教育法典總則編的體系構造

任海濤

按照《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》要求，2021年將“研究啟動教育法典編纂工作”。〔1〕《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》，載教育部網站，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/tongzhi/202103/t20210324_522325.html。隨著我國民法典的正式實施，加之教育法體系已初具規(guī)模，教育法法典化的時機基本成熟。為擺脫松散型教育立法的窠臼，保持教育法典的體系性，筆者認為，我國教育法典編纂宜選擇“先制定總則編，后編纂分則諸編”的總分結構模式，理由在于總分結構理論是一種較為成熟且相對成功的立法技術。該理論由潘德克頓學派所創(chuàng)，以德國民法典為代表，試圖通過總則與分則相區(qū)分保持法典的簡潔性和體系性。我國民法典也采納了總分結構理論，選擇“先一般、后特殊”的兩步走編纂策略。這一成功經驗為教育法典編纂提供了有益啟示。

法典總則的出現(xiàn)是人類法典編纂技術的偉大進步，而總則的發(fā)展對法典的完善起到了至關重要的作用。無論是立法技術的提升，還是法典內容的整合，總則都日益發(fā)揮著不可替代的作用。立法技術上，總則的作用如下：第一，總則能夠體現(xiàn)從一般到特殊的編纂邏輯。第二，設置總則能夠更好地統(tǒng)攝法典的全部內容。第三，設置總則能夠避免重復性規(guī)定，保證法典內容簡要適中。在法典內容上，總則也發(fā)揮了極為重要的作用，通過總則，法典能夠確立起基本的價值追求和導向，并對法典內容進行導入式闡釋?？傊?，總則可以抽象地概括和說明法典遵循的基本原則，并對法典各篇章的若干基本概念進行界定和闡釋，這將大大提升法律的理性化程度與形式合理性，達致“系統(tǒng)化精神與抽象的傾向”，〔2〕［法］勒內·達維德：《當代主要法律體系》，漆竹生譯，上海譯文出版社1984年版，第84頁。并加強法典內容間的有機聯(lián)系，導入價值觀，大大提升立法水準。

作為教育法典的首編，總則編由目的性條款、基本原則和共同性規(guī)則組成，對分則諸編甚至整個教育法典有著統(tǒng)轄遵從的效力。就此而言，總則編的質量關乎教育法典體系的整體水平，也是實現(xiàn)教育法體系質的進步的根本保證。筆者擬從法典總則的歷史演進和當代價值出發(fā)，意在解決如下三個問題：第一，應當經由何種方法論建構總則編的編纂模式、體例設計和邏輯主線；第二，如何發(fā)現(xiàn)并提取教育法中的“公因式”；第三，總則編應規(guī)定哪些章節(jié)，各個章節(jié)的內容包括哪些要素。

一、教育法典總則編纂的方法論前提

編纂教育法典工程浩大，涉及確立基本原則、制定具體規(guī)則等諸多環(huán)節(jié)，絕非一朝一夕可以完成。對此，有必要借鑒民法典“兩步走”的立法思路，即先編纂總則編，再整合、修補現(xiàn)行民事單行法并形成分則編的漸進式體例安排?！?〕2016年3月4日，在第十二屆全國人大四次會議新聞發(fā)布會上，發(fā)言人傅瑩正式宣布民法典編纂工作“兩步走”的思路:第一步制定民法總則，第二步全面整合現(xiàn)行民事法律，載新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2016lh/zhibo/20160304a/index.htm?！皟刹阶摺钡牧⒎ㄋ悸芬馕吨倓t編作為教育法典編纂的“第一步”，集中規(guī)定教育法典普適性的一般規(guī)則，奠定教育法典體系的基本框架，對整個教育法典具有統(tǒng)領效力，是教育法法典化的方法論凝結。

（一）教育法法典化的模式選擇

教育法法典化的模式大致可區(qū)分為匯編式和體系式兩種類型。前者以德國民法典為典型代表，崇尚法的高度體系化，力圖將民事法律制度整合成一個結構合理、邏輯自洽的“法律集合體”。后者以優(yōu)士丁尼學說匯纂、美國商法典為代表，主張將大多數(shù)法律規(guī)范置于法典之外，法典僅提供基礎性、共通性的規(guī)則，使法典以開放、包容的體系去應對紛繁復雜的社會變遷。匯編型法典只需要有一編關于各分編的程序性、原則性規(guī)范的“一般規(guī)范”，各分編繼續(xù)保留其原有文本，與“一般規(guī)范”集成于一部典籍中，以便查閱?！?〕參見朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第1期。筆者認為，我國教育法典應該以實現(xiàn)教育法規(guī)范的體系化為編纂目標。也就是說，采取體系式而非匯編式的編纂模式。其理由在于：

第一，體系式模式可以實現(xiàn)教育法體系的實質進步。現(xiàn)行教育立法存在分散化特征，表現(xiàn)在教育法體系的龐雜臃腫、教育法規(guī)范的碎片和教育法內容的對立沖突。譬如，基本原則貫穿教育立法的指導思想、價值理念和立法思路，但教育法、高等教育法僅規(guī)定教育活動應遵循憲法確定的基本原則，并未厘清教育法獨特的法治原則。如果采納匯編型教育法典，將各分編的原則性條款置于總則的“一般規(guī)范”，仍無法抽象提煉出教育法的基本原則。而體系式是對教育立法的縱向重構，即立法者整合現(xiàn)行教育法律制度并從中發(fā)現(xiàn)那些特有的、抽象的、穩(wěn)定的原則性條款。體系型法典首先以對法律的體系性追求作為觀念條件，它試圖讓法律更加協(xié)調和科學?！?〕參見朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第1期。例如，教育法典總則關于教育主體、教育權利、教育類型的一般規(guī)定涵蓋了教育法律關系主體、客體、內容等諸要素。

第二，體系式模式是對形式和實質理性的追求。馬克斯·韋伯認為，法應當兼具形式理性和實質理性，且形式理性是實質理性的高級階段，兩者逐漸從緊張對立走向內在統(tǒng)一。體系式能促進教育法典形式和實質理性的統(tǒng)一。一方面，實質理性是指法典對某些價值、理念、道德的追求。根據實質理性法的要求，教育法典在制度設計時應形成一套完整的價值體系、道德思維。如教育法典應當同憲法第19條第1款規(guī)定的“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)”的價值取向保持一致。體系式法典追求法律價值和法治思維的內在一致性。換言之，匯編式并不追求法典的邏輯完整性，而體系式提倡教育法的體系化作業(yè)，暗含著一條主線貫穿教育法典全過程。另一方面，形式理性法強調通過邏輯的方法搜集全部法律上具有效力的規(guī)則并使之合理化，再把它們鑄成內部一致的復雜法律命題?！?〕參見王振東：《韋伯：社會法學理論》，黑龍江大學出版社2010年版，第76—95頁。形式理性法認為法是確定的、可預測和可計算的，教育法典應做到結構一致、邏輯自洽、互不沖突，這也是體系式法典最重要的特征。以確定性為例，體系式法典強調法的安定性價值，即教育法典必須是穩(wěn)定的融貫整體，滿足了形式理性法的確定性要求。

第三，體系式模式具有極強的實踐品格。主張匯編論的學者認為，由于法律碎片化、多元世界觀等原因，匯編型法典更適合近現(xiàn)代社會的法律實踐?！?〕參見同前注〔4〕，朱明哲文。筆者認為，面對現(xiàn)代社會的急劇發(fā)展，體系式同樣有著極強的實踐品格。體系式教育法典力圖將教育單行法整合成一部統(tǒng)一法典，其中共通性規(guī)定置于總則編，分則編列舉各項具體規(guī)定，保證法概念、法規(guī)則和法結構的高度體系化。此種模式意味著法律適用的統(tǒng)一性，即教育立法盡可能集中于一部法典當中，幫助法律職業(yè)者從龐雜且分散的教育單行法中解脫出來，確保法律職業(yè)共同體準確掌握和運用教育法典。體系不僅儲存大量規(guī)范，而且通過統(tǒng)一的概念和規(guī)范間邏輯的排列組合，大量減少找法過程中的搜尋、比較、權衡、記錄成本?！?〕參見蘇永欽：《體系為綱，總分相宜——從民法典理論看大陸新制定的〈民法總則〉》，載《中國法律評論》2017年第3期。此外，有別于匯編式的松散式設計，體系式并不排斥社會公眾的非專業(yè)視角。體系式對規(guī)則的系統(tǒng)梳理更方便未受過法律專業(yè)訓練的社會公眾學法、找法和適法，不失為一次絕佳的普法機會。

第四，教育立法調整范圍相對固定。相較于環(huán)境法調整范圍的不斷擴張，教育法的調整范圍相對固定。匯編式法典的功能之一就是體系開放性以便及時調整社會變遷，但教育法律關系的基礎是人與人之間的教育關系。相應地，教育法所調整的范圍是以國家、學校和社會為主體，以各主體的教育法律行為為客體，以各主體教育權利與義務為主要內容的教育法律關系。而環(huán)境法所調整的不僅是人與人的關系，還將人與自然的關系納入進來。〔9〕參見蔡守秋：《環(huán)境法教程》，法律出版社1995年版，第17頁。因此，教育法相對固定的調整范圍決定了教育法典不必走環(huán)境法學者所倡導的匯編式法典的道路。

