生態(tài)區(qū)域保護法的法典化

吳凱杰

一、問題的提出

目前環(huán)境法典已被列入全國人大常委會的立法計劃，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法“適度法典化”的編纂思路已獲基本共識?！?〕參見呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期；李艷芳、田時雨：《比較法視野中的我國環(huán)境法法典化》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第2期；張梓太：《中國環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》，載張仁善主編：《南京大學(xué)法律評論》2009年春季卷（總第31卷），法律出版社2009年版，第241—243頁。環(huán)境法典編纂重在運用體系化方法應(yīng)對立法碎片化問題，同時以“補短板”思路固化生態(tài)文明體制改革的成果?！?〕參見呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，載《中國法學(xué)》2021年第1期。在此“大共識”之下，需要在學(xué)理上探討如何消解在法典內(nèi)容范圍、體系化方式等方面的“小分歧”。生態(tài)區(qū)域保護法又稱為自然地域保護法、特殊區(qū)域保護法等，〔3〕參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)》（第四版），北京大學(xué)出版社2018年版，第235頁。是指對特定區(qū)域施加特別保護的法律規(guī)范的總稱。相較于污染防治法等傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法律領(lǐng)域，生態(tài)區(qū)域保護法的起步較晚、立法基礎(chǔ)較為薄弱，但近年來在國家重大政策指引下發(fā)展迅速。

作為新興的環(huán)境法領(lǐng)域，生態(tài)區(qū)域保護法的法典化存在諸多問題：第一，在內(nèi)容范圍方面，自然保護區(qū)、國家公園等自然保護地法律制度是生態(tài)區(qū)域保護法的核心內(nèi)容，但是否在環(huán)境法典中納入流域、濕地等區(qū)域保護法？此外，如何處理與生態(tài)要素保護、生物多樣性保護等關(guān)聯(lián)法律領(lǐng)域交叉的內(nèi)容？第二，在外部協(xié)調(diào)方面，生態(tài)區(qū)域保護法近年來發(fā)展迅速，許多立法剛剛制定或正在醞釀出臺，如長江保護法、濕地保護法、國家公園法、黃河保護法等，法典編纂如何處理法典與新興單行法之間的關(guān)系？第三，在邏輯結(jié)構(gòu)方面，生態(tài)區(qū)域保護法的內(nèi)容廣泛且分散，如何運用體系化方法提煉邏輯主線、安排邏輯順序、形成邏輯結(jié)構(gòu)？

解決上述問題的關(guān)鍵在于明確生態(tài)區(qū)域保護法在環(huán)境法體系中的定位與法典化需求?，F(xiàn)有研究不乏對自然保護地、流域保護等個別生態(tài)區(qū)域保護領(lǐng)域立法的討論，〔4〕相關(guān)的代表性文獻，參見呂忠梅：《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，載《生物多樣性》2019年第2期；汪勁、吳凱杰：《〈國家公園法〉的功能定位及其立法意義——以中國自然保護地法律體系的構(gòu)建為背景》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第3期；呂忠梅等：《長江流域立法研究》，法律出版社2021年版；陳曉景：《黃淮流域生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度研究》，河南人民出版社2010年版。但尚缺乏在法典編纂背景下對生態(tài)區(qū)域保護立法的整體思考。筆者將首先在生態(tài)文明體制改革的背景下，探討生態(tài)區(qū)域保護法的體系定位與基本構(gòu)造，進而分析現(xiàn)行立法模式存在的問題，識別生態(tài)區(qū)域保護法的法典化需求，最后嘗試提出內(nèi)容范圍、外部協(xié)調(diào)、邏輯結(jié)構(gòu)、重點制度等方面的法典化路徑。

二、生態(tài)區(qū)域保護法的體系定位與基本構(gòu)造

明確生態(tài)區(qū)域保護法的體系定位與基本構(gòu)造是探討其法典化需求與路徑的前提。目前生態(tài)區(qū)域保護法在環(huán)境法體系中的定位正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，其作為自然生態(tài)保護法的功能定位日益清晰，并在逐漸形成“一般生態(tài)區(qū)域法+特殊生態(tài)區(qū)域法”的基本構(gòu)造。

（一）生態(tài)區(qū)域保護法在環(huán)境法體系中的定位轉(zhuǎn)變

在污染防治法與資源保護法的傳統(tǒng)二分框架下，生態(tài)區(qū)域保護法是在兩類法律的夾縫中逐漸生長出來的環(huán)境法“第三分支”，長期以來依附于自然資源立法。在實踐中，自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)區(qū)域保護制度在法律層面上僅有原則性規(guī)定，具體規(guī)則主要存在于自然保護區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等行政法規(guī)之中，森林公園等更是只有森林公園管理辦法等部門規(guī)章。由于效力位階過低，生態(tài)區(qū)域保護立法的嚴(yán)格保護規(guī)定在與自然資源法的有關(guān)規(guī)定存在不一致時，難以得到落實?！?〕參見王燦發(fā)：《自然保護區(qū)亟待高位階立法保護》，載《環(huán)境保護》2011年第4期。據(jù)此，生態(tài)區(qū)域保護法本質(zhì)上還是傳統(tǒng)自然資源保護法的補充，缺乏真正獨立的立法目標(biāo)與法律原則。

在生態(tài)文明體制改革的背景下，生態(tài)區(qū)域保護法正在從資源保護法的附屬部分轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀簧鷳B(tài)保護法的核心部分。在憲法與環(huán)境基本法層面上，2018年修憲時在序言中加入的生態(tài)文明條款，以及2014年環(huán)境保護法修改時在立法目的條款中加入的“推進生態(tài)文明建設(shè)”“可持續(xù)發(fā)展”內(nèi)容，正在引領(lǐng)環(huán)境法體系的規(guī)范重心發(fā)生由生活環(huán)境向生態(tài)環(huán)境、由資源保護向生態(tài)保護、由要素個體到生態(tài)整體的擴展與提升。〔6〕參見鞏固：《“生態(tài)環(huán)境”憲法概念解析》，載《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第4期。在國家政策層面上，《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明政策提出“山水林田湖草是生命共同體”等生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理理念，直接引領(lǐng)了生態(tài)區(qū)域保護法的定位轉(zhuǎn)變。尤其是在自然保護地領(lǐng)域，中央相繼出臺《建立國家公園體制總體方案》（下稱“總體方案”）、《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”）等重大政策文件，使得自然保護地的定位、功能和目標(biāo)發(fā)生了深刻的變化。

與實踐發(fā)展相適應(yīng)，學(xué)者們已普遍認可生態(tài)區(qū)域保護法作為自然生態(tài)保護法的體系定位。有學(xué)者認為，自然保護或者生態(tài)保護法是指為了維護生態(tài)平衡和生態(tài)安全，對具有重要生態(tài)功能的人工環(huán)境或者自然生態(tài)加以保護而頒布的法律規(guī)范的總稱，包括我國已頒布的海島保護法、自然保護區(qū)條例等生態(tài)區(qū)域保護法律和行政法規(guī)?！?〕參見李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨立部門法地位》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。也有學(xué)者認為，生態(tài)保護法的“生態(tài)”是與生物有關(guān)的各種相互關(guān)系的總和，目的在于增進生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，保障公眾生態(tài)利益，包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等方面的生態(tài)區(qū)域保護法?！?〕參見黃錫生、史玉成：《中國環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。還有學(xué)者認為生態(tài)保護立法所確立的保護對象，應(yīng)當(dāng)包括自然區(qū)域和生物多樣性的保護，其中自然區(qū)域包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡等?！?〕參見王燦發(fā)：《環(huán)境法的輝煌、挑戰(zhàn)及前瞻》，載《政法論壇》2010年第3期，第110頁。

