2016年水利部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見》以及2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》分別從用途管制、產(chǎn)權(quán)制度兩個(gè)方面型構(gòu)了我國(guó)水資源配置的基本制度框架。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，用途管制和產(chǎn)權(quán)制度代表水資源配置中政府和市場(chǎng)兩種力量：用途管制是政府對(duì)市場(chǎng)的社會(huì)性管控，強(qiáng)調(diào)水資源配置中“政府主導(dǎo)”；產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)配置資源的基本前提，由市場(chǎng)決定是水資源要素配置的必然趨勢(shì)。在法治意義上，市場(chǎng)機(jī)制下水資源產(chǎn)權(quán)主體的交易行為體現(xiàn)私權(quán)利的行使，屬于私法的范疇；而水資源用途管制是政府運(yùn)用公權(quán)力限縮、控制私權(quán)利行使范圍的過程，屬于公法的范疇。實(shí)現(xiàn)用途管制與市場(chǎng)配置之間結(jié)構(gòu)均衡與功能協(xié)調(diào)是水資源配置的理想狀態(tài)，然而，事實(shí)上兩者之間存在互斥關(guān)系，涉及水資源的公權(quán)力與私權(quán)利之間也存在沖突和博弈。要形成水資源高效利用、節(jié)約、保護(hù)的法律秩序，就必須在水資源用途管制與市場(chǎng)配置之間尋求協(xié)調(diào)、平衡，其中關(guān)于政府與市場(chǎng)的角色定位和結(jié)構(gòu)關(guān)系、政府管制與市場(chǎng)配置之間的矛盾沖突及其調(diào)適路徑等問題，需要進(jìn)一步予以理論回應(yīng)和制度完善。基于此，本文在水資源用途管制框架下考察水資源配置中政府與市場(chǎng)關(guān)系的相關(guān)理論和制度供給，尋求用途管制與市場(chǎng)配置相協(xié)調(diào)的法治化路徑，以期推動(dòng)水資源的最優(yōu)配置與可持續(xù)發(fā)展。

一、水資源用途管制的理論證成

從制度設(shè)立的應(yīng)然功能上講，水資源用途管制既是最嚴(yán)格水資源管理制度的延伸和擴(kuò)展，又是細(xì)化自然資源用途管制、用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的題中之義。正確處理水資源用途管制與市場(chǎng)配置的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)水資源用途管制制度設(shè)立的可行性和必要性進(jìn)行理論分析，在此基礎(chǔ)上從相關(guān)政策、法律規(guī)范中把握水資源用途管制的制度構(gòu)成，進(jìn)而以制度所承載功能為導(dǎo)向推進(jìn)制度完善和協(xié)調(diào)。

(一)水資源用途管制的正當(dāng)性基礎(chǔ)

我國(guó)水資源管理制度充分體現(xiàn)了“政府創(chuàng)造、監(jiān)督并限制市場(chǎng)交易”①的特點(diǎn)，水資源用途管制本質(zhì)上是政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)個(gè)人和組織的水資源利用行為進(jìn)行限制與調(diào)控的活動(dòng)。厘定管制的限度、實(shí)現(xiàn)管制的目標(biāo)，必須厘清管制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

水資源“國(guó)家所有”是水資源管理的元制度，既為水資源用途管制提供了權(quán)利基礎(chǔ)，又為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造了空間。在我國(guó)，水資源“國(guó)家所有”得到《憲法》《水法》《民法典》的確認(rèn)。就水資源“國(guó)家所有”的權(quán)利性質(zhì)而言，主要存在公權(quán)說、私權(quán)說、公私權(quán)混合說三種觀點(diǎn)。②不同語(yǔ)境下的水資源“國(guó)家所有”具有不同的權(quán)利屬性及功能定位。在憲法語(yǔ)境下理解，水資源“國(guó)家所有”包含所有制和主權(quán)兩重意蘊(yùn)?！稇椃ā返?條將自然資源歸國(guó)家所有等同于全民所有，體現(xiàn)了該權(quán)利承載全民利益，權(quán)利行使必然要以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和公共福利為目的。憲法意義上的國(guó)家還具有主權(quán)意義，因此，水資源歸國(guó)家所有，意味著國(guó)家可基于水資源所有權(quán)對(duì)外聯(lián)合開展維護(hù)和增進(jìn)水資源利益的活動(dòng)，對(duì)內(nèi)可在政府、公民、社會(huì)組織等主體之間進(jìn)行水資源權(quán)利和義務(wù)分配，從而構(gòu)建水資源開發(fā)利用的法律制度。③國(guó)家作為抽象意義上的法律主體，雖然具有水資源所有權(quán)的主體資格，卻無(wú)法具體行使該項(xiàng)權(quán)利，因而《水法》第3條進(jìn)一步規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有并明確由國(guó)務(wù)院代表行使國(guó)家所有權(quán)。該法總則確定了水資源權(quán)屬制度，其余各章圍繞水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)詳細(xì)規(guī)定了水資源規(guī)劃論證、許可收費(fèi)、用途優(yōu)先規(guī)則等管理制度和措施。這些制度和措施多以對(duì)政府部門的職責(zé)性規(guī)定或者對(duì)單位和個(gè)人的義務(wù)性、禁止性規(guī)定的形式呈現(xiàn)出來(lái)，體現(xiàn)了以水資源國(guó)家所有權(quán)為權(quán)源的行政管理權(quán)是典型的公權(quán)力。《民法典》第247條也對(duì)水資源國(guó)家所有權(quán)作出規(guī)定，第255條賦予國(guó)家機(jī)關(guān)占有、使用、依法處分其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利，第325條、第329條分別規(guī)定自然資源有償使用、依法取得的取水權(quán)受法律保護(hù)，從私法意義上明確了水資源所有權(quán)的行使主體和具體權(quán)能，為水權(quán)交易奠定了制度基礎(chǔ)。由此可見，水資源國(guó)家所有權(quán)既具有一般所有權(quán)的共性，又在權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能結(jié)構(gòu)上具有特殊性，呈現(xiàn)出公權(quán)與私權(quán)兼具的層次結(jié)構(gòu)以及所有權(quán)與管理權(quán)、使用權(quán)分離的權(quán)利樣態(tài)。水資源用途管制正是基于所有權(quán)對(duì)使用權(quán)的限制、行政管理權(quán)對(duì)行政相對(duì)人的限制，構(gòu)成了水資源可持續(xù)利用的重要制度保障。