第五，體系式模式并不排斥單行法、不成文法的獨立地位。匯編式法典以“小型法典+特別法”為表現(xiàn)形式，試圖容納更多無法被整合入一個融貫體系的特殊規(guī)范?！?0〕參見同前注〔4〕，朱明哲文。但特別法并非匯編式法典的獨有形式，體系式法典同樣不排斥單行法、不成文法的獨立地位。未來的教育法體系呈現(xiàn)出成文法與不成文法并存、教育法典與教育單行法并存的立法體例。譬如，未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、食品安全法等校園安全立法并不進入教育法典，而是以教育單行法的形式存在。再比如，體育法第三章關于“學校體育”的規(guī)定也不納入教育法典。教育法典也承認習慣、司法解釋、判例等不成文法源的獨立性。比如，教育法典出臺后，最高人民法院仍應針對制定法的具體條文作出符合立法目的的司法解釋。再比如，通過司法判例發(fā)展教育法典的同時承擔評估法典立法質量的功能?？傊逃ǖ洹⒔逃龁涡蟹ê筒怀晌姆ü餐M成一個完整的教育法典架構。這種法典架構保持了體系的開放性，彌補傳統(tǒng)法典相對封閉的局限，符合現(xiàn)階段我國教育法的發(fā)展實際。

（二）教育法典總則編的體例設計

從各國（地區(qū)）法典的總則結構來看，大致可區(qū)分為總則模式、序編模式和序編總則合一模式。總則模式是通過“提取公因式”的方式將教育法律制度共同適用的規(guī)則抽象提煉至總則編，以避免分則編的內容重復，從而形成教育法典的總分結構，以德國民法典、日本民法典為代表?！?1〕參見房紹坤：《關于民法典總則立法的幾點思考》，載《法學論壇》2015年第2期。例如，德國民法典既是潘德克頓法學的集大成者，亦是概念法學與提取公因式的巧妙結合。德國民法典總則共設7章，依次為人、物和動物、法律行為、期間和期日、時效消滅、權利行使和擔保提供，致力于搭建起一個層次分明、邏輯嚴密、互不抵觸的“概念金字塔”。

序編模式是將教育法中最一般性的內容獨立另設在各分則編前，通常規(guī)定立法目的、基本原則、法律淵源、調整范圍等內容，以法國民法典、瑞士民法典為典型。例如，法國民法典深受古羅馬法學階梯的“人—物—訴訟”的三編制影響，全文不設總則，而是在第一編之前以寥寥數(shù)條規(guī)定法律的公布、效力及其適用等內容。

序編總則合一模式，又稱實質序編，是在法典總則的開編規(guī)定立法目的、基本原則等序編內容，以俄羅斯民法典、越南民法典為典型。例如，俄羅斯民法典整體承襲潘德克頓體系，并在反思概念法學封閉性的基礎上，以法學階梯式為補充，也就是將序編內容和一般規(guī)定共同置于總則編。

我國第四次民法典編纂活動曾就總則編的體例設計展開激烈爭論，王利明、梁慧星主張設總則編，體現(xiàn)了對潘德克頓體系的肯認（或部分肯認），而徐國棟則舍棄“總—分”結構，僅以“序編”居首。最終，民法典采取了序編總則合一的編纂模式?！?2〕參見溫世揚：《中國民法典體系構造的“前世”與“今生”》，載《東方法學》2020年第4期。筆者認為，我國教育法典的編纂亦可采取“序總合一”的體例設計，理由在于：

第一，序編和總則并非決然對立。長期以來，法典編纂拘泥于潘德克頓和法學階梯兩分的傳統(tǒng)思維，并造成序編和總則的二元對立。實際上，潘德克頓體系和法學階梯體系都是對相關法律制度的“整體直觀”。換言之，兩者都是理性主義的產物。只不過兩者據以分析的材料有所不同〔13〕參見陳小君：《我國民法典：序編還是總則》，載《法學研究》2004年第6期。，且潘德克頓體系的產生晚于法學階梯體系，相對而言，潘德克頓體系有一定的科學性和進步性?；仡檱鴥韧夥ǖ渚幾胧?，序編和總則逐步從分立走向了融合。譬如，1922年蘇俄民法典延續(xù)了潘德克頓體系，但總則部分規(guī)定了基本原則等序編內容。實際上，除德國民法典總則中未涉及“序編”內容外，其余采總則的民法典均設置了“序編”性質的條文?！?4〕參見同前注〔12〕，溫世揚文。

第二，總則和序編的功能不同。一般來說，總則多為規(guī)則性條款，而序編多為原則性條款，兩者的功能各不相同。其中總則的功能有二：一是追求法典的高度體系化、避免條文的冗余重復和保持法典的清爽簡潔。譬如，教育法典通過提取公因式將教育法律關系的主體抽象提煉至總則部分，具有法律可適用性，并對分則各編編纂有著統(tǒng)領效力。二是彌補分則各編調整對象之不足。有別于總則的一般性規(guī)定，分則各編主要圍繞某一教育活動、某一教育權利義務展開。但是，分則各編不可能也無法做到事無巨細的將教育問題納入教育法典的規(guī)制范圍。因此，總則可以彌補分則規(guī)制范圍之不足，保持教育法典的適度彈性。而序編涉及立法目的、基本原則、調整范圍等抽象內容，通常不能直接作為法官裁判之依據。但序編作為教育法典核心思想的文本表達，可以起到指引法律行為、補充裁判理由、利益衡量工具等功能。例如，最高人民法院案例指導辦公室在對“田永案”的理解與說明中認為：“按教育法的規(guī)定，學校特別是高等學校享有辦學自主權，其為了實現(xiàn)辦學宗旨，獨立自主地進行教育教學管理，實施教育活動，這是學校的專有權力。享有該權力，其就應具備和享有實施教育教學活動的資格和能力，這種權力是一種公共的權力，該權力的行使必須符合國家和社會的公共利益，不得濫用辦學自主權?！薄?5〕最高人民法院案例指導工作辦公室：《〈田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案〉的理解與參照——受教育者因學校拒發(fā)畢業(yè)證、學位證可提起行政訴訟》，載《人民司法（案例）》2016年第20期。教育法雖賦予學校辦學自主權，但教育活動亦應符合公共利益之要求，足見序編條款作為利益衡量的工具價值。因此，總則和序編功能分殊且不能相互替代，采取“序總合一”的編纂體例能夠最大限度地發(fā)揮總則編對分則各編的統(tǒng)領效力。

第三，“序總合一”契合我國的立法傳統(tǒng)。1911年大清民律草案和1925年民國民律草案都采取了“大總則”的編纂模式，即總則部分包括法例等序編內容。以大清民律草案為例，總則編由法例、人、法人、物、法律行為、期間及期日、時效、權利之行使及擔保等部分組成。新中國成立后的數(shù)次民法草案也都在總則部分規(guī)定了民法任務、基本原則、一般規(guī)定等序編內容。民法典亦采取了“序總合一”的體例設計，即民法典總則編的“基本規(guī)定章”規(guī)定了立法目的、調整范圍、基本原則、效力規(guī)則等序編部分，其他章節(jié)則是總則式規(guī)定。有觀點認為，目前的教育法實際上發(fā)揮著教育法典總則部分的作用?！?6〕參見馬雷軍：《論我國教育法的法典化》，載《教育研究》2020年第6期。從教育法的總則結構來看，總則章包括了立法目的、調整對象、法律適用等序編內容。因此，教育法的總則部分亦采取“序總合一”模式，未來以教育法為基礎編纂教育法典總則編，大概率會延續(xù)此種模式。

綜上所述，教育法典總則編采取“序總合一”模式有著理論和現(xiàn)實的必然性。在具體設計時，教育法典總則編首章為“教育法基本規(guī)定”，系序編規(guī)定，包括指導思想闡釋、基本原則提煉、調整范圍厘清、效力規(guī)則統(tǒng)一等。而總則編中“教育主體概括規(guī)定”“教育權利（力）”“教育類型”“教育法律行為”“教育責任”等章節(jié)為總則內容，宜選擇總則式的編纂技術。

（三）教育法典總則編的邏輯主線

“邏輯是構建法律體系的內在要求?！薄?7〕周志榮、張繼成：《論法律與邏輯的內在關系》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2020年第1期。教育法典編纂必須確定一條貫穿總則與分則的邏輯主線，圍繞這條主線，教育法典各項制度和規(guī)范的高度體系化得以實現(xiàn)。關于法典總則編的邏輯主線，理論上存在兩種不同的觀點：一是法律關系說。該學說主張以法律關系作為法典編纂的邏輯主線。法律關系建基于康德哲學，后由薩維尼在《當代羅馬法體系》中引入法學領域，因此以法律關系為中心構建法學體系的方法也被稱為“薩維尼編排法”。潘德克頓體系將法律關系理論應用于法典編纂，并對德國民法典、俄羅斯民法典產生巨大影響。二是法律權利說。該學說源于自然法學派，主張將法律權利作為法學體系的構建中心。例如，有學者建議民法總則以權利要素為主線，按照權利主體、權利客體、權利變動等劃分具體的章節(jié)?！?8〕參見李建華：《權利本位下的民法典形式結構》，載《政治與法律》2019年第8期。上述兩種學說各有合理之處，關鍵是看哪種學說更契合教育法的學科特色。筆者傾向于法律關系說作為教育法典總則編的中心軸，理由在于：