生態(tài)區(qū)域保護法的自然生態(tài)保護立法定位也是各國環(huán)境法的普遍做法，構(gòu)成外國環(huán)境法典自然生態(tài)保護法部分的重要內(nèi)容。法國環(huán)境法典第三卷以“自然空間”為名規(guī)定各類生態(tài)區(qū)域的保護制度，包括海岸帶（第二編“海岸帶”），國家公園、自然保護區(qū)、大區(qū)自然公園、海洋保護區(qū)、群落生境保護區(qū)與具有國際重要性的濕地（第三編“公園和保護區(qū)”），遺跡（第四編“遺跡”）以及景觀（第五編“景觀”）等?！?0〕參見莫菲、劉彤、葛蘇聃譯：《法國環(huán)境法典》，安意詩、周迪校，法律出版社2018年版，第284頁。瑞典環(huán)境法典則在第二編“自然保護”的第七章“區(qū)域保護”中規(guī)定國家公園、自然保護區(qū)、自然遺跡、動植物棲息地保護區(qū)域、野生動物和植物禁獵禁伐區(qū)、沿岸保護區(qū)、環(huán)境保護區(qū)、水域保護區(qū)、特別保護區(qū)和特別保留區(qū)等各類生態(tài)區(qū)域保護制度?！?1〕參見竺效等譯：《瑞典環(huán)境法典》，竺效、張燕雪丹、吳凱杰、田時雨校，法律出版社2018年版，第27頁。德國環(huán)境法典草案的歷次版本也都在分則的“自然保護”章中設(shè)專節(jié)規(guī)定生態(tài)區(qū)域保護制度，包括群落生境的保護、特殊場地的保護、歐洲意義上的保護區(qū)等。〔12〕See Christiane True,Germany-the Drafting of an Environmental Law Code(UGB),European Energy and Environmental Law Review,April 2009,p.89.

（二）生態(tài)區(qū)域保護法作為自然生態(tài)保護法的功能定位

作為自然生態(tài)保護法的核心部分，生態(tài)區(qū)域保護法的定位可從調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整對象、調(diào)整方式等三個方面來予以界定。生態(tài)區(qū)域保護法與自然生態(tài)保護法的其他組成部分都具有調(diào)整目標(biāo)上的生態(tài)性。生態(tài)區(qū)域保護法的調(diào)整目標(biāo)是保護生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值，不同于污染防治法對人類健康保護的強調(diào)，也不同于資源保護法對資源經(jīng)濟價值的重視。生態(tài)區(qū)域保護法所保護的生態(tài)價值包括生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能與生物多樣性，如2021年1月公開征求意見的濕地保護法（草案）第1條將“維護濕地生態(tài)功能及生物多樣性”作為立法目的。生物多樣性的概念內(nèi)涵有廣義與狹義之分，狹義的生物多樣性包括物種與遺傳層次上的生物多樣性，廣義的生物多樣性還包括生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性。聯(lián)合國生物多樣性公約第2條采廣義，將“生物多樣性”定義為“所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；這包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”。在此意義上，自然生態(tài)保護法是生物多樣性保護領(lǐng)域有關(guān)法律規(guī)范的總稱，內(nèi)部以遺傳、物種、生態(tài)系統(tǒng)三個層次的生物多樣性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中生態(tài)區(qū)域保護法旨在保護生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性。〔13〕參見王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》，載《中國法學(xué)》2014年第3期，第47頁。

生態(tài)區(qū)域保護法與其他自然生態(tài)保護法的關(guān)鍵區(qū)別在于調(diào)整對象與調(diào)整方式。一方面，生態(tài)區(qū)域保護法具有調(diào)整對象上的區(qū)域性。生態(tài)區(qū)域保護法的調(diào)整對象是影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的所有環(huán)境利用行為的整體，而非影響特定環(huán)境要素的個別環(huán)境利用行為。由于調(diào)整目標(biāo)的生態(tài)性，生態(tài)區(qū)域保護法的調(diào)整對象包括針對區(qū)域內(nèi)所有生態(tài)要素的環(huán)境利用行為，而非僅包括對自然資源的開發(fā)利用行為；包括所有影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的環(huán)境利用行為，而非僅包括影響人類生活環(huán)境的環(huán)境利用行為。2020年制定的長江保護法將調(diào)整對象聚焦于長江流域，即為體現(xiàn)生態(tài)區(qū)域保護法區(qū)域性的典例。水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等水環(huán)境保護相關(guān)法律受限于“線性”視野，分別著眼于特定環(huán)境利用行為或特定生態(tài)環(huán)境問題，規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)與協(xié)同，難以適應(yīng)長江流域生態(tài)系統(tǒng)整體性保護的需要，因此必須“在原有的‘直線’上截取流域這個‘橫切面’，進行專門立法，形成‘非線性’立法與‘線性’立法相互補充的立體式立法格局”。〔14〕呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，載《政法論叢》2018年第6期。由于調(diào)整對象上的區(qū)域性，生態(tài)區(qū)域保護法主要保護生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性。根據(jù)“指導(dǎo)意見”等自然保護地政策文件，建立自然保護地的主要目的之一是對生物多樣性進行系統(tǒng)性保護，其中國家公園“以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的”，“是生物多樣性最富集的部分”，要“確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中的主導(dǎo)地位”?，F(xiàn)行生態(tài)區(qū)域保護立法也不乏生物多樣性的系統(tǒng)性保護制度，如長江保護法第8條、第27條、第59條對水生生物的棲息地保護作了重點規(guī)定，第41條要求“建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系，組織開展長江流域水生生物完整性評價，并將結(jié)果作為評估長江流域生態(tài)系統(tǒng)總體狀況的重要依據(jù)”。遺傳與物種層次上的生物多樣性則主要由遺產(chǎn)資源獲取與惠益分享、轉(zhuǎn)基因生物安全、外來物種入侵防治等方面的法律加以保護。

