齊婉婉 柯 堅

（武漢大學環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072）

0 引言

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，對于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。2017 年9 月，中辦、國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《方案》），首次闡明構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系的理念。2019年6月，中辦、國辦印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《意見》），從管理體制等方面為自然保護地體系建設搭建了更加明確的制度框架。同年10月，黨的十九屆四中全會從構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系等方面入手，為提升國家生態(tài)文明治理能力做出指引。2020 年3 月，中辦、國辦印發(fā)的《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》設立專章對政府在環(huán)境治理中的責任予以強調(diào)。自然保護地具有重大的生態(tài)價值，政府對自然保護地進行規(guī)制是自然保護地建設的題中之義。自然保護地政府規(guī)制行為是指在自然保護地建設過程中，政府采取的禁止或限制自然保護地內(nèi)相關主體從事對自然保護地生態(tài)環(huán)境造成影響的行為①參見《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。，對自然保護地建設有著不可或缺的作用。如何規(guī)范政府在自然保護地中的規(guī)制行為成為探索自然保護地治理體系現(xiàn)代化不可回避的現(xiàn)實命題?！兑庖姟分赋觯畱敻鶕?jù)各類自然保護地的功能定位，實行差別化管控。對國家公園和自然保護區(qū)實行分區(qū)管控，原則上核心保護區(qū)內(nèi)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動。因此，本文根據(jù)不同類型自然保護地的建設需求，以類型化分析為進路，明確各類自然保護地政府規(guī)制行為的法律屬性，并進一步探討其類型化的規(guī)范構(gòu)造。

1 自然保護地政府規(guī)制行為的內(nèi)涵與審視

1.1 自然保護地政府規(guī)制行為的內(nèi)涵

關于規(guī)制的內(nèi)涵，學界至今尚未達成共識?！恫既R克法律詞典》對于規(guī)制的定義為通過靜態(tài)的規(guī)則及動態(tài)的規(guī)制行為而進行的控制，包括控制這一行為，也包括控制這一過程（Garner，2009）?！杜＝蛴⑽脑~典》中規(guī)制包括規(guī)制的行為或事實，也包括規(guī)制形成的規(guī)章和命令（Simpson et al.，1989）。美國研究者Selznick（1985）有關規(guī)制的經(jīng)典論述為公共機構(gòu)對社會群體活動的持續(xù)集中的控制。美國研究者Orbach（2012）認為規(guī)制不僅包括政府對私人領域的干預，還包括政府實施干預的法律規(guī)則。英國著名規(guī)制與治理研究者斯科特（2018）在對上述觀點進行考察的基礎上，吸收借鑒同時代研究者的相關論述，對規(guī)制的概念進行了更為詳盡的闡釋。以上關于規(guī)制包括規(guī)則和規(guī)則之治的觀點近年來也被我國環(huán)境法領域的一些研究者所推崇（張寶，2018；譚冰霖，2018；張寶，2020）。

按照不同的標準可以對規(guī)制進行不同的分類，例如：按照規(guī)制主體是私人還是公共機構(gòu)，可將規(guī)制分為私人規(guī)制和公共規(guī)制，其中公共規(guī)制是指公共機構(gòu)遵循一定的程序、運用恰當?shù)墓ぞ邔κ袌鍪ъ`進行干預的活動（馬英娟，2007；應飛虎等，2010）。按照規(guī)制層次的不同，可將規(guī)制分為宏觀規(guī)制、中觀規(guī)制和微觀規(guī)制。其中宏觀規(guī)制一般是指由國家進行的有關宏觀規(guī)劃或者宏觀立法等行為，也常被稱為宏觀調(diào)控。與通常意義上的規(guī)制不同，宏觀規(guī)制并不針對特定的對象。微觀規(guī)制是政府為了維護公眾利益，依據(jù)法律和法規(guī)，以行政、法律和經(jīng)濟等手段規(guī)范和限制市場中特定的市場主體活動的行為（王健，2002）。對于中觀規(guī)制，目前學界尚沒有準確定義，但中觀性是中觀規(guī)制的顯著特征：一方面，它上承宏觀規(guī)制，服從于宏觀規(guī)制的宏觀安排；另一方面，它下啟微觀規(guī)制，是宏觀規(guī)制在特定對象中的具體化（董玉明等，2004）。中觀規(guī)制在接受宏觀規(guī)制指導的同時，也推動宏觀規(guī)制在具體規(guī)制實踐中的實施。

