政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度下中小學(xué)全面預(yù)算績效管理構(gòu)建

周文珍 南寧市第三中學(xué)

引言

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的公布標(biāo)志著全面預(yù)算績效管理時(shí)代已然到來。同時(shí)，為深入貫徹、全面實(shí)施這一指導(dǎo)意見，財(cái)政部及地方政府也結(jié)合實(shí)際作出有益探索，紛紛出臺(tái)有關(guān)暫行辦法等相關(guān)文件，為行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定良好基礎(chǔ)。全面預(yù)算績效管理工作的深入推進(jìn)歷經(jīng)了從無到有、從有到細(xì)、從孤立到系統(tǒng)、從系統(tǒng)到智能的四大發(fā)展階段，高度強(qiáng)調(diào)業(yè)財(cái)融合的高效與智能化管理，從而在信息時(shí)代下的新制度實(shí)施中，構(gòu)建財(cái)務(wù)系統(tǒng)、內(nèi)控系統(tǒng)、績效管理系統(tǒng)的一體化和智能化全面支撐。

一、新制度下中小學(xué)全面預(yù)算績效管理的實(shí)踐意義

《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》和新制度分別于2018年和2019年相繼推出、全面實(shí)施，兩項(xiàng)意見機(jī)制皆引起所有中小學(xué)校的高度關(guān)注。全面預(yù)算績效管理的推行是財(cái)稅體制改革的必然趨勢，也是促進(jìn)國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)相關(guān)發(fā)展的必要舉措。在此背景下，加強(qiáng)中小學(xué)全面預(yù)算績效管理，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、考核、監(jiān)督等方面都能發(fā)揮較大作用，繼而整合資源，提升教育能力，促進(jìn)中小學(xué)實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。

公辦中小學(xué)校的預(yù)算資金主要來源于財(cái)政撥款，因此，各級(jí)政府全面推進(jìn)中小學(xué)的預(yù)算績效管理，對(duì)資金使用全程進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，既能夠強(qiáng)化績效責(zé)任，還能夠促使教育教學(xué)財(cái)政資金撥款到位之后的執(zhí)行效率、使用效果和社會(huì)效應(yīng)全面提升。同時(shí)，規(guī)范預(yù)算績效管理體系可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)中小學(xué)校資金使用是否規(guī)范，若不合規(guī)需及時(shí)糾錯(cuò)，方能力?？冃繕?biāo)如期履行。另外，目前大部分中小學(xué)管理層普遍存在重教學(xué)質(zhì)量而輕后勤管理的客觀現(xiàn)象。但當(dāng)財(cái)政預(yù)算資金出現(xiàn)使用等相關(guān)問題時(shí)，不僅會(huì)涉及具體學(xué)校的責(zé)任考核，還牽涉國有資產(chǎn)是否能全面履行保值增值功能。所以，只有全面構(gòu)建規(guī)范而科學(xué)的預(yù)算績效管理體系，增強(qiáng)管控意識(shí)，提高管理能力，才能使中小學(xué)校的整體教學(xué)質(zhì)量與后勤管理水平同頻共振，進(jìn)而以剛性制約為原則，自覺將財(cái)政預(yù)算支出效益發(fā)揮最大，既提升中小學(xué)財(cái)務(wù)管理能力，也是促進(jìn)全國財(cái)務(wù)體系提檔升級(jí)的價(jià)值所在。