另一方面，生態(tài)區(qū)域保護法具有調(diào)整方式上的綜合性。與調(diào)整對象的區(qū)域性相適應(yīng)，生態(tài)區(qū)域保護法采用整體主義方法論對影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的各類環(huán)境利用行為進行綜合調(diào)整，超越局限于特定環(huán)境要素、特定污染來源或特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的狹隘視野，充分考慮各類環(huán)境利用行為的相互聯(lián)系及其對生態(tài)環(huán)境的整體影響?！?5〕參見吳凱杰：《環(huán)境法體系中的自然保護地立法》，載《法學(xué)研究》2020年第3期。同樣以長江保護法為例。在長江流域環(huán)境保護上，我國長期以來秉持還原主義的立法方法論，頒布實施了多部涉水法律，〔16〕參見同前注〔4〕，呂忠梅等書，第26頁。但分散性的立法模式忽視了各類環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為的內(nèi)在聯(lián)系，導(dǎo)致現(xiàn)行法律“不僅不能解決這些問題，而且在某種程度上是導(dǎo)致這些問題的‘根源’”。〔17〕同前注〔14〕，呂忠梅文。為此，長江保護法轉(zhuǎn)向綜合性的調(diào)整方式，強調(diào)“長江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征”，〔18〕呂忠梅：《關(guān)于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學(xué)》2020年第2期。在該法第2條中明確表達為“系統(tǒng)治理”這一法律原則?！跋到y(tǒng)治理”原則正在獲得更多生態(tài)區(qū)域保護相關(guān)立法的認可，2021年4月制定的鄉(xiāng)村振興促進法第4條要求“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”，2021年1月公開征求意見的濕地保護法（草案）也在第3條規(guī)定了“系統(tǒng)治理”原則。

（三）生態(tài)區(qū)域保護法的“一般區(qū)域+特殊區(qū)域”構(gòu)造

為實現(xiàn)功能定位，生態(tài)區(qū)域保護法需要具有相應(yīng)的內(nèi)部構(gòu)造。生態(tài)區(qū)域保護法中的“生態(tài)區(qū)域”主要包括一般生態(tài)區(qū)域和特殊生態(tài)區(qū)域兩類。其中，一般生態(tài)區(qū)域是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。目前長江保護法、海島保護法等現(xiàn)行法律已規(guī)定長江流域、無居民海島等生態(tài)區(qū)域的保護措施，立法機關(guān)正在積極制定濕地保護法、黃河保護法等一般生態(tài)區(qū)域保護的專項法律。此外，2017年原國土資源部印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》采用“自然生態(tài)空間”的概念表述，規(guī)定了適用于各類一般生態(tài)區(qū)域的用途管制制度。

在一般生態(tài)區(qū)域之外，現(xiàn)有研究已普遍認同特殊生態(tài)區(qū)域的存在，使用了“特定區(qū)域環(huán)境”“特殊區(qū)域”等不同表述方式?！?9〕參見周珂等主編：《環(huán)境與資源保護法（第四版）》，中國人民大學(xué)出版社2019年版，第320頁；胡德勝主編：《環(huán)境與資源保護法學(xué)（第二版）》，西安交通大學(xué)出版社2017年版，第409頁。在各類特殊生態(tài)區(qū)域之中，自然保護地最為典型，是指由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域，按生態(tài)價值和保護強度高低依次劃分為國家公園、自然保護區(qū)和自然公園?！?0〕參見劉超：《“自然保護地”法律概念之析義與梳正》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第10期。在自然保護地之外，還有多種類型的其他特殊生態(tài)區(qū)域，如2019年森林法第47條規(guī)定“國家根據(jù)生態(tài)保護的需要，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林”。劃定公益林的對象是“林地和林地上的森林”，而非僅為“森林”本身，體現(xiàn)了公益林的特殊生態(tài)區(qū)域?qū)傩浴?/p>

一般生態(tài)區(qū)域保護法與特殊生態(tài)區(qū)域保護法在保護對象上存在重疊，但特殊生態(tài)區(qū)域保護法具有如下特點：第一，保護對象的生態(tài)價值更高或者生態(tài)環(huán)境更脆弱。如“指導(dǎo)意見”明確自然保護地的保護對象是“重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值”，國家公園更是“我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分”。第二，保護力度更強。如“指導(dǎo)意見”“總體方案”要求“嚴(yán)格保護”自然保護地，國家公園則需“最嚴(yán)格保護”。第三，保護方式的創(chuàng)新更多。特殊生態(tài)區(qū)域一般有法定的劃定程序和標(biāo)準(zhǔn)。如現(xiàn)行的自然保護區(qū)條例、國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定等法規(guī)規(guī)章對各類自然保護區(qū)設(shè)立、調(diào)整的條件與程序及其功能分區(qū)作了具體規(guī)定。特殊生態(tài)區(qū)域還有專門的管理機構(gòu)。如自然保護區(qū)條例要求設(shè)立自然保護區(qū)管理機構(gòu)負責(zé)具體的管理工作，“指導(dǎo)意見”也明確要求“統(tǒng)一管理自然保護地”，目前試點的國家公園均已設(shè)立專門的管理機構(gòu)。

三、生態(tài)區(qū)域保護法的法典化需求

生態(tài)區(qū)域保護法的實然現(xiàn)狀與其應(yīng)然的功能定位尚存差距，需要通過立法來補充完善。在立法模式的選擇上，目前的分散性立法模式難以克服生態(tài)區(qū)域保護法在內(nèi)容全面性、邏輯自洽性、價值一致性等方面的立法碎片化問題，需要轉(zhuǎn)向法典編纂模式來獲取體系化效益。生態(tài)區(qū)域保護法的法典化應(yīng)致力于解決立法碎片化問題，并滿足已獲共識的制度革新需求?！?1〕參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：實踐需求與理論供給》，載《甘肅社會科學(xué)》2020年第1期。

（一）生態(tài)區(qū)域保護法的立法需求

我國雖不乏生態(tài)區(qū)域保護方面的法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件，但長期以來法律缺位的問題十分突出，尤其是在生態(tài)文明體制改革的背景下，現(xiàn)行生態(tài)區(qū)域保護法與其應(yīng)然的功能定位存在較大差距，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，大部分生態(tài)區(qū)域的保護尚缺乏國家層面的專門法律依據(jù)。在一般生態(tài)區(qū)域保護法方面，目前僅有長江保護法、海島保護法等，大量的流域、濕地、湖泊、岸線等重要生態(tài)系統(tǒng)依然缺乏專門立法。至于特殊生態(tài)區(qū)域保護法，更是闕如。國家層面僅有自然保護區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例、森林公園管理辦法等行政法規(guī)與部門規(guī)章。在自然保護地體系改革和國家公園體制試點的背景下，部分國家公園試點地區(qū)已出臺國家公園地方性法規(guī)，如三江源國家公園條例（試行）、武夷山國家公園條例（試行）、神農(nóng)架國家公園保護條例、海南熱帶雨林國家公園條例（試行）等。這些國家公園地方性法規(guī)的內(nèi)容大多簡單重復(fù)，受制于地方立法權(quán)限而未能對管理體制等關(guān)鍵問題作出探索創(chuàng)新，反而可能徒增法律復(fù)雜性而降低實施效率，亟需通過國家層面立法來糾正與統(tǒng)一?！?2〕參見秦天寶、劉彤彤：《國家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期。