自然保護地建設中政府的規(guī)制同樣包括宏觀規(guī)制、中觀規(guī)制及微觀規(guī)制3 種具體表現(xiàn)形式。其中自然保護地建設中政府的宏觀規(guī)制是指國家對于自然保護地建設的宏觀規(guī)劃，主要涉及對自然保護地建設政策及立法目標的闡釋。黨的十九大報告將自然保護地體系建設與國土空間開發(fā)、主體功能區(qū)配套并列，突顯了處理好自然保護地建設中的宏觀規(guī)制與國土空間開發(fā)等其他規(guī)劃之間關系的要求。以國家公園為例，作為對國家公園建設具有統(tǒng)領性作用的規(guī)范性文件，《方案》進一步從編制國家公園總體規(guī)劃與專項規(guī)劃、做好相關規(guī)劃的銜接兩方面對國家公園建設中政府的宏觀規(guī)制提出了要求。作為指導自然保護地建設的規(guī)范性文件，《意見》同樣對自然保護地建設中政府的宏觀規(guī)制進行了闡述，并借鑒吸收國家土地規(guī)劃制度改革及2019年《土地管理法》修改時協(xié)調(diào)國家各項規(guī)劃制度的有益成果，明確自然保護地規(guī)劃的編制應依據(jù)國土空間規(guī)劃進行。自然保護地建設中政府的微觀規(guī)制是指政府針對某個具體劃定區(qū)域內(nèi)的自然保護地特定主體的規(guī)制，是自然保護地建設規(guī)劃等宏觀規(guī)制在各個自然保護地的具體實施，宜根據(jù)各個自然保護地的具體情況而具體調(diào)整。自然保護地建設中政府的中觀規(guī)制則不涉及任何具體的自然保護地，只是針對一般意義上的自然保護地進行的規(guī)制。

自然保護地政府規(guī)制行為在實踐中包括對自然保護地內(nèi)公主體及私主體行為的限制與禁止（斯科特，2018）。政府對公主體行為的限制與禁止涉及自然保護地內(nèi)政府規(guī)制行為與國土空間開發(fā)及主體功能區(qū)規(guī)劃等政府其他行政行為的協(xié)調(diào)，屬于行政主體之間的內(nèi)部行為。政府對私主體行為的限制與禁止包括對原住居民實施的生態(tài)移民、禁漁禁牧、退耕還林還草還湖還濕，以及對依法取得自然保護地內(nèi)自然資源使用權(quán)企業(yè)實施的使用權(quán)清理與退出等規(guī)制措施①參見《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《建立國家公園體制總體方案》。，關涉自然保護地建設過程中公私利益的平衡，是自然保護地建設過程中首先應當解決的問題。因此本文的研究重點僅限于自然保護地建設過程中政府對私主體的規(guī)制行為。