在水資源國(guó)家所有權(quán)的結(jié)構(gòu)體系中，作為權(quán)利客體的水資源兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，權(quán)利運(yùn)行中會(huì)產(chǎn)生價(jià)值偏差以及不同價(jià)值追求之間的沖突，水資源用途管制因而成為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范與價(jià)值平衡的必要手段。水資源的稀缺性與人類生產(chǎn)生活需求的無(wú)限性之間存在天然的供需矛盾，水資源國(guó)家所有權(quán)涉及的行政公權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)在運(yùn)行方向上也存在明顯的張力。從需求層次上講，人類開發(fā)利用水資源的行為可分為自然生存性利用和社會(huì)發(fā)展性利用④，水資源利用層次應(yīng)當(dāng)由低到高發(fā)展，首先滿足生活用水需要。但是，在一定時(shí)期內(nèi)，水資源的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用途之間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)機(jī)制下的資源配置追求效率和經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化，水資源過多流向經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的生產(chǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致基本生活用水和生態(tài)用水需求無(wú)法得到滿足。因此，必須通過用途管制制度，確定和保障水資源各種用途被滿足的次序。從權(quán)利行使角度看，私法意義上的水資源產(chǎn)權(quán)主要對(duì)應(yīng)于私主體的取水權(quán)和排污權(quán)。取水權(quán)交易從本質(zhì)上講屬于私權(quán)的讓與，遵循意思自治原則。⑤基于交易標(biāo)的的特殊性，水權(quán)交易前后交易客體的同質(zhì)性使其外部性問題無(wú)法避免。⑥在缺乏必要管制的情況下，水權(quán)交易主體會(huì)以合法形式改變水資源用途，造成水量、水質(zhì)變化，在一定程度上加劇水資源緊缺和水污染。從代際公平角度看，水權(quán)交易和排污權(quán)交易導(dǎo)致第三方利益受損，以及對(duì)未來(lái)環(huán)境資源存量與環(huán)境容量需求不加考慮，都對(duì)水資源安全、持續(xù)發(fā)展造成威脅。可見，在追求水資源私益最大化的市場(chǎng)配置之上，有必要施加追求公益最大化的政府干預(yù)。脫離水資源用途管制的市場(chǎng)配置，無(wú)法實(shí)現(xiàn)水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的協(xié)調(diào)，也無(wú)法滿足人類的多層次用水需求。

(二)水資源用途管制的制度樣態(tài)

關(guān)于水資源用途管制制度的構(gòu)成，有學(xué)者將其總結(jié)為以規(guī)劃為核心的水資源用途確認(rèn)、分類用途管制、用途變更監(jiān)管、河湖水域及岸線的空間保護(hù)、用途監(jiān)測(cè)與監(jiān)督機(jī)制等制度體系⑦，有學(xué)者認(rèn)為其基本內(nèi)容包括水資源用途的綜合管制、分類管制和變更管制⑧，有學(xué)者從水資源宏觀配置、開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)等環(huán)節(jié)歸納了其主要內(nèi)容⑨。從《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、水利部《關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見》以及《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》等立法或政策文件來(lái)看，水資源用途管制并非狹義的“用途”管制，而是由水資源總量分配控制、用途區(qū)分管理、節(jié)約集約利用、水量水質(zhì)保護(hù)等共同構(gòu)成的制度體系。水資源用途管制貫穿水權(quán)初始配置、水權(quán)交易、水權(quán)實(shí)現(xiàn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，我國(guó)兩級(jí)水權(quán)市場(chǎng)上相關(guān)主體的行為均需貫徹落實(shí)該制度要求，包括水資源規(guī)劃許可、水權(quán)交易在內(nèi)的政府及市場(chǎng)配置水資源的過程都是在該制度框架下展開的。

一級(jí)水權(quán)市場(chǎng)上的水資源用途管制。水權(quán)的初始分配是水資源管理的首要環(huán)節(jié)，包括水資源量的分配和水環(huán)境容量分配。從配置方式來(lái)看，水權(quán)的初始分配包括兩個(gè)階段：一是通過制定水資源綜合規(guī)劃、水資源中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、流域規(guī)劃以及細(xì)化水量分配方案與調(diào)度計(jì)劃、水功能區(qū)劃等方式，實(shí)現(xiàn)水資源自上而下的內(nèi)部行政配置。該階段構(gòu)成水權(quán)的宏觀配置環(huán)節(jié)。二是通過行政審批、發(fā)放許可證的方式，實(shí)現(xiàn)水資源從地方政府到用水組織、企業(yè)、個(gè)人的外部行政配置。該階段構(gòu)成水權(quán)的微觀配置環(huán)節(jié)。在水權(quán)的初始分配中，政府通過規(guī)劃、許可等方式確定水資源的不同功能、用途，并依據(jù)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用途進(jìn)行水資源分類管制。如水利部《關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見》對(duì)水資源總量控制指標(biāo)在生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等主要用水領(lǐng)域的分配作了細(xì)致、明確的要求。此外，《水法》第21條關(guān)于優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水的規(guī)定，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第24條關(guān)于取水許可證應(yīng)當(dāng)包括取水期限、取水用途、水源類型、取水退水地點(diǎn)及退水方式、退水量的規(guī)定，都對(duì)水資源開發(fā)利用按照用途展開提供了規(guī)范依據(jù)。

二級(jí)水權(quán)市場(chǎng)上的水資源用途管制。水權(quán)交易市場(chǎng)是平等市場(chǎng)主體之間在協(xié)議的基礎(chǔ)上有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)而形成的。⑩在水權(quán)交易中，用途管制主要體現(xiàn)在水資源用途變更的監(jiān)管和審批方面。按照水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見》，水權(quán)交易不得超出政府初始配置所確定的水資源總量和用水定額，作為交易標(biāo)的的水資源限于不同用水區(qū)域、行業(yè)和取水主體之間的新增用水需求或結(jié)余水量；水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的備案或?qū)徟绦颍兏Y源用途的，應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可變更手續(xù)。按照用途管制制度的要求，享有取水權(quán)的主體行使水權(quán)時(shí)還應(yīng)貫徹節(jié)約用水的要求，遵守關(guān)于飲用水水源地保護(hù)、水資源計(jì)量監(jiān)測(cè)、“三條紅線”等具體管制制度，確保按用途開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)水資源。

