社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制研究綜述

汪靜輝 包佳美

【摘要】進(jìn)入21世紀(jì)以后，公共衛(wèi)生事件對(duì)全球人類(lèi)健康和社會(huì)發(fā)展構(gòu)成的威脅持續(xù)存在，2003年的嚴(yán)重急性呼吸綜合征，2009年H1N1人感染高致病性禽流感以及2019年新型冠狀肺炎疫情均給人們的生命安全帶來(lái)了嚴(yán)重危害。而社區(qū)是預(yù)防和應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的前沿陣地，社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)是國(guó)家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。作為居民集中居住的地方，社區(qū)必須具有一套能夠應(yīng)付公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急措施，以減少其帶來(lái)的危害。在此次新冠肺炎疫情中，社區(qū)應(yīng)急發(fā)揮了很大的作用。但在疫情防控逐漸進(jìn)入常態(tài)化的背景下，社區(qū)應(yīng)急的問(wèn)題也逐漸顯露。在疫情防控常態(tài)化下以及未來(lái)可能發(fā)生的公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)的應(yīng)急機(jī)制該如何發(fā)展與改進(jìn)，是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生事件;社區(qū);應(yīng)急機(jī)制

1.相關(guān)定義

1.1公共衛(wèi)生事件：是指對(duì)社會(huì)公眾健康造成或可能造成嚴(yán)重?fù)p害的事件，它可以包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

1.2社區(qū)：是在一定地域范圍內(nèi)有若干社會(huì)群體或社會(huì)組織在生活上相互關(guān)聯(lián)的社會(huì)生活共同體，其基本要素包括一定數(shù)量的人口、一定范圍的地域、一定規(guī)模的設(shè)施、一定特征的文化、一定類(lèi)型的組織。社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)高度重視社區(qū)的基礎(chǔ)平臺(tái)作用。

1.3應(yīng)急機(jī)制：指針對(duì)特殊事件、突發(fā)事件的緊急處理機(jī)制，屬于一種應(yīng)急預(yù)案，事先做好防備及應(yīng)對(duì)策略，避免事件進(jìn)一步擴(kuò)大或事態(tài)加重，使損失最大化減小。

1.4三者之間的關(guān)系：在基礎(chǔ)公共設(shè)施越來(lái)越普及的社區(qū)中，科學(xué)、完善的應(yīng)急機(jī)制能有效避免重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生或減小其對(duì)居民生產(chǎn)、生活的影響。

2.研究現(xiàn)狀

2.1國(guó)外社區(qū)應(yīng)急機(jī)制研究現(xiàn)狀

目前，隨著公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)，全球范圍內(nèi)已有很多國(guó)家基于社區(qū)開(kāi)始對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)型，并取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)，整套應(yīng)急管理體系由聯(lián)邦、州、縣、市和社區(qū)5個(gè)級(jí)別的機(jī)構(gòu)組成，并對(duì)于應(yīng)急管理機(jī)制的研究起步早，發(fā)展較完善，曾在2011年美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）就提出了“全社區(qū)”應(yīng)急管理模式，其認(rèn)為社區(qū)在應(yīng)急管理中不應(yīng)僅僅是被動(dòng)響應(yīng)，而更應(yīng)該是“領(lǐng)導(dǎo)”作用，這樣就避免了因權(quán)力過(guò)分集中在上級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)而導(dǎo)致社區(qū)公眾對(duì)應(yīng)急管理部門(mén)的過(guò)分依賴(lài);在社區(qū)資源方面，F(xiàn)EMA充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)具備豐富的人力、物力等資源，強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分利用，并實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)治理等新理念，從中可以看出，美國(guó)的應(yīng)急管理呈現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化的特點(diǎn)。但是，盡管美國(guó)的應(yīng)急管理體系已較完善，也依舊沒(méi)能很好地應(yīng)對(duì)此次新冠肺炎疫情，截至現(xiàn)在，美國(guó)的死亡病例已超五十多萬(wàn)，前總統(tǒng)特朗普對(duì)疫情帶來(lái)的危害意識(shí)不足，導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急缺乏戰(zhàn)略上的有效領(lǐng)導(dǎo)，再加上社區(qū)防疫資源嚴(yán)重匱乏，社區(qū)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，即使是世界大國(guó)，美國(guó)至今也沒(méi)有完美的社區(qū)應(yīng)急機(jī)制。

