國(guó)土空間規(guī)劃體系的海洋管理及規(guī)劃發(fā)展研究

紀(jì)元

摘? 要：海洋空間規(guī)劃作為一種基于生態(tài)系統(tǒng)的多用途海洋管理方法和技術(shù)手段，也是解決現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人類行為活動(dòng)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間沖突的有效工具。以國(guó)土空間規(guī)劃體系改革和自然資源統(tǒng)一管理為背景，討論了全要素空間規(guī)劃體系下的陸海統(tǒng)籌要求，同時(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)外海洋管理及規(guī)劃研究成果進(jìn)行綜述分析，并結(jié)合深圳市海岸帶規(guī)劃編制內(nèi)容總結(jié)了陸海一體化的海洋管理和空間規(guī)劃優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，從整合海洋空間規(guī)劃體系、搭建綜合管理平臺(tái)、健全實(shí)施監(jiān)管機(jī)制等方面提出了海洋規(guī)劃管理的框架思路，對(duì)未來陸海統(tǒng)籌的海洋空間規(guī)劃做出發(fā)展構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌;海洋管理;海洋空間規(guī)劃;國(guó)土空間規(guī)劃

1海洋規(guī)劃管理歷程及問題

1.1概念解讀

海洋空間規(guī)劃指的是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的一種區(qū)域性海洋管理措施，是用來實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海域利用管理的有效工具。陸海統(tǒng)籌本質(zhì)就是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，即在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源合理利用和生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，在陸海兩大自然資源系統(tǒng)中構(gòu)建一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的管理模式。

國(guó)務(wù)院于2015年8月審批發(fā)布了《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，為了呼應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，廣東、山東、天津和遼寧等具有豐富海洋資源的省份相繼在2017年底發(fā)布并實(shí)施因地制宜的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，另外其他的沿海城市也在這個(gè)海洋規(guī)劃的熱潮中相繼完成主體功能區(qū)規(guī)劃的審查工作。作為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，“海洋主體功能區(qū)規(guī)劃”通過分類指導(dǎo)和分區(qū)管理，建立科學(xué)高效的海洋空間開發(fā)格局，但是系統(tǒng)性空間規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)和管理體系在實(shí)施管理層面仍然有所缺失。王鳴岐等學(xué)者提出了實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的總體構(gòu)想，并設(shè)計(jì)了具體實(shí)現(xiàn)路徑。黃杰則分析了國(guó)土空間規(guī)劃視角下構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系存在的問題以及策略展望，強(qiáng)調(diào)只有加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌建設(shè)，才能促進(jìn)區(qū)域一體化保護(hù)與發(fā)展。綜合來看，我國(guó)相比于歐美國(guó)家在構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系這一方面起步較晚，但在后續(xù)推進(jìn)過程中后來居上，迅速發(fā)展。為了避免實(shí)踐過程中用海矛盾的發(fā)生，對(duì)海域的使用提出合理的規(guī)范，我國(guó)在進(jìn)行海洋空間規(guī)劃相關(guān)研究尤其是建立管理制度方面不斷探索。經(jīng)過近30年的發(fā)展，海洋綜合管理的理念與方法得到更新，空間規(guī)劃的技術(shù)理論體系也在不斷完善、方法逐漸成熟，在海洋開發(fā)與管理中發(fā)揮了重要作用。在新的時(shí)代背景下，建立海洋強(qiáng)國(guó)等一系列決策部署和生態(tài)文明建設(shè)要求，都將海洋空間規(guī)劃作為治理海洋的重要理念和工具提升到更重要的位置。只有將陸地和海洋視為一個(gè)整體環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)陸海聯(lián)動(dòng)性，對(duì)現(xiàn)階段海洋空間規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，主動(dòng)融入國(guó)土空間規(guī)劃大框架，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的管理統(tǒng)籌。

1.2海洋規(guī)劃管理存在問題

（1）陸?？臻g規(guī)劃體系存在差異

目前我國(guó)陸海域在規(guī)劃管理體系上存在一定差異。從規(guī)劃管控角度來看，陸域規(guī)劃側(cè)重于事先布局，形成了從總體規(guī)劃-管控圖則-城市設(shè)計(jì)的完整規(guī)劃管控體系，達(dá)到了精細(xì)化管理。而海洋空間規(guī)劃偏重于行業(yè)規(guī)范管理，多重視流程，而對(duì)實(shí)際的實(shí)施過程關(guān)注較少，實(shí)施內(nèi)容也只包括功能和管理要求上的指導(dǎo)作用，沒有明確具體的規(guī)定，也沒有形成系統(tǒng)化的制度指引和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于自身差異性較大的海域，難以進(jìn)行具體使用決策的指導(dǎo)。

（2）海洋空間規(guī)劃體系尚不成熟

國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)“五級(jí)三類”網(wǎng)狀規(guī)劃體系，在豎向上分為五級(jí)：國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí);橫向上分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。目前我國(guó)海洋空間規(guī)劃尚未成熟，各層級(jí)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，并且規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管和評(píng)估環(huán)節(jié)不被重視。同時(shí)部分規(guī)劃存在內(nèi)容重疊，以及各個(gè)規(guī)劃間銜接不夠和規(guī)劃落實(shí)性不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致海洋管理的效率低下，現(xiàn)行海洋空間規(guī)劃體系不能有效運(yùn)行。