二、水資源用途管制與市場(chǎng)配置的結(jié)構(gòu)性困境

水資源配置中的“政府主導(dǎo)”與“市場(chǎng)決定”，雖運(yùn)行場(chǎng)域不同，卻緊密相關(guān)。一方面，水權(quán)初始分配中的用途管制是水資源市場(chǎng)配置的邏輯起點(diǎn)。政府主導(dǎo)下的水資源規(guī)劃、管制和許可登記所確定的產(chǎn)權(quán)是進(jìn)行水權(quán)市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，同時(shí)構(gòu)成市場(chǎng)配置水資源的限制性條件。另一方面，用途管制需要尊重和運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源行政配置的初始狀態(tài)有改善和修復(fù)的作用，完善的水權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易機(jī)制可以提升水資源配置效率，彌補(bǔ)水權(quán)一級(jí)市場(chǎng)上水資源配置低效的缺陷。然而，由于社會(huì)性管制中管制行為具有明顯的主動(dòng)性和積極性，使得政府在進(jìn)行用途管制的過程中難以避免管制異化或管制過度，從而造成水資源的錯(cuò)配和低效配置。水資源要素市場(chǎng)的派生性、嵌入性和博弈性特征，進(jìn)一步?jīng)Q定了宏觀調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)制、保護(hù)與監(jiān)管、確權(quán)與交易等經(jīng)濟(jì)、行政、民事法律行為中政府與市場(chǎng)關(guān)系的復(fù)雜性，使水資源配置時(shí)常呈現(xiàn)“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)，也因此給水資源用途管制與市場(chǎng)配置帶來(lái)諸多困境。

(一)水資源用途管制中“強(qiáng)政府”模式下的管制失靈問題

在現(xiàn)行水資源用途管制框架下，政府以水資源國(guó)家所有權(quán)“代表人”的身份進(jìn)行水權(quán)初始分配，以水資源資產(chǎn)“監(jiān)管者”的身份監(jiān)督和管理水權(quán)交易行為，還以水資源使用權(quán)“權(quán)利人”的身份參加水權(quán)交易，呈現(xiàn)出水資源配置中強(qiáng)勢(shì)政府的典型特征。問題在于，集多重角色于一身的政府在水資源分配的利益博弈中并不總能根據(jù)權(quán)力(利)行使的具體情況適時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換，缺乏必要、有效監(jiān)督的政府在管制范圍、方式和成效方面很難擺脫角色混同以及管制越位、錯(cuò)位、缺位的困局。

1.多重角色下的政府職能邊界不清

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)資源配置進(jìn)行全面干預(yù)的管理體制慣性影響，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面仍難以做到適度干預(yù)。首先，水資源用途管制中政府過度擠壓市場(chǎng)配置水資源的空間。一級(jí)水權(quán)市場(chǎng)上政府以行政命令和強(qiáng)制規(guī)定等行政手段控制水權(quán)分配，對(duì)以水務(wù)行業(yè)為代表的自然壟斷行業(yè)設(shè)定過高的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行價(jià)格干預(yù)，直接排除了市場(chǎng)機(jī)制在該環(huán)節(jié)的運(yùn)行空間。其次，在區(qū)域?qū)用娴乃畽?quán)運(yùn)作中，一些地方政府恣意轉(zhuǎn)換水資源用途。根據(jù)水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》，地方政府作為交易的一方參加區(qū)域水權(quán)交易和農(nóng)業(yè)水權(quán)交易，實(shí)踐中不乏一些地方政府以增加財(cái)政收入、推動(dòng)工業(yè)發(fā)展為目的而大力推動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)換、限制農(nóng)業(yè)和農(nóng)民用水的現(xiàn)象，既對(duì)農(nóng)民用水權(quán)益造成損害，又對(duì)社會(huì)利益、生態(tài)利益帶來(lái)嚴(yán)重威脅。最后，水資源用途管制制度供給中政府缺位。前文述及，水資源用途管制的穩(wěn)步實(shí)施需要建立健全多個(gè)部門法中涉及政府宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境責(zé)任、物權(quán)、行政許可等方面的制度規(guī)范，而現(xiàn)行法律體系在這些方面的規(guī)定仍有欠缺?！端ā贰睹穹ǖ洹逢P(guān)于水資源歸屬、權(quán)能和用途管制的規(guī)定過于原則，行政立法中關(guān)于取水許可管理的規(guī)定有悖于取水權(quán)作為物權(quán)的基本屬性，水資源立法中多項(xiàng)水資源優(yōu)先權(quán)之間不夠協(xié)調(diào)，水資源各級(jí)各類規(guī)劃之間銜接不充分，水權(quán)交易缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)和有效的監(jiān)管手段以致監(jiān)管滯后，相關(guān)制度因內(nèi)容不完善和缺乏協(xié)調(diào)而容易導(dǎo)致管制失范、失度等，都是影響管制效果的重要因素。

2.水資源用途管制的高成本、低效率

理論上，政府是公共利益的代言人和代理人，政府作為“公共人”的角色定位使人們相信其在水資源配置過程中可以平衡、兼顧公平、效率等多元目的。然而在決策和實(shí)踐層面，政府的有限理性加之資源環(huán)境問題具有高科技背景與誘發(fā)決策風(fēng)險(xiǎn)、易導(dǎo)致廣泛的利益沖突和決策失衡的特質(zhì)，使得管制行為難以克服高成本、低效率的弊端。