1.2 自然保護地政府規(guī)制行為的實踐與理論審視

自然保護地政府對私主體的規(guī)制行為作為自然保護地建設中觀規(guī)制的重要組成部分，是作為宏觀規(guī)制的自然保護地規(guī)劃政策立法與作為微觀規(guī)制的自然保護地具體規(guī)制措施之間的橋梁。自然保護地政府中觀規(guī)制的規(guī)范化對自然保護地內(nèi)規(guī)制體系的系統(tǒng)完整性及實施有效性起著決定性作用，但是目前我國自然保護地政府對私主體的規(guī)制行為因缺乏規(guī)范性而面臨實施困境。在《意見》頒布之前，針對環(huán)保執(zhí)法中政府差別化的規(guī)制行為，我國已經(jīng)有過一些規(guī)范探索。2018年6月，針對環(huán)保督察期間政府的規(guī)制行為，生態(tài)環(huán)境部專門制定《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟?，強調(diào)應根據(jù)行業(yè)或領域生態(tài)環(huán)境守法水平的不同情況，分別采取不集中停工停產(chǎn)停業(yè)、針對性整改及停產(chǎn)整治等不同類型的規(guī)制行為。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，明確根據(jù)不同監(jiān)管對象的生態(tài)環(huán)境守法水平，采取防止“一刀切”的差別化規(guī)制措施。同年9月發(fā)布的《關于進一步強化生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法的意見》再次強調(diào)禁止生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法中的“一刀切”行為。此次《意見》以專門條款規(guī)定自然保護地政府差別化的規(guī)制行為，表明政府根據(jù)不同情況進行差別化規(guī)制的規(guī)范要求日益受到關注。但是實踐中政府在自然保護區(qū)建設過程中的無差別規(guī)制現(xiàn)象長期存在①朱妍.自然保護區(qū)環(huán)境監(jiān)管杜絕“一刀切”［EB/OL］.（2018-10-05）［2019-11-01］.https：//www.huanbaoworld.com/a/zixun/2018/1005/47495.html.，如何實現(xiàn)從“一刀切”的無差別規(guī)制向合理有序的差別化規(guī)制轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)階段我國自然保護地政府規(guī)制行為面臨的實踐困境。

在自然保護地政府規(guī)制行為類型化的理論現(xiàn)狀方面，目前我國仍缺乏較有說服力的研究成果。相關研究主要從自然保護地類型化的規(guī)范構(gòu)造及自然保護地的差異化管理出發(fā)，為我國自然保護地實踐探索理論路徑。在自然保護地類型化的立法路徑探索上，呂忠梅（2019a）針對我國國家公園及各種自然保護地極不統(tǒng)一的管理狀況，提出應當協(xié)調(diào)多種功能及依附其上的多元利益，構(gòu)建政府主導、企業(yè)主體、公民主動的多元共治體制。謝忠洲等（2021）主張根據(jù)綜合生態(tài)價值、資源價值和文化價值的生態(tài)系統(tǒng)服務功能標準，對自然保護地進行類型化分析，并據(jù)此建構(gòu)對應的規(guī)劃建設、功能分區(qū)、管理體制及禁止性規(guī)范等法律制度。此外，研究者們還從國際經(jīng)驗及自然科學等角度分析自然保護地的差異化管理。劉琪等（2018）分析了IUCN 的自然保護地分類體系下不同自然保護地差異化管控的管理經(jīng)驗。唐芳林等（2019）從生態(tài)學角度出發(fā)，提出應明確自然保護地功能定位，確立統(tǒng)一的自然保護地分級分類管理體制。強海洋（2019）通過總結(jié)國際自然保護地分類分區(qū)治理及礦業(yè)治理經(jīng)驗，提出了完善我國自然保護地分類管理及礦業(yè)治理體系的建議。陳煒華等（2018）從自然科學角度出發(fā)，提出應分類酌情考慮探礦權(quán)的退出等礦業(yè)權(quán)退出建議。如何在上述研究成果的基礎上，進一步探討我國自然保護地政府規(guī)制行為類型化的理論，規(guī)范自然保護地政府差別化規(guī)制行為的實踐，是目前我國自然保護地理論研究亟待解決的難題。

2 自然保護地政府類型化規(guī)制行為的規(guī)范論證

方法論視野下的規(guī)范論證需在價值維度上明確其“合法”與“非法”（法的正當性）；在事實維度上探究其“調(diào)整過程”與“結(jié)果”（法的運行效果）；在技術(shù)維度上分析其“法權(quán)關系”（法的實體內(nèi)容）（謝暉，2009），對自然保護地政府類型化規(guī)制行為的規(guī)范論證也主要從上述幾個方面展開。

2.1 類型化規(guī)制行為符合保護優(yōu)先原則

從法的正當性來講，自然保護地具有重大的生態(tài)價值，其建設關系到國家生態(tài)安全，因此政府對自然保護地進行規(guī)制符合自然保護地保護優(yōu)先原則。以國家公園為例，《方案》將生態(tài)保護第一作為國家公園建設的理念之一。國家公園建設也為保護優(yōu)先原則注入了新的時代內(nèi)涵。由于國家公園同時兼具公民教育、科學研究等生態(tài)產(chǎn)品供給功能，因此在國家公園建設過程中，保護價值不僅應優(yōu)先于經(jīng)濟社會等傳統(tǒng)價值，也應注重與其他可能相互沖突價值的權(quán)衡（馬允，2019）。在對自然保護地建設具有指導意義的規(guī)范性文件中同樣也對自然保護地內(nèi)保護價值與其他價值權(quán)衡提出要求。《意見》將堅持嚴格保護、世代傳承與生態(tài)為民、科學利用同時作為自然保護地建設的基本原則，體現(xiàn)了自然保護地保護優(yōu)先與協(xié)調(diào)發(fā)展并重的立法價值，對自然保護地立法及建設實踐具有指引作用。