第一，教育法具有公權力和私權利雙重屬性。不同于民法作為典型私法的單一法結構，教育法呈現(xiàn)出公法秩序與私法自治并存的法律特征，相應地有別于民法“作為權利的體系而被構建起來的”，〔19〕［日］大村敦志：《民法總論》，江溯、張立艷譯，北京大學出版社2004年版，第34頁。教育法具有公權力和私權利的雙重屬性。比如，教育法既列舉了學校及其他教育機構、受教育者等享有的法律權利，又規(guī)定了國務院、地方各級人民政府、各級教育行政部門對教育事業(yè)的監(jiān)管權力。再比如，我國教師法第7條列舉了教師的職業(yè)性權利，但其作為國家特殊公職人員，亦享有管理學生、實施教育懲戒等法定權力。公私法二元對立的格局逐漸打破意味著教育法典應實現(xiàn)法體系內公、私法規(guī)范的協(xié)調與接軌，即教育法典總則編須平衡私法自治與公法管制之間的關系，兩者不可偏廢。例如，民辦學校享有民辦教育促進法第5條規(guī)定的辦學自主權利，但同時應接受教育行政機關的管理與監(jiān)督權力的約束。再比如，由義務教育法第4條、第5條可知，適齡兒童、少年依法享有平等接受義務教育的權利是一種私法上的權利與義務。各級人民政府及其有關部門履行保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利的各項職責則屬于公法調整的政府責任?！肮倭⒋髮W或教育部直轄學校之學費若屬于公法，則除開除學籍外，竟致別無征收其欠繳金額的手段。但金錢請求權若毫無法律上的保護，即與國法的意趣不符，所以那大概是可以依民事訴訟請求的。即此等學校與學生間的法律關系，在具有倫理的內容之限度內是公法的，在純粹經濟的內容之限度內則為私法的，而對其全體應視為兩者混合的關系，然后才與事理相符?！薄?0〕［日］美濃部達吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國政法大學出版社2003年版，第158頁。因此，教育法橫跨公、私法兩大法域，僅以法律權利作為教育法典總則編的落腳點會加劇教育法體系上的割裂之感，選擇法律關系說可以保持教育法公法和私法、權力和權利的復合性。

第二，教育權利是教育法律關系的主要內容。法律關系理論最早應用于私法的體系化，但隨著私法向公法的滲透日趨明顯，法律關系理論也逐步拓展至公法領域，且理論的外延得到進一步擴張。通說認為，教育法律關系包括主體、客體、內容三要素。首先，教育法律關系的主體有資格限制，類型相對固定，主要是各級教育行政機關、學校及其他教育機構、教師、家長、受教育者等。其次，法律關系的客體通常包括物、智力成果、人身人格、行為、信息等?！?1〕參見張文顯：《法理學》，高等教育出版社2018年版，第158—160頁。教育法律關系客體的理論外延進一步拓寬，并至少將教育活動、教育利益列為教育法律關系的特殊客體。例如，教育利益是指教育主體及其相關主體從教育過程和結果中獲得的、能滿足其需求的好處，〔22〕參見褚宏啟：《教育利益的界定甄別與法律調整——運用法律手段解決教育中的“老大難”問題》，載《教育學報》2013年第4期?？煞譃槲镔|利益與非物質利益。物質利益包括獎助學金、科研設施等；非物質利益包括學術論文、科學發(fā)現(xiàn)等科研成果。最后，傳統(tǒng)觀點認為，法律關系的內容是權利和義務。但霍菲爾德的法律關系理論認為，傳統(tǒng)法律關系理論的內容范圍過于狹窄，新的法律關系的內容至少包括權利和義務、權力和責任?！?3〕參見［美］霍菲爾德：《基本法律概念》，張書友譯，中國法制出版社2009年版，第26—70頁。相應地，教育法律關系的內容既包括私法上的教育權利和義務，也包括公法上的教育權力和責任。比如，教師教育懲戒的職權和職責是教育法律關系的新內容。再比如，有觀點認為，我國高校招生自主權作為一種公、私復合的權力（利），兼有公權力與私權利的屬性?！?4〕參見劉世清、崔海麗：《高校招生自主權：歷史嬗變與困境突圍》，載《華東師范大學學報（教育科學版）》2018年第3期。可見，教育法律關系是教育權利的上位概念，采用法律權利說絕無法涵攝教育法典法律關系的全部構成要件。

以法律關系作為教育法典總則編的邏輯主線，在章節(jié)編排上，總則編應包括以下內容：（1）基本規(guī)定章?；疽?guī)定章置于教育法典總則編的第一章，系“序編式”規(guī)定，主要闡述教育法律關系的法理依據。（2）教育主體概括規(guī)定章。該章規(guī)定教育法律關系主體的法律地位，包括教育行政部門、學校、教師、學生等。譬如，總則編界定教師的法律地位，分則編列舉教師法、教師資格條例等各項教師法律制度。（3）受教育權與教育權章。該章規(guī)定教育法律關系的內容，是教育法典總則編的中心范疇。受教育權與教育權章可效仿教育法的列舉式規(guī)定，即教育法典逐項列舉不同教育主體所享有的法律權利（力）及應承擔的法律義務（責任）。（4）教育類型章。該章是教育法律關系的類型化，主要規(guī)定各項教育基本制度，類似于教育法第二章的規(guī)定。（5）教育法律行為章。該章是教育法律關系的客體，主要規(guī)定各種教育教學管理行為的一般規(guī)則，如教育懲戒的定位、適用規(guī)則、成立要件等。（6）教育責任章。無救濟則無權利，該章系教育法律關系的保護規(guī)則，可采用“具體性規(guī)則+引致性條款”的立法技術。

二、提取教育法中的“公因式”

（一）提取公因式的概念及技術價值

“提取公因式法”原是數(shù)學推導方法，在立法技術方面，指的是法典的總則應當包括那些適用于民法典以下諸編的規(guī)則，亦即總則包括的是在某種程度上被提取和抽象的一般性內容?！?5〕參見［德］迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2013年版，第22頁。提取公因式最大的特征是涵攝性，即總則編的共同性制度對分則編的具體規(guī)則有著提綱挈領的效力。以大總則與小總則“合奏”平等與權利受法律保護原則，發(fā)出的不是更為悅耳之聲，而是高低失和的重雜之音。〔26〕參見朱廣新：《民法典物權編總則的三重體系透視》，載《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2019年第1期。教育法典總則編選擇提取公因式具有如下技術價值：

第一，提取公因式是較為成熟的立法技術。從提取公因式的演變和發(fā)展看，古羅馬的法學階梯和法國民法典不太注重價值整合和概念抽象的立法思維,缺乏培育提取公因式的“土壤”。直至德國民法典首次設置總則章節(jié)并系統(tǒng)地使用提取公因式的方法，此后日本民法典、我國民法典等均繼受了此種立法技術，可以說德國民法典是提取公因式立法技術的典型代表。德國民法典的總則部分是關于整個民法體系統(tǒng)一的法概念和法規(guī)范，以法律關系為邏輯主線，涉及人（主體）、物（客體）、權利（內容）及其他問題。例如，法律行為存在于法律所有領域，特別是出現(xiàn)在民法典的所有諸編中，德國民法典總則編對法律行為的規(guī)定極具現(xiàn)實意義?！?7〕參見同前注〔25〕，梅迪庫斯書，第22頁。我國民法典同樣采取了提取公因式的立法技術，即總則編抽象提煉了民事主體、客體、行為等共性要素，各分則編的一般規(guī)定作為“小總則”是對本篇章共同性規(guī)則的高度概括。以人格權為例，總則編第109條和第110條為人格權的共通性規(guī)則。同時，民法典專門設置人格權編，其中第989—1001條為人格權編的一般規(guī)定，統(tǒng)領人格權編的其余章節(jié)。“提取公因式”作為民法典總分體系立法技術的經典表達，體現(xiàn)總則在分則中的普遍適用特征。〔28〕參見李建華、何松威、麻銳：《論民法典“提取公因式”的立法技術》，載《河南社會科學》2015年第9期。教育法典編纂同樣可引入提取公因式的立法技術，將教育法律制度的共同性規(guī)范置于總則部分。因此，提取公因式是一種較為成熟的立法技術，可以保持法典結構的精煉化，避免條文內容的大量重復。