水資源用途管制并不能超越管制行為的普遍性制度成本而運(yùn)行，這些成本包括尋租成本、內(nèi)部性成本、信息成本、執(zhí)行成本。首先，水資源用途管制中政府以所有者、監(jiān)管者和交易參加者三重身份擁有極大的主動(dòng)權(quán)，部分管制事項(xiàng)和職能之間重疊交叉，為水權(quán)分配中的權(quán)力尋租現(xiàn)象提供了可乘之機(jī)。水資源初始配置中政府地位具有壟斷性，企業(yè)等用水主體出于對(duì)水資源財(cái)產(chǎn)性利益的追求，競(jìng)相以各種“尋租投資”行為謀求水資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)，或者借助于政府回購(gòu)水權(quán)的方式間接獲取更大范圍的水權(quán)，在合法方式掩蓋下不當(dāng)改變水資源用途，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)在實(shí)施水資源用途管制的過程中被“俘虜”，產(chǎn)生尋租成本。其次，水資源權(quán)力從中央政府、流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府再到政府有關(guān)部門的科層制分配過程中，存在多重委托—代理關(guān)系，其中個(gè)人主義、部門主義、地方保護(hù)主義會(huì)對(duì)水資源用途管制的實(shí)際效能產(chǎn)生不良影響。例如，一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，存在擴(kuò)大生產(chǎn)用水總量、擠壓生活生態(tài)用水指標(biāo)的現(xiàn)象，或者在區(qū)域水量分配過程中偏向于滿足區(qū)域機(jī)構(gòu)駐地的用水利益等，導(dǎo)致水資源用途管制中公共利益最大化的制度初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)。再次，政府進(jìn)行水資源規(guī)劃、使用許可等管制決策是專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的工作，需要準(zhǔn)確、全面的信息支撐，而水資源極易受氣候和人類活動(dòng)影響，處于不斷變化之中。信息滯后、歪曲等信息失靈現(xiàn)象，會(huì)造成水資源用途管制決策的非理性。最后，就制度執(zhí)行成本而言，水資源規(guī)劃義務(wù)的強(qiáng)制性和責(zé)任性不足、水資源指標(biāo)分配被人為干預(yù)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)消極執(zhí)法以及在執(zhí)法中重處罰輕引導(dǎo)等行為，都將導(dǎo)致執(zhí)行成本過高、執(zhí)行效果無(wú)法持續(xù)。另外，水資源用途管制還存在低效率的問題。這方面的典型表現(xiàn)是，水資源規(guī)劃多為中長(zhǎng)期規(guī)劃，規(guī)劃指標(biāo)多為約束性的固定指標(biāo)，導(dǎo)致規(guī)劃不能依據(jù)水資源的動(dòng)態(tài)變化而隨時(shí)調(diào)整，規(guī)劃所依據(jù)的條件和基礎(chǔ)情況發(fā)生變化時(shí)水資源無(wú)法得到最優(yōu)配置。隨之而來(lái)的問題是，用水指標(biāo)會(huì)因降雨量增多而出現(xiàn)不同程度的閑置，處于枯水期的地區(qū)則用水指標(biāo)不足。這一問題在農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。

(二)水資源用途管制“弱市場(chǎng)”模式下的市場(chǎng)配置不充分問題

水資源用途管制屬于生態(tài)環(huán)境治理制度，其中政府的主導(dǎo)作用得到強(qiáng)調(diào)和彰顯，市場(chǎng)的作用則因其逐利本性、機(jī)制缺陷、非生態(tài)性規(guī)則等因素而往往處于補(bǔ)充性地位，市場(chǎng)對(duì)水資源的配置只能是一種微觀配置、有限配置。

1.初始水權(quán)配置中市場(chǎng)缺位

無(wú)論是法律規(guī)范層面還是水權(quán)分配實(shí)踐層面，初始水權(quán)配置中市場(chǎng)的作用都被排除在外。水權(quán)初始分配過程中市場(chǎng)缺位，必將導(dǎo)致分配結(jié)果無(wú)法體現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，水量分配無(wú)法準(zhǔn)確反映水資源的稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)需求。這一點(diǎn)在缺水地區(qū)的水權(quán)分配方面表現(xiàn)得尤為明顯。在缺乏市場(chǎng)機(jī)制的情況下，我國(guó)內(nèi)陸干旱區(qū)水資源供給在很大程度上依賴水利工程蓄水和引水，而水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又完全依靠政府投資，地方政府獲得這部分初始水權(quán)的過程是無(wú)償?shù)模跏妓畽?quán)分配中的成本并不能以價(jià)格等手段得以體現(xiàn)，后果是水資源開發(fā)利用行為忽視成本—效益分析，在滿足地方用水主體的節(jié)水意愿、提升用水效率等方面的效果都不夠理想。

2.水權(quán)交易和水市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程緩慢

我國(guó)于2000年開始對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行初步嘗試，2014年7月至2017年年底，寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東7個(gè)水權(quán)交易試點(diǎn)省(區(qū))基本完成了試點(diǎn)任務(wù)。2016年6月，作為國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)的中國(guó)水權(quán)交易所正式運(yùn)營(yíng)。2018年2月，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于水資源有償使用制度改革的意見》，要求全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，有效推進(jìn)水資源有償使用制度改革。頂層設(shè)計(jì)及試點(diǎn)工作對(duì)水權(quán)交易發(fā)揮了顯著促進(jìn)作用，但從實(shí)踐進(jìn)展來(lái)看，我國(guó)水權(quán)交易業(yè)務(wù)和水市場(chǎng)建設(shè)仍處于起步階段。根據(jù)中國(guó)水權(quán)交易所公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)范圍內(nèi)2016年度水權(quán)交易共成交10筆，交易水量63626.30萬(wàn)立方米，經(jīng)過5年發(fā)展，2020年度水權(quán)交易共成交273筆，交易水量30023.72萬(wàn)立方米，其中灌溉農(nóng)業(yè)領(lǐng)域水權(quán)交易占比98%以上，區(qū)域水權(quán)交易和取水權(quán)交易成交數(shù)額極小，按照《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》確定的“全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6700億立方米以內(nèi)”的目標(biāo)，水權(quán)交易量占水資源使用量的比重僅為4.5‰左右，有關(guān)主體開展水權(quán)交易的意識(shí)和能力亟待提高。

3.水權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行基礎(chǔ)薄弱

目前，我國(guó)水權(quán)交易市場(chǎng)并不成熟，水資源市場(chǎng)化配置還面臨諸多制約因素。這些因素集中在與水權(quán)交易相關(guān)的產(chǎn)權(quán)、價(jià)格、外部性效應(yīng)等方面，需要予以客觀分析并著力化解。