第二，已有的生態(tài)區(qū)域保護規(guī)定散見于多部法律，相互之間缺乏協(xié)調(diào)。在一般生態(tài)區(qū)域保護法方面，雖有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等涉水法律涵蓋流域保護的多個方面，但未能從流域生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)來協(xié)調(diào)有關(guān)法律規(guī)定，導(dǎo)致水資源保護與水污染防治、水體與其他流域環(huán)境要素、流域環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的割裂?！?3〕參見同前注〔4〕，陳曉景書，第95頁。在特殊生態(tài)區(qū)域保護法方面，現(xiàn)行的自然保護地行政法規(guī)因位階低而無法實現(xiàn)保護目標(biāo)。以自然保護區(qū)為例，由于自然保護區(qū)內(nèi)的土地、森林、草原等自然要素都有專門的自然資源立法進行調(diào)整，自然保護區(qū)條例因位階低而無法與草原法、水法等自然資源法律有效銜接，難以實現(xiàn)自然保護區(qū)的管理目標(biāo)?！?4〕參見杜群等：《中國國家公園立法研究》，中國環(huán)境出版集團2018年版，第38頁。

第三，已有生態(tài)區(qū)域保護法的調(diào)整目標(biāo)、對象、方式等不符合作為自然生態(tài)保護法的功能定位，難以實現(xiàn)對生物多樣性的系統(tǒng)性保護。以自然保護地法為例。在調(diào)整目標(biāo)方面，目前的自然保護區(qū)條例等自然保護地法規(guī)未能擺脫自然資源法的羈絆，在價值層面上依然著眼于特定資源要素、以資源經(jīng)濟價值保護為本位，“在資源的保護中折射出生態(tài)環(huán)境的保護”，未能凸顯對自然保護地生態(tài)功能及其生物多樣性的優(yōu)先保護。〔25〕同上注，第38頁。在調(diào)整對象方面，現(xiàn)行自然保護地法規(guī)未能按照生態(tài)系統(tǒng)的邊界確定自然保護地的范圍，導(dǎo)致許多影響自然保護地生態(tài)環(huán)境的行為被排除在法律視野之外。在調(diào)整方式方面，現(xiàn)行自然保護地法規(guī)在機構(gòu)設(shè)置、管理依據(jù)、事權(quán)配置等方面存在嚴(yán)重的碎片化問題，未能對影響自然保護地生態(tài)環(huán)境的各類環(huán)境利用行為進行有效的統(tǒng)一管理與總體控制?！?6〕參見呂忠梅：《自然保護地立法基本構(gòu)想及其展開》，載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報》2021年第3期。

在生物多樣性保護的重要性日益凸顯的當(dāng)下，生態(tài)區(qū)域保護法的立法需求尤其突出。生物多樣性保護應(yīng)著眼于生態(tài)系統(tǒng)本身的運行規(guī)律，重在保護生物所處的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，不僅分別對遺傳、物種、生態(tài)系統(tǒng)等層次進行全方位保護，而且基于生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的緊密關(guān)聯(lián)性，對不同層次的生物多樣性進行整體性、系統(tǒng)性保護。〔27〕參見秦天寶：《生物多樣性保護需要整體性法律規(guī)制》，載《中國環(huán)境管理》2021年第4期；段帷?。骸断到y(tǒng)性生物多樣性保護法律體系的定位與構(gòu)建》，載《中國環(huán)境管理》2021年第4期。在此理念指引下，2010年9月國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》（2011—2030年）明確要求“堅持以就地保護為主”，并提出“統(tǒng)籌實施和完善全國自然保護區(qū)規(guī)劃”“加強生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域的保護”“開展自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)，提高自然保護區(qū)管理質(zhì)量”等生態(tài)區(qū)域保護方面的優(yōu)先行動。此后，2021年3月第十三屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》在“構(gòu)建自然保護地體系”一節(jié)中，要求“實施生物多樣性保護重大工程，構(gòu)筑生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，加強國家重點保護和珍稀瀕危野生動植物及其棲息地的保護修復(fù)，加強外來物種管控”，可見完善生態(tài)區(qū)域保護立法對生物多樣性保護的重要意義。

（二）生態(tài)區(qū)域保護分散立法模式的碎片化問題

存在立法需求不能直接證成法典編纂的必要性，還需進一步分析目前立法模式存在的問題。〔28〕參見王燦發(fā)、陳世寅：《中國環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第2期。目前立法機關(guān)計劃采用分散立法模式，陸續(xù)制定濕地保護法、國家公園法、黃河保護法等專項生態(tài)區(qū)域保護法律。分散立法模式雖然能夠在一定程度上滿足生態(tài)區(qū)域保護領(lǐng)域的立法需求，但生態(tài)區(qū)域保護法律體系會面臨難以克服的碎片化問題?！?9〕正如原全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇所言，現(xiàn)行生態(tài)保護法律“雖然從某一個側(cè)面對我國的生態(tài)系統(tǒng)保護具有重要的意義和作用，但是針對我國如此巨大的生態(tài)系統(tǒng)，卻沒有一部系統(tǒng)、完整的法律進行相關(guān)規(guī)范”。翟勇：《我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設(shè)進程》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020年第1期。

第一，在內(nèi)容完備性方面，現(xiàn)行立法難以全面適用于各類生態(tài)保護區(qū)域。在“用最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境”的生態(tài)文明建設(shè)理念下，〔30〕習(xí)近平:《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。內(nèi)容完備性是環(huán)境法律體系的必備要件。如果生態(tài)區(qū)域保護法不能覆蓋其調(diào)整對象的基本方面，就不具有體系上的完備性?！?1〕參見徐以祥：《論我國環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。在流域保護方面，我國已制定長江保護法，不乏為適應(yīng)流域整體的自然、經(jīng)濟、社會特征而作出的法律制度創(chuàng)新。繼續(xù)采用“一條河流一部法律”的立法模式固然能夠提升法律對流域個性問題的回應(yīng)，但同時也存在對流域共性問題關(guān)照不足的弊端，為此不乏主張制定流域保護基本法的聲音?！?2〕參見杜群：《應(yīng)考慮〈長江保護法〉在法體系中的適配與協(xié)調(diào)性》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期。在自然保護地方面，目前國家公園法的立法進展較快，可能先行出臺，但通過制定自然保護地法提供自然保護地領(lǐng)域的一般規(guī)則也有其必要性，目前有關(guān)部門正在考慮如何協(xié)同考慮兩者的“基本法與特別法”關(guān)系?！?3〕參見汪勁：《論〈國家公園法〉與〈自然保護地法〉的關(guān)系》，載《政法論叢》2020年第5期。即使流域保護基本法與自然保護地基本法都能得到制定，它們也只是生態(tài)區(qū)域保護領(lǐng)域的特別法，不能直接適用于其他一般生態(tài)區(qū)域與特殊生態(tài)區(qū)域的保護。