第二，提取公因式是總分結構的必然要求。為更好地促進教育權利實現(xiàn)和發(fā)展教育事業(yè)，教育法法典化應當采取“總則編+分則編”“教育法典+教育單行法”的總分結構。總分結構的優(yōu)勢在于：一方面，實現(xiàn)教育法典的體系融貫。哲學視角下的融貫理論認為知識就像漂浮在海面上的木筏，其上所有部分相互配合、相互支撐?！?9〕See Paul Thagard,Coherence in Thought and Action,London:MIT Press，2002，p.5.融貫理論應用于法學領域，主張法體系應實現(xiàn)內在價值的統(tǒng)一性和外在邏輯的一致性。總分結構中總則編對分則編的提煉和法典對單行法的統(tǒng)攝恰恰暗合了融貫理論的要求。另一方面，消解法律復雜化。法律復雜化認為法規(guī)范體系的臃腫化、專業(yè)性、不確定法律概念等原因造成了法律復雜化現(xiàn)象，并導致政府治理成本增加、權威基礎削弱?！?0〕See Peter H.Schuck,Legal Complexity:Some Causes，Consequences，and Cures,Duke Law Journal,Vol.42,No.1 (1992),pp.1-52.教育法典總分結構是消解教育法律復雜化的理想路徑，即總則編先行的共同性規(guī)定可以減少分則部分的非必要重復，實現(xiàn)邏輯自洽，節(jié)約立法資源。譬如，總分結構的首尾一致可解決教育法規(guī)范邏輯矛盾的問題?？梢姡覈逃ǚǖ浠诉x擇總分結構的體例安排，而提取公因式是總分結構的必然要求。總分結構就是指按照提取公因式的方法分為共通性規(guī)則與特殊規(guī)則，并將共通性規(guī)則集中規(guī)定在總則中，作為一般性規(guī)定?！?1〕參見王利明：《總分結構理論與我國民法典的編纂》，載《交大法學》2019年第3期。換言之，總分結構與提取公因式是目標與手段的關系，即教育法典采用提取公因式的立法技術實現(xiàn)總分結構的立法目標。

（二）現(xiàn)行教育法律體系中“公因式”的提取步驟

提取公因式要求教育法典總則編從現(xiàn)行教育法律體系中發(fā)現(xiàn)并提取公因式。德國民法典是以法律關系的要素為基礎材料提取公因式的，〔32〕參見尹田：《民法典總則之理論與立法研究》，法律出版社2010年版，第33—35頁。筆者傾向于法律關系說作為教育法典總則編的中心軸，相應地，我國教育法典總則編主要圍繞教育法律關系的主體、客體和內容三要素提取公因式。

1.尋找教育法的公因式元素

我國教育法典總則編宜選擇教育法為立法藍本。換言之，以法律關系為主線提取教育法的公因式是總則編編纂的基礎。

第一，教育法的總則章。正如民法總則構成了我國民法法律制度的基本框架〔33〕參見同前注〔31〕，王利明文。，教育法典總則編基本規(guī)定章可以整體提取教育法總則章的內容規(guī)定。但應注意，教育法總則章的立法目的、基本原則和法典效力等條款仍存在諸多問題。比如，民法典確立了平等、自愿、公平、誠信、公序良俗和綠色等基本原則，而教育法僅規(guī)定遵循憲法確定的基本原則。任何部門法都應遵循憲法的基本原則，此點毋庸置疑。但憲法原則是部門法原則的上位概念。換言之，憲法原則是部門法原則的法律依據，以憲法原則替代教育法的基本原則無疑模糊了兩者的界限。1955年最高人民法院的一項司法解釋也明確規(guī)定：“在刑事判決中,憲法不宜引為論罪科刑的依據。”〔34〕《最高人民法院關于在刑事判決中不宜援引憲法作論罪科刑的依據的批復》，載http://www.lscps.gov.cn/html/20857，2021年9月11日訪問。再比如，民法典第11條規(guī)定了特別法的優(yōu)先效力，第12條規(guī)定了民法的效力范圍。教育法附則章第84條和第85條亦有類似規(guī)定，可抽象提取至總則編的基本規(guī)定章。

第二，教育法的主體、客體和內容規(guī)定。首先，主體要素。教育法第三至五章確立了傳統(tǒng)理論上教育法律關系的主體結構，即學校及其他教育機構、教師與其他教育工作者和受教育者。但隨著教育實踐擴張和教育立法完備，教育法律關系的主體范圍有可能發(fā)生變化。例如隨著“在家教育”的興起和家庭教育法的制定，家長有沒有可能成為教育法律關系的重要主體之一？因此，僅提取教育法第三至五章的公因式是不夠的，還應從其他教育法律中尋找公因式。其次，客體要素。教育法律關系的內容包括教育行為、教育利益等。教育法第七章關于“教育投入與條件保障”的規(guī)定是教育法律關系的客體，即教育行政資助行為。此章作為教育法體系的公因式，可直接提取至教育法典總則編。不過，教育行政資助行為僅是教育行為的一項子元素，除此之外，教育行政規(guī)劃、教育督導等亦是教育行政行為。在“上訴人林某1因教育行政管理案”中，法院認為“溫州市教育局作為教育行政主管機關于2016年5月對轄區(qū)內上田小區(qū)初中學區(qū)進行劃分的行為屬于具體行政行為，具有可訴性，屬于行政審判的受案范圍。上訴人林某1作為上田小區(qū)2016年小升初的學生，系該學區(qū)劃分行為的相對人，其認為該學區(qū)劃分行為侵犯其合法權益，向一審法院提起行政訴訟，其起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件”。再次，內容要素。權利和義務是教育法律關系的內容。教育法第9條規(guī)定了公民有受教育的權利和義務；第29至30條規(guī)定了學校及其他教育機構的權利和義務；第43至44條規(guī)定了受教育者的權利和義務。這些教育權利義務的一般性規(guī)定是教育法體系的公因式，可以直接提取至教育法典總則編。最后，責任要素。有觀點認為，我國民法典之總則中不應統(tǒng)一規(guī)定“民事責任”，因為民事責任不是民法之“公因式”?！?5〕李永軍：《民法典總則的立法技術及由此決定的內容思考》，載《比較法研究》2015年第3期。不過，我國民法典仍創(chuàng)造性地將責任制度作為公因式設置在總則部分。我國教育法典總則編法律責任章主要提取教育法第九章特殊的教育法律責任的規(guī)定，普通的民事、刑事法律責任采用引致性條款的方式轉至其他法律規(guī)范。

2.尋找其他教育單行法的公因式元素

教育法雖處于教育基礎法的法律地位，但我國現(xiàn)行教育法的內容并不十分系統(tǒng)、完備，無法獨立承擔教育法典總則編的重任。事實上，大量教育單行法含有教育法的公因式，可以為總則編的編纂提供素材。

第一，其他教育單行法的總則章。其一，立法目的。教育法典立法目的條款是立法者通過法律文本意在調控教育關系的內在動機。教育法第1條規(guī)定了“為了發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質，促進社會主義物質文明和精神文明建設”的立法目的，但該條款并未對“教育權利保護”有所表述，這既不符合憲法第46條“公民有受教育的權利和義務”之規(guī)定，也無法順應國際上對教育權利作為基本權利保護的發(fā)展趨勢。義務教育法規(guī)定了“為了保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”的立法目的，學前教育法（草案）規(guī)定了“為了保障適齡兒童接受學前教育的權利”的立法目的，學位法（草案）亦規(guī)定了“保護學位申請人的合法權益”的立法目的。以“王青訴衡水學院行政處罰案”為例，法院認為：“義務教育法第27條雖然是針對義務教育階段，但其立法精神值得高等教育借鑒。義務教育的階段，完全是根據國家承擔義務教育的能力來確定的，目前已有人大代表建議將義務教育延長到高中階段，如果國家有能力，將義務教育延長到大學也是可能的。因而，大學階段開除學生與義務教育階段開除學生，從保護受教育權的意義上，并無實質性區(qū)別?！薄?6〕衡水市桃城區(qū)人民法院判決書（2014）衡桃行初字第24號。大體而言，本案反映了司法對保護受教育權利的積極態(tài)度，體現(xiàn)了教育權利保護的立法目的。因此，可從教育單行法中提取“保護受教育者合法權益”的公因式，并置于總則編的立法目的條款。其二，基本原則。教育法并未直接規(guī)定教育法的基本原則，可以從其他教育單行法中提取基本原則的公因式。比如，義務教育法第4條有“依法享有平等接受義務教育的權利”之規(guī)定，義務教育法已經將教育公平作為立法的指導思想和原則之一，〔37〕參見汪習根、周翠彬：《中國教育公平的法律規(guī)范分析及改革構想》，載《湖北社會科學》2010年第7期?？梢詫ⅰ敖逃健钡墓蚴教崛≈两逃ǖ淇倓t編。再比如，義務教育法第2條第2款規(guī)定：“義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！睂嶋H上，公益性并非義務教育階段所獨有，而是普遍存在于教育事業(yè)的各個階段。公共性是教育的內在屬性與本質特征，貫穿于整個教育活動過程的始終?！?8〕參見馮永剛：《教育的公共性意蘊及其當代拓展》，載《教育發(fā)展研究》2015年第24期。因此，可嘗試將單行法中的教育公益性原則延展為教育法典基本原則。