因此，政府對自然保護地中原住居民及企業(yè)行使權(quán)利的行為進行規(guī)制，體現(xiàn)了自然保護地建設過程中保護價值優(yōu)先于經(jīng)濟社會等價值的保護優(yōu)先原則。同時在堅持保護價值優(yōu)先的基礎上，政府綜合考慮保護價值與社會經(jīng)濟等其他價值的權(quán)衡，注重環(huán)境保護要素與經(jīng)濟、文化及社會等要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，采取自然保護地類型化的規(guī)制行為也是新時代與協(xié)調(diào)發(fā)展原則相協(xié)同的保護優(yōu)先原則的體現(xiàn)。

2.2 類型化規(guī)制行為符合協(xié)調(diào)發(fā)展原則

從法的運行效果來看，類型化規(guī)制行為符合協(xié)調(diào)發(fā)展原則，是提高自然保護地法律可行性的有效途徑。“所謂協(xié)調(diào)發(fā)展原則，是指環(huán)境保護與經(jīng)濟建設和社會發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實施、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”（韓德培，2018）。協(xié)調(diào)發(fā)展原則的內(nèi)涵是隨著我國環(huán)境保護立法工作的推進而不斷完善的。1989 年《環(huán)境保護法》中已經(jīng)有關于環(huán)境保護與社會經(jīng)濟建設關系的闡述，但是相關規(guī)定遭到不少學者的批判與詬病。2014 年《環(huán)境保護法》修改時，參考相關建議，進一步明確了環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的關系。

在自然保護地建設過程中，并不是所有的原住居民土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源都會涉及生態(tài)價值最高、承擔最為重要生態(tài)保護功能的核心區(qū)域。在原住居民集體所有土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的情況下，對原住居民及企業(yè)的部分行為進行限制的規(guī)制措施，能夠使自然保護地建設對當?shù)亟?jīng)濟的影響降至最低。此外，協(xié)調(diào)發(fā)展原則不僅要求環(huán)境保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，還要求將原住居民等社會因素納入政府自然保護地規(guī)制行為的考慮因素。以自然保護區(qū)建設的規(guī)范性文件為例，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》中明確要求管理自然保護區(qū)要協(xié)調(diào)好自然保護區(qū)中的經(jīng)濟開發(fā)與居民生活的關系。在國家公園建設中，《方案》指出應構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，并通過建立社區(qū)共管機制，健全生態(tài)保護補償制度，完善社會參與機制等方面對國家公園建設過程中的環(huán)境保護與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及當?shù)厣鐓^(qū)居民的發(fā)展予以協(xié)調(diào)。作為指導自然保護地建設的規(guī)范性文件，《意見》對自然保護地建設與原住居民的協(xié)調(diào)發(fā)展做出了進一步闡述，指出在保護優(yōu)先的前提下，探索建立全民共享機制，并從提供生態(tài)服務，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推行參與式社區(qū)管理等方面對自然保護地建設與原住居民的協(xié)調(diào)發(fā)展予以指引。在原住居民集體所有的土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的情況下，對原住居民及企業(yè)的部分行為進行限制的規(guī)制措施，屬于對原住居民和企業(yè)私人權(quán)益影響最小的規(guī)制行為，有助于構(gòu)建自然保護地建設與原住居民協(xié)調(diào)發(fā)展的良性發(fā)展模式，符合協(xié)調(diào)發(fā)展原則。