第二，在邏輯自洽性方面，相同概念、規(guī)范、制度重復(fù)出現(xiàn)在不同立法中且相互沖突。邏輯自洽性也是法律體系的基本要求，法律體系內(nèi)部的邏輯沖突會折損其法律效力，讓法律實施者無所適從?！?4〕參見吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系定位與規(guī)范配置》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第3期。我國的特殊生態(tài)保護區(qū)域類型眾多，各類區(qū)域交叉重疊的現(xiàn)象比較普遍，由于各類區(qū)域具有不同的法律依據(jù)，且缺乏必要的協(xié)調(diào)銜接，因而法律適用上的沖突難以避免?！?5〕參見同前注〔26〕，呂忠梅文。在特殊生態(tài)保護區(qū)域與生態(tài)保護紅線的相互關(guān)系方面，目前立法尚未明確且存在相互矛盾沖突之處。如長江保護法第27條規(guī)定：“嚴(yán)格限制在長江流域生態(tài)保護紅線、自然保護地、水生生物重要棲息地水域?qū)嵤┖降勒喂こ獭闭J為生態(tài)保護紅線、自然保護地與生物重要棲息地屬于并列關(guān)系。但是，原環(huán)境保護部和國家發(fā)展與改革委員會于2017年5月頒布的《生態(tài)保護紅線劃定指南》則將許多類型的自然保護地、生物棲息地納入生態(tài)保護紅線的范疇。

第三，在價值一致性方面，調(diào)整相似問題的不同立法缺乏價值協(xié)調(diào)。生態(tài)區(qū)域保護法應(yīng)追求生態(tài)保護優(yōu)先、系統(tǒng)治理等共同的立法價值，否則生態(tài)區(qū)域保護法作為自然生態(tài)保護法的定位將無從實現(xiàn)。價值一致性問題在特殊生態(tài)區(qū)域保護法中尤為突出。在自然保護地之外，還有類型眾多、分布廣泛的其他特殊生態(tài)保護區(qū)域，包括公益林、基本草原、野生動植物保護區(qū)域、流域航行禁限區(qū)與禁止采砂區(qū)、水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)、沙化土地封禁保護區(qū)等，分別規(guī)定在森林法、草原法、野生動物保護法、野生植物保護條例、長江保護法、水土保持法、防沙治沙法等不同法律法規(guī)之中。對于這些特殊生態(tài)保護區(qū)域，現(xiàn)行立法在劃定主體、權(quán)限、對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面的規(guī)定詳盡程度不一，未能體現(xiàn)它們作為生態(tài)區(qū)域保護法的制度共性。如公益林的劃定早在2001年就通過原國家林業(yè)局發(fā)布的《國家公益林認定辦法（暫行）》實施，此后一直是由部門規(guī)章對公益林的劃定與管理作出規(guī)定，直到2019年森林法修訂時才首次在法律層面上規(guī)定了公益林的劃定對象與方式。在分散立法模式下，各類特殊生態(tài)保護區(qū)域的立法由不同部門主導(dǎo)，部門利益法律化的天然傾向難以避免，因此生態(tài)區(qū)域保護法內(nèi)部的價值一致性難以實現(xiàn)?！?6〕參見呂忠梅：《將環(huán)境法典編撰納入十三屆全國人大立法計劃》，載《前進論壇》2017年第4期。

（三）生態(tài)區(qū)域保護法典編纂模式的體系化效益

扭轉(zhuǎn)碎片化發(fā)展趨勢、構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境法體系是瑞典、法國、德國等各國編纂環(huán)境法典的共同動因。〔37〕See Froukje Maria Platjouw,Environmental Law and the Ecosystem Approach:Maintaining Ecological Integrity through Consistency in Law,New York:Routledge,2016,p.112.通過將生態(tài)區(qū)域保護法納入環(huán)境法典，可以全面提升內(nèi)容完備性、價值一致性、邏輯自洽性等方面的體系效益。

首先，在內(nèi)容完備性方面，環(huán)境法典編纂可以運用提取公因式法抽象提煉生態(tài)區(qū)域保護法中的近似條文，形成適用范圍更為廣泛的基礎(chǔ)性規(guī)范，彌補單行法掛一漏萬之不足?！?8〕參見前注〔34〕，吳凱杰文。在生態(tài)區(qū)域保護法的基礎(chǔ)性規(guī)范層面上，可以統(tǒng)一規(guī)定規(guī)劃、監(jiān)測評估、資金機制、生態(tài)補償?shù)裙餐灾贫?，全面適用于流域等一般生態(tài)區(qū)域以及自然保護地等特殊生態(tài)區(qū)域的保護。在特殊生態(tài)區(qū)域保護法層面上，如何劃定自然保護地等各類特殊生態(tài)區(qū)域應(yīng)當(dāng)是核心內(nèi)容，但目前分散性立法模式的制度供給不足，未能提供適用于各類特殊生態(tài)保護區(qū)域的一般性規(guī)定。特殊生態(tài)保護區(qū)域的劃定制度包括劃定權(quán)限、對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及劃定后的調(diào)整等關(guān)鍵要素，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典中予以統(tǒng)一規(guī)定，為實踐提供必要的指引與約束。

其次，在邏輯自洽性方面，提取基礎(chǔ)性規(guī)范可以減少對同一事項的重復(fù)規(guī)定，從而降低發(fā)生邏輯沖突的可能性。例如，為破解特殊生態(tài)保護區(qū)域的交叉重疊、法律沖突問題，可以在基礎(chǔ)性規(guī)范層面上明確區(qū)域類型及其相互關(guān)系，進而在個別性規(guī)范層面上具體規(guī)定各類區(qū)域的保護與管理方式。又如，在特殊生態(tài)保護區(qū)域與生態(tài)保護紅線的關(guān)系上，可在基礎(chǔ)性規(guī)范層面上對生態(tài)保護紅線進行定義，明確其為在原有特殊生態(tài)保護區(qū)域制度基礎(chǔ)上加強保護力度并進行統(tǒng)一管理的制度，與原有制度并行不悖?！?9〕參見莫張勤：《生態(tài)保護紅線在環(huán)境法律制度中的融合與創(chuàng)新》，載《生態(tài)環(huán)境學(xué)報》2018年第3期。換言之，生態(tài)保護紅線區(qū)與原有的各類特殊生態(tài)保護區(qū)域之間是一種交叉重疊關(guān)系,原有特殊生態(tài)保護區(qū)域中生態(tài)功能最為重要、最具生態(tài)保護價值、需要嚴(yán)格保護的區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線范圍。

最后，在價值一致性方面，環(huán)境法典的生態(tài)區(qū)域保護一般規(guī)則可以通過其體系強制效力來實現(xiàn)整體的價值一致性?！?0〕對于體系強制效力的具體闡述，參見前注〔34〕，吳凱杰文；王軼：《民法原理與民法學(xué)方法》，法律出版社2009年版，第14頁。如在特殊生態(tài)保護區(qū)域的劃定對象和標(biāo)準(zhǔn)方面，一般規(guī)則可以從生態(tài)功能重要性、生態(tài)狀況脆弱性等維度來界定劃定對象，并要求劃定標(biāo)準(zhǔn)考慮生態(tài)系統(tǒng)邊界而非行政區(qū)域邊界，以實現(xiàn)優(yōu)先保護生態(tài)整體性的目標(biāo)。又如在劃定后的調(diào)整方面，一般規(guī)則可以確立特殊生態(tài)保護區(qū)域劃定后“只能增加、不能減少”以及“尋找替代區(qū)域、不減損整體生態(tài)服務(wù)功能”的原則，并明確可以對區(qū)域范圍進行調(diào)整的實體條件，如區(qū)域確已喪失生態(tài)服務(wù)功能等；以及調(diào)整程序，包括論證與審批、信息公開與公眾參與等?！?1〕參見王社坤、王彬：《生態(tài)保護紅線的立法保障：問題與路徑》，載《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第5期。在一般規(guī)則的基礎(chǔ)上，環(huán)境法典可以為特定的生態(tài)區(qū)域類型建立特別規(guī)則，但必須基于其在保護價值、保護強度等方面的特殊性，否則不能隨意偏離一般規(guī)則。