第二，其他教育單行法的主體、客體和內容規(guī)定。首先，主體要素。在教育法律關系中，未成年學生監(jiān)護人長期處于被漠視的地位，教育法、義務教育法等教育基本法中并未給予監(jiān)護人專門的篇章?！?9〕參見姚建龍、劉悅：《教育法視野中的未成年學生監(jiān)護人》，載《華東師范大學學報（教育科學版）》2021年第1期。家庭是家庭教育實施的主體，〔40〕參見梅文娟、董善滿：《從地方到國家：家庭教育立法之思考》，載《青少年犯罪問題》2020年第2期。父母及其他監(jiān)護人在教育活動中的地位日益重要。例如，家庭教育法（草案）第4條規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人是實施家庭教育的責任主體。”因此，未來的家庭教育法可以將未成年學生父母及其他監(jiān)護人法律地位的公因式提取至總則編法律關系主體章。其次，客體要素。教育法對教育投入與條件保障作出總括性規(guī)定，但教育法律關系客體的種類還遠不止此。例如，教育懲戒權是教育活動的重要環(huán)節(jié)。教育法第29條、義務教育法第27條等都是教育懲戒權的間接規(guī)定。中小學教育懲戒規(guī)則直接規(guī)定了教育懲戒權的概念、性質及實施方式。對此，可將中小學教育懲戒規(guī)則關于教育懲戒的公因式提取至總則編。最后，內容要素。教育法并未明文列舉教師所享有的權利及義務，可將教師法第二章的內容提取至總則編教育法律關系主體章。我國未來的學校法可以將關于學校法律地位的公因式提取至總則編。此外，學前教育法（草案）第8條和家庭教育法（草案）第14條都規(guī)定了父母及其他監(jiān)護人有實施家庭教育的權利和義務責任，可以嘗試將父母及其他監(jiān)護人相關權利義務的公因式提取至總則編。

三、教育法典總則的章節(jié)編排與內容厘定

“公因式因素不僅是總則的內容要素，更是分則的結構和內容要素?！薄?1〕王利明：《民法總則：民法的“公因式”》，載《北京日報》2017年8月28日，第16版。作為分則公因式的匯總，教育法典總則應當具備如下兩項特質：其一，總則應當提綱挈領，對分則各篇章內容能夠予以宏觀規(guī)定，充分發(fā)揮其總領特質；其二，在具體問題上，總則又不能過于細致，否則將弱化甚至取代分則的功能。例如，之前“民法總則對法律行為的效力規(guī)定，架空了現(xiàn)行合同法對合同效力的規(guī)定，甚至比合同效力的規(guī)定更為具體”?！?2〕許中緣：《〈民法總則〉的公因式元素與民法典分則各編草案》，載《山西師大學報（社會科學版）》2019年第6期。這是教育法典總則編纂工作應當警惕的現(xiàn)象?？傊?，教育法典總則的任務在于從宏觀上明確教育法的價值取向與重要內容，從而為分則提供統(tǒng)一的概念共識并明確分則的篇章安排。

教育法典總則的編排應當有一條貫徹始終的“中軸線”，筆者認為，我國教育法典“應以教育法律關系作為教育法典的編排主線，理由在于面對復雜多元的教育活動，教育法律關系細化為多種法律關系，這些法律關系識別不同教育行為，并確定教育法典的調整范圍”?！?3〕任海濤：《論教育法法典化的實踐需求與實現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期。在此基礎上，應遵循習近平總書記對民法典的制定應當“立足我國國情和實際”的要求，讓我國教育法典總則的內容亦能夠充分立足國情，對目前部分教育領域立法空白展開現(xiàn)實考量。據此，我國教育法典總則應當包括教育法基本規(guī)定、教育主體概括規(guī)定、受教育權與教育權、教育類型、教育法律行為、教育法律責任六大部分，上述內容是教育法“公因式”的集合，既確保了教育法典總則的科學性與完整性，也為教育法典分則的篇章體例奠定了基礎。

（一）教育法基本規(guī)定

教育法的基本規(guī)定主要包含立法目的、基本原則以及效力規(guī)則等內容。

首先，應當規(guī)定立法目的。任何法典或單行法規(guī)都需要開宗明義地指出其立法目的，從而明確其價值取向與立法任務?，F(xiàn)行教育法第1條規(guī)定：“為了發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質，促進社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法?！苯Y合教育法的這一規(guī)定，并參酌民法典關于立法目的相關內容，全新的教育法典的立法目的可表述為：“為保護教育主體的合法權益，調整教育法律關系，發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質，適應中國特色社會主義發(fā)展要求，促進社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法。”

其次，應當規(guī)定基本原則。教育法基本原則是貫穿教育法典的基本準則，是其他具體的教育法律規(guī)則予以建構的基礎，維系著整部教育法典的基本價值取向與精神氣質。因此，教育法基本原則是建構教育法典的思想出發(fā)點，是教育法典的神經中樞。目前，教育法僅將其第3條確切規(guī)定為基本原則，該條規(guī)定：“國家堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，遵循憲法確定的基本原則，發(fā)展社會主義的教育事業(yè)?！钡牵@一基本原則需要進一步具體化。教育法典的基本原則應具備教育性質，故而，立法機關應將現(xiàn)行教育法中的部分規(guī)定上升到基本原則的高度。教育法第4條規(guī)定：“教育是社會主義現(xiàn)代化建設的基礎，對提高人民綜合素質、促進人的全面發(fā)展、增強中華民族創(chuàng)新創(chuàng)造活力、實現(xiàn)中華民族偉大復興具有決定性意義，國家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。全社會應當關心和支持教育事業(yè)的發(fā)展。全社會應當尊重教師。”該條可發(fā)展為“支持教育發(fā)展”“尊師重教”兩項基本原則。教育法第5條規(guī)定：“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設服務、為人民服務，必須與生產勞動和社會實踐相結合，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人?！痹摋l可發(fā)展為“服務社會”基本原則。教育法第6條規(guī)定：“教育應當堅持立德樹人，對受教育者加強社會主義核心價值觀教育，增強受教育者的社會責任感、創(chuàng)新精神和實踐能力。國家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法治、國防和民族團結的教育?！痹摋l可發(fā)展為“立德樹人”基本原則。教育法第7條規(guī)定：“教育應當繼承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進文化，吸收人類文明發(fā)展的一切優(yōu)秀成果。”該條可發(fā)展為“文化傳承”基本原則。教育法第8條規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益。國家實行教育與宗教相分離。任何組織和個人不得利用宗教進行妨礙國家教育制度的活動?！痹摋l可發(fā)展為“教育世俗化”基本原則。此外，教育法第9至12條亦可發(fā)展為“教育公平”基本原則。多元化的教育基本原則可以形塑教育法公平、正義的價值取向，在日后立法出現(xiàn)空白時為相關人員尤其是法官通過基本原則解釋，以實現(xiàn)教育矛盾糾紛的公平解決。

最后，應當規(guī)定法律效力。法律效力是指法律所具有的約束力，主要包括時間效力、空間效力以及對人效力。其中，時間效力是指法律開始生效的時間和終止生效的時間；空間效力是指法律生效的地域，一般情況下全國性法律適用于全國，地方性法規(guī)僅在本地區(qū)有效；對人效力則是指法律對什么人生效。教育法典的效力問題主要是指對人效力，立法對此應主要采取屬地主義原則，總則可規(guī)定：“在中華人民共和國境內的各級各類教育，適用本法?！?/p>

（二）教育主體概括規(guī)定

教育主體是教育法律關系的重要組成部分，教育主體間所產生的教育權利與義務是教育法典的保障或規(guī)制對象。具體來看，學生、未成年學生的監(jiān)護人、教師、學校以及教育行政部門構成了主要的教育主體。

首先，應當規(guī)定學生的法律地位。學生在教育法典中的法律地位屬于“受教育者”。憲法第46條第1款、教育法第9條第1款都規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務?！苯逃ǖ谖逭隆笆芙逃摺睂ｉT對受教育者的權利、義務展開了較為細致的規(guī)定，如其第37條規(guī)定“受教育者在入學、升學、就業(yè)等方面依法享有平等權利。學校和有關行政部門應當按照國家有關規(guī)定，保障女子在入學、升學、就業(yè)、授予學位、派出留學等方面享有同男子平等的權利”。第44條規(guī)定受教育者須“遵守法律、法規(guī)”“遵守學生行為規(guī)范，尊敬師長，養(yǎng)成良好的思想品德和行為習慣”“努力學習，完成規(guī)定的學習任務”“遵守所在學?；蛘咂渌逃龣C構的管理制度”。義務教育法第4條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”高等教育法第9條第1款規(guī)定：“公民依法享有接受高等教育的權利。”立法上，學生作為受教育者的法律地位是較為明確的，“而該地位于實踐中能夠達到何種程度的效果展現(xiàn)，則主要取決于‘受教育權’能夠得到何種程度地實現(xiàn)與保護”?！?4〕任海濤：《論學生的法律地位》，載《東方法學》2020年第1期。這即是說，在關于學生的法律問題上，教育法典的立法重點是通過分則細致的權利、義務以及責任規(guī)定，確保作為受教育者的學生能夠切實享受各類教育權利，依法維護自身利益。

其次，應當規(guī)定未成年學生監(jiān)護人的法律地位。未成年學生的監(jiān)護人通常是未成年學生的父母，在未成年學生的父母已經死亡或者沒有監(jiān)護能力的情況下，未成年學生的祖父母或外祖父母、兄或姐，以及經未成年學生住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意的其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或者組織，可以按順序擔任監(jiān)護人。未成年學生的監(jiān)護人對未成年學生的責任主要體現(xiàn)在生活保障與家庭教育兩方面，如民法典第26條第1款規(guī)定“父母對未成年子女負有撫養(yǎng)、教育和保護的義務”，第34條指出“監(jiān)護人的職責是代理被監(jiān)護人實施民事法律行為，保護被監(jiān)護人的人身權利、財產權利以及其他合法權益等。監(jiān)護人依法履行監(jiān)護職責產生的權利，受法律保護”，第35條規(guī)定“監(jiān)護人應當按照最有利于被監(jiān)護人的原則履行監(jiān)護職責。監(jiān)護人除為維護被監(jiān)護人利益外，不得處分被監(jiān)護人的財產”。因此，該類內容教育法典不宜展開規(guī)定；家庭教育對學生的成長具有重要基礎功用的教育權利，下文將予以具體論述。

