勞動法典的制定與勞動權利的實現(xiàn)

錢葉芳

在民法典已經(jīng)生效的背景下，勞動法典的制定有了先例可循。我國勞動法體系內部凌亂殘缺，一方面是作為龍頭法的勞動法已經(jīng)千瘡百孔；另一方面是單行法存在空白或位階低的問題，欠缺法律的威懾力。這就產(chǎn)生了進行體系梳理和法典化的必要性。吸收國外先進的法治經(jīng)驗制定勞動法典，提高勞動權利的法定化和實有化水平，切實保障勞動者的合法權益，是社會主義國家的本質要求。

一、我國勞動法典制定的學術史

改革開放以來，我國勞動法典化研究可謂稀少，但為推動勞動法學研究和勞動法治化進程，仍有必要考察其學術史。勞動法典化研究可大致分為四個階段：

（一）欠缺勞動一般法背景下的始發(fā)階段（1978—1993年）

在黨的十一屆三中全會召開后的近十年內,在波瀾壯闊的中國經(jīng)濟體制改革初期，勞動關系處于不斷變革和發(fā)展之中，勞動法體系殘缺不全，調整空白領域頗多，勞動法制建設比較落后。20世紀80年代末，史探徑先生提出我國急需制定一部先進的科學的勞動法典，使之既能反映和鞏固改革成果，又能推動改革不斷前進，并能體現(xiàn)國際勞動立法進步趨勢要求?！?〕參見史探徑：《我國急需制定勞動法典》，載《法學研究》1989年第5期。彼時正處于從有計劃的商品經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟體制確立的過渡期，史先生關于勞動法法典化的呼吁未能引發(fā)學界的重視和響應。

（二）勞動法通過后的沉寂階段（1994—2002年）

1994年勞動法的通過，緩解了對勞動法法典化的迫切需要。從現(xiàn)有文獻看，在近十年內，學界未進行法典化的研究，圍繞勞動法進行的理論研究日益興盛。

（三）勞動爭議集中爆發(fā)下的重提階段（2003—2014年）

勞動法實施之后，其存在的諸如立法過于原則、欠缺科學性與合理性、相對滯后等問題在實施的過程中日益暴露，特別是“未簽訂書面勞動合同，勞動關系無效”的學界認知和實務操作，使得勞動者的合法權益遭受嚴重侵害。

欠薪和勞動關系扭曲的現(xiàn)狀使得實務界和學界重提勞動法法典化，工會系統(tǒng)的態(tài)度尤為鮮明。時任中華全國總工會副主席周玉清提出了《關于解決企業(yè)拖欠職工工資問題的建議和制定〈勞動法典〉的議案》，〔2〕周玉清：《關于解決企業(yè)拖欠職工工資問題的建議和制定〈勞動法典〉的議案》，載《中國工運》2003年第4期。法律工作部郭軍建議根據(jù)勞動法確定的原則和規(guī)定，繼已有的安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法之后，盡快制定就業(yè)促進法、勞動合同法、集體合同法、工資法、工作時間和休息休假法、社會保險法和勞動爭議處理法等相關法律，形成基本的勞動法律體系。在專門性的勞動法律、法規(guī)貫徹實施的基礎上，總結經(jīng)驗，參照制定民法典的情況，用5年或更長一點的時間制定出中國特色的勞動法典?！?〕參見郭軍：《關于制定〈勞動法典〉的思考》，載《中國工會財會》2003年第5期。該會法律工作部黃龍亦認為，為適應我國經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步和加入世界貿(mào)易組織，參與國際貿(mào)易的需要，我國應當加快勞動立法,制定勞動法典,加大協(xié)調勞動關系的力度。〔4〕參見黃龍：《論勞動法的法典化》，載《工會理論與實踐》2003年第6期。但隨著2005年《關于確立勞動關系有關事項的通知》（以下簡稱“確立通知”）〔5〕參見勞社部發(fā)〔2005〕12號。，2008年勞動合同法、勞動爭議調解與仲裁法，2010年社會保險法等重要政策法律的出臺，欠缺書面形式的勞動關系得到承認，有關勞動法法典化的研究再次沉寂。

（四）隨民法典編纂而興起階段（2015年至今）

2015年3月20日，民法典編纂工作正式啟動。2020年5月28日，第十三屆全國人大三次會議表決通過了民法典，法典化一時成為法學各部門的研究熱點，勞動法部門也不例外。李廣德認為，民法的法典化會使有條件的部門法實現(xiàn)法典化的立法追求具有話語上的正當性；民法典編纂和法典化的理論積累能夠為勞動法法典化提供直接借鑒，尤其是內部體系的整理匯編等立法技術方面?！?〕參見李廣德：《民法典編纂背景下勞動法典立法的初步展開》，載《地方立法研究》2017年第4期。

勞動法學界也發(fā)出補齊勞動立法短板，適時編纂勞動法典的呼吁。例如，王全興教授認為，目前勞動法法典化的條件正在成熟，我國已經(jīng)出臺了多部勞動領域的法律法規(guī)，還有許多部門規(guī)章、地方立法和地方政府規(guī)章，把勞動領域的大政方針以法典形式固定下來，功在千秋?！?〕參見陳磊、孫天驕：《勞動領域出現(xiàn)靈活就業(yè)共享用工居家辦公等工作模式 新型勞動關系呼喚勞動法典》，載《法治日報》2021年5月1日，第04版。黎建飛教授認為，如果有一部勞動法典的話，勞動法的法律地位能夠得到提升；在編纂勞動法典時，可以將現(xiàn)行的、分散的法規(guī)、司法解釋等上升到法律層面，進行系統(tǒng)化、規(guī)范化表述，提升勞動法典的適用性，這樣對勞動關系的調整將更加有力。〔8〕同前注〔7〕，陳磊、孫天驕文。沈建峰教授建議，應積極借鑒民法典編纂的有益經(jīng)驗，采取分步驟法典化的思路，先完善勞動法律體系中的各個部分，該補的補、該修的修、該整合更新的整合更新，等各部分都完善之后，在條件成熟的情況下可以考慮編纂具有中國特色的勞動法典。〔9〕同前注〔7〕，陳磊、孫天驕文。

綜上所述，我國勞動法典化研究始于勞動基本法欠缺時代，隨勞動法的制定而沉寂，重提于勞動法失靈導致勞動爭議激增之際，再興起于民法典編纂之時。雖然文獻數(shù)量有限，但我們仍然能從中看出一條主線：勞動關系調整的需要和勞動關系失衡的現(xiàn)實是勞動法典化研究的觸發(fā)器。