四、生態(tài)區(qū)域保護法的法典化路徑

為了充分實現(xiàn)法典編纂的體系化效益，生態(tài)區(qū)域保護法的法典化需要采取適當(dāng)?shù)穆窂?，合理確定應(yīng)納入的法律規(guī)范內(nèi)容范圍、協(xié)調(diào)與相關(guān)單行法的外部關(guān)系、安排內(nèi)部的邏輯主線與結(jié)構(gòu)，以及設(shè)計集中體現(xiàn)法典模式優(yōu)勢的特色制度。

（一）環(huán)境法典生態(tài)區(qū)域保護法的內(nèi)容范圍

為充分發(fā)揮法典編纂的體系化效益，環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)全面納入現(xiàn)行立法中的生態(tài)區(qū)域保護法規(guī)范。目前許多直接創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的生態(tài)區(qū)域保護法規(guī)范尚存于行政法規(guī)甚至部門規(guī)章之中，不僅引發(fā)碎片化問題且有違憲法法律保留原則，應(yīng)當(dāng)考慮將此類法律規(guī)范納入法典編纂的范圍之中。據(jù)此，在一般生態(tài)區(qū)域保護法方面，主要包括長江保護法、海島保護法等相關(guān)立法中的生態(tài)區(qū)域保護規(guī)范。在特殊生態(tài)區(qū)域保護法方面，主要納入自然保護區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例、森林公園管理辦法等自然保護地法規(guī)規(guī)章，以及森林法、草原法、野生動物保護法、水土保持法、防沙治沙法、野生植物保護條例等相關(guān)法律法規(guī)中的特殊生態(tài)區(qū)域保護法律規(guī)范。

由于生態(tài)區(qū)域保護法尚在完善之中，法典編纂不僅要考慮前述靜態(tài)意義上的內(nèi)容完備性，還要具備動態(tài)意義上的內(nèi)容完備性。環(huán)境法典應(yīng)在全面納入、整合現(xiàn)行生態(tài)區(qū)域保護法規(guī)范的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家政策文件要求與立法動向，以及最新的理論研究成果，對內(nèi)容范圍進行適度的開拓與創(chuàng)新。比如自然保護地領(lǐng)域，目前已有《總體方案》《指導(dǎo)意見》等政策文件對自然保護地體系改革作出安排，其中包括許多具體的政策要求與制度設(shè)計，需要考慮在法典編纂中予以確認與落實。此外，我國正在制定或擬制定濕地保護法、國家公園法、黃河保護法等生態(tài)區(qū)域保護法律，反映了不斷拓展的社會共識，也應(yīng)當(dāng)被納入法典編纂的內(nèi)容范圍。

此外，生態(tài)區(qū)域保護法與環(huán)境法典自然生態(tài)保護編的其他部分存在交叉性內(nèi)容，需要辨析它們在調(diào)整目標(biāo)、對象、方式等方面的差異，從而明確各自在內(nèi)容范圍上的分工。首先，森林、草原、水體等生態(tài)要素保護法與生態(tài)區(qū)域保護法息息相關(guān)，生態(tài)區(qū)域承載著生態(tài)要素，保護生態(tài)要素也是在保護生態(tài)區(qū)域。兩者的核心區(qū)別在于調(diào)整目標(biāo)，后者是在前者基礎(chǔ)上的“二次調(diào)整法”，旨在對生態(tài)區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)要素進行更加嚴(yán)格、系統(tǒng)的保護。其次，外來物種入侵防治、生物技術(shù)安全管理、遺傳資源保護等物種和基因多樣性保護法，與生態(tài)區(qū)域保護法的目標(biāo)都包括保護生物多樣性。但兩者在調(diào)整對象上存在差異，前者調(diào)整直接影響特定物種的行為，主要保護物種與遺傳層次上的生物多樣性；而后者通過調(diào)整影響生物生存環(huán)境的行為來間接地保護生物多樣性，主要保護生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性?！?2〕參見前注〔13〕，王燦發(fā)文。最后，自然退化與自然災(zāi)害防治法也與生態(tài)區(qū)域保護法存在關(guān)聯(lián)。兩者的調(diào)整對象都在生態(tài)系統(tǒng)層面上，差異在于調(diào)整方式，前者直接面向水土流失、土地荒漠化等生態(tài)威脅，通過對有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)采取亡羊補牢式的補救性措施等來守護生態(tài)安全底線，而后者則更加注重采取未雨綢繆式的預(yù)防性措施來保護與改善重要的生態(tài)系統(tǒng)?！?3〕參見前注〔13〕，王燦發(fā)文。

（二）環(huán)境法典生態(tài)區(qū)域保護法的外部協(xié)調(diào)

環(huán)境法典固然應(yīng)當(dāng)追求內(nèi)容完備性，但考慮到現(xiàn)實條件的約束，將所有相關(guān)單行法都納入法典之中并不切實可行?！?4〕參見同前注〔28〕，王燦發(fā)、陳世寅文。即使是在深受薩維尼“法典完備性”思想影響的德國，也因環(huán)境問題的變動性、編纂時間的緊迫性等因素而最終接受了法典與單行法并存的現(xiàn)實，轉(zhuǎn)向分階段編纂模式?！?5〕參見施珵：《德國環(huán)境法法典化立法實踐及啟示》，載《德國研究》2020年第4期。不同于污染防治法等傳統(tǒng)環(huán)境法領(lǐng)域，我國的生態(tài)區(qū)域保護法尚缺乏成熟的現(xiàn)行法律依據(jù)，因而必然需要考慮如何妥當(dāng)處理法典與生態(tài)區(qū)域保護單行法之間的外部關(guān)系。

