楊金鳳 屏南縣數(shù)據(jù)信息和重點項目服務中心

引言

內部控制的概念最早源于現(xiàn)代企業(yè)管理實踐的相關研究，隨著學者對內部控制研究的不斷深入，內部控制從最初的風險防范、會計信息質量、企業(yè)財務管理逐步轉變?yōu)槠髽I(yè)財務會計職能表現(xiàn)，并隨之拓展至戰(zhàn)略管理、風險管控、績效管理等管理類活動。并且，由當前內部控制研究對象的實踐，逐步轉變?yōu)橛善髽I(yè)至政府組織和非營利機構等[1]。多年來，我國行政事業(yè)單位內部控制制度建設不斷加速發(fā)展，縣級行政事業(yè)單位的數(shù)量不斷增多，但由于縣級單位本身性質，多數(shù)縣級行政事業(yè)單位存在一系列問題。因此，文章以縣級行政事業(yè)單位為研究對象，探究縣級行政事業(yè)單位存在的內控問題，并提出應對舉措。

一、行政事業(yè)單位內控建設的背景

我國針對行政事業(yè)單位內控建設頒發(fā)了一系列支持政策，最早于2012年11月，我國財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》。2014年10月，在黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，政策明確了應當針對財政資金的分配使用、國有資產等實施監(jiān)管，同時對政府的投資、采購、公共資源轉讓、工程建設等權力相對集中的部門及崗位等實施分權行事，按崗設權及分級授權等形式，以此來切實增強內部控制的流程控制，全面預防權力的濫用。2015年12月，我國財政部門頒發(fā)了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，在此基礎上針對行政事業(yè)單位的內控建設目標、時間及內控信息的公開情況作出了詳細的要求[2]。

由此可見，行政事業(yè)單位內控建設的重要性非常明顯，總體而言表現(xiàn)為以下方面。

（1）內部控制可有效保障資金安全。通常行政事業(yè)單位內資產流失的情況較為普遍，常見的資金挪用、浪費等事件時有發(fā)生。而采取內部控制可有效地降低此類資金違規(guī)使用情況的發(fā)生概率，主要是通過內部控制舉措，可促使行政事業(yè)單位內每筆開支都實現(xiàn)有跡可循，并在相應制度范圍嚴格依照相應的工作流程來實施，從而極大的規(guī)避資產流失的情況產生，最終從根源上杜絕經(jīng)濟類犯罪的出現(xiàn)。

（2）內部控制可全面提升會計信息可靠性。會計信息的質量直接影響到行政事業(yè)單位的發(fā)展活力，可由此促使行政事業(yè)單位進行科學合理發(fā)展戰(zhàn)略的制定。主要因為內部控制可促使單位內各部門間形成互為制約和影響關系，進而由此促使會計信息質量的攀升，切實提升會計信息的可靠性。

（3）內部控制保障行政事業(yè)單位始終遵循依法理財。內部控制制度實施將增強行政事業(yè)單位內會計監(jiān)督，不斷強化自我約束機制。同時在促使會計信息質量提升的同時，使得相關財務法律法規(guī)在單位內獲得全面地落實，實現(xiàn)良好的依法理財效果。

二、行政事業(yè)單位內控建設的目標及內容

行政事業(yè)單位內部控制具體指單位本身為達成相應的目標，所制定的制度、措施及執(zhí)行程序等，由此來實現(xiàn)對相應解決活動風險進行防范及全面管控。而結合行政事業(yè)單位內部控制的定義可知，行政事業(yè)單位內控本身是一個動態(tài)化的過程，多數(shù)行政事業(yè)單位為了能夠切實達成控制目標而針對風險實施規(guī)范約束的全部過程。因此，就需要建立起完善的行政事業(yè)單位內部控制制度內容，在此基礎上不斷增強對單位權力的監(jiān)督和制約，最終形成良好防范及保障機制。

行政事業(yè)單位內控建設的目標主要是為了合理保障經(jīng)濟活動的合法合規(guī)性，保證單位資產的安全有效性、財務信息的真實性等，從而在此基礎上切實保障行政事業(yè)單位能夠全面防范舞弊及腐敗行為等，由此全面展現(xiàn)出公共服務的效率及效果。主要因為行政事業(yè)單位本身所承擔的職責、社會經(jīng)濟活動的作用等和企業(yè)存在明顯的差異，導致行政事業(yè)單位內控目標也呈現(xiàn)出明顯的差異。具體表現(xiàn)為財務舞弊防范替代發(fā)展戰(zhàn)略，公共服務效率替代企業(yè)內部控制目標的經(jīng)營效率水平[3]。

在行政事業(yè)單位內控建設的主要內容上，具體依照《規(guī)范》所規(guī)定的內部控制內容來展開，在實際內容上包含單位方面和業(yè)務方面的內部控制。在單位方面，內部控制具體包含內控組織架構、內控工作機制、權力運行制衡機制、政府會計改革，同時還需進行財務信息需求的編報，充分應用現(xiàn)代化的科技手段來不斷增強內控的內容。在業(yè)務方面，內控工作主要包含業(yè)務控制、工作職責分離、業(yè)務輪崗、財務收支情況控制、政府采購管理業(yè)務控制、資產類控制、合同管理、項目運行管理等多方面的控制內容。