再次，應當規(guī)定教師的法律地位。當前我國公辦中小學教師的法律地位已有明確規(guī)定，2018年的《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確將公辦中小學教師的法律地位界定為“國家特殊公職人員”，指出要“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，明確中小學教師的權利和義務，強化保障和管理”。同時，民辦各級學校的教師屬于受勞動法保護的勞動者亦無爭議。所以，公辦高校教師的法律地位就出現(xiàn)了立法空白，教育法典總則須明確公辦高校教師（以下簡稱“高校教師”）的法律地位。實際上，自我國開展事業(yè)單位人事聘用制改革以來，我國高校教師就擺脫了國家干部的身份，但由于高校教師的身份屬性確實同時包含了“公”與“私”的面向，因此其身份地位備受爭議，并產生了公務員說、公務雇員說、專業(yè)人員說、事業(yè)單位工作人員說、勞動者說等爭議。有論者提出，高等教育的公共性、高校教師聘用合同行政主導的特質，以及高校教師可以接受行政處分的事實，決定了其屬于從事公務的人員。同時，高校教師聘用合同中的“勞動要素”，以及高校教師的專業(yè)性、學術化特質，又使其相比于中小學教師具有鮮明的特殊性。所以，高校教師的法律地位應被界定為“國家特殊公職人員”?！?5〕參見劉旭東：《國家特殊公職人員：高校教師法律地位的時代界定與法治意蘊》，載《大學教育科學》2021年第4期。筆者認為，教育法典總則可以采納這一建議，因為這一身份定位既可以為當下我國部分的教育管理政策提供合法性支撐，也可以規(guī)范高校的教師管理行為，并為教師營造良好自由的學術發(fā)展環(huán)境，推動高校教育、學術事業(yè)的良性發(fā)展。

復次，應當規(guī)定學校的法律地位。關于學校權力、義務的完善的立法規(guī)定，是“完善我國教育法律體系、建立和完善現(xiàn)代學校制度、完善學校的內部治理結構、落實學校依法自主辦學、規(guī)范學校資產與財務管理、解決日益增多的校內糾紛的需要”?！?6〕陳恩倫：《關于制定〈學校法〉的思考》，載《高等教育研究》2008年第6期。但截至目前，除了幾部內部規(guī)定外，我國并未制定專門規(guī)范學校運行的單行法律。其實，國務院早在2010年頒布的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》就指出要制定學校法，但至今該法仍未出臺。上述立法現(xiàn)狀顯然與作為教育主體之一的學校的重要法律地位不成正向關系，教育法典對此應當進行立法填補。

當然，教育法典總則只能進行宏觀地概括性規(guī)定，具體內容須由分則予以完成。筆者認為，教育法典總則關于學校內容的核心規(guī)定在于明確學校的法律地位。學校的法律地位主要涉及民辦學校、公辦中小學以及公辦高校的法律地位。其中，民辦學校屬于民事法律主體，具備獨立的法人地位。而公辦中小學與公辦高校的法律地位可以分為民事法律地位和行政法律地位。以公辦中小學為例，就其民事法律地位而言，其不具備獨立的法人地位。但就其行政法律地位而言，“中小學在與行政機關的關系中既可能是行政相對人，也可能是內部下屬機構，在對教師的職務評定以及非義務教育階段的學生做出開除處理時可能具有行政主體的法律地位”，〔47〕任海濤、楊興龍：《論中小學學校的法律地位》，載《華東師范大學學報（教育科學版）》2021年第1期。這基本已是學理共識，教育法典無需另行規(guī)定。而需要教育法典總則特別規(guī)定的是公辦高校在事業(yè)單位基礎上具備“法律、法規(guī)授權組織”這一身份的事實。在學理上，“授權組織說”已經成為了界定公立高校法律地位的通說，即高校盡管不是國家行政機關，但其經法律、法規(guī)授權而得以在特定情況下行使公務。〔48〕參見薛剛凌：《行政訴訟受案標準研究》，載《法商研究》1998年第1期。司法實務方面，“王炳森訴新疆農業(yè)大學案”的判決書也認為，教育法第29條賦予了“學校教育行政管理的職能”?！?9〕新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市水磨溝區(qū)人民法院（2016）0105行初1號行政判決書，載http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=1f0ac40a-b76b-48a9-852e-3b824643933d&KeyWord，2021年8月29日訪問。在學理及司法實務都予以肯定的情況下，教育法典總則可以從立法的高度確認這一事實，進而促使公立高校在行使其公務時嚴格依循合法行政的原則，維護高校師生的合法權益?？傊挥性诿鞔_學校的法律地位的基礎上，分則關于學校各項權力、義務的規(guī)定才能符合法理要求。

最后，應當規(guī)定教育行政部門的法律地位。教育行政部門是國家各級政府中對教育事業(yè)進行組織領導與管理的部門或機構。教育法典總則應對教育行政部門的主要權力展開列舉，并在最后的法律責任章節(jié)設置與權力對應的責任機制，實現(xiàn)教育行政部門的權責對等，促使其依法、公正地履行職責。

（三）受教育權與教育權

教育權利是相關教育主體在教育事務上所能夠享受的利益，主要包含受教育權和教育權，其中，教育權又可分為國家教育權、學校教育權、家庭教育權以及社會教育權。

一方面，應當規(guī)定受教育權。受教育權是指公民擁有接受教育的機會以及獲得受教育的物質幫助的權利，“確認和保障受教育權是現(xiàn)代教育法的目的和中心內容”?！?0〕申素平：《教育立法與受教育權的體系化保障》，載《教育研究》2021年第8期。憲法第46條即將受教育權列為公民的基本權利，該條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展?！辈贿^，受教育權最為核心的內容并非性質認定，而是如何保障學生能夠平等地享有這一權利，即教育平等是受教育權的核心內容。教育法第9條第2款即明確規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！苯逃ǖ淇倓t的任務在于確定教育平等的基本范疇，其具體包括“就學權利平等、教育條件平等、教育效果平等、競爭機會均等、成功機會均等諸多方面”，〔51〕勞凱聲：《教育法論》，江蘇教育出版社1993年版，第105—113頁。從而為教育法典分則建構教育平等的具體保障機制奠定基礎。

另一方面，應當對教育權體系作完整規(guī)定，主要包括：

第一，應當規(guī)定國家教育權?！皣医逃龣嘧鳛橐粋€教育法學概念，指的是國家按照法律規(guī)定對國民教育進行合理統(tǒng)治、發(fā)展與管理的公權力”，〔52〕劉大洪、蘇麗芳：《人權視野下的國家教育權理論探析》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2012年第3期。其主體是國家，性質屬于國家公權力。國家教育權的主要任務可以從以下兩個面向予以審視：其一，維護教育的公平與正義。教育公平是社會公平的必要組成部分，教育法典總則應明確國家應在不同地域、學校以及民族間公平地分配各類教育資源，避免教育資源的顯著失衡，從而保障公民的受教育權。同時，應針對國家教育權設置具體的監(jiān)督機制，避免國家教育權的任性與濫用。其二，尊重與保障人權。只有所有公民的受教育權都能夠得到周全保障，人們才能擁有健全完善的人格，故此，教育法典總則應明確，國家教育權應當以尊重與保障公民的受教育權這一基本人權為價值指向，充分實現(xiàn)教育的多樣化、個性化與民主化。

第二，應當規(guī)定學校教育權。學校教育權是國家授權學校管理校園教學、生活事務的能力，根據教育法相關規(guī)定，學校教育權主要包括：自主制定學校章程制度的權利；在遵循法律及政策的基礎上決定本校的教學安排的權利；招生權；拒絕妨礙教學活動權；學籍管理權；頒發(fā)畢業(yè)、結業(yè)或肄業(yè)證書權；財務管理權；聘任權；等等。當然，教師針對學生的教育權也屬于學校教育權的范疇，畢竟，學校關于教學事務的管理終究離不開教師的具體運作。

第三，應當規(guī)定家庭教育權。家庭教育權是指未成年人的監(jiān)護人（主要指父母）對其展開教育的權利。2018年9月10日，習近平總書記在全國教育大會上指出，家庭是人生的第一所學校，家長是孩子的第一任老師，要給孩子講好“人生第一課”，幫助扣好“人生第一?？圩印?。〔53〕《習近平在全國教育大會上強調堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人》，載《人民日報》2018年9月11日第1版。從歷史的角度來看，家庭教育權是一種原生性權利，其先于學校教育而產生，且家庭教育亦是維系家庭穩(wěn)定進而維系社會穩(wěn)定的重要手段，故而，家庭教育擁有天然的合理性與必要性。在內容上，家庭教育權具體包括教育內容自主權、在家教育權以及參與學校事務權?！?4〕參見葉強：《論作為基本權利的家庭教育權》，載《財經法學》2018年第2期。其一，教育自主權是指監(jiān)護人有權自主對未成年人展開各類教育，如生命教育、情感教育、責任教育、能力教育等，這類教育的底線是不侵犯未成年人的合法權益，在此基礎上，立法不宜展開具體規(guī)定，否則將侵犯家庭教育權的自主性。其二，在家教育權是指用監(jiān)護人的教育取代學校教育的權利，這一權利的合法性一直備受爭議，但立法目前對之并未有明確禁止。此外，北京、上海、廣東等地部分家庭都采取了這一教育形式，〔55〕參見張永廣、張湛：《青少年“在家教育”現(xiàn)狀與宗教因素分析》，載《當代青年研究》2016年第2期。教育法典總則勢必要從教育基本法的高度針對這一問題作出明確判斷。其三，監(jiān)護人的參與學校事務權在我國的教育實踐中并不受重視，部分教師認為監(jiān)護人的素質不足以參與學校事務，部分監(jiān)護人亦認為學校事務與監(jiān)護人毫無關聯(lián)，同時，立法也未就這一問題展開規(guī)定。教育法典總則應當肯定監(jiān)護人參與學校事務的合法性，在不涉及教學內容及學校組織決定權的領域，監(jiān)護人的教育知情權、監(jiān)督權以及異議權應當?shù)玫奖Ｕ稀?/p>