縱觀各國環(huán)境法典處理外部關(guān)系的方式，大致可分為以法國為代表的“匯編型形式編纂”模式和以瑞典為代表的“框架性實質(zhì)編纂”模式。法國環(huán)境法典是匯編型形式編纂模式的代表，內(nèi)容具體且體量較大，將與生態(tài)區(qū)域保護相關(guān)的所有法律規(guī)定納入其中。〔46〕參見彭峰：《法典化的迷思——法國環(huán)境法之考察》，上海社會科學(xué)出版社2010年版，第41頁；莫菲：《法國環(huán)境法典化的歷程及啟示》，載《中國人大》2018年第3期。生態(tài)區(qū)域保護相關(guān)規(guī)定集中于第三卷“自然空間”下的各編之中，具體包括分類設(shè)立與一般規(guī)定、整治與管理、特別規(guī)定、共同規(guī)定、刑事規(guī)定等內(nèi)容，并在必要時援引其他法典和公約，例如城市規(guī)劃法典、地方政府總法典、森林法典、刑法典、聯(lián)合國海洋權(quán)利公約等。瑞典環(huán)境法典則采框架性實質(zhì)編纂模式，注重體系結(jié)構(gòu)且較為精簡抽象，主要授權(quán)有關(guān)政府部門制定具體規(guī)則?！?7〕參見竺效、田時雨：《瑞典環(huán)境法典化的特點及啟示》，載《中國人大》2017年第15期。第二編“自然保護”第七章“區(qū)域保護”各節(jié)的條文數(shù)較少。例如，“國家公園”節(jié)下僅有2條，分別授權(quán)中央政府指定國家公園，以及授權(quán)中央政府或其指定的機構(gòu)發(fā)布維護和管理國家公園的相關(guān)規(guī)則；“自然保護區(qū)”一節(jié)下有5條，前4條均為關(guān)于自然保護區(qū)的建立、管理機構(gòu)、豁免權(quán)授予的授權(quán)性條款，第5條為關(guān)于自然保護區(qū)規(guī)劃的要求；“文化保護區(qū)”“自然遺跡”“動植物棲息地保護區(qū)域”等節(jié)下則都只有1條，在描述該法律概念的定義之后即進行授權(quán)或轉(zhuǎn)引，并未詳細針對該類區(qū)域保護與管理的規(guī)則。

對我國而言，瑞典環(huán)境法典的“框架性實質(zhì)編纂”模式更加契合當(dāng)下的需要，符合“適度法典化”的編纂思路。一方面，適用于各類生態(tài)保護區(qū)域的授權(quán)性條款滿足了內(nèi)容全面性的基本要求，為生態(tài)保護區(qū)域確定了基本規(guī)則，能夠提升法典編纂的體系化效益；另一方面，授權(quán)性條款的運用為具體規(guī)則的形成留下了充分的靈活空間，允許立法機關(guān)與有關(guān)部門開展研究論證，在條件成熟、共識達成時再行補充立法。〔48〕參見同前注〔1〕，呂忠梅、竇海陽文。至于如何確定授權(quán)的具體范圍與程度，則需從現(xiàn)有立法基礎(chǔ)、理論支撐水平、政治可行性等方面具體分析。以自然保護地法為例，在“總體方案”“指導(dǎo)意見”等政策文件的指引下，目前的立法基礎(chǔ)較好、理論支撐水平較高、政治可行性較強，應(yīng)當(dāng)將已形成的共識納入環(huán)境法典?？紤]到法典開放性的需要，環(huán)境法典應(yīng)著重規(guī)定自然保護地法的共性規(guī)范，包括基本概念、基本原則、基本制度等，法典外可視情形考慮是否繼續(xù)制定國家公園法等特別法。對于不宜或難以整體納入法典的具體制度細節(jié)與技術(shù)性規(guī)范，法典主要作出銜接性規(guī)定、提出原則性要求，授權(quán)國務(wù)院及其有關(guān)部門制定行政法規(guī)與規(guī)章。

（三）環(huán)境法典生態(tài)區(qū)域保護法的邏輯結(jié)構(gòu)

理想的法典邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在確保內(nèi)容完備性、邏輯自洽性、價值一致性等體系效益的前提下，保持法典體系的簡潔性。生態(tài)區(qū)域保護法的法典表達遵循“基本規(guī)定、規(guī)劃、區(qū)劃、監(jiān)測評估、保護與管理、資金機制、法律責(zé)任”的邏輯結(jié)構(gòu)，并始終貫徹優(yōu)先保護生態(tài)整體性的價值追求。為增進簡潔性，基本規(guī)定（包括立法目的、法律原則、管理體制等）、規(guī)劃、監(jiān)測評估、資金機制、法律責(zé)任等與其他自然生態(tài)保護法有共性的內(nèi)容可提取公因式，分別置于環(huán)境法典自然生態(tài)保護編的相應(yīng)章節(jié)，區(qū)劃、保護與管理制度則需單獨成章。

法典專設(shè)“生態(tài)保護區(qū)劃”一章，對各類生態(tài)保護區(qū)域的設(shè)立與劃定環(huán)節(jié)作出規(guī)定。本章分為“基本規(guī)定”“自然保護地的設(shè)立”“其他保護區(qū)域的劃定”三節(jié)。第一節(jié)“基本規(guī)定”首先明確“生態(tài)保護區(qū)域”的定義和范圍，體現(xiàn)調(diào)整目標(biāo)的生態(tài)性與調(diào)整對象的區(qū)域性。在此基礎(chǔ)上，本節(jié)對生態(tài)保護區(qū)劃與其他區(qū)劃制度的關(guān)系作出安排，明確交叉重疊區(qū)域適用更加嚴(yán)格的保護規(guī)定，并且規(guī)定生態(tài)保護區(qū)劃對開發(fā)建設(shè)活動的規(guī)范效力。第二節(jié)“自然保護地的設(shè)立”規(guī)定自然保護地的設(shè)立，包括總體發(fā)展規(guī)劃、分類分級、設(shè)立條件、設(shè)立程序、功能分區(qū)、范圍與分區(qū)調(diào)整等方面，確保具有保護價值的自然保護地獲得相應(yīng)強度的法律保護。第三節(jié)“其他保護區(qū)域的劃定”規(guī)定自然保護地之外的其他各類生態(tài)保護區(qū)劃，包括森林、草原、野生動植物等生態(tài)要素保護區(qū)域，以及流域保護區(qū)域、濕地保護區(qū)域、水土流失重點防治區(qū)域、沙化土地封禁保護區(qū)等。

生態(tài)區(qū)域保護法的保護與管理制度則按照不同類型分別呈現(xiàn)，一般生態(tài)區(qū)域、自然保護地的保護與管理規(guī)范分別獨立成章?！耙话闵鷳B(tài)區(qū)域的保護與管理”章共三節(jié)，遵循從一般到特別的邏輯順序。第一節(jié)為適用于各類一般生態(tài)區(qū)域的基本規(guī)定，包括保護對象以及總量控制、跨區(qū)協(xié)調(diào)等基本制度，旨在根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的承載力對各類環(huán)境利用行為進行總體控制，并且針對生態(tài)區(qū)域保護涉及的多方主體建立協(xié)調(diào)機制?！?9〕參見徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國法學(xué)》2015年第6期。本節(jié)不僅適用于流域、濕地等已有專門規(guī)定的一般生態(tài)保護區(qū)域，也可為其他同樣重要但立法條件尚不具備的生態(tài)保護區(qū)域提供基本保護。第二節(jié)為流域保護與管理規(guī)定，根據(jù)流域特性提供適用于流域保護的特殊性制度，主要包括流域保護對象、分區(qū)管控、生態(tài)要素保護、水生生物完整性保護等。第三節(jié)為濕地保護與管理規(guī)定，根據(jù)濕地特性提供適用于濕地保護的特殊性制度，主要包括濕地保護對象以及分類管理、生物多樣性保護、合理利用等制度。