首先，可交易水權(quán)模糊不清。如果水資源產(chǎn)權(quán)主體和范圍不清，可交易水權(quán)就比較模糊。當(dāng)前，水權(quán)確權(quán)登記還未在全國(guó)范圍內(nèi)形成規(guī)范的、可操作的模式，由于缺乏技術(shù)支撐、統(tǒng)一平臺(tái)支持，確權(quán)主體對(duì)水資源多重屬性的統(tǒng)籌考慮不夠，流域和地方層面開展的水權(quán)確權(quán)登記工作仍處于“粗放式”狀態(tài)。這種狀態(tài)表現(xiàn)在多個(gè)方面，如水權(quán)確權(quán)手段和方法多采用定額法和歷史水量法，確權(quán)后水權(quán)的長(zhǎng)期固定性無(wú)法適應(yīng)水資源自然狀態(tài)的變化，個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)中存在灌溉面積統(tǒng)計(jì)不規(guī)范、計(jì)量設(shè)施落后等問題，導(dǎo)致水權(quán)確權(quán)內(nèi)容不準(zhǔn)確、形式不統(tǒng)一等。

其次，水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制不完善。實(shí)踐中水權(quán)交易價(jià)格的形成以成本核算為基礎(chǔ)，采用交易雙方協(xié)商確定和政府指導(dǎo)定價(jià)兩種方式。在協(xié)商定價(jià)的場(chǎng)合，水權(quán)交易雙方平等議價(jià)的自由得到了充分尊重，但基于雙方合意達(dá)成的價(jià)格并不一定能涵蓋水資源的成本和費(fèi)用，因?yàn)槌杀竞怂闵婕霸S多抽象的、潛在的利益，而交易雙方并不具備確定此類利益的技術(shù)能力和信息。政府指導(dǎo)價(jià)雖有《價(jià)格法》、《中國(guó)水權(quán)交易所水權(quán)交易規(guī)則》(2020年修訂)等法律、行業(yè)規(guī)范作依據(jù)或參考，但受到水資源價(jià)格行政主導(dǎo)制度慣性的影響，常常演變?yōu)檎▋r(jià)，造成水價(jià)過低，掩蓋了水權(quán)價(jià)格的應(yīng)有功能。缺乏市場(chǎng)化的競(jìng)價(jià)機(jī)制和價(jià)格信息公開的水權(quán)交易，面臨水權(quán)供給不足與水權(quán)囤積、閑置并存的運(yùn)行困境。

最后，水權(quán)交易的外部性導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)化的水資源配置方式突出水資源的財(cái)產(chǎn)屬性，只考慮交易雙方的利益訴求，無(wú)法應(yīng)對(duì)水權(quán)交易產(chǎn)生的水資源數(shù)量和質(zhì)量變化所帶來(lái)的外部性問題。水權(quán)交易尤其是區(qū)域水權(quán)交易，對(duì)交易雙方所在流域上、下游的政府或公眾的利益會(huì)產(chǎn)生諸多顯性或隱性的影響，使得市場(chǎng)無(wú)法為不同區(qū)域的主體提供必要的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，水權(quán)交易時(shí)常因存在外部性而陷入水權(quán)糾紛之中。在我國(guó)首例區(qū)域水權(quán)交易中，位于長(zhǎng)樂江流域上游的水權(quán)轉(zhuǎn)讓方東陽(yáng)市與下游嵊州市的水權(quán)之爭(zhēng)及其協(xié)調(diào)、解決的過程，就充分暴露了水權(quán)交易的“第三方效應(yīng)”問題。

三、水資源用途之政府管制的優(yōu)化路徑

針對(duì)水資源配置中政府與市場(chǎng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡，需要以厘清政府在水資源用途管制中的角色定位為著力點(diǎn)，嚴(yán)格框定政府管制的職能權(quán)限。同時(shí)，為避免因管制過度而產(chǎn)生成本—效益方面的問題，還應(yīng)通過完善相關(guān)制度、機(jī)制，推進(jìn)管制效能提升。

(一)以公共利益需要為基準(zhǔn)，明確政府管制的職能邊界

公共利益原則是良好政府管制應(yīng)遵循的首要原則。該原則為政府的水資源用途管制行為提供了合法性和合理性依據(jù)，同時(shí)也限定了政府管制的范圍和界限。公共利益是存在于法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的一個(gè)重要的利益形態(tài)，因利益內(nèi)容和受益對(duì)象的不確定性而成為一個(gè)典型的不確定性概念。此外，公共利益還具有模糊性、變動(dòng)性和適應(yīng)性的特點(diǎn)，需要結(jié)合不同的時(shí)空背景予以不同的解釋。以公共利益需要為基準(zhǔn)判斷政府管制行為的邊界，就水資源用途管制而言，可具體圍繞水資源配置環(huán)節(jié)和水權(quán)類型區(qū)分展開。

在水資源歸國(guó)家所有的框架下，水資源承載利益的性質(zhì)與水資源用途和水權(quán)分類密切相關(guān)，目前水資源配置中政府與市場(chǎng)關(guān)系的格局就體現(xiàn)在水權(quán)分配的不同階段、不同環(huán)節(jié)以及不同用途水資源分配中政府與市場(chǎng)的角色分工上。對(duì)于水權(quán)初始分配的宏觀配置環(huán)節(jié)，水利部發(fā)布的《水量分配暫行辦法》第5條規(guī)定水量分配應(yīng)當(dāng)遵循公平和公正的原則，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水，旨在從整體上形成不同用途水資源分配的良性秩序；第8條規(guī)定了政府預(yù)留水量，旨在為應(yīng)對(duì)供水危機(jī)或規(guī)避經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)代際之間、地區(qū)之間用水公平以及滿足國(guó)家戰(zhàn)略用水需求提供保障。這一環(huán)節(jié)水資源用途的公共性和公共利益要求，需通過政府的力量得以體現(xiàn)和滿足。在水權(quán)初始分配的微觀配置環(huán)節(jié)，政府通過行政許可等方式賦予行政相對(duì)人取水權(quán)，在許可證中明確限定水資源的具體用量和用途，在許可后監(jiān)督、管理水資源利用行為，并運(yùn)用水資源費(fèi)制度促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)和管理。這些都是以實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)、高效利用的公益性目標(biāo)為指向的。與此不同，在水資源二級(jí)市場(chǎng)上的微觀配置環(huán)節(jié)，水資源使用權(quán)人基于意思自治對(duì)經(jīng)過限定、確認(rèn)的水權(quán)(主要是農(nóng)業(yè)水權(quán))進(jìn)行交換，以滿足個(gè)體用水需求、實(shí)現(xiàn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)效益。該環(huán)節(jié)以滿足私主體利益為目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)審慎干預(yù)，尊重水資源使用權(quán)人的意思自治。