二、新制度下中小學(xué)全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

新制度提出“雙基”并行核算理念，既打破了傳統(tǒng)“大收大支”時(shí)代下的粗放式管理模式，又警醒了各中小學(xué)全面關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)價(jià)值的共進(jìn)發(fā)展。在中小學(xué)的全面預(yù)算績效管理中，以戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，結(jié)合短期與中長期目標(biāo)適度匹配的分解原則，才能逐步落實(shí)預(yù)算資金投入產(chǎn)出管理意義。但目前，在全面預(yù)算管理實(shí)際踐行中，重投入輕目標(biāo)，忽視中長期發(fā)展、戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算緊密的關(guān)聯(lián)關(guān)系客觀現(xiàn)象常有發(fā)生；重申報(bào)輕管理，對(duì)預(yù)算編制、細(xì)化、批復(fù)、下達(dá)、追加及績效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)關(guān)注度不高，缺失專門的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)、科研、教學(xué)、人事、后勤等經(jīng)費(fèi)部門的共享意識(shí)；同時(shí)重執(zhí)行輕績效，使得績效管理工作開展進(jìn)程受阻。故目前，找到新制度下中小學(xué)全面預(yù)算績效管理的主要突破點(diǎn)，并一一優(yōu)化完善，才能發(fā)揮構(gòu)建初衷。

（一）認(rèn)知觀念亟須轉(zhuǎn)變

目前，部分中小學(xué)對(duì)已實(shí)施的全面預(yù)算績效管理工作定位和認(rèn)知不夠，重視不足，缺乏規(guī)范流程。要求在預(yù)算部門上報(bào)預(yù)算初稿時(shí)同時(shí)上報(bào)績效考核表。但中小學(xué)在預(yù)算編制過程中，預(yù)算部門上報(bào)數(shù)據(jù)還要經(jīng)過財(cái)務(wù)人員的統(tǒng)一整理并匯總填制環(huán)節(jié)，同時(shí)對(duì)匯總的初稿召開專項(xiàng)部門預(yù)算會(huì)議，根據(jù)發(fā)展情況再次對(duì)部門預(yù)算做出科學(xué)而合理的優(yōu)化調(diào)整與分配安排。這樣一來，預(yù)算工作雖得到了進(jìn)一步優(yōu)化，但據(jù)預(yù)算初稿而編制的績效申報(bào)表卻并未改變，這就造成了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，即預(yù)算編制與績效分析考核分離。而這樣的結(jié)果不僅不能全面發(fā)揮預(yù)算績效管理實(shí)際水平，還能側(cè)面反映出一個(gè)底層問題，即中小學(xué)目前的預(yù)算績效管理工作重視程度不高，時(shí)常流于形式，致使工作開展嚴(yán)肅性受阻。

另外，全面預(yù)算績效管理工作起步較晚、起點(diǎn)較低，雖已走過幾個(gè)年頭，但仍有部分中小學(xué)及其預(yù)算部門對(duì)實(shí)施政策、內(nèi)容理解不透，對(duì)工作開展缺少足夠人力、物力、財(cái)力的支撐，各部門積極參與性也并未得到充分調(diào)動(dòng)。此外，深入宣傳工作做得不到位，同時(shí)還存在很多部門認(rèn)為績效評(píng)價(jià)工作是會(huì)計(jì)人員的事情而缺少良性互動(dòng)溝通，長此以往，中小學(xué)資金管控重分配和使用的固化理念將更為根深蒂固，這將加劇“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念真正落實(shí)的艱難程度，所以總體來看，中小學(xué)全面預(yù)算績效管理的意識(shí)層面較為薄弱是影響整體執(zhí)行的主因之一。

（二）指標(biāo)設(shè)定尚待提升

中小學(xué)全面預(yù)算績效管理的考核指標(biāo)是基于預(yù)算資金定期使用所能達(dá)成的效果和產(chǎn)出的細(xì)化與量化考核內(nèi)容而具體制定的，一般會(huì)根據(jù)資金用途涵蓋產(chǎn)出、效益和滿意度等多個(gè)方面。但是全面預(yù)算績效管理的考核指標(biāo)不能僅涵蓋一級(jí)指標(biāo)值，還需根據(jù)各學(xué)校的需要下設(shè)二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，如效益指標(biāo)可細(xì)化羅列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、可持續(xù)性深入影響等具體子項(xiàng)，方能助力績效指標(biāo)的綜合指引。尤其是當(dāng)一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)值的定式模式不能完全滿足各中小學(xué)的實(shí)際考核時(shí)，更需三級(jí)指標(biāo)的量化分解。但下設(shè)的三級(jí)指標(biāo)多由財(cái)務(wù)人員實(shí)際填寫，而財(cái)務(wù)人員常缺乏一定教育教學(xué)專業(yè)性，因此三級(jí)子項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定亦寬泛、籠統(tǒng)，不能從各類財(cái)政預(yù)算資金支出總目標(biāo)中提煉與概括出關(guān)鍵性考核指標(biāo)。