二、制定勞動法典的必要性和可行性

（一）制定勞動法典的必要性

在制定勞動法典的必要性方面，早期研究者結合不同歷史時期的勞動立法背景、現(xiàn)狀和問題進行了多角度的論證。在欠缺勞動一般法時期，史探徑先生從我國的勞動立法遠遠落后于現(xiàn)實需要、及時制定勞動法典是堅持改革開放政策的需要、加快勞動法的制定是正確調整和改善勞動關系的需要等方面論述制定勞動法典的必要性?！?0〕前引〔1〕,史探徑文。在勞資矛盾多發(fā)時期，研究者認為，制定勞動法典是市場經(jīng)濟發(fā)展、實行依法治國方略、完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系、保護勞動者合法權益、維護勞動關系穩(wěn)定、開展國際貿(mào)易參與國際競爭以及勞動法律體系自身發(fā)展系統(tǒng)化的需要?！?1〕參見同前注〔4〕，黃龍文。特別是勞動立法的滯后造成了只能通過過去的勞動法規(guī)，通過出臺規(guī)章或者地方性法規(guī)、規(guī)章來規(guī)范勞動關系，難免會出現(xiàn)勞動法律、法規(guī)龐雜，有時還與勞動法確定的原則、制度不一致的問題，致使難以有效地維護勞動關系雙方當事人的合法權益?！?2〕參見同前注〔3〕，郭軍文。以上皆為對我國現(xiàn)行勞動法制發(fā)展中所存在問題的客觀、理性描述，然其共性在于僅僅看到權利的法定化問題，將勞動者保護缺位的癥結歸于勞動立法的不完善。

從根本上，制定勞動法典是廣大勞動者對勞動權利實有化的訴求。早在1994年，得益于后發(fā)優(yōu)勢，在勞動法初步發(fā)展之際，勞動法第3條即全面列舉了各國人民和國際勞工組織經(jīng)過兩個世紀努力所獲得的各項勞動權利，包括平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權利、接受職業(yè)技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規(guī)定的其他勞動權利。廣大勞動者之所以未能充分享受到這些基本勞動權利，除了立法滯后、可操作性不夠，實施機制不健全、執(zhí)法缺位、司法機械等問題更為嚴重。例如，欠薪問題與立法滯后并無必然的因果關聯(lián)；用人單位不與勞動者簽訂書面勞動合同以規(guī)避勞動關系的企圖之所以得逞，也并非主要是立法滯后所造成。權利實有化是所有法學研究的終極價值，勞動權利也不例外。〔13〕參見錢葉芳：《勞動權利實有化對勞動法學核心范疇的訴求》，載《浙江學刊》2021年第2期。勞動權利實有化也是社會主義國家的本質要求。憲法序言宣告，新中國成立以后，生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造已經(jīng)完成，人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會主義制度已經(jīng)確立。憲法第1條宣告，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。在這個意義上，保護以工人階級為主體的勞動者，免除對工人階級的剝削是中國特色社會主義最本質的體現(xiàn)。如果說生態(tài)文明建設和環(huán)境保護是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎，那么勞動者保護是社會主義國家傲然獨立于世界之林的根本。

作為推動和保障勞動權利實有化的核心工具，“勞動監(jiān)察是一種確保工作場所勞動法規(guī)得到遵守的勞動行政公共職能。它的主要作用是通過預防、教育及強制措施，讓社會伙伴認識到遵守工作場所法律的必要性，并切實執(zhí)行這些法律法規(guī)”〔14〕國際勞工組織：《勞動監(jiān)察的概念和職能：工人指南》，日內瓦(2010)，第2頁。。國際勞工組織通過第81號和第129號公約設定了勞動監(jiān)察基準，〔15〕參見《1947年工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》（第81號公約）、《1969年農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)察公約》（第129號）。其中數(shù)項基準我國尚未達到：（1）關于覆蓋范圍。公約認為，勞動監(jiān)察的組織應當是一個適用于所有工作場所的制度。這包括組織雇傭和個人雇傭兩類工作場所，我國勞動法將個人雇傭排除在保護范圍之外。在平臺用工場所，在勞動關系判斷爭議中，勞動監(jiān)察仍未加入。（2）關于管理體制。公約認為，勞動監(jiān)察應當在中央政府的監(jiān)督和控制之下,與國家的行政實踐相協(xié)調。在世界各國的勞動行政實踐中，勞動監(jiān)察獨立性和可問責性兼顧的中央垂直管理體制延綿近200年，在不斷摸索和創(chuàng)新中形成勞動監(jiān)察國際模式。我國勞動監(jiān)察機構仍在指令性行政系統(tǒng)中運轉，易于為利益集團和地方保護主義所控制。（3）關于監(jiān)察職能的實現(xiàn)。公約認為，應當確保勞動監(jiān)察在工作條件方面的教育和強制執(zhí)法作用,及提請主管部門注意現(xiàn)有法律法規(guī)存在的漏洞和弊端的職能的實現(xiàn)，必須給予監(jiān)察員恰當?shù)膱?zhí)法權。我國勞動監(jiān)察機構缺乏強制執(zhí)法權，阻礙了監(jiān)察職能的實現(xiàn)。（4）關于監(jiān)察員的身份、資格與工作條件。公約認為，監(jiān)察員必須是公務員，工作穩(wěn)定，不受政府換屆和不當外部環(huán)境的影響；招聘監(jiān)察員必須以其任職資格為基礎,并且為加強其履行職責的能力提供適當?shù)呐嘤?；必須適當?shù)貫楸O(jiān)察員配備辦公室、交通工具和工作設施。我國勞動保障監(jiān)察條例第4條規(guī)定，縣級、設區(qū)的市級人民政府勞動保障行政部門可以委托符合監(jiān)察執(zhí)法條件的組織實施勞動保障監(jiān)察。基于此，基層勞動監(jiān)察機構尚未被納入行政序列，有的地方由當?shù)卣庌k批準為參照公務員管理的單位。作為勞動行政部門的直屬單位，“雖然它們承擔行政職能，但是與行政機構仍然有重要區(qū)別，因此在設計和成立時專門使用事業(yè)編制，成為事業(yè)法人”?！?6〕左然：《構建中國特色的現(xiàn)代事業(yè)制度——論事業(yè)單位改革方向、目標模式及路徑選擇》，載《中國行政管理》2009年第1期。與此相應，我國尚未建立勞動檢察官資格制度。（5）關于監(jiān)察員數(shù)量和執(zhí)法頻率。公約認為，監(jiān)察員的數(shù)量必須充足,以確保其履行職責的有效性；應當定期、全面地對工作場所開展監(jiān)察,以確保相關法律法規(guī)得以有效實施。一直以來，我國勞動監(jiān)察的人員和經(jīng)費不足，嚴重限制執(zhí)法監(jiān)管能力，難以履行對工作場所的主動執(zhí)法職能。〔17〕趙大春：《勞動監(jiān)察“小馬大車”之困》，載《瞭望》2011年第9期。