“自然保護地的保護與管理”章共三節(jié)。第一節(jié)為適用于各類自然保護地的基本規(guī)定。其中根據(jù)優(yōu)先保護生態(tài)整體性理念規(guī)定自然保護地保護制度是根本與重點，包括勘界立標(biāo)、確權(quán)登記、權(quán)屬管理、分區(qū)管控、外圍管理、應(yīng)急機制等。在此基礎(chǔ)上，也需要適當(dāng)發(fā)揮自然保護地的科研、游憩、文化等功能，建立增進人與自然和諧相處的法律制度，包括自然教育、生態(tài)游憩、特許經(jīng)營、社區(qū)發(fā)展等?！?0〕參見潘佳：《國家公園法是否應(yīng)當(dāng)確認游憩功能》，載《政治與法律》2020年第1期。第二節(jié)為國家公園的保護與管理規(guī)定，主要根據(jù)國家公園的特殊性規(guī)定保護對象、權(quán)屬管理、管控保護、特許經(jīng)營等制度，體現(xiàn)國家公園在自然生態(tài)系統(tǒng)重要性和代表性、管理目標(biāo)嚴(yán)格性、管理事權(quán)完整性等方面的主體地位?！?1〕參見同前注〔26〕，呂忠梅文。第三節(jié)為其他自然保護地的保護與管理規(guī)定，明確自然保護區(qū)、自然公園的保護對象與管控要求，并與其他自然遺跡、人文遺跡的保護與管理規(guī)定相銜接。至于自然保護地之外其他特殊生態(tài)區(qū)域的保護與管理規(guī)范，則根據(jù)相應(yīng)的生態(tài)要素，分別納入生態(tài)要素保護的相關(guān)章節(jié)。

（四）環(huán)境法典生態(tài)區(qū)域保護法的重點制度

法典編纂重在突破分散立法模式的局限，克服碎片化問題，獲取體系化效益，其重點制度也應(yīng)當(dāng)在單行立法力所不及之處發(fā)力。一方面，法典應(yīng)重點規(guī)定單行法不宜規(guī)定的基礎(chǔ)性制度，從而提升法典體系的內(nèi)容全面性，同時避免分散立法可能導(dǎo)致的價值與邏輯沖突。以生態(tài)保護區(qū)劃制度為例，目前各類特殊生態(tài)保護區(qū)域的劃定尚缺乏必要的統(tǒng)一規(guī)則，需要通過法典編纂來高效地表達。其中，自然保護地的設(shè)立制度具有豐富的法律法規(guī)及政策文件、他國經(jīng)驗以及學(xué)理研究作為基礎(chǔ)。據(jù)此，“自然生態(tài)保護區(qū)劃”章可通過專設(shè)第二節(jié)具體規(guī)定自然保護地的設(shè)立制度，并在第一節(jié)“基本規(guī)定”明確其他特殊生態(tài)保護區(qū)域的劃定參照適用第二節(jié)的有關(guān)規(guī)定。第二節(jié)可依據(jù)《指導(dǎo)意見》《總體方案》等生態(tài)文明體制改革政策文件，參考目前國家公園法、自然保護地法等自然保護地立法的進展，重點對自然保護地設(shè)立的主體與權(quán)限、對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等核心內(nèi)容作出規(guī)定，確保對特定自然生態(tài)空間的生態(tài)整體性進行優(yōu)先保護的目標(biāo)能夠得以有效實現(xiàn)。鑒于自然保護地的典型性，其他特殊生態(tài)保護區(qū)域的劃定除了適用第三節(jié)的專門規(guī)定以及其他單行法律的有關(guān)規(guī)定之外，還應(yīng)當(dāng)參照適用自然保護地設(shè)立的有關(guān)規(guī)定。

另一方面，法典編纂應(yīng)超越部門立法的狹隘視野，實現(xiàn)生態(tài)區(qū)域保護法的制度創(chuàng)新。以自然保護地的分類分級制度為例。目前自然保護地類型眾多，缺乏統(tǒng)一的分類分級標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實踐中交叉重疊的問題十分突出。由于各類自然保護地由不同部門設(shè)立與管理，有關(guān)部門受自身利益驅(qū)使，難以在各自牽頭起草的單行立法中落實自然保護地體系的整體改革構(gòu)想，因而需要通過法典編纂來實現(xiàn)突破。為此，“自然生態(tài)保護區(qū)劃”章可按保護價值和保護力度高低，依次將自然保護地分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三類，其中自然公園包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、海洋公園、濕地公園、荒漠公園、草原公園、地質(zhì)公園、冰川公園等。在上述分類的基礎(chǔ)上，國家公園屬于國家級自然保護地，自然保護區(qū)與自然公園則可進一步分為國家級與地方級。

再以自然保護地的分區(qū)管控制度為例。現(xiàn)行自然保護區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等自然保護地法規(guī)規(guī)章雖已建立分區(qū)管控制度，但功能分區(qū)名稱多樣且缺乏統(tǒng)一的管控規(guī)則。根據(jù)《指導(dǎo)意見》對自然保護地分區(qū)管控的改革要求，“自然生態(tài)保護區(qū)劃”章可明確國家公園、自然保護區(qū)分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)兩個功能分區(qū)，自然公園全域為一般控制區(qū)。作為例外，自然生態(tài)過程具有季節(jié)性變化規(guī)律的國家公園和自然保護區(qū)，可以進行季節(jié)性分區(qū)。在此基礎(chǔ)上，“自然保護地的保護與管理”章可規(guī)定不同功能分區(qū)的管控措施：核心保護區(qū)一般禁止人為活動，除非是與監(jiān)管執(zhí)法、生態(tài)修復(fù)、居民生產(chǎn)生活、國家特殊戰(zhàn)略等相關(guān)的必要活動；一般控制區(qū)則是限制人為活動，一般禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，可在核心保護區(qū)允許活動的基礎(chǔ)上增加教育、游憩、科研等活動。

結(jié) 語

作為環(huán)境法典的重要組成部分，生態(tài)區(qū)域保護法的法典化需求與路徑首先取決于其功能定位與基本構(gòu)造。在生態(tài)文明體制改革的背景下，生態(tài)區(qū)域保護法旨在保護生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值，采用整體主義方法論對影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的各類環(huán)境利用行為進行綜合調(diào)整，主要包括流域保護法等一般生態(tài)區(qū)域法以及自然保護地法等特殊生態(tài)區(qū)域法。為了落實功能定位，生態(tài)區(qū)域保護立法需要突破目前的分散性立法模式，轉(zhuǎn)向法典編纂模式來增進生態(tài)區(qū)域保護法律體系的內(nèi)容全面性、邏輯自洽性與價值一致性。生態(tài)區(qū)域保護法的法典化需要綜合考慮靜態(tài)與動態(tài)意義上的內(nèi)容完備性、借鑒瑞典環(huán)境法典的“框架性實質(zhì)編纂”模式處理與相關(guān)單行法的外部關(guān)系、遵循“基本規(guī)定、規(guī)劃、區(qū)劃、監(jiān)測評估、保護與管理、資金機制、法律責(zé)任”的邏輯結(jié)構(gòu)，以及超越單行立法與部門立法的狹隘視野實現(xiàn)生態(tài)區(qū)域保護法的制度創(chuàng)新。