基于水資源的價(jià)值和用途，可將水權(quán)分為生態(tài)水權(quán)、生活水權(quán)和生產(chǎn)水權(quán)三大類。其中，生態(tài)水權(quán)以生態(tài)保護(hù)為賦權(quán)依據(jù)，目的是保證生態(tài)環(huán)境的最小需水量得到滿足，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。生態(tài)水權(quán)是典型的公益性水權(quán)，這決定了生態(tài)水權(quán)的不可交易性，即依法禁止交易。實(shí)踐中確定生態(tài)水權(quán)只是通過規(guī)定用水總量的方式，缺少可操作性的指標(biāo)和硬性考核監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制。如果允許對(duì)生態(tài)水權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)交易，就極易導(dǎo)致生態(tài)用水量被過度擠占，威脅生態(tài)安全，因而生態(tài)水權(quán)只能由政府配置。生活水權(quán)和生產(chǎn)水權(quán)是兼具公益性和私益性目標(biāo)的水權(quán)類型，前者的賦權(quán)依據(jù)是人們生存和發(fā)展用水需求，后者的賦權(quán)依據(jù)是經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水需求，兩者都包含公共利益要求。比如，基本生活用水是城鄉(xiāng)居民基本生存所必需的，農(nóng)業(yè)灌溉用水是糧食生產(chǎn)、確保糧食安全所必需的，這兩種用水都應(yīng)當(dāng)通過政府力量予以優(yōu)先配置。如果將生活水權(quán)和生產(chǎn)水權(quán)交由市場(chǎng)配置，所形成的價(jià)格就不能完全反映水資源的社會(huì)保障性和安全價(jià)值，有可能造成水資源供給不足，違背公共利益要求。我國(guó)《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中都有生活用水須優(yōu)先保障的內(nèi)容，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第4條、第33條進(jìn)一步規(guī)定了因家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)的畜禽飲用等而少量取水不需要申請(qǐng)取水許可，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且符合規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額的取水不需要繳納水資源費(fèi)。由此可以得出，生活水權(quán)和生產(chǎn)水權(quán)均屬于限制交易的水權(quán)，其中的公益性水權(quán)禁止交易，同時(shí)政府強(qiáng)化對(duì)其用途的監(jiān)管；能夠通過價(jià)格手段反映水資源價(jià)值且可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)滿足供水需求的那部分水權(quán)，可通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行交易。

(二)健全制度機(jī)制，提升政府管制效能

水資源用途管制過程中會(huì)產(chǎn)生政府權(quán)力尋租、信息不對(duì)稱等負(fù)面因素，這些因素會(huì)通過管制決策及其執(zhí)行而影響管制效能，是實(shí)現(xiàn)有效管制必須破除的障礙。從管制成本角度分析，管制的效能體現(xiàn)在管制的結(jié)果與過程、滿足公共利益需要的程度、管制規(guī)則三方面。針對(duì)水資源用途管制中高成本、低效率的問題，可以通過對(duì)管制決策及其執(zhí)行環(huán)節(jié)主體關(guān)系的把握，洞察各項(xiàng)成本的發(fā)生過程，在此基礎(chǔ)上改進(jìn)和完善管制規(guī)則，尋求多元利益平衡。水資源用途管制涉及管制者、被管制者、利益相關(guān)者三方主體，主體間關(guān)系具有沖突與合作的廣泛性、個(gè)體理性與集體理性的差異并存的特點(diǎn)。其中，管制者包括中央政府及其部門、流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府及其部門，被管制者是指企業(yè)、農(nóng)戶等取用水權(quán)利人，利益相關(guān)者是指受到管制者、被管制者行為影響的第三方以及公眾。三方主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)包括四個(gè)方面：第一，管制者與管制者的關(guān)系。在不同行政層級(jí)的政府、政府機(jī)構(gòu)和不同的政府職能部門之間，主要存在委托—代理和分工—協(xié)作兩類關(guān)系。管制主體之間關(guān)于水資源利益分配和用途管制的職能存在交叉或重疊，是產(chǎn)生內(nèi)部行政成本和信息成本的重要原因。為降低這類成本，需建立必要的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。第二，管制者與被管制者的關(guān)系。政府以壟斷性地位、許可和監(jiān)管的方式嚴(yán)格管制取用水主體的行為，這種單向度的直接管制為權(quán)力尋租提供了可乘之機(jī)，由此可能產(chǎn)生制度成本。適度放松管制并引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以緩解這種局面。第三，管制者與利益相關(guān)者的關(guān)系。政府主體承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公共利益、提供公共服務(wù)的職能，政府管制以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，但公共利益不必然涵蓋所有的個(gè)體利益，水資源用途管制中第三方利益主體或公眾對(duì)管制決策的配合程度直接影響決策的執(zhí)行成本高低。強(qiáng)化利益相關(guān)者的決策參與和監(jiān)督，可以最大限度提高決策的科學(xué)性及其執(zhí)行效率。第四，被管制者和利益相關(guān)者的關(guān)系。被管制者和利益相關(guān)者是平等的主體，兩者之間既存在水資源供需關(guān)系，又可能存在被管制者的供水、取水和用水行為損害利益相關(guān)者利益的侵權(quán)責(zé)任關(guān)系。對(duì)于后者，利益相關(guān)者可以通過行政救濟(jì)渠道或者私法手段對(duì)被管制者的行為進(jìn)行監(jiān)督并依法維權(quán)。

由上述分析可見，提高水資源配置中政府管制的效能，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)管制者之間的溝通協(xié)調(diào)、適度放松管制、健全利益相關(guān)者的決策參與和監(jiān)督機(jī)制三方面展開。具體分析如下。