綜上所述，我國勞動立法及其實施機制嚴重滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展，亟待體系化改造以滿足勞動法治化的需要。這就產(chǎn)生了是修改勞動法還是制定勞動法典的選擇。筆者認為，修改勞動法已失去了必要性。首先，從立法位階上看，勞動法與勞動合同法等單行立法同為全國人大常委會制定，從學理上的“一般法與特別法的關系”變成了“新法與舊法的關系”，這使得勞動法體系在邏輯上不能自洽，難以獲得良好的實施效果。其次，作為實際上的舊法，勞動法已經(jīng)在勞動合同法、就業(yè)促進法、社會保險法、勞動爭議調解仲裁法等新單行法的沖擊下變得千瘡百孔，修改之難不輸編纂一部法典。

（二）制定勞動法典的可行性

從國際立法來看，1910年法國勞動法典、1918年蘇俄勞動法典作為不同社會制度國家勞動法典化的典范，源遠流長，引領勞動法典化的世界趨勢，可資借鑒。在國內，改革開放四十多年來，我國勞動法制取得了巨大的進步，諸如豐富的勞動法法典化材料、成熟的理論研究和勞動法實踐、明確的立法主體和成熟的技術條件等勞動法法典化的初步條件已經(jīng)具備，普通勞動者的法律意識也有較大程度的覺醒。特別是民法典的編纂為勞動法典的編纂提供了成熟的經(jīng)驗和技術條件，而且中國的法典化傳統(tǒng)數(shù)千年來息息相通，以制定統(tǒng)一法典為主要形式的法典化活動在我國古代政治生活中占有重要地位，“當代中國法的形式合理化仍然不能割斷歷史，中國古代的制定法傳統(tǒng)和中國近代的法典化經(jīng)驗已經(jīng)構成了當代中國法典化的歷史動力”?！?8〕董茂云：《比較法律文化：法典法與判例法》，中國人民公安大學出版社2000年版，第202頁。

與權利實有化訴求所產(chǎn)生的必要性相呼應，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出一系列全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，為勞動法典的制定提供了最大的可行性。黨的十八大報告提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新16字依法治國方針，其中行政機關嚴格執(zhí)法是法治建設的關鍵環(huán)節(jié)?！?9〕《行政機關嚴格執(zhí)法是法治建設關鍵環(huán)節(jié)——解讀中央政治局第四次集體學習》，載《法制日報》2013年3月4日。勞動保障領域的執(zhí)法問題也受到了高度重視。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確指出深化行政執(zhí)法體制改革的目標是整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制。該《決定》要求減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執(zhí)法力量。據(jù)此，2015年7月，人社部、中編辦和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于加強勞動保障監(jiān)察執(zhí)法能力建設的意見》（人社部發(fā)〔2015〕67號），要求各地積極推進勞動保障監(jiān)察綜合執(zhí)法體制改革，強化勞動保障監(jiān)察機構在人社領域的綜合執(zhí)法職能，將分散在人社部門有關機構的監(jiān)督檢查、行政處罰交由勞動保障監(jiān)察執(zhí)法機構統(tǒng)一承擔。2021年8月，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，提出“到2025年，政府行為全面納入法治軌道，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全，行政執(zhí)法體制機制基本完善，行政執(zhí)法質量和效能大幅提升……為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實基礎”的總體目標。在法治政府建設的宏大背景和目標體系中，我們看到國家監(jiān)察委獨立設置的先行探索以及正在進行的綜合行政執(zhí)法體制改革，這些都為在勞動法典中進行勞動執(zhí)法主體的管制化提供政策指引和參照。

三、勞動法典制定的思路、原則和基本構成

（一）勞動法典制定的思路

如前所述，編纂一部勞動法典是勞動法學界的理想和奮斗目標，但基于歷史原因和我國勞動法治的現(xiàn)狀，對勞動法法典化的研究并未形成主流，疑慮甚多。大致而言，學者們提供了勞動法典制定的兩種思路：（1）在勞動法典編纂過程中統(tǒng)一現(xiàn)行各類單行法律規(guī)范。少數(shù)學者認為條件已經(jīng)成熟，是時候“把這些勞動立法進行整理和梳理予以系統(tǒng)化”了，〔20〕同前注〔7〕，陳磊、孫天驕文。“我國勞動法律體系內部規(guī)則缺失和規(guī)則沖突嚴重，難以滿足形式合理性的要求。不斷立法是勞動法領域的必然趨勢，而在需要不斷完善立法的前提下，以法典化的思維方式統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同推進必然是更為合理和高效的選擇”?！?1〕同前注〔6〕，李廣德文。（2）先完善單行立法再編纂勞動法典。多數(shù)聲音認為條件尚未成熟，“勞動法典的法律子系統(tǒng)中應該有系統(tǒng)的基本法律，目前空缺的單行法律太多，要齊備才行”〔22〕同前注〔10〕，陳磊、孫天驕文?！霸诜ǖ浠埃枰褎趧臃芍械亩贪?，比如勞動基準法、集體合同法等補齊”〔23〕同前注〔10〕，陳磊、孫天驕文?！耙驗楦鞣N關系還在變動中。比如，社會保險即將并軌，具體措施還沒有出臺。而且，把所有相關的法律、規(guī)定整合在一起，也是非常麻煩的事情”?！?4〕謝文英：《制定勞動法典的時機是否成熟》，載《法制日報》2015年1月31日，第03版。

筆者認同第一種思路，應當著手編纂勞動法典。學術史考察揭示，學界對勞動法典化的呼吁每每在缺少勞動龍頭法或勞動爭議多發(fā)的特殊時期發(fā)出。首先，在實質上，我國勞動法體系迄今仍然欠缺一部在效力位階和制度設計上都能統(tǒng)攝其他特別單行法律法規(guī)的一般法、龍頭法。為彌補這個缺陷，必須在修改勞動法和制定勞動法典之間選擇其一，而基本形成的一個共識是：勞動法修改已無必要。在現(xiàn)行勞動法體系中，所謂尚缺的單行法律主要指有關工資、休息休假等勞動基準法，而基本勞動標準法的制定已經(jīng)納入本屆人大的立法規(guī)劃。對于此前被詬病的工資立法不完善問題，其實在勞動法、工資支付暫行規(guī)定、保障農(nóng)民工工資支付條例等法律、法規(guī)、規(guī)章中已經(jīng)形成了從原則到具體的制度體系，如果嚴格執(zhí)行，斷不至于出現(xiàn)如此嚴重的持續(xù)多年、危害經(jīng)濟社會的欠薪問題。996類超長工作時間等侵犯休息權的問題同樣如此?！?5〕錢葉芳：《996類工作制和休息權立法》，載《浙江學刊》2019年第4期。無論什么位階，但凡是立法法上的立法，只要效力猶在，便得執(zhí)行和遵守，這是依法治國的基本要求。概言之，并非要等到所有勞動領域單行法律法規(guī)都完備完善了，才能制定勞動法典。1910年法國勞動法典面世時，也未滿足具備各項單行法律的前提條件。