第四，應當規(guī)定社會教育權。“社會教育權是指除家庭和國家之外各個社會主體依法所享有的從事教育活動的權利，教育公平化、教育社會化以及教育市場化是其價值取向?！薄?6〕殷繼國：《我國社會教育權的新現(xiàn)代性解讀——以基本公共教育服務均等化為視角》，載《國家教育行政學院學報》2013年第7期。社會教育權要求政府應鼓勵、輔助更多的社會組織及個人參與教育活動，但實踐中我國社會力量參與教育事業(yè)的積極性與廣泛度都較為欠缺，這一方面與我國社會力量本身不甚發(fā)達有關；另一方面則源于立法規(guī)定的欠缺。教育法中雖然有“教育與社會”這一單獨章節(jié)，但其內容卻缺乏相關教育單行法的擴充。對此，教育法典總則應從兩方面規(guī)定社會教育權的基本面向，從而為分則具體建構社會參與教育的路徑奠定基礎：一方面，整合既有的社會教育資源，改變圖書館、博物館、民辦學?；o聯(lián)系、單兵作戰(zhàn)的現(xiàn)狀，建立聯(lián)系紐帶，實現(xiàn)既有社會教育資源的規(guī)?；\作；另一方面，為市場主體參與教育活動提供多元化的便利措施，如通過完善價格優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、土地使用、金融信貸等政策，提高社會主體投資、舉辦教育服務的積極性，壯大社會教育資源的規(guī)模。

第五，應當規(guī)定“黨的教育領導權”。作為執(zhí)政黨，中國共產黨毫無疑問肩負著維系國家教育事業(yè)健康發(fā)展的歷史重任，事實上，我國各項教育事業(yè)、教育立法也都是在黨的領導下予以開展的，這是我國社會主義教育事業(yè)的鮮明表征與重要保障。鑒于此，筆者認為，未來的教育法典總則應當明確規(guī)定“黨的教育領導權”這一概念。黨對于我國教育立法活動、教育法的實施、教育監(jiān)督活動都進行了實質上的領導。當下，我國教育法學界尚未明確論證該權力的內涵和外延，黨對教育的領導權作為“教育權體系”的重要組成部分，需要深入研究并轉化為立法現(xiàn)實。

（四）教育類型

以學習階段為主要標準，我國的教育類型可分為學前教育、義務教育、高級中等教育以及高等教育。其中，學前教育是指兒童在接受義務教育之前所接受的教育；義務教育主要包括小學及初中的教育；高級中等教育主要包括普通高中、成人高中、職業(yè)高中、中專等教育；高等教育則包括專科教育、本科教育及研究生教育。

就目前的立法及教育實踐來看，學前教育與高等教育的部分內容亟需得到教育法典總則的明確規(guī)定。一方面，2020年9月，教育部發(fā)布《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）公開征求社會意見，其通過后可以作為未來教育法典分則的獨立篇章。但是，《草案》仍有值得商榷的內容，教育法典總則應率先對這類內容進行修正。例如，“《草案》將0—3歲嬰幼兒排除在立法調整范圍之外，不僅與日本等發(fā)達國家學前教育經驗背道而馳，更與我國北京、上海等諸多省市當下開展的將0—3歲嬰幼兒納入學前教育服務體系之探索不相契合”，〔57〕湛中樂：《〈學前教育法（草案）〉的立法特點與完善建議》，載《湖南師范大學教育科學學報》2020年第6期?？倓t應將這一年齡段的兒童納入規(guī)制范疇。又如，《草案》中明確規(guī)定“在中華人民共和國境內實施學前教育，適用本法”，這就意味著但凡跟學前教育相關的各類幼教機構（包括托兒所、幼兒園、早教機構）和“小學、特殊教育學校、兒童福利機構、康復機構等附設的幼兒園（班）”等學前教育機構都適用本法。但是，新修訂的民辦教育促進法指出：“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法?！币虼?，“民辦幼兒園等與學前活動有關的教育機構到底應該適用哪部法律呢？根據特別法優(yōu)于一般法的原則，有關學前階段的民辦教育機構適用《學前教育法》”。〔58〕張曙光：《規(guī)范性、公平性與教育性：〈中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）〉體現(xiàn)的三重價值及其完善》，載《當代教育論壇》2021年第4期。所以，未來教育法典總則應規(guī)定，民辦學前教育機構的相關行為無法在法典分則“學前教育編”找到依據的，可以適用法典分則“民辦教育編”的相關規(guī)定。再如，總則還應統(tǒng)一用語，避免《草案》存在的“適齡兒童”“兒童”等內涵一致但表述不一的術語的出現(xiàn)。

另一方面，在高等教育方面，自2019年起，我國開始正式舉辦職業(yè)大學，并出現(xiàn)了職業(yè)本科這一新型高等教育層次，按照規(guī)定，高等職業(yè)本科是全日制本科學歷教育的一種，學位為學士學位。教育法典總則需要對職業(yè)本科的性質、制度管理等內容作出宏觀規(guī)定，為其健康發(fā)展提供立法支撐。

（五）教育法律行為

教育法律行為是指能夠在實踐中引發(fā)教育法律關系產生、變更與消滅的行為事件，主要包括學校實施的教育懲戒及其他教育管理行為，政府的教育行政管理行為，以及國家對教育事業(yè)的管理監(jiān)督行為。

第一，應當規(guī)定學校的教育管理行為。典型的如“教育懲戒行為”，“教育懲戒具有權力性質”，〔59〕劉亮：《論高校教育懲戒權的構造與限制——兼評高校疫情防控中教育懲戒權的運行》，載《青少年犯罪問題》2020年第6期。其行使不當將會嚴重損害學生的合法權益，故而“優(yōu)化教育懲戒制度具有重要的現(xiàn)實意義”?！?0〕焦佳、陳大文：《學校教育懲戒制度優(yōu)化研究》，載《青少年犯罪問題》2020年第6期。對此，2019年11月22日，教育部發(fā)布中小學教師實施教育懲戒規(guī)則（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿），公開征求社會各界的意見。2020年12月29日，在征求意見稿的基礎上，綜合社會各界的意見，教育部正式印發(fā)了中小學教育懲戒規(guī)則（試行）（以下簡稱規(guī)則），規(guī)則已于2021年3月1日起實施。規(guī)則共20條，對教育懲戒的規(guī)范意涵、適用范圍、懲戒種類以及救濟途徑（包括校內申訴與行政復議）等內容都分別作了規(guī)定，并明確了教育懲戒不包括紀律處分，這為我國中小學教育懲戒的行使提供了較為完整的操作框架，其時代意義是顯而易見的。教育法典總則應吸收規(guī)則中的概括性規(guī)定，從教育基本法的高度明確教育懲戒的合法性。但與此同時，規(guī)則客觀上亦存在著諸多問題，例如，教育懲戒的性質（權利抑或權力）仍未得到明確界定，未來教育法典總則應當對之澄清，“否則教育懲戒規(guī)章將遭受合法性危機”，〔61〕湛中樂、康驍：《教育懲戒規(guī)章的合法性分析》，載《復旦教育論壇》2020年第3期。畢竟，行政機關的規(guī)范性法律文件不宜對公民的私權利展開過多規(guī)制，這涉及規(guī)則的合法性問題。

在此基礎上，教育法典總則還須對高校的教育懲戒展開宏觀性規(guī)定。目前，我國并未有相關法律法規(guī)規(guī)范高校的教育懲戒行為，教育法典總則應彌補這一立法空白，對高校教育懲戒的基本范疇率先作宏觀規(guī)定。當然，高等教育在理論及實踐中與中小學教育有著不同的運行邏輯，因此高校教育懲戒的具體內容必然與中小學存在諸多差異，這意味著對高校教育懲戒的立法應當聚焦于高校教育懲戒的基礎問題和規(guī)范路徑，即概念層面上其與中小學教育懲戒的不同，以及高校教育懲戒的適用原則，特別是如何建構具有切實可操作性的教育懲戒規(guī)范路徑。但這顯然屬于教育法典分則的規(guī)定內容，總則對此不宜涉及。