三、縣級行政事業(yè)單位存在的內控問題

當前縣級行政事業(yè)單位為了能夠切實增強預算管理，提升財政資金的使用效益，在此基礎上進行了多種程度的努力。其中有部分單位還由此設立了相對完善、健全的內控制度，同時也在此基礎上配置了專項財務工作人員，實施專項審核、審批制度。然而，當前縣級行政事業(yè)單位在實際內控方面仍然存在以下問題：

（一）內控意識相對單薄且執(zhí)行缺失

內控意識具體是指內部控制制度當中的重要內容，通常良好的內控意識是保障內控制度完善實施的前提和基礎。然而，當前絕大多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內相關人員所具備的內控意識普遍不足，尤其是部分單位內的管理人員本身對內控知識的理解不夠充分，且未對內部控制制度體系建設起到應有的重視，甚至有部分人員秉持無所謂的態(tài)度。還有部分單位盡管在此基礎上搭建了相對完善的內控體系，但現(xiàn)有體系結構不夠合理，存在生搬硬套的情況，最主要的是缺乏相應的可執(zhí)行力。

（二）財務管理制度不健全、審批程序不規(guī)范

絕大多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內財務會計工作仍然相對薄弱，仍然需要在此基礎上進行進一步的優(yōu)化與完善。也有部分單位內財務管理制度明顯缺失，并未結合單位實際情況來制定制度內容。還有部分單位內各項財務事項的管理和運作基本屬于慣例，由此導致其實際管理存在明顯的隨意性。也有大多單位內部崗位責任制度匱乏，相關財務人員對其所處崗位職責內容理解不清，并且因為職權模糊、責任不清以及程序不規(guī)范等，致使內部財務管理失控、會計工作失序。在實際的內部運行當中，部分單位是交由經(jīng)辦人員填制原始憑證簽字審核，再據(jù)此向所在單位負責人審批，通過后再交由相應的會計部門進行入賬處理。然而，這種審批再審核的形式，本質而言是將授權批準取代監(jiān)督檢查，直接對會計的審核監(jiān)督造成影響。因為這種先審批后審核的方式，將導致后續(xù)會計人員即便及時發(fā)現(xiàn)問題，也往往發(fā)現(xiàn)問題早已成為現(xiàn)實，且多數(shù)審核工作人員本身職位高于會計，因此多數(shù)會計工作人員不敢或者難以對結果產生異議。因此，這就在某種程度上助長了一些違規(guī)違紀情況的產生。

（三）部門預算編制不細致，預算控制缺乏剛性

預算控制屬于內部控制的核心內容，在縣級行政事業(yè)單位當中，相關部門預算都是遵循較為嚴格的程序和系統(tǒng)展開，因此這也屬于行政事業(yè)單位較為重要的內控手段。盡管當前多數(shù)縣級行政事業(yè)單位實施了部門預算制度，但是此類部門的預算覆蓋范圍相當有限，并且通常情況下預算以外的追加調整內容項目明顯居多，且存在較大的彈性。此類追加的項目越多，則預算的隨意性越大，相應的約束力及權威性等就越差。還有部分單位并未將預算依照單位內的組織體系進行細化處理，導致對縣級行政事業(yè)單位內各部門經(jīng)費審批難以實現(xiàn)責任約束效果，最終將致使部門預算執(zhí)行情況失效。

（四）人員業(yè)務素質不高，難以適應內控要求

人是所有工作開展成功與否的關鍵所在，而內部控制工作也是如此，此類工作的制定、貫徹等都離不開人力的支撐。特別是一些高素質水平的專業(yè)人才，更是工作良好開展的重要保證。但是多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內，會計核算工作開展都趨于簡單，其中大部分財務工作人員都趨向于滿足現(xiàn)狀，因此在日常工作當中表現(xiàn)出應付、敷衍的態(tài)度。此類人員并未對會計工作相關制度、法律法規(guī)等進行深入研究和系統(tǒng)化的學習，因此其難以切實有效的適應實際內部控制工作的需求。此外，人員素質不高，一方面也映射出人員崗位分工欠合理，控制體系不完善的情況。我國推行的《會計法》就明確了不同類型會計人員的職責權限必須明確，崗位間需相互制約與分離。然而，多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內工作人員受編制直接限制，且大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有設立財務崗位編制，導致在實際崗位安排上不夠理想，難以做到不同崗位間數(shù)據(jù)共享，主要因為多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內記賬、復核、檔案保存等均為1人，乃至會計、出納也均由1人擔任。