其次，作為一種現(xiàn)實的國情，我國勞動爭議的誘發(fā)因素主要不是權利的法定化不夠，而是實施機制不健全。在勞動法實施機制的整體重構上，任何一部單行立法均無法完成。已經(jīng)生效的勞動合同法和正在規(guī)劃中的基本勞動基準法也難當其任。唯有體系化的勞動法典或能兼顧權利法定化的制度設計和權利實有化的體制機制重構。

（二）勞動法典制定的基本原則

勞動法典的制定原則指在勞動法典的制定過程中應當遵循的基本精神，旨在指引勞動法典的制定方向，設定勞動法典的制定目標。勞動法典的制定原則不等于勞動法典的基本原則，后者概同勞動法的基本原則，筆者不再贅述。勞動法典制定應當遵循兩大基本原則：

1.權利全面法定化原則

所謂權利全面法定化，在廣度上體現(xiàn)為擴大權利主體的覆蓋面，各類勞動者的權利都應當獲得保障，既包括傳統(tǒng)的標準雇傭、非標準雇傭、靈活就業(yè)勞動者，也包括雇主為個人的受雇者以及遠程辦公、平臺用工等新型勞動關系中的勞動者。在深度上，權利全面法定化指與新時代的中國經(jīng)濟社會發(fā)展程度相適應，科學性與合理性相結合，在勞動法典中將勞動法第3條規(guī)定的每一項勞動權利進一步深化、細化，賦予其可操作性。

2.權利全面實有化原則

所謂權利全面實有化，是指在勞動法典中設計科學長效的實施機制，使得勞動管制權、勞動監(jiān)督權的行使同樣有法可依，以獨立性和可問責性為核心因素塑造勞動監(jiān)察主體，徹底扭轉我國法定權利實有化整體過低的格局，全面保障不同所有制、不同行業(yè)、不同職業(yè)、不同技能和崗位、不同性別和年齡的勞動者權益。

權利全面實有化原則是對全面法定化原則的鞏固和促進。第81號和第129號國際勞工公約歸納了勞動監(jiān)察的三大職能，除了確保有關工作條件和勞動保護法規(guī)的實施，根據(jù)法律以最有效的方式給雇主和工人提供技術信息和建議外，還包括針對現(xiàn)有法律漏洞向當局提出意見和建議?！?6〕同前注〔14〕，國際勞工組織書，第2頁。在實施勞動監(jiān)察的過程中，特別是在主動進入工作場所實施監(jiān)察并與其他社會團體和機構交換信息的過程中，勞動監(jiān)察員能夠更全面地了解工人的生活情況和工作條件,了解各個階層的經(jīng)濟和社會情況,以及各種相關的技術問題。正因為有來源于工作現(xiàn)場的直接經(jīng)驗和知識，勞動監(jiān)察員可以推動勞動立法的改進，是社會進步的能動力量?！?7〕同上注，第10頁。如前所述，因為體制機制原因，我國勞動監(jiān)察機構尚未充分發(fā)揮其職能，在分析形勢和情況、指出法律漏洞、提出改進措施等方面甚是無能為力。這是未來勞動法典要解決的核心問題。

（三）勞動法典的基本構成

有民法典在前，我國勞動法典在體例上由總則統(tǒng)領分則自無異議?？紤]到法制穩(wěn)定性，在勞動法的結構上構建勞動法典的篇章，不失為妥當之舉。在總則部分，根據(jù)權利全面法定化原則，宜彌補勞動法的一個重大缺陷，即對勞動關系、用人單位或勞動者進行概念界定，抽象出勞動關系的內涵和外延，將新型勞動關系囊括在內，并應當具有一定的前瞻性。在分則的具體制度設計上，根據(jù)權利全面法定化原則，可分為就業(yè)促進編、勞動合同編、非標準和靈活用工編、工會與集體合同編、休息休假編、工資編、職業(yè)安全衛(wèi)生編、女職工和未成年工特殊保護編、職業(yè)培訓編、社會保險編。其中，非標準和靈活用工編中的非標準部分主要來自勞動合同法中的固定期限勞動合同規(guī)定和勞務派遣相關政策等規(guī)定，〔28〕在國際語境中，固定期限勞動合同、勞務派遣和非全日制用工是非標準雇傭的三種代表性形式。參見錢葉芳：《〈勞動合同法〉修改之爭及修法建議》，載《法學》2016年第5期。靈活用工部分主要來自勞動合同法中的非全日制用工規(guī)定和近年有關新型用工的政策法規(guī)。同時，將權利全面實有化原則貫徹于勞動爭議處理編、監(jiān)督檢查編和法律責任編。

四、勞動法典總則編的核心問題

勞動法典總則編的核心問題是對勞動關系的認定。日新月異的科技發(fā)展使得人工智能和共享經(jīng)濟興起，各類用工關系在表現(xiàn)形式上日益多樣化，特別是在工作地點、工作時間、工作完成方式上表現(xiàn)出與傳統(tǒng)不同的靈活性和自主性，這使得人們擔心原有的勞動關系認定標準在理論和實踐中越來越失去解釋力，而新的標準又難以建立。

（一）我國勞動法體系對新型勞動關系的包容性

實際上，兩百年來勞動法演繹出的用工框架完全可以包容新科技下的新型用工關系。比如，在從屬性關系里，根據(jù)合同期限的約定，可以區(qū)分出不定期用工、定期用工、季節(jié)工、臨時工等；根據(jù)日工作時間的長短和安排可以區(qū)分出全日制用工、非全日制用工等；根據(jù)工作安排的多方性，可以區(qū)分出勞務派遣、外包用工等。在工時計算上，根據(jù)工作和崗位的性質可以區(qū)分出標準工時、不定時和綜合工時等。在工資計算上，分為計時工資、計件工資等（包括提成）。據(jù)此，除自由職業(yè)者外，司機等網(wǎng)約崗位適合不定時工作制和計件工資制；全日制、不定期的網(wǎng)約工在標準勞動關系框架內；利用業(yè)余時間兼職的網(wǎng)約工則可能是非全日制用工或獨立合約人。網(wǎng)約工的工作時間盡管計算起來比較復雜，但區(qū)分全日制和非全日制具有技術上的可行性。例如，優(yōu)步公司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，平均來看，一半的優(yōu)步司機每周的駕駛時間不超過10小時，40%的司機每周駕駛時間低于8小時?！?9〕Eisenbrey,R.,&Mishel,L.(2016).Uber business model does not justify a new‘independent worker’category.Employment Policy Institute.Retrieved March,17,2016.令人欣慰的是，我國現(xiàn)行勞動法體系對平臺用工尤其具有包容性，凸顯出法制不夠成熟帶來的局部優(yōu)勢。