根據(jù)不同類型自然保護地在保護價值及社會經(jīng)濟等其他價值上權(quán)重的不同，對不同功能定位的自然保護地采取類型化的規(guī)制行為不僅體現(xiàn)了保護價值優(yōu)先原則，還有助于通過對多元價值及其權(quán)重的考量，達到協(xié)調(diào)發(fā)展原則與保護優(yōu)先原則的協(xié)同。通過對上述多元價值及多重立法原則的綜合考量，不僅提高了自然保護地相關法律的科學性，也能夠避免法律運行過程中多方利益的沖突，從而增強了自然保護地相關法律的運行效果。因此，從事實維度看，類型化規(guī)制行為體現(xiàn)了自然保護地法律的運行效果。

2.3 類型化規(guī)制行為符合比例原則

從法的實體內(nèi)容來看，自然保護地內(nèi)多元價值的動態(tài)權(quán)衡多是通過不同法益與權(quán)利之間的相互關系，即不同的法權(quán)關系體現(xiàn)的，自然保護地政府規(guī)制行為的類型化有助于實現(xiàn)自然保護地相關法律中環(huán)境權(quán)利、社會權(quán)利及經(jīng)濟權(quán)利等權(quán)利之間法權(quán)關系的動態(tài)平衡。因此，從技術(shù)維度上看，自然保護地政府在堅持保護優(yōu)先原則的基礎上，綜合考慮生態(tài)利益與其他利益的平衡，注重環(huán)境保護要素與經(jīng)濟、文化及社會等要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，采取類型化的規(guī)制行為符合比例原則。

在自然保護地建設過程中，政府基于自然保護地生態(tài)環(huán)境保護等正當?shù)墓怖鎸λ街黧w行為進行規(guī)制必然會對自然保護地內(nèi)原住居民及企業(yè)合法的私人利益造成不利影響，因此自然保護地內(nèi)政府規(guī)制行為應當符合比例原則的要求，經(jīng)過比例原則的檢驗（張翔，2008）。行政法中的比例原則是指如果政府正當行使行政權(quán)的行為給公民造成不利影響，則政府的行為必須在侵害人民權(quán)利最小的范圍內(nèi)行使，不能超過目的所要求的價值和范圍。一般而言，比例原則包含手段與目的的適當性、必要性與狹義比例原則3個子原則。

對于自然保護地政府規(guī)制行為，首先，政府基于自然保護地生態(tài)環(huán)境保護等公共目的對自然保護地原住居民及企業(yè)行使權(quán)利行為進行規(guī)制，存在著正當性，符合比例原則適當性的要求。其次，從必要性上講，比例原則要求政府在所有有助于目的實現(xiàn)的手段中，選取對當事人權(quán)益損害最小的方式。在自然保護地建設過程中，并不是所有的原住居民土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源都會涉及生態(tài)價值最高，承擔最為重要生態(tài)保護功能的核心區(qū)域，不應當對自然保護地所有區(qū)域內(nèi)的原住居民及企業(yè)自然資源使用行為予以禁止。因此，對于土地并不涉及核心區(qū)域的原住居民，政府對原住居民采取的禁漁禁牧、退耕還林還草還湖還濕等部分行為限制措施屬于對原住居民私人權(quán)益影響最小的規(guī)制行為。對于依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的企業(yè)，政府對自然保護地企業(yè)采取的清理整治及分類處置相關項目等部分行為限制措施，屬于對企業(yè)私人權(quán)益影響最小的規(guī)制行為。最后，上述差別化規(guī)制行為與保護自然保護地生態(tài)環(huán)境的公共目的之間合理相稱成比例，符合狹義比例原則的要求。