且多數(shù)行政事業(yè)單位財務人員為勞務派遣或外聘兼職人員，造成財務人員流動性大、素質不高。

四、縣級行政事業(yè)單位內控問題的應對舉措

（一）大力提升內控意識，切實增強內控責任

在縣級行政事業(yè)單位運行發(fā)展當中，相應的管理者及領導人員起到非常重要的作用，其在單位內也占據(jù)主要地位。從某種程度而言，領導人員對單位會計信息質量也有一定的保障效果。因此，就必須高度重視對管理工作人員的專業(yè)知識培訓，依托相應的培訓活動，來切實提升領導管理工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，進而促使其協(xié)助其他相關工作人員做好相應的標榜作用。依托內部控制的培訓活動，將極大地提升相關領導人員的內控意識，據(jù)此形成良好風氣，進而促進相關領導展開對行政事業(yè)單位的良性管理，所具備的內控意識隨之不斷增強，全面提升單位整體工作人員的內控意識，最終切實保障縣級行政事業(yè)單位內控體系的建設與完善。

（二）高度重視會計財務管理，搭建內控信息系統(tǒng)

縣級行政事業(yè)單位內的會計工作質量，通常會對內控制度體系的建設起到重要影響，如果縣級行政事業(yè)單位內會計基礎工作相對薄弱，則將對縣級行政事業(yè)單位內控制度體系建設造成阻礙。因此，就要求縣級行政事業(yè)單位必須積極做好相應的會計基礎工作，以此來提升單位的財政節(jié)流效果。具體可在縣級行政事業(yè)單位內建設完善的會計工作流程，并且在此流程下積極引導相應的工作人員展開會計基礎工作。只有這樣才能真正從根源上切實提升會計工作人員的工作效率及質量水平，最終實現(xiàn)會計系統(tǒng)控制水平攀升的目標?？h級行政事業(yè)單位的內控工作開展當中，需相應的技術力量加以支撐，并且還需結合相關工作人員強化內控效果，由此來構建出完善的內控框架結構。在此框架結構當中，需要針對其中每個環(huán)節(jié)的工作進行科學合理的細分規(guī)劃，并且要求每份工作都應當切實結合實際工作情況來展開，由此來融入先進性的科學技術理念，最終塑造出完美的內控制度體系。

（三）完善預算部門編制，強化內部審計

對縣級行政事業(yè)單位而言，預算部門建設非常重要。因此，要想充分發(fā)揮出預算部門的優(yōu)勢及效果，就必須積極主動的對相應的預算部門實施標準化管理，據(jù)此來保障每次建設及管理工作都能夠在規(guī)定的工作流程范圍內實現(xiàn)。同時還需全面擴展預算管理部門的工作范圍，要從根本上不斷降低相應的預算成本。在整個過程當中，需要及時的促進部門預算與責任預算進行融合，并在此基礎上依托部門預算來進行參數(shù)的有效控制，這樣才能深入、全面的把握各組織部門架構，最終搭建起健全的責任預算體系。在縣級行政事業(yè)單位中，內審職能本身具備一定的特殊性及獨立性，且整個過程都需要相應的管理工作人員全面負責，要求此類人員在實際工作開展當中不可忽視工作任何環(huán)節(jié)，否則將很容易導致一系列的不良反應出現(xiàn)，最終導致縣級行政事業(yè)單位發(fā)展受阻。

（四）提升財務人員業(yè)務素質，建立監(jiān)督評價機制

從縣級行政事業(yè)單位發(fā)展角度分析，單位內相關工作人員及相應的財務管理人員本身所具備的工作素養(yǎng)及個人素質等，都將對其自身發(fā)展起到重要的影響作用。如果財務管理工作人員本身專業(yè)素質水平偏低，將直接影響縣級行政事業(yè)單位的順利、穩(wěn)步發(fā)展，進而阻礙內控制度體系建設的進程。而如果單位內財務管理工作人員個人素質水平較高，則能夠良好的處理單位內的各項財務管理問題，從而保障縣級行政事業(yè)單位的順暢、穩(wěn)定發(fā)展。這就要求有預決算的行政事業(yè)單位要配備在編專職財務人員。最后，如果要在根源上切實提升財務管理工作人員的專業(yè)素質水平，就必須依托正規(guī)的培訓渠道來不斷強化財務管理工作人員的能力，在此基礎上不斷激發(fā)工作人員本身的積極性，進而提升此類人員工作能力的同時，不斷增厚其更多的理論知識，最終實現(xiàn)自身專業(yè)素質水平的攀升。因此，通過增強對縣級行政事業(yè)單位內控管理力度，可極大地推進內控工作的全面落實與實施。

結語

縣級行政事業(yè)單位內部控制制度體系建設成為發(fā)展的必然趨勢，結合縣級行政事業(yè)單位存在的內控問題，需要做好大力提升內控意識，切實增強內控責任意識，高度重視會計財務管理，搭建內控信息系統(tǒng)，完善預算部門編制，強化內部審計，提升財務人員業(yè)務素質，建立監(jiān)督評價機制。在后續(xù)行政事業(yè)單位內部控制體系完善建設當中，還需做好宣傳督查、部門協(xié)作、收支管理等方面的工作，以進一步提高內部管理水平，規(guī)范內部控制。