首先，判斷勞動關系的行政標準具有包容性。我國對勞動關系的判斷既沒有立法標準、司法標準，也沒有集體協(xié)商標準，只有2005年原勞動部在確立通知中確立了判斷勞動關系成立的三要件：（1）用人單位和勞動者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格。網(wǎng)約平臺和網(wǎng)約工的主體資格很明晰。以優(yōu)步、滴滴為代表的網(wǎng)約車為例，平臺的承運人地位不可否認。優(yōu)步內部文件將自身歸類為運輸公司、運輸網(wǎng)絡或按需車輛服務，美國加州公用事業(yè)委員會也已經(jīng)將優(yōu)步歸類為“運輸網(wǎng)絡公司；〔30〕O'Connor et alv.Uber Technologies.Inc.et al.,C13-3826 EMC.2017年12月20日，歐洲法院裁定優(yōu)步是一家運輸企業(yè)，而不是數(shù)字服務公司。〔31〕BBC News.Uber is officially a cab firm,says European court,http://www.bbc.com/news/business-42423627,2017年12月20日。2016年7月，我國交通部聯(lián)合六部委發(fā)布的網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法也明確要求“網(wǎng)約車平臺公司承擔承運人責任”。（2）用人單位依法制定的各項勞動規(guī)章制度適用于勞動者，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動。在網(wǎng)約用工中，平臺企業(yè)主張平臺并未制定勞動規(guī)章制度適用于網(wǎng)約工，這是以“不適用”的形式掩蓋“不給適用”的目的。同時，平臺企業(yè)將勞動合同法要求的勞動規(guī)章制度轉化為技術和信息控制的無形規(guī)則，對勞動者進行勞動管理并控制勞動成果的分配。對于勞動規(guī)章制度的形式，從勞動法到勞動合同法均沒有進行書面形式的規(guī)定，數(shù)據(jù)形式的證明力也進入了法定程序。根據(jù)最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定〔32〕法釋〔2019〕19號。第14條，電子數(shù)據(jù)包括各類以數(shù)字化形式存儲、處理、傳輸?shù)哪軌蜃C明案件事實的信息，比如文檔、圖片、音頻、視頻、數(shù)字證書、計算機程序等電子文件。平臺企業(yè)對從業(yè)者的技術和信息控制規(guī)則當然可被視為電子勞動規(guī)章制度。（3）勞動者提供的勞動是用人單位業(yè)務的組成部分。如同網(wǎng)約車平臺是網(wǎng)絡運輸公司，家政網(wǎng)約平臺同樣是網(wǎng)絡家政公司，以此類推。可見，雖然該通知位階低、抽象化、不具有精細的指標體系而對裁判者的自由心證能力要求高，但恰恰因其被詬病的粗糙性而可以覆蓋到平臺用工。

其次，非全日制用工制度具有包容性。勞動合同法對非全日制用工的特別規(guī)定，與非全日制工作公約（第175號）和其他國家的規(guī)定都不同，除了適用于一般意義上的非全日制工作，還可適用于待命工作以及其他按日、按天、按周、按件結算工資的零工等各類靈活用工形式。國際勞工組織確立了非全日制用工的同等待遇原則和比例原則。非全日制工作公約（第175號）規(guī)定，在幾項基本權利（集體談判、職業(yè)安全和衛(wèi)生、防止就業(yè)和職業(yè)歧視等）上，非全日制工人必須獲得與可比全日制工人相同的保護；在社會保護計劃、生育保障、終止雇傭、帶薪年假、帶薪公休假日、病假等方面，除特殊情況外，非全日制工人應得到與全日制工人同等的條件，涉及金錢的各項權利可按工時或收入比例確定。一般國家將非全日制工人的工作時間門檻通常設置在每周30小時至35小時左右。〔33〕ILO.Non-standard Employment Around The World,International Labour Office(Geneva),2016,pp.19-20.而在我國，勞動合同法將非全日制用工定義為：“指以小時計酬為主，勞動者在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過四小時，每周工作時間累計不超過二十四小時的用工形式。”非全日制合同無需書面形式、隨時終止、沒有遣散費和社會保險、按小時計酬，這些特點實際上可以兼容臨工、兼職、日結工作等臨時性、間歇性、零散性工作，恰恰符合共享經(jīng)濟的零工經(jīng)濟本質。一些國際評論員據(jù)此將我國非全日制工人定義為“零工工人”。〔34〕Cooney,S.，Biddulph,S..Zhu,Y..，Law and Fair Work in China.London:Routledge,2013,pp.96-98.倘若目前平臺企業(yè)勞動管理模式不變，每周工作時間不超過24小時的網(wǎng)約用工可以依法認定為非全日制用工，而加強對非全日制用工的保護是我國勞動法改善的方向之一。

（二）我國勞動法上特有的勞動三分法

2021年7月，人力資源與社會保障部等八部門共同印發(fā)《關于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權益的指導意見》（以下簡稱指導意見），〔35〕《關于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號）。要求企業(yè)依法合規(guī)用工，“符合確立勞動關系情形的，企業(yè)應當依法與勞動者訂立勞動合同。不完全符合確立勞動關系情形但企業(yè)對勞動者進行勞動管理的，指導企業(yè)與勞動者訂立書面協(xié)議，合理確定企業(yè)與勞動者的權利義務。個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)等，按照民事法律調整雙方的權利義務”。這里有兩個問題：（1）何謂“不完全符合確立勞動關系情形但企業(yè)對勞動者進行勞動管理的”？確立通知確認勞動關系的要件之一即“勞動者受用人單位的勞動管理”。無論采用何種法律解釋方法，也很難將“企業(yè)對勞動者進行勞動管理”解釋為民事行為。又或者，政策制定者在“不完全符合確立勞動關系情形”中所稱之勞動關系，僅指標準勞動關系，而不包括非標準勞動關系以及其他勞動管理關系？（2）“指導企業(yè)與勞動者訂立書面協(xié)議”中所稱書面協(xié)議是私法協(xié)議還是社會法協(xié)議？結合“個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)等，按照民事法律調整雙方的權利義務”的表述，此類書面協(xié)議不屬于私法協(xié)議。那么，既非勞動合同，也非私法協(xié)議，如何去把握此類協(xié)議的性質和內容？是與所謂第三類勞動者相對應的第三類協(xié)議嗎？