同時(shí)，中小學(xué)全面預(yù)算績效指標(biāo)具體設(shè)定中還存有一大難題，即其財(cái)政資金支出范圍較廣并兼具公共產(chǎn)品屬性，因此，量化指標(biāo)衡量不能做到全面覆蓋。另外，定性指標(biāo)的設(shè)定較為主觀，諸如社會(huì)效益等方面，其指標(biāo)評(píng)定則比較宏觀，故再次增強(qiáng)了量化難度。加之目前在中小學(xué)的全面預(yù)算績效管理實(shí)際操作中，還沒有統(tǒng)一指標(biāo)設(shè)定模式可以遵循，而各中小學(xué)的人員配置亦存在差異，因此，指標(biāo)體系的完善程度更是很難上升到科學(xué)性、權(quán)威性程度，阻礙中小學(xué)預(yù)算績效管理的全面實(shí)施。

（三）考核結(jié)果應(yīng)用不足

在中小學(xué)全面預(yù)算績效管理的實(shí)施后，需在校園內(nèi)部對(duì)年初預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，如辦公設(shè)備采購數(shù)量和合格率、學(xué)生家長對(duì)教學(xué)管理的滿意程度等，然后形成自評(píng)結(jié)果，為以后的年度預(yù)算提供重要依據(jù)。但目前普遍而言，全面預(yù)算績效考核結(jié)果應(yīng)用不甚理想，首先，目標(biāo)指標(biāo)值設(shè)定不科學(xué)易導(dǎo)致預(yù)算的績效考核結(jié)果無法應(yīng)用。其次，績效考核與學(xué)校的實(shí)際情況和整體考核不掛鉤，對(duì)財(cái)政資金支出的經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平性的評(píng)估不全面，故基于績效評(píng)價(jià)的完成效果全面分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，常存在分析不足、改進(jìn)不力的實(shí)際情況。最后，中小學(xué)全面預(yù)算績效管理仍處于探索階段，評(píng)價(jià)結(jié)果多停留在反映與發(fā)現(xiàn)問題層面，嚴(yán)重缺少解決舉措，所以目前而言，中小學(xué)的全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)水平不高，結(jié)果應(yīng)用停滯不前。

另外，中小學(xué)全面預(yù)算績效管理的績效申報(bào)表常是財(cái)務(wù)人員獨(dú)立填報(bào)，而財(cái)務(wù)人員僅憑個(gè)人理解填寫申報(bào)表也是后續(xù)評(píng)價(jià)結(jié)果參考意義不強(qiáng)的主要原因。特別是新制度深入推進(jìn)以來，中小學(xué)的財(cái)務(wù)人員職業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)能力略有不足，倒逼現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員通過深入學(xué)習(xí)與鉆研提升自身的綜合水平。而預(yù)算管控和績效管理是中小學(xué)通向“管理會(huì)計(jì)”轉(zhuǎn)型的必由之路，但綜合素養(yǎng)的全面提升不是一朝一夕之事，還需在掌握理論基礎(chǔ)的層面上認(rèn)真研究并與實(shí)際情況深入結(jié)合，才能助力中小學(xué)預(yù)算工作及績效反饋的結(jié)果應(yīng)用，從而從中積累經(jīng)驗(yàn)，共同支撐中小學(xué)全面預(yù)算績效管理的提檔升級(jí)。