（3）陸海交接地區(qū)使用功能存在沖突

海岸帶是實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的重要的一個(gè)區(qū)域，同時(shí)是陸海功能的邊界。從功能上來看，由于陸地和海洋規(guī)劃對(duì)于海岸帶空間的定位有所差異，從而導(dǎo)致多種功能相互爭(zhēng)奪的場(chǎng)面，近年來沿海城市的海岸帶功能沖突越來越激烈，不同的岸線區(qū)域功能之間都可能存在空間矛盾。例如，對(duì)于海岸帶附近分布有天然氣及核電站等能源類設(shè)施的地段，其特殊管控要求和安全標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)和發(fā)展旅游休閑功能相違背;另外還存在海岸生態(tài)管控和居民使用訴求相矛盾的現(xiàn)象。

2陸海統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展構(gòu)想

2.1整合海洋空間規(guī)劃，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌新格局

抓住國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的機(jī)會(huì)，基于海洋生態(tài)系統(tǒng)，通過梳理各個(gè)規(guī)劃間的關(guān)系，在豎向上編制詳細(xì)規(guī)劃和相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)開發(fā)管理工作的進(jìn)行，橫向上加大規(guī)劃銜接力度，探索多規(guī)融合的協(xié)調(diào)機(jī)制，積極推進(jìn)城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃的銜接。并且為了日后的統(tǒng)一規(guī)劃以及發(fā)展利用能夠順利進(jìn)行，陸域國(guó)土空間的相關(guān)用途以及海洋資源利用的相關(guān)途徑也將會(huì)在新的分類標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行名稱上的統(tǒng)籌銜接。將各類空間規(guī)劃整合成一張藍(lán)圖和一本規(guī)劃，構(gòu)建合理有效的海洋空間規(guī)劃體系。

2.2提高規(guī)劃管理效益，搭建陸海一體信息平臺(tái)

海洋空間規(guī)劃需要管理和技術(shù)、制度的共同支持。在海洋空間規(guī)劃體系下建立專門化的管理平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好陸海規(guī)劃的整合統(tǒng)一，提高規(guī)劃的管理效益，從而實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。新的海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)該在自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上建立基礎(chǔ)信息平臺(tái)，整合各類空間管理數(shù)據(jù)，從而推進(jìn)政府部門相互之間以及社會(huì)之間的數(shù)據(jù)共享和信息交互。另外為了利于社會(huì)大眾以及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能充分跟進(jìn)當(dāng)前海洋開發(fā)利用情況，根據(jù)實(shí)際需要將海洋空間規(guī)劃的政策、用海信息、用海許可證等信息進(jìn)行公開公示。

2.3健全實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，提升海洋空間規(guī)劃的實(shí)操性

我國(guó)存在的海洋管理不到位問題，主要原因是當(dāng)前的海洋空間規(guī)劃較大程度將注意力放在程序上，而對(duì)于實(shí)施以及評(píng)估兩個(gè)環(huán)節(jié)較為輕視，從而使得編制、實(shí)施以及監(jiān)督三方相互分離。陸海統(tǒng)籌管理需要在編制、審批、監(jiān)測(cè)等方面進(jìn)行改革，建立健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管制度，包括海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)，海洋空間規(guī)劃的定期體檢，強(qiáng)化規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)測(cè)的部門合作;健全相應(yīng)技術(shù)保障，并制定系列管控規(guī)范，包括詳細(xì)規(guī)劃和編制技術(shù)指引;根據(jù)海洋開發(fā)利用發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整發(fā)展策略，從而提升規(guī)劃的實(shí)用性和可操作性。

3總結(jié)

建立以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃體系，全面提升海洋資源開發(fā)保護(hù)水平，是實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的發(fā)展途徑，也是未來海洋規(guī)劃管理發(fā)展的趨勢(shì)。但當(dāng)前我國(guó)在海洋空間規(guī)劃方面存在許多不足。例如海洋空間規(guī)劃體系不成熟，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善，規(guī)劃之間重疊沖突、缺乏統(tǒng)籌，海洋行政管理部門職能交叉等問題，以及規(guī)劃本身重過程、輕實(shí)施、少評(píng)估，公眾參與度低，在很大程度上降低了海洋空間規(guī)劃管理科學(xué)性。深圳作為海洋規(guī)劃管理創(chuàng)新的先驅(qū)城市，把岸帶作為陸海耦合的重要空間，在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，對(duì)海岸帶產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行優(yōu)化，以灣區(qū)單元為基礎(chǔ)探索編制陸海統(tǒng)籌的詳細(xì)規(guī)劃;同時(shí)對(duì)岸帶陸海域?qū)嵭芯?xì)管控，通過構(gòu)建綜合的管理機(jī)制和平臺(tái)來加強(qiáng)實(shí)施保障，這些管控措施為有效解決陸海分割的規(guī)劃管理問題提供了思路，也為全國(guó)其他沿海城市提供了一個(gè)很好的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管理的示范樣本。

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