有學者認為，平臺用工的本質是承攬合同社會化，應構建介于民法與勞動法之間的“類雇員”規(guī)范體系，推動法律對社會勞務給付的調整框架從由“從屬性勞動—獨立性勞動”構成的“勞動二分法”向“勞動三分法”轉型。〔36〕王天玉：《超越“勞動二分法”：平臺用工法律調整的基本立場》，載《中國勞動關系學院學報》2020年第4期。該論借鑒的是英國立法例。1996年頒布的就業(yè)權利法的第230（3）條將工人界定為：（1）在勞動合同下工作的人；（2）無論以明示或暗示,口頭或書面,與另一方締結親自承擔或履行任何工作或服務合同的個人,同時另一方不是個人所從事的事業(yè)或職業(yè)的委托人或顧客?！?7〕林歐：《英國網(wǎng)約工勞動權益保障的思路、困境及啟示》，載《中國人力資源開發(fā)》2019年第4期。據(jù)此，一般認為英國法律框架為“勞動三分法”，即雇員工人、非雇員工人、自雇者。工人中的雇員享受勞動法的全面保護，比如解雇保護、最低工資等；工人中的非雇員主要是臨時雇傭，僅擁有部分勞動法的權益，比如最低工資、帶薪休假、平等就業(yè)等，不享有解雇保護；自雇者沒有任何勞動法的保護。在此框架下，2020年2月19日，英國最高法院裁定優(yōu)步需將司機歸類為“worker”而非“自雇人士”。必須澄清的是，英國勞動法這種安排，并非將非雇員工人視為類雇員，而是對不同類別的從屬性他雇者進行不同程度的保護。國際語境下的“類雇員”是指對雇主不具有人身從屬性，僅在經(jīng)濟上從屬于雇主的自雇者?！?8〕類似勞動關系中的雇員，又稱依賴性自雇者、準雇員等，指提供服務但未簽訂雇傭合同的工人，他們依賴一個或幾個客戶獲得收入。類似雇員對雇主不具有人身從屬性，僅在經(jīng)濟上從屬于雇主，一般不受勞動法和社會保障法保護，但有一些國家制定了具體條款，拓展了保護范圍，因此類雇員被歸入雇傭和自雇之間的“中間類別”。更多信息可參見ILO.Non-standard Employment Around The World,International Labour Office(Geneva),2016,pp.36-39；王全興、粟瑜：《意大利準從屬性勞動制度剖析及其啟示》，載《法學雜志》2016年第10期；謝增毅：《我國勞動關系法律調整模式的轉變》，載《中國社會科學》2017年第2期；我國臺灣地區(qū)學者林佳和：《理論與司法實務下的勞動契約（合同）主體：一個古典又新興的艱難問題》，《紀念〈勞動合同法〉頒布十周年暨海峽兩岸勞動合同（契約）法專題論文集》，清華大學法學院2017年6月，第6—7頁；王倩：《德國法中勞動法的認定》,載《暨南大學學報（社會科學版）》2017年第6期等。美國勞動法也有其自身的特點，主要分類是雇員和獨立合約人（Independent Contractor，相當于英國的Self-employed）。在這樣的法律框架下，平臺企業(yè)往往會將網(wǎng)約工人歸類為獨立合約人。2020年11月3日，美國加州以全民投票的方式?jīng)Q定了網(wǎng)約車司機不是雇員，而是“應予以工資和福利保障的獨立合約人”?！?9〕《美國加州通過提案 認定網(wǎng)約車司機為非正式員工》，載央視網(wǎng)，http://tv.cctv.com/2020/11/07/VIDESy0ueA8hhUQ8DcGVC8Lf 201107.shtml。從形式上看，此舉似乎是在“雇員—獨立合約人”之外增加了第三類主體，實際上是與英國法上的非雇員工人趨同，同樣不能歸于國際語境中的“類雇員”。

回到我國的勞動法。一般認為，我國與美國一樣采用非此即彼的勞動二分法，要么是勞動關系，要么是民事勞務關系。其實不然，人們普遍忽視了我國勞動法上獨具特色的勞動三分法：標準勞動者、非標準勞動者、零工。勞動合同法規(guī)范了三類勞動關系：（1）標準的無固定期限勞動關系；（2）非標準的固定期限勞動關系、勞務派遣關系、一般非全日制關系；（3）零工性質的非全日制勞動關系。如前所述，我國非全日制用工囊括了國際語境下的非全日制用工和其他或多或少具有人身從屬性的零工，類似于前述英國法上的非雇員工人。這是我國勞動法上值得重視的特色，新型勞動關系完全可以納入這個框架下進行規(guī)范。建議重新定位指導意見中的新型勞動關系，其應然表述為：“符合確立勞動關系情形的，企業(yè)應當依法與勞動者訂立書面勞動合同。符合非全日制用工情形的，指導企業(yè)與勞動者訂立書面協(xié)議，合理確定企業(yè)與勞動者的權利義務。個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)等，按照民事法律調整雙方的權利義務?！蔽覀兲貏e要注意長期以來將平臺勞動者等同于靈活就業(yè)人員的政策傾向，也要注意消除類似“不完全符合確立勞動關系情形但企業(yè)對勞動者進行勞動管理”的政策表述中的矛盾。因為作為嚴謹?shù)姆筛拍?，“勞動者”指的是勞動法上潛在的或已然的勞動關系一方當事人。

綜上所述，無論從屬性強弱，但凡進行勞動管理，必然是某種類型的勞動關系，應當在勞動法的框架內調整，這是法理和邏輯使然。斷不可以表面上的工作時間或工作地點的靈活性，或者以勞動者自備生產(chǎn)工具等為由來否認勞動關系。若如此，傳統(tǒng)出租車企業(yè)與司機之間不是勞動關系，因為司機要自備出租車。傳統(tǒng)企業(yè)推行遠程辦公以減少通勤時間的做法也不可允許，因為會改變企業(yè)與在家工作的雇員之間的關系。同時，應當充分利用我國勞動法的特色，構建具有中國特色的新型勞動關系調整模式。對于加大平臺企業(yè)經(jīng)營負擔的擔心也沒有必要，一是因為在全面依法治國時代，自然不可對平臺企業(yè)網(wǎng)開一面；二是因為對平臺企業(yè)和實體企業(yè)應當一視同仁，對平臺企業(yè)的法治豁免乃是對實體企業(yè)的歧視和不公平。故而，在勞動法典總則編，應當明確勞動關系以人身從屬性為內涵，在外延上包括具有勞動管理特征的傳統(tǒng)用工關系和新型用工關系。對于本源意義上的“類雇員”，作為民事勞務關系的社會化結果，可以納入勞動法典，也可以在民法典中調整。