三、新制度下中小學(xué)優(yōu)化全面預(yù)算績效管理的著力點(diǎn)分析

新制度的改革實(shí)現(xiàn)了中小學(xué)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的創(chuàng)新，并通過“雙體系、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的銜接與分離模式，凸顯預(yù)算與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的雙重主體地位。同時(shí)，新制度既加強(qiáng)了預(yù)算收支的合理性要求，還可以對(duì)運(yùn)行效率展開對(duì)應(yīng)考核，從而全面提升中小學(xué)財(cái)務(wù)管理的多要素評(píng)定視域，故個(gè)人認(rèn)為加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作的全面評(píng)定和關(guān)鍵點(diǎn)分析，上述全面預(yù)算績效管理在中小學(xué)施行的難題便可迎刃而解。

（一）建立科學(xué)認(rèn)知，制定管控機(jī)制

在中小學(xué)全面預(yù)算績效管理改革的深入推進(jìn)中，需全面認(rèn)知績效管理的地位，并創(chuàng)新管理方式，構(gòu)建管理制度，方能促進(jìn)廣覆蓋、多層次與全過程的預(yù)算績效管理全面落成。在具體執(zhí)行中，要以校長為首重新認(rèn)知預(yù)算績效管理工作在實(shí)際應(yīng)用中的貫徹落實(shí)，并以身作則，高度重視，全員宣貫，并將預(yù)算績效考核與學(xué)校內(nèi)部預(yù)算資金使用部門相掛鉤，由財(cái)政預(yù)算資金的使用部門和財(cái)務(wù)人員共同參與設(shè)定績效產(chǎn)出指標(biāo)，以此在校園層面切實(shí)建立一個(gè)教師職工人人需擔(dān)責(zé)的績效管理工作氛圍。

同時(shí)，思想認(rèn)知是主因，但“無規(guī)矩不成方圓”。以全員宣貫思想為文化烘托，以校園戰(zhàn)略發(fā)展為基本指引，科學(xué)制定中小學(xué)的全面預(yù)算績效管理機(jī)制，進(jìn)而形成大家按章辦事，各司其職的文化底蘊(yùn)，確保財(cái)政資金達(dá)到最大效益。具體制定制度時(shí)要秉承基本思路，根據(jù)中小學(xué)預(yù)算績效管理目標(biāo)適度細(xì)化，按照編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，并切實(shí)應(yīng)用PDCA循環(huán)模型建立標(biāo)準(zhǔn)化體系，同時(shí)結(jié)合中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行相關(guān)政策、法律法規(guī)及其內(nèi)外環(huán)境，對(duì)全面預(yù)算績效管理制度作出動(dòng)態(tài)性綜合評(píng)價(jià)，以便發(fā)現(xiàn)不匹配之處時(shí)及時(shí)修訂整改，進(jìn)而促進(jìn)中小學(xué)全面預(yù)算績效管理構(gòu)建的層層搭建。

（二）梳理績效指標(biāo)，制定固定模板

中小學(xué)預(yù)算支出主要包含基本支出和項(xiàng)目支出兩大方面，而縱觀中小學(xué)每年的預(yù)算工作，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容變化不大，基本支出相對(duì)固定或呈線性發(fā)展趨勢，故在設(shè)定基本支出績效產(chǎn)出時(shí)，可從資金支付及時(shí)率等方面進(jìn)行定性分析。而項(xiàng)目支出方面，其資金常用于改善辦學(xué)條件、購置教學(xué)儀器等，因此可按照購置數(shù)量、合格率等目標(biāo)為固定績效指標(biāo)模板，不僅可以減輕財(cái)務(wù)人員工作量，還可以對(duì)中小學(xué)的普遍共性問題展開討論，就此針對(duì)性提出合理建議。