綜上分析，基于不同類型自然保護地的環(huán)境保護需求、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需求及自然保護地內(nèi)原住居民和企業(yè)等具體情況，對原住居民及企業(yè)行為實施從限制到禁止的類型化規(guī)制行為，符合保護優(yōu)先原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則及比例原則等對自然保護地法律的要求，具有“合法”的正當性，并能夠通過對保護生態(tài)環(huán)境等公共利益及保護公民權(quán)益等私人利益的綜合考量，有效促進自然保護地法律的運行，實現(xiàn)自然保護地法律中法權(quán)關系的動態(tài)平衡。但是從目前我國自然保護地的建設實踐來看，以上有關自然保護地政府類型化規(guī)制行為的規(guī)定僅停留在政策層面，實踐中差別化的措施多靠政策進行推進（劉超，2019）。不可否認環(huán)境政策具有不可替代的作用，但是依照環(huán)境政策而非持續(xù)穩(wěn)定的法律實施的自然保護地政府規(guī)制行為因法律定性不明、規(guī)范性缺失導致其存在濫用的風險（郭武等，2016）。此外，中央差別化的環(huán)境政策過于籠統(tǒng)，導致其在地方的自然保護地建設實踐中缺乏可操作性（段帷帷，2016）。按照盧曼（2009）、托依布納（2012）的法律系統(tǒng)理論，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間必然存在互相開放、聯(lián)系的關系。作為這兩大系統(tǒng)的主要制度基礎和組成元素，政策和法律之間也必然存在一定的關聯(lián)，即可溝通性（張玉潔，2014）。因此，如何把握我國目前已具備自然保護地立法基本條件的重要機遇（呂忠梅，2019b），對以上自然保護地類型化規(guī)制行為予以規(guī)范表達，并在自然保護地類型化規(guī)制行為的規(guī)范構(gòu)造上予以回應是下文著重探討的內(nèi)容。

3 自然保護地政府規(guī)制行為的類型化及其規(guī)范構(gòu)造

3.1 自然保護地政府規(guī)制行為的類型化進路

“法學的特殊思考形式，既是價值導向的，也是體系性的思考”（拉倫茨，2005）。對于自然保護地政府規(guī)制行為的規(guī)范化也應進行體系化類型化的分析。在不同類型及不同區(qū)域的自然保護地采取類型化規(guī)制行為時，應綜合考慮保護優(yōu)先原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則及比例原則適用的順位及權(quán)重。在生態(tài)價值最高的區(qū)域，如三江源國家公園等關系國家生態(tài)安全的自然保護地，應著重考慮降低保護優(yōu)先原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則及比例原則所占比重。在生態(tài)價值并非最高的自然保護地，三項原則的比重可以較為均衡。如以河流湖泊及水利工程為依托，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的風景資源的水利風景區(qū)為例，此種自然保護地雖然生態(tài)價值較高，但并不屬于生態(tài)價值最高的自然保護地類型，因此，針對此類自然保護地建設過程中采取的規(guī)制，宜在遵循保護優(yōu)先原則的前提下，綜合考慮協(xié)調(diào)發(fā)展原則與比例原則，允許自然保護區(qū)內(nèi)部分行為的適當開展，僅對部分行為進行限制。

在規(guī)范表達上，當原住居民集體所有的土地涉及生態(tài)價值最高，承擔最為重要生態(tài)保護功能的核心區(qū)域的情況下，政府在自然保護地建設實踐中所采取的包括原住居民搬遷在內(nèi)的生態(tài)移民等規(guī)制措施實質(zhì)上構(gòu)成政府公權(quán)力機關因保護環(huán)境等公共利益對居民私人權(quán)利的完全控制。目前理論界對于上述行為的法律定性已基本無爭議，研究者普遍認為其屬于政府的征收類規(guī)制行為。相對而言，對于企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源涉及生態(tài)價值最高，承擔最為重要生態(tài)保護功能的核心區(qū)域時，自然保護地建設實踐中政府對企業(yè)自然資源使用權(quán)實施的清理和退出等規(guī)制措施的法律屬性，目前學界觀點尚未統(tǒng)一：一些研究者認為該類規(guī)制措施屬于對自然資源開發(fā)利用的行政許可的撤回（李顯冬等，2018；蓋靜，2018）。另一些研究者則認為該類規(guī)制措施屬于對自然資源使用權(quán)等用益物權(quán)的征收（黃德林等，2019；孫愛祥，2018）。本文認為，對于自然資源使用權(quán)清理與退出的法律屬性界定需溯源于自然資源使用權(quán)法律屬性的界定。自然資源使用權(quán)與自然資源使用權(quán)人需要具備相應資質(zhì)而取得的行政許可在法律屬性及立法目的等方面都存在差異，應該嚴格區(qū)分，學界對此已有不少論著進行探討（肖國興等，1996；崔建遠，2003；應松年等，2004）。也正因上述差異日益受到關注，近年來學界通過引入雙階理論，嘗試對自然資源使用許可及自然資源特許協(xié)議建構(gòu)具有差異性的規(guī)范體系。