五、勞動法典分則編的核心問題

勞動法典分則編的核心問題是勞動權利實有化機制（勞動法實施機制）的構建。建議綜合現(xiàn)行勞動法、勞動合同法、安全生產(chǎn)法、勞動保障監(jiān)察條例等勞動法律法規(guī)中的合理規(guī)定，參考環(huán)境保護法、食品安全法等社會法領域各部門建立的有效機制，借鑒國外的勞動管制體制，在監(jiān)督檢查編，進行勞動管理體制的革新，構建有中國特色的長效勞動法實施機制。

長效實施機制的核心因素是勞動管制主體的獨立性和可問責性?！肮苤啤币辉~源自英美法系，在政府公共管制制度蔓延世界的過程中成為法學、經(jīng)濟學、社會學、公共行政學、政治學等不同學科的共同術語。政府經(jīng)濟社會管制權涵蓋政府對經(jīng)濟社會的微觀規(guī)制權和宏觀調控權。經(jīng)濟社會管制權是社會法學的核心范疇，勞動管制權則構成勞動法學的核心范疇。勞動法是勞動權利法，然其本質是勞動管制法?！?0〕參見錢葉芳：《勞動權利實有化對勞動法學核心范疇的訴求》，載《浙江學刊》2021年第2期。對于行使管制權的管制主體，在權利來源和權限上的獨立設置和對管制俘虜?shù)念A防監(jiān)控，保證了國家對經(jīng)濟社會和勞動關系的干預高效公正?！?1〕有關政府公共管制制度和經(jīng)濟社會管制權的問題，參見錢葉芳：《社會法學的法域、核心范疇與范疇體系》，載《法學》2019年第9期；《論公共管制權——構成社會法核心范疇的新型國家權力》，載《法學》2018年第4期；《第三法域社會法證成——大陸法系和英美法系融合的一個例證》，載《法學》2017年第4期。在法治國家或地區(qū)，調控監(jiān)管勞動關系的公共權力和調整公法關系的公共權力在權力來源和權力主體設置上都有所不同，勞動管制主體以其獨立的地位和權限做到執(zhí)法必嚴，勞動權利的實有化能夠得到基本保障。反觀我國，調整勞動關系的公共權力與調整公法關系的公共權力在權力來源和主體配置上沒有任何區(qū)別。雖然曾經(jīng)或正在進行工商、質檢、土地、環(huán)保等行政部門的垂直管理改革，但我國尚未開始真正將秩序行政與經(jīng)濟社會管制分離的法律實踐，由行政機關一體執(zhí)行國家的政治、經(jīng)濟和社會職能。由勞動行政主體行管制之職，行政壟斷與行政干預難以遏制，這是勞動法典需要解決的頑疾。

政府管制制度始于勞動領域，萌發(fā)于1802年英國學徒道德與健康法。從勞動基準、勞動合同到集體勞動關系管制，無不以勞工的健康和安全為價值取向。〔42〕參見錢葉芳：《內部勞動力市場政府管制的法律問題》，載《法治研究》2014年第11期。我國勞動法學界對政府管制問題甚少研究，在基于權利的研究方法之下，對勞動權利法定化的研究成為主流，對權利實有化問題的解決指導乏力。勞動權利實有化取決于勞動管制主體的科學設置。勞動管制主體由法律設置，具有準立法、執(zhí)法和準司法三項權能，其科學性已為200余年來的勞動關系調整世界史所驗證。勞動管制主體包括勞動監(jiān)察機構、職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督管理機構、就業(yè)促進機構、社會保險機構、勞動爭議處理機構等對勞動力市場進行微觀規(guī)制和宏觀調控的公權組織。其中，勞動監(jiān)察機構是勞動管制主體中初始的、最為重要的構成部分，其獨立性和可問責性在勞動法典中應當率先展現(xiàn)。具體設計構想如下：

（一）獨立監(jiān)管機制構想

1.明確實行垂直管理體制。垂直管理是踐行獨立勞動監(jiān)察，擺脫地方保護主義的不二法門。近20余年來，我國在公共管制領域和物資儲備、地震、測繪、氣象等其他領域進行了不同層次的垂直管理體制改革，主要興起于地方保護主義盛行、中央權威受到挑戰(zhàn)的背景之下，在某種意義上而言是一種權宜之計。〔43〕參見董娟：《困境與選擇：集權與分權間的垂直管理——以當代中國政府的垂直管理為考察對象》，載《中共浙江省委黨校學報》2009年第5期。歷次的垂直管理體制改革，既沒有憲法和法律依據(jù)，也沒有納入法治軌道，隨意性是其難以發(fā)揮實效的關鍵因素，從而導致工商、食品藥品監(jiān)督、質量技術監(jiān)督等管制領域的垂直管理改革沒有達到預期目標。有鑒于此，建議勞動法典明確規(guī)定設立國家勞動監(jiān)察總局，直屬國務院，統(tǒng)一行使勞動監(jiān)察權。國家勞動監(jiān)察總局根據(jù)履行職責的需要設置地方勞動監(jiān)察局作為派出機構，區(qū)縣設立勞動監(jiān)察執(zhí)法隊。國家勞動監(jiān)察總局對派出機構實行統(tǒng)一領導和管理?！?4〕此為借鑒國際通行的勞動管制機構管理體制，例如日本勞動基準法第97條。同時，為審議勞動法律的施行及修正的事項，在縣級以上勞動監(jiān)察局設置勞動委員會。勞動委員會接受勞動監(jiān)察部門的咨詢，有權向勞動行政部門就有關勞動標準或勞動關系提出建議。勞動委員會委員由同級政府從工會、用人單位與公益方面的代表中指派相同數(shù)目的人員擔任。