除此之外，全面預(yù)算管理是績效管理的基礎(chǔ)，二者體系的優(yōu)劣決定工作質(zhì)量和效率。而績效指標(biāo)是全面預(yù)算績效管理的客觀標(biāo)準(zhǔn)，故系統(tǒng)性而標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)構(gòu)建要秉承戰(zhàn)略指引，克服難點(diǎn)問題，符合相關(guān)規(guī)劃，符合單位職能，同時(shí)全面權(quán)衡輕重緩急，根據(jù)基本支出和項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)特性，分領(lǐng)域、分層級(jí)地設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，才能從財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)、長期與短期、定性與定量全面考量的多視域下，實(shí)現(xiàn)中小學(xué)預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)考核工具的簡明易行與效用提升。

（三）重視結(jié)果應(yīng)用，提升管控質(zhì)量

在現(xiàn)有的中小學(xué)全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中，尚未做到評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用，而實(shí)際脫節(jié)的結(jié)果反饋將使績效工作流于表層含義，特別是對(duì)于那些僅僅是因?yàn)樨?cái)政制度規(guī)定而草草啟用績效考核的中小學(xué)而言，績效考核的存在既不能發(fā)揮應(yīng)用效力，還增加了工作人員的工作量，使校園內(nèi)部對(duì)預(yù)算績效工作褒貶不一。所以，高度重視全面預(yù)算績效考評(píng)成果應(yīng)用并致力于解決方案的執(zhí)行，對(duì)于績效考核的地位提升饒有意義。同時(shí)為了避免績效評(píng)價(jià)的形而上學(xué)，財(cái)務(wù)人員與預(yù)算部門在評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，應(yīng)及時(shí)整理、歸納、反饋評(píng)價(jià)結(jié)果并切實(shí)推廣成果應(yīng)用和考核結(jié)果激勵(lì)問責(zé)機(jī)制，將預(yù)算績效結(jié)果納入政績考核之中，從而實(shí)現(xiàn)中小學(xué)預(yù)算績效結(jié)果與資金使用效能、效益和預(yù)算安排信息公開的互通共享，為中小學(xué)全面預(yù)算績效管理持續(xù)改進(jìn)提供有力支撐。

另外，在成果應(yīng)用中，不能忽視人的主觀能動(dòng)性作用。若中小學(xué)缺少專業(yè)管理人才且不重視專業(yè)人才的培養(yǎng)與引進(jìn)，也會(huì)引起預(yù)算績效管理工作開展不理想的情形發(fā)生。而學(xué)校要想培養(yǎng)一個(gè)或引進(jìn)一支專業(yè)績效管控團(tuán)隊(duì)卻很有難度，需聯(lián)合教體部門、財(cái)務(wù)部門一起，對(duì)年度預(yù)算績效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，各個(gè)中小學(xué)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員相關(guān)業(yè)務(wù)的大力培訓(xùn)，學(xué)習(xí)各項(xiàng)政策與規(guī)定，同時(shí)強(qiáng)化較高綜合素質(zhì)和過硬職業(yè)操守。此外，責(zé)任心也是人才團(tuán)隊(duì)搭建中的硬性指標(biāo)，再結(jié)合理論理解的通透與實(shí)際執(zhí)行的歷練，提高中小學(xué)全體教職工參與全面預(yù)算績效管理的熱情，進(jìn)而達(dá)成中小學(xué)全面預(yù)算績效管理構(gòu)建的目的。

結(jié)語

綜上所述，中小學(xué)構(gòu)建全面預(yù)算績效管理體系既是政府新政的要求，也是自身財(cái)務(wù)管理水平和精細(xì)化管理的重要體現(xiàn)，更是解決中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入和資源需求矛盾的有效通路。所以，提高中小學(xué)全面預(yù)算績效管理水平，能起到約束激勵(lì)作用，并發(fā)現(xiàn)管理問題，提出解決舉措，從而實(shí)現(xiàn)中小學(xué)資金使用效益和資源優(yōu)化配置的管控核心。由此可見，提升新制度下中小學(xué)全面預(yù)算績效管理格局，對(duì)中小學(xué)長遠(yuǎn)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。