綜上，本文認為自然保護地建設過程中政府對企業(yè)自然資源使用權(quán)采取的清退等措施屬于自然資源使用者在取得自然資源使用許可之后的行為，在法律性質(zhì)上應屬于在自然資源使用協(xié)議履行階段的調(diào)整，屬于對自然資源使用權(quán)等用益物權(quán)的征收，而非對企業(yè)取得礦產(chǎn)資源使用權(quán)的相關行政許可的撤回。

相較于以上對原住居民及企業(yè)私人權(quán)益的完全禁止行為，在原住居民集體所有土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的情況下，政府所實施的禁漁禁牧、退耕還林還草還湖還濕等行為及對企業(yè)采取的清理整治及分類處置相關項目等行為則具有更大的靈活性，無論在原住居民及企業(yè)的意愿上還是在自然保護地建設的成本效益上，均具備較大的優(yōu)勢，實踐中的適用性也更為廣泛。同時，此種規(guī)制行為在實踐中操作起來更加便利，有助于增加自然保護地建設的可行性。因此，對此種規(guī)制行為的法律屬性進行理論探討，能夠為更加有力地保護原住居民及企業(yè)的私人利益，更加有效穩(wěn)健地推進自然保護地建設提供理論支撐。本文認為，上述政府的規(guī)制行為雖不對原住居民及企業(yè)私人權(quán)利的全部權(quán)能進行限制，但是卻限制了原住居民及企業(yè)行使部分特定的權(quán)利，屬于因增加生態(tài)環(huán)境等公共利益而造成個人發(fā)展機會等私人利益損失，應當給予生態(tài)保護補償?shù)南拗祁愐?guī)制行為。環(huán)境法學界對于生態(tài)保護補償內(nèi)涵等基礎范疇的研究由來已久，雖然目前對于其準確內(nèi)涵尚未達成共識，但已基本認同對于因保護環(huán)境等公共利益而喪失發(fā)展機會的主體給予補償屬于生態(tài)保護補償（呂忠梅，2003；杜群，2005；潘佳，2017）。

3.2 自然保護地政府規(guī)制行為的規(guī)范構(gòu)造

通過以上分析，不難看出由于各類自然保護地的功能定位不同，自然保護地建設過程中政府采取的規(guī)制行為存在差異。不同規(guī)制行為的實踐及理論歸屬各不相同，從法律意義上講，不同規(guī)制行為亦具有不同的規(guī)范構(gòu)造。

自然保護地建設過程中政府對原住居民權(quán)利的完全禁止及對企業(yè)自然資源使用權(quán)實施的清理和退出等規(guī)制措施均屬于政府的征收行為，其主要的法律依據(jù)在于《憲法》《土地管理法》及《民法典》等法律中為公共利益進行征收補償?shù)挠嘘P規(guī)定。2004 年《憲法修正案》增加國家為公共利益依法對土地進行征收并給予補償?shù)囊?guī)定，除此之外，國家基于公共利益對公民私有財產(chǎn)進行征收也得到了作為國家基本法的《憲法》的認可。2007 年《物權(quán)法》對征收的客體進一步細化，并根據(jù)各類征收客體的性質(zhì)，明確了相應的補償條款。此后十年間，征收補償法律制度在我國得到長足發(fā)展，相關的征收補償實踐也在依法有序進行之中。2017 年《民法總則》頒布，設專門條款對征收征用及其補償作出規(guī)定。2019 年《土地管理法》修改，對土地征收及補償制度的完善成為法律修改中的重要一環(huán)，有力規(guī)范和促進了土地征收及補償?shù)膶嵺`。在此基礎上，2020 年《民法典》對征收補償事宜進行了更加系統(tǒng)的規(guī)定，為有效規(guī)范征收補償實踐提供了民事基本法的法律依據(jù)。上述有關征收補償?shù)囊?guī)定能夠為我國探索自然保護地中政府征收類規(guī)制行為的規(guī)范表達提供法律依據(jù)。