健全水資源用途管制中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。水資源用途管制以關(guān)于水資源的立法和規(guī)劃為依據(jù)，實(shí)踐中在遵循國(guó)家層面的水資源用途管制文件以及綜合性的流域規(guī)劃、全國(guó)性的水資源專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮流域機(jī)制、河(湖)長(zhǎng)制的平臺(tái)作用，強(qiáng)化中央與地方、流域與區(qū)域、政府職能部門之間關(guān)于水量分配和水資源用途的溝通協(xié)商，科學(xué)、合理、精細(xì)化地開展水量分配管理工作，加強(qiáng)各級(jí)各類水資源規(guī)劃的銜接及其細(xì)化落實(shí)?？煽紤]在水利部發(fā)布的《水量分配暫行辦法》的基礎(chǔ)上構(gòu)建跨流域政府之間、流域上下游政府之間關(guān)于水量分配和水量調(diào)度的協(xié)商協(xié)調(diào)、信息共享機(jī)制，在該辦法中補(bǔ)充規(guī)定省域邊界河流水量分配、水事糾紛的聯(lián)合處理機(jī)制，增加為不同區(qū)域的主體預(yù)留生態(tài)環(huán)境用水的內(nèi)容，依法全面落實(shí)用水總量控制和水資源用途區(qū)分管制的要求。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)以原國(guó)土資源部印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》和自然資源部等五部門印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》為依據(jù)，結(jié)合《水法》以及關(guān)于取水許可管理的法律規(guī)定，進(jìn)一步完善水資源用途管制、水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記的配套制度，加強(qiáng)水資源用途管制中水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門之間的職責(zé)分工與協(xié)作，形成水資源用途管制的合力。

適度放寬初始水權(quán)配置中的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，推動(dòng)部分初始水權(quán)配置由許可制向合同制轉(zhuǎn)化。20世紀(jì)70年代末以來(lái)國(guó)內(nèi)外自然壟斷行業(yè)放松管制的實(shí)踐證明，在自然壟斷行業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有必要性和可行性。我國(guó)在實(shí)行初始水權(quán)配置的初期，堅(jiān)持以行政權(quán)力為核心，由單一政府主體進(jìn)行嚴(yán)格的水資源用途管制。這不利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，導(dǎo)致水資源分配效率低下、水資源用途管制偏離制度初衷?；诠怖嫘枰潘晒苤撇荒芤桓磐菩?，而應(yīng)在微觀配置環(huán)節(jié)有所區(qū)分地適度引入市場(chǎng)機(jī)制。因?yàn)樵谒Y源從地方政府到用水個(gè)人或組織的分配過程中，實(shí)現(xiàn)水資源管理和水資源所有者權(quán)益目標(biāo)的方式相對(duì)靈活，行政許可制具有合理性，但該制度同時(shí)會(huì)加劇政府角色混同、加大制度執(zhí)行成本。鑒于此，可將行政合同制作為一種替代措施。具體來(lái)說，除了生態(tài)環(huán)境用水以及不需要申請(qǐng)?jiān)S可、不需要繳納水資源費(fèi)或者政府以低價(jià)許可的方式供應(yīng)的水資源，其他水資源配置體現(xiàn)的是追求私益性目標(biāo)的生產(chǎn)水權(quán)和生活水權(quán)，配置中可適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，由政府主體或者成立國(guó)有水資源管理公司與取用水主體簽訂水資源轉(zhuǎn)讓合同，由取用水一方支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)。如此，既可進(jìn)一步明確政府的水資源所有者權(quán)限，以合同價(jià)款替代水資源費(fèi)體現(xiàn)所有者權(quán)益，又可激勵(lì)用水者節(jié)約用水。在這種情況下，水資源用途管制的內(nèi)容可以通過合同約定的方式，實(shí)現(xiàn)公法義務(wù)向私法義務(wù)的轉(zhuǎn)化；用水者由原來(lái)的行政相對(duì)人轉(zhuǎn)為合同相對(duì)方，其按照合同約定承擔(dān)水資源保護(hù)的主體義務(wù)和責(zé)任。

強(qiáng)化水資源用途管制中的決策參與和監(jiān)督機(jī)制。水資源用途管制涉及多元主體利益，為提高決策的科學(xué)性，避免決策及其執(zhí)行損害水資源利益主體的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化決策參與和決策監(jiān)督。實(shí)踐中水資源規(guī)劃制定、取水許可和水權(quán)交易多以行政主體內(nèi)部決定或者交易相對(duì)方之間簽訂協(xié)議的形式運(yùn)行，公眾以及第三方的利益訴求不能得到充分的表達(dá)和體現(xiàn)。推動(dòng)管制決策從封閉走向開放，既是科學(xué)決策、民主決策的內(nèi)在要求，也是增強(qiáng)公眾對(duì)決策的認(rèn)同感，減少?zèng)Q策執(zhí)行中潛在阻礙和沖突的重要手段。因此，政府在水資源用途管制決策中應(yīng)通過決策信息公開、組織專家咨詢或社會(huì)聽證等形式，吸納利益相關(guān)者或者用水組織、社會(huì)公益團(tuán)體等利益代表的意見，充分考慮和平衡水資源分配中的公共利益與私主體利益。同時(shí)，要防止管制異化或執(zhí)行過度、不合理，造成沖突甚至損害。對(duì)此，行之有效的策略是發(fā)揮用途管制中權(quán)責(zé)清單制的監(jiān)督功能。針對(duì)水資源管制主體的權(quán)力與權(quán)利重疊、主體之間權(quán)責(zé)交叉的問題，在理論上和法律上完全清楚地界定管制主體的權(quán)力(利)并不容易，這樣做在時(shí)效性上也有所欠缺。相較之下，權(quán)力清單制對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督具有顯著優(yōu)勢(shì)。推行水資源用途管制的權(quán)力清單制和責(zé)任清單制，能夠明確管制主體的執(zhí)法權(quán)限，通過清單公開、公眾監(jiān)督反饋等途徑提高公眾參與和監(jiān)督的積極性，切實(shí)保障公眾的水資源權(quán)益和促進(jìn)管制工作規(guī)范開展，確保管制決策及其執(zhí)行不偏離制度目標(biāo)。因此，可以在水利部印發(fā)的《取水許可管理辦法》《水權(quán)交易管理暫行辦法》以及地方性的水資源規(guī)劃和相關(guān)法規(guī)中，納入水資源用途管制決策中公眾參與和權(quán)力清單的內(nèi)容，強(qiáng)化用途管制下多元主體水資源權(quán)益的法律保障。