2.授予完整的管制權限。完整的管制權限由準立法、執(zhí)法和準司法三項權能構成。國家勞動監(jiān)察總局享有準立法權，提出制訂與修改有關勞動法律法規(guī)的建議，制定和修改相關勞動標準，任免與訓練勞動監(jiān)察官，制定及調整關于勞動監(jiān)察方法的規(guī)程，編輯監(jiān)察年報、掌管有關勞動委員會和勞動監(jiān)察官資格審查委員會及有關勞動法典施行的其他事項。各級地方勞動監(jiān)察局在各自轄區(qū)內掌管有關調整監(jiān)察方法的事項，掌管有關勞動委員會和勞動標準監(jiān)察官資格審查委員會及有關本法施行的其他事項。執(zhí)法和準司法權主要由區(qū)、縣勞動監(jiān)察執(zhí)法隊行使，主要執(zhí)行監(jiān)察、許可、審查、裁決、咨詢及與執(zhí)行勞動法典有關的其他工作。具體到執(zhí)法權限，應當授予勞動監(jiān)察主體充分的監(jiān)督監(jiān)察權力，尤其是彌補欠缺強制手段的現(xiàn)狀?！?5〕參考安全生產(chǎn)法、食品安全法、保障農(nóng)民工工資支付條例、勞動保障監(jiān)察條例的相關規(guī)定。最后是準司法權。勞動監(jiān)察所面臨的問題是復雜且專業(yè)的，面對復雜多變的勞動力市場，相較于法官，管制機構更具有效率。所以，勞動監(jiān)察立法不僅需要授予勞動監(jiān)察機構對違法行為進行調查和追訴的權力，還需要授予其裁決的權力，以更好地提高監(jiān)察的效率。

3.厘清中央與地方的關系。獨立管制的同時，還應當落實地方政府的勞動保護責任。首先，規(guī)定縣級以上人民政府應當將勞動保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國務院勞動主管部門會同有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家勞動保護規(guī)劃，報國務院批準并公布實施。〔46〕參考環(huán)境保護法第13條。勞動保護規(guī)劃的內容應當包括勞動合同簽訂、工資支付、休息休假、勞動安全衛(wèi)生保障、社會保障、就業(yè)以及集體談判的目標、任務、保障措施等。其次，在人財物關系上，各級勞動監(jiān)察機構負責人由其上級機構委任，政府應當負擔勞動監(jiān)察機構實施勞動法典所需經(jīng)費，實行由中央財政撥款、地方財政補充的體制。由國務院確定應當發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市勞動監(jiān)察機構經(jīng)費的標準。勞動監(jiān)察經(jīng)費由各省、自治區(qū)、直轄市政府申請，按標準發(fā)放。各級地方政府為改善和提高轄區(qū)內舉辦的法定業(yè)務，除使用按前款規(guī)定國家發(fā)給的經(jīng)費外，尚可支付必要的經(jīng)費。〔47〕參考日本職業(yè)安定法第55條。同時，要求縣級以上人民政府協(xié)調其建設、衛(wèi)生、應急管理等有關主管部門在各自職責范圍內，配合勞動監(jiān)察部門進行監(jiān)督監(jiān)察。

（二）問責機制

新經(jīng)濟自由主義根據(jù)政府失靈理論主張放松、解除公共管制，并由此提出和發(fā)展了經(jīng)濟性管制領域的“政府管制俘虜理論”。該理論在實踐中催生出對獨立管制機構的制衡和問責體系。以金融市場監(jiān)管為例，對高收入國家的研究發(fā)現(xiàn)，若僅僅強調管制機構獨立性不一定會帶來銀行體系穩(wěn)健性的提高，監(jiān)管機構必須與政府、中央銀行等其他部門積極協(xié)調監(jiān)管工作?！?8〕安輝等：《基于銀行體系穩(wěn)健性的監(jiān)管獨立性研究》，載《數(shù)量經(jīng)濟研究》2013年第3期。例如，美國金融監(jiān)管機構的獨立性在經(jīng)合組織成員中處在中等偏上的水平，但在次貸危機爆發(fā)前，美國政府中尚無專門的機構來監(jiān)測國家經(jīng)濟體中潛在的威脅和漏洞，金融風險被掩蓋并不斷累積，導致系統(tǒng)性危機發(fā)生。2017年7月，美國通過被認為是自20世紀初“大蕭條”以來最全面、最嚴厲的金融改革法案——《多德—弗蘭克法案》，成立由美國財政部部長牽頭的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負責監(jiān)測和處理威脅美國國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險。同時，美聯(lián)儲被賦予更大的監(jiān)管職責，并在聯(lián)邦儲備委員會下設立新的消費者金融保護局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產(chǎn)品及服務的金融機構實施監(jiān)管。

建議結合國際經(jīng)驗和我國國情，建立勞動監(jiān)察問責機制。首先，國家實行勞動者保護目標責任制和考核評價制度?！?9〕參考環(huán)境保護法第26條?？h級以上人民政府應當將勞動者保護目標完成情況納入對本級人民政府負有勞動監(jiān)督監(jiān)察職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據(jù)?？己私Y果應當向社會公開。其次，縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會及其常務委員會報告勞動條件狀況和勞動者保護目標完成情況，對發(fā)生的欠薪事件、過勞死事件、生產(chǎn)安全事故、重大勞動爭議事件等應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監(jiān)督。〔50〕參考環(huán)境保護法第27條。最后，建立勞動監(jiān)察官資格證制度，設立勞動監(jiān)察官審查委員會，要求勞動監(jiān)察人員忠于職守，堅持原則，秉公執(zhí)法；執(zhí)行監(jiān)督檢查任務時，必須出示有效的監(jiān)督執(zhí)法證件；對涉及被檢查單位的技術秘密和業(yè)務秘密，應當為其保密。

結 論

民法典通過之后，勞動法典的制定已然成為研究熱點。學界應該慎重對待勞動法典的制定，切不可因循守舊。勞動法時代被遺漏的個人雇傭關系和新科技下的新型勞動關系，都應該受到勞動法典的光照，故而應當確立權利全面法定化原則。勞動法時代未受到足夠重視的勞動監(jiān)察體制和機制，未能得到基本實現(xiàn)的勞動權利，都應當在勞動法典中得到彌補，此為勞動法典制定的意義所在，故而應當確立權利全面實有化原則。權利全面實有化原則要求借鑒國外勞動監(jiān)管的長效體制和機制，參照國家監(jiān)察法、海關法、中國人民銀行法規(guī)定的垂直管理體制和正在深入進行的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，吸取以往工商、質監(jiān)等部門垂直管理的經(jīng)驗，實行國際通行的勞動監(jiān)察中央垂直管理體制，由勞動法典明確設立國家勞動監(jiān)察局和其他勞動管制主體，授予其獨立監(jiān)管應有的權限，從而真正擺脫地方保護主義和利益集團的俘虜。在社會主義國家，環(huán)境保護是空氣，勞動者保護是水，在法治化藍圖中應當給予同等的重要地位。