對于自然保護地建設過程中政府對原住居民及企業(yè)權(quán)利采取的限制類規(guī)制行為，屬于應當給予生態(tài)保護補償?shù)南拗祁愐?guī)制行為，應依照我國現(xiàn)有關于生態(tài)保護補償?shù)姆梢?guī)定進行。目前我國尚未形成較為完善的生態(tài)保護補償制度體系，有關生態(tài)保護補償法律制度的建設仍在不斷推進之中。2014 年之前，一些法律文件中已經(jīng)零星分布著關于生態(tài)保護補償制度的規(guī)定，2014 年《環(huán)境保護法》的修訂使得生態(tài)保護補償制度正式成為環(huán)境法的一項基本制度。但從法教義學角度分析，《環(huán)境保護法》的相關條款僅有賦予生態(tài)保護補償正當性之意，而將具體生態(tài)保護補償行為仍交由各領域法律進行規(guī)制。2016 年，國務院辦公廳發(fā)布《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，利用法律手段規(guī)范生態(tài)保護補償制度的重要性日益彰顯。2017 年修正的《水污染防治法》為國家在水環(huán)境生態(tài)保護補償中的職責提供了法律依據(jù)。2017 年修正的《海洋環(huán)境保護法》增加了國家對海洋這一重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償履行職能的規(guī)定。2018年2月，財政部頒布《關于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》，厘清了中央與地方政府在長江流域生態(tài)保護補償中的職責分工。2018年12月，《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》頒布實施，為規(guī)范生態(tài)保護補償制度提供了更加具體可行的規(guī)劃。2019 年修訂的《森林法》明確了政府在森林生態(tài)保護補償中的職能?？v觀以上關于生態(tài)保護補償制度的規(guī)范性文件，不難發(fā)現(xiàn)目前我國中央層面正經(jīng)歷各領域生態(tài)保護補償制度的框架搭建過程。從目前地方層面的生態(tài)保護補償探索來看，自2014年10月以來，北京市等直轄市及安徽省等?。▍^(qū)）相繼頒布了適合各地情況的地方政府規(guī)章①2014年10月至2019年6月，已有20余個省級人民政府相繼頒布本省關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見，限于篇幅，在此不再一一列出。，這不僅為各地探索生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`提供了法律支撐，也有助于各地總結(jié)建設經(jīng)驗，推動國家層面完善對于規(guī)范生態(tài)保護補償?shù)南拗祁愐?guī)制行為的立法。

4 結(jié)語

政府規(guī)制行為在自然保護地建設實踐中發(fā)揮著不可或缺的作用。由于各類自然保護地的功能定位不同，實踐中政府的規(guī)制行為也存在差異，立法中對政府規(guī)制行為的定性不明導致其存在濫用的風險。因此，應根據(jù)不同類型自然保護地的環(huán)境保護需求，引入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展原則及比例原則理論對政府類型化規(guī)制行為進行法理分析，并以政府規(guī)制行為類型化分析為進路，進一步探索自然保護地政府規(guī)制行為類型化的規(guī)范構(gòu)造。

對于原住居民集體所有的土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源涉及生態(tài)價值最高、承擔最為重要生態(tài)保護功能的核心區(qū)域的情況，政府實施的包括原住居民搬遷在內(nèi)的生態(tài)移民、企業(yè)自然資源使用權(quán)依法清理和退出等規(guī)制行為，實質(zhì)上構(gòu)成政府公權(quán)力機關因保護環(huán)境等公共利益對居民私人利益的完全控制，屬于政府征收類規(guī)制行為，對于此類規(guī)制行為的規(guī)范應參照我國有關征收的法律規(guī)定。對于原住居民集體所有的土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的情況，政府在自然保護地建設實踐中對原住居民實施的禁漁禁牧、退耕還林還草還湖還濕及對企業(yè)實施的清理整治及分類處置相關項目等對部分權(quán)利進行規(guī)制的措施，屬于因增加生態(tài)環(huán)境等公共利益而造成私人利益損失，應當給予私人生態(tài)保護補償?shù)南拗祁愐?guī)制行為，宜參照我國有關生態(tài)保護補償?shù)姆梢?guī)定對此類規(guī)制行為進行規(guī)范。