除教育懲戒外，學校的教育管理行為還包括學籍管理行為（主要內容為紀律懲戒）、學位授予行為（針對高等教育）以及學校為維系校內正常的教學生活秩序而開展的其他自主管理行為。教育法典總則的重點任務是在將上述三類行為明確納入教育法律行為范疇之基礎上，確定其行使基準，從而避免學校以合法的形式侵犯學生利益。其一，涉及學生在學關系改變的學籍管理行為（如退學、取消學籍、開除學籍），學校必須遵循法律保留原則，嚴格按照法律規(guī)定予以行使，沒有任何自由裁量權。因為按照重要性理論，“涉及基本政治經濟制度，特別是涉及公民基本權利的，必須由立法機關制定法律予以調整”，〔62〕羅豪才、湛中樂：《行政法學》，北京大學出版社2016年版，第30頁。而“判斷‘重要性’的標準就在于看該項權益是不是學生的基本權利或是否與基本權利有著直接的內在關聯(lián)性”，〔63〕倪洪濤：《大學生學習權司法救濟范圍再認識》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2008年第2期?！案淖兞嗽械膶W生與學校之間的‘在學關系’，實際上等于使學生喪失了受教育權”，〔64〕魏海深：《司法權介入高校內部治理的類型與強度》，載《河北法學》2018年第12期。學校必須遵守法律保留原則。其二，對于不直接改變學生在學關系的學籍管理及學位授予行為，學校應遵循法律優(yōu)先原則，即在不突破立法規(guī)定的基礎上，較為自主地設定相關細則。其三，學校的日常自主管理行為也會涉及學生的權利與義務，并進而在雙方之間形成法律關系。因而，學校雖然可以較為自主地設定這類管理行為的具體內容，但應保證這類管理行為不得侵犯學生的合法權益。

第二，應當規(guī)定政府的教育行政管理行為。政府的教育行政管理行為是政府教育行政部門針對教育事務展開的管理行為。這主要包括：貫徹執(zhí)行教育立法、中央的教育方針和政策以及上級教育行政部門的教育工作指示；制定本地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；負責本地區(qū)的教育經費、干部、教師以及學生的管理、服務工作；領導本地區(qū)各級各類學校的教育、教學工作；對各級各類學校的教育工作展開監(jiān)督；等等。政府的教育行政管理行為對于維系教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，并促進其現(xiàn)代化轉變具有基礎功用。但是，行政權本身是所有權力中最為龐大的權力，內含鮮明的主動性特質，行使不當將會對權利主體產生深遠的負面影響。所以，教育法典總則應為政府的教育行政管理行為樹立基本準則，促進這一權力的規(guī)范發(fā)展：其一，依法行政原則。教育行政部門必須按照法定的權限、程序行使教育管理職權，這是現(xiàn)代法治國家行政機關的首要行為準則。其二，權責統(tǒng)一原則。教育行政部門在行使權力的同時必須擔負對應的責任，避免行使權力卻怠于承擔責任情況之發(fā)生。其三，教育治理現(xiàn)代化原則。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，國家治理體系涵蓋的范圍很廣，教育是其中一項重要組成部分，教育治理的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要面向。有學者指出：“管理強調的是政府作為單一主體的自上而下的對社會的控制，而治理強調政府通過與其他主體的相互合作共同解決社會公共事務?！薄?5〕李洪佳：《教育治理現(xiàn)代化視域下政府教育管理職能的轉變》，載《黑龍江高教研究》2017年第5期。教育行政部門應注重在教育管理的進程中吸納社會組織等參與主體，實現(xiàn)教育事業(yè)的全社會參與。

第三，應當規(guī)定國家的教育管理監(jiān)督行為。國家對教育事業(yè)的管理監(jiān)督行為，體現(xiàn)為更高層面的國家關于教育事業(yè)發(fā)展的大政方針，主要包括財政支持與權力監(jiān)管兩方面內容。一方面，國家針對教育事業(yè)的財政支持是教育事業(yè)能夠健康持續(xù)發(fā)展的重要物質基礎。當前，我國尚未制定關于教育財政支持的單行法，導致我國教育經費在國民經濟中的分配比例偏低，教育法典總則應對教育經費的來源、使用取向、在國民經濟中的占比等問題展開宏觀規(guī)定。同時，實踐中我國針對民辦教育的稅收優(yōu)惠體系尚不健全，教育法典總則應明確民辦教育的稅收優(yōu)惠方式與力度，健全針對捐贈者與受教育者的優(yōu)惠舉措，彌補這一方面的立法空白，也為分則具體展開規(guī)定提供指引。另一方面，國家教育監(jiān)管行為主要指國家針對教育行政部門的監(jiān)管，進而促使其依法行政。2013年黨的十八屆三中全會首次提出“權力清單”制度，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳要求各省級政府要在2015年年底之前，國務院試點部門和市縣兩級政府要在2016年年底之前，完成權力清單的公布?！白鳛檎畽嗔η鍐沃贫冉ㄔO的重要組成部分，教育行政權力清單制度對于限制和規(guī)范教育行政部門權力、監(jiān)督其合法合理用權、保障教育行政相對人合法權益同樣具有重要價值?！薄?6〕李從浩：《省級教育行政部門權力清單的規(guī)范化改進》，載《高等教育研究》2020年第6期。教育法典總則對此應予肯定，明確國家依法監(jiān)管教育行政行為的職責與內容，并在分則中有效體現(xiàn)權力清單的具體內容。

（六）教育法律責任

有權力必有責任是現(xiàn)代法治的基本原則。法律責任的存在對相關法律主體構成了切實的約束，避免其僅享有權力（權利）而無視義務情況的發(fā)生。學理上，那些沒有規(guī)定法律責任的條款通常被稱之為敘述性立法，〔67〕Jan Van Dunne,Narrative Coherence and Its Function in Judicial Decision making and Legislation,The American Journal of Comparative Law,1996(44):pp.463-478.這一類立法的特質在于其僅僅宣示了立法機關關于特定問題的態(tài)度，卻并沒有為之設定相關的責任條款，從而嚴重降低了該類立法條文的可操作性。盡管較分則而言，教育法典總則更為原則化與概括化，但其亦不能完全喪失可操作性?！熬蛯嵺`維度而言，教育法律責任是教育立法的必要單元，是教育執(zhí)法、教育司法的規(guī)范依據，它能保障法律義務的切實履行，有效維護法律的權威和尊嚴”，〔68〕程雁雷：《論教育法律責任的基本范疇》，載《東方法學》2021年第1期。教育法典總則有必要對教育法律責任的基礎內容展開規(guī)定，為提升教育法典分則的可操作性、約束相關責任主體的行為奠定基調。

教育法律責任的承擔主體主要包括如下四種類型：其一，教育行政部門及其工作人員；其二，教育機構及其相關人員，這里的機構包括各類學歷與非學歷教育機構，相關人員則既包括教育工作者，也包括受教育者；其三，負有教育義務的家庭成員，主要包括父母或其他監(jiān)護人；其四，其他社會組織和個人。

在責任形式方面，教育法律責任并不是獨立的責任形式，其包含了行政法律責任、民事法律責任以及刑事法律責任，因此呈現(xiàn)出鮮明的綜合性特質。其中，教育行政法律責任是指針對教育行政主體的法律責任，如教育行政部門違法向學校收取各類費用，政府應責令其返還，并對責任人員作出處理。教育行政法律責任還包括教育行政相對人的法律責任，如學校違反規(guī)定向學生亂收費的，教育行政部門應責令學校返還費用，并對責任人員作出處理。教育民事法律責任是指相關教育主體因未履行法定義務對相關人員造成損害時應當承擔的不利后果，如學校沒有盡到安全保障義務造成學生身體受到傷害的，學校應當承擔民事賠償責任。教育刑事法律責任是指相關主體的行為侵犯了特定的為刑法所保護的法益因而應當承擔的責任，如教育行政部門挪用或克扣教育經費的，相關人員將會被依法追究刑事責任。

需要指出的是，科學立法應遵守邏輯思維的基本規(guī)律，即同一律、矛盾律、排中律和充足理由律。〔69〕呂玉贊、焦寶乾：《法律邏輯的拓展研究——以新興交叉學科為背景》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2019年第1期。盡管教育法典屬于綜合性法典，但其所調整的法律關系多為行政法律關系，且相關民事法律責任、刑事法律責任在民法典、刑法及其他法規(guī)中已有詳細列明，故而，教育法典總則教育法律責任章節(jié)僅需載明相關教育行政法律責任，并通過準用性法律規(guī)范表明教育民事、刑事法律責任所需要援引的其他法律相關條款即可。

結 語

編纂教育法典是事關中國教育法發(fā)展的“一號”工程，其中總則編就是“一號”工程的設計圖紙，將直接決定法典工程能否順利落地。換言之，作為教育法法理的集中闡釋，總則編有著統(tǒng)領效力，這體現(xiàn)在：一方面，分則諸編必須遵照總則編的指導思想和制度安排；另一方面，對于不宜寫入教育法典的其他單行法也應主動適應總則編的調整范圍。就此而言，制定總則編的意義不言而喻。但總分結構并非毫無缺陷，其同樣面臨著規(guī)則構成的多層次性、部分規(guī)則的不確定性以及法典功能的單一化等合法性危機?！?0〕參見同前注〔31〕，王利明文。不過，從立法的體系性和科學性出發(fā)，設置總則編是利大于弊的。希望筆者的學術探索能為構建一部邏輯清晰、層次分明且符合中國國情與時代需求的教育法典作出貢獻。