此外，加拿大、日本等國(guó)家的應(yīng)急管理體系均有三級(jí)構(gòu)成，在加拿大，應(yīng)急管理體制由聯(lián)邦、省和市郡（社區(qū)）三級(jí)組成。聯(lián)邦設(shè)置公共安全部以負(fù)責(zé)聯(lián)邦應(yīng)急管理，其下屬的政府應(yīng)對(duì)中心處于國(guó)家應(yīng)急管理體系的核心位置，負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的應(yīng)急處理，其應(yīng)急管理體系法制健全，具有標(biāo)準(zhǔn)化、效率高等特點(diǎn)。在日本，應(yīng)急管理體系由中央、都道府縣、市町村三級(jí)組成，有全面、立體、綜合的突發(fā)性事件響應(yīng)的機(jī)構(gòu)體系和管理架構(gòu)。但是，對(duì)于此次新冠疫情的防控，國(guó)外社區(qū)大部分還是借鑒中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，說(shuō)明國(guó)外的社區(qū)應(yīng)急機(jī)制仍存在很多問(wèn)題。需要指出的是，現(xiàn)階段國(guó)外對(duì)于公共衛(wèi)生事件社區(qū)應(yīng)急機(jī)制的研究還不多見(jiàn)，社區(qū)如何應(yīng)急公共衛(wèi)生事件仍是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。

2.2我國(guó)的應(yīng)急機(jī)制

目前我國(guó)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)等，其主要內(nèi)容和作用功能為預(yù)警監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)、預(yù)防準(zhǔn)備、應(yīng)急保證、指揮調(diào)度，調(diào)整評(píng)估等程序。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中強(qiáng) 調(diào)了“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”，并做出了重要部署，應(yīng)急管理廳（局）等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)建立了24小時(shí)在崗值班值守工作機(jī)制，制定了部門(mén)應(yīng)急預(yù) 案和災(zāi)種響應(yīng)手冊(cè)等，有助于地方政府穩(wěn)妥且熟練地處理突發(fā)公共事件。

另外各社區(qū)在統(tǒng)一的部署和指揮下，開(kāi)展相關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的健康法制教育、宣傳甚至科普，社會(huì)范圍內(nèi)動(dòng)員群眾參與提高防范意識(shí)。

2.3我國(guó)應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀

在此次新冠疫情的防控中，我國(guó)社區(qū)發(fā)揮了不可或缺的作用，組建應(yīng)急防控小組、管控社區(qū)人員和車(chē)輛的出入、對(duì)社區(qū)進(jìn)行日常消毒、初步篩查發(fā)熱患者、積極配合上級(jí)指揮等，既防止了外來(lái)病例傳入，又阻止了社區(qū)內(nèi)的疫情傳播，對(duì)新冠疫情的防控起了很關(guān)鍵的作用。但是隨著疫情形勢(shì)的好轉(zhuǎn)和對(duì)社區(qū)應(yīng)急機(jī)制的研究深入，我國(guó)社區(qū)應(yīng)急機(jī)制存在的問(wèn)題也逐漸暴露，比如資源匱乏，社區(qū)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是政府補(bǔ)貼和基本費(fèi)用的收取，導(dǎo)致很多社區(qū)在資源和財(cái)力方面不具備優(yōu)勢(shì)。其次是責(zé)任劃分不清，由于人力資源缺乏，一人管理大片區(qū)域，大部分社區(qū)防疫人員來(lái)自民眾組織，調(diào)動(dòng)性大，再加上我國(guó)目前對(duì)于社區(qū)管理的績(jī)效評(píng)估等相關(guān)機(jī)制使得內(nèi)外職責(zé)無(wú)法得到明確細(xì)化，致使社區(qū)不能最大化發(fā)揮功能，常常出現(xiàn)防疫流于形式的情況。再者就是社會(huì)認(rèn)同度低，很多民眾不重視不配合社區(qū)應(yīng)急，甚至敷衍、擾亂社區(qū)應(yīng)急，我們?？吹饺罕娕c社區(qū)防疫人員發(fā)生沖突的事件，居民對(duì)社區(qū)公共衛(wèi)生事件管理認(rèn)同度低是防疫的一個(gè)阻礙因素，也是疫情防控進(jìn)入常態(tài)化后需要重視的問(wèn)題。

大量文獻(xiàn)研究表明，我國(guó)采取“專(zhuān)事專(zhuān)辦”的應(yīng)急管理體制，應(yīng)急管理相關(guān)職責(zé)分散在不同的政府職能部門(mén)，即使設(shè)立了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會(huì)議、政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)等方式解決跨部門(mén)協(xié)調(diào)障礙，“碎片化”問(wèn)題依舊突出。在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制中，有學(xué)者指出應(yīng)急機(jī)制缺乏創(chuàng)新和信息化、缺乏當(dāng)?shù)卣闹匾暫捅O(jiān)督、應(yīng)用不到位和機(jī)制本身存在缺陷等問(wèn)題。而在社區(qū)應(yīng)急方面，結(jié)構(gòu)完整、功能健全的組織體系還沒(méi)有構(gòu)成，大部分社區(qū)應(yīng)急管理是臨時(shí)組建的，其組織力量嚴(yán)重不足，人力物力供給滯后。此外，社區(qū)應(yīng)急管理缺乏規(guī)范化指導(dǎo)，管理工作和管理行為的法治化程度不高，管理的程序不規(guī)范等。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，完善重大疫情防控體制機(jī)制健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系要健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線。

2.4面對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)社區(qū)應(yīng)急機(jī)制發(fā)展趨勢(shì)

現(xiàn)代信息技術(shù)引入公共治理領(lǐng)域改變了社會(huì)治理共同體間的互動(dòng)關(guān)系和互動(dòng)模式，拓展了社會(huì)治理的新視野。健康碼、疫情實(shí)時(shí)更新地圖為本次疫情防控工作立下了汗馬功勞，利用科技精確應(yīng)急防控已成為應(yīng)急機(jī)制大勢(shì)所趨。湘雅醫(yī)院副院長(zhǎng)陳子華提倡“堅(jiān)持科學(xué)防控”，有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)公開(kāi)信息，加強(qiáng)政策解讀，加強(qiáng)對(duì)群眾防控知識(shí)的普及和宣傳防控。對(duì)防控人員培訓(xùn)加強(qiáng)：加強(qiáng)對(duì)基層社區(qū)醫(yī)護(hù)人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，不僅提升其專(zhuān)業(yè)能力，為百姓提供社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，并且能做到在重大公共衛(wèi)生安全事件爆發(fā)時(shí)的及時(shí)預(yù)防與管控。制定基于重大傳染病的應(yīng)急、防治培訓(xùn)計(jì)劃，還要根據(jù)以往的重大傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急管理案例經(jīng)驗(yàn)來(lái)編寫(xiě)培訓(xùn)教材，長(zhǎng)此以往，我國(guó)基層衛(wèi)生健康保障得到加強(qiáng)。完善規(guī)章制度：依法有序開(kāi)展社區(qū)防控 ，構(gòu)建和諧社區(qū) ，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理方式法治化。推行相關(guān)法律法規(guī)， 工作人員職責(zé)與權(quán)力越來(lái)越明確，更有助于防疫工作的開(kāi)展。

3.總結(jié)與展望

綜合上述文獻(xiàn)可知，構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體是世界發(fā)展的必然趨勢(shì)，故而社區(qū)公共衛(wèi)生事件也逐步被人們關(guān)注。從國(guó)家報(bào)告病例中我們可得出世界上還有許多未被確認(rèn)的病例，它們正以各種途徑在社區(qū)內(nèi)繁殖與傳播，危害人體的健康、生活，故社區(qū)是促使公共衛(wèi)生事件發(fā)生發(fā)展的關(guān)鍵。擁有良好的社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制能有效減緩或阻礙病原體的傳播。如何制定完善的應(yīng)急機(jī)制，越來(lái)越值得人們的思考。而在當(dāng)今世界，縱然各國(guó)依據(jù)自己的國(guó)情出臺(tái)了不同的應(yīng)急機(jī)制，但在應(yīng)急體制、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急流程等方面仍存在缺陷。以COVID-19感染為例，美國(guó)雖然響應(yīng)了應(yīng)急機(jī)制，但其受感染人數(shù)仍然難以遏制。雖然在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)通過(guò)封鎖疫源地、綠碼登記與體溫測(cè)量來(lái)切斷傳播途徑，以及積極研發(fā)疫苗來(lái)保護(hù)易感人群等措施，有效阻止了感染人數(shù)的攀升，減少了損失。但從此次疫情防控中我們?nèi)阅芸闯鰬?yīng)急機(jī)制的缺陷，特別是在社區(qū)這一塊，社區(qū)應(yīng)急缺乏規(guī)范化管理、應(yīng)急資金短缺和物質(zhì)匱乏、社會(huì)認(rèn)同度低等問(wèn)題尤為突出。在之后的發(fā)展中，社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制將向數(shù)字化時(shí)代發(fā)展。但如何運(yùn)用好取得信息的便利以及進(jìn)一步完善、細(xì)化社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，減少損失，是在經(jīng)歷此次疫情后，現(xiàn)今人們需要反思的問(wèn)題。

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[作者簡(jiǎn)介]

【1】汪靜輝（2000～），女，專(zhuān)科，在校生，專(zhuān)業(yè)為臨床醫(yī)學(xué)

【1】包佳美（2001～），女，本科，在校生，專(zhuān)業(yè)為兒科學(xué)