四、水資源配置之市場(chǎng)促進(jìn)的制度體系完善

基于水市場(chǎng)的特殊性及其運(yùn)行條件要求，應(yīng)從水資源產(chǎn)權(quán)制度、水資源價(jià)格形成機(jī)制、水權(quán)交易利益補(bǔ)償制度以及水市場(chǎng)運(yùn)行的支持保障體系等方面，建立健全相關(guān)法律規(guī)范，以推動(dòng)市場(chǎng)在水資源配置中充分、有序地發(fā)揮作用。

(一)完善水資源確權(quán)登記制度

產(chǎn)權(quán)制度是促進(jìn)市場(chǎng)交易的最為基礎(chǔ)的制度。明確水資源產(chǎn)權(quán)，可以為水權(quán)交易主體提供追求長(zhǎng)期利益的穩(wěn)定目標(biāo)和進(jìn)行重復(fù)博弈的規(guī)則，對(duì)于穩(wěn)定用水主體的權(quán)益、確保用水主體通過水權(quán)交易或政府回購(gòu)水權(quán)等方式獲取經(jīng)濟(jì)利益也具有顯著意義。當(dāng)前，破解水資源產(chǎn)權(quán)不清的難題，一個(gè)重要突破點(diǎn)就是開展統(tǒng)一的水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記。我國(guó)水資源確權(quán)試點(diǎn)工作開展以來(lái)，各地探索了許多卓有成效的做法，如通過出臺(tái)規(guī)劃文件、配發(fā)取水許可證、水權(quán)證書等方式區(qū)分水資源用途、明確水權(quán)范圍，對(duì)當(dāng)?shù)厮畽?quán)市場(chǎng)運(yùn)行起到了推動(dòng)作用。自然資源部等五部門印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》要求探索建立水流自然資源三維登記模式，三維即水資源的自然狀況、權(quán)屬狀況、管制狀況。從實(shí)行水資源要素市場(chǎng)化配置的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，水資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中還應(yīng)當(dāng)做好與物權(quán)登記、水功能區(qū)規(guī)劃、水資源總量控制、水資源行政許可等制度的銜接，避免出現(xiàn)水權(quán)與以同一水域?yàn)檩d體的水資源使用權(quán)混同，或者水權(quán)登記與水資源開發(fā)利用及管制要求相違背、與水資源分配方案不匹配、與取水許可證書產(chǎn)生重復(fù)登記或內(nèi)容沖突等現(xiàn)象。推進(jìn)水資源產(chǎn)權(quán)制度的法治化，還應(yīng)當(dāng)將水資源確權(quán)登記的范圍、登記機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限及法律責(zé)任等內(nèi)容納入《水法》《民法典》之中，并按照水權(quán)確認(rèn)登記的有關(guān)要求，修改和完善關(guān)于取水許可、水權(quán)交易的法律規(guī)范，構(gòu)建系統(tǒng)化的水資源產(chǎn)權(quán)保障體系。

(二)推進(jìn)水權(quán)交易價(jià)格的市場(chǎng)化形成機(jī)制

產(chǎn)權(quán)關(guān)系與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)系首先以價(jià)格為橋梁，價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的核心要素。在市場(chǎng)機(jī)制下對(duì)水資源進(jìn)行資產(chǎn)化管理，是實(shí)現(xiàn)水資源價(jià)值的必然趨勢(shì)。價(jià)格以貨幣形式體現(xiàn)水資源價(jià)值，合理的價(jià)格形成機(jī)制是提高用水主體節(jié)水意識(shí)和水權(quán)交易積極性的重要手段。建立健全水權(quán)交易價(jià)格機(jī)制，需要進(jìn)一步改革和完善水資源價(jià)格形成機(jī)制，確立能夠反映水資源和水產(chǎn)品的稀缺程度、供求關(guān)系、生產(chǎn)成本、環(huán)境影響、公共服務(wù)等方面情況的定價(jià)機(jī)制。水權(quán)交易價(jià)格反映水資源的稀缺性，同時(shí)是轉(zhuǎn)讓方成本和受讓方預(yù)期收益的表征。供水價(jià)格與水權(quán)交易價(jià)格之間的差值，是影響水權(quán)交易效率的重要因素。要形成科學(xué)合理的水權(quán)交易價(jià)格，就要強(qiáng)化以水資源供求關(guān)系為基礎(chǔ)的供水價(jià)格形成機(jī)制。為此，必須確保水權(quán)交易價(jià)格符合水資源價(jià)值，加強(qiáng)對(duì)水資源稀缺性、水生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值功能的評(píng)價(jià)和評(píng)估工作；區(qū)分不同交易類型，形成差異化定價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)化的水權(quán)交易競(jìng)價(jià)機(jī)制；由政府提供全面的價(jià)格信息服務(wù)，充分尊重市場(chǎng)主體平等協(xié)商定價(jià)的有效性；避免政府指導(dǎo)價(jià)向政府定價(jià)扭曲，嚴(yán)格水權(quán)交易價(jià)格的監(jiān)督檢查，構(gòu)建水價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為水權(quán)交易順利運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。

(三)建立水權(quán)交易利益補(bǔ)償制度

水資源開發(fā)利用具有多種正、負(fù)外部性效應(yīng)，使得水權(quán)交易中總是伴隨著第三方效應(yīng)。處在流域上游的區(qū)域進(jìn)行水權(quán)交易時(shí)，通常會(huì)因帶來(lái)水質(zhì)或水量變化而影響整個(gè)流域的生態(tài)平衡，造成中下游地區(qū)水生態(tài)環(huán)境利益受損；政府在轉(zhuǎn)讓水權(quán)獲取收益的過程中，通常難以全面考慮庫(kù)區(qū)或水源地農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本和生態(tài)權(quán)益，也使不享有水權(quán)的第三方主體的權(quán)益難以得到契約保護(hù)，其結(jié)果是水資源配置中出現(xiàn)低效率、不公平的現(xiàn)象，甚至造成利益沖突，從而阻滯水權(quán)交易的順利進(jìn)行。生態(tài)補(bǔ)償制度是能夠產(chǎn)生應(yīng)對(duì)水權(quán)交易的第三方效應(yīng)，并且實(shí)現(xiàn)對(duì)利益相關(guān)者協(xié)調(diào)保護(hù)的重要手段。健全水權(quán)交易的生態(tài)補(bǔ)償制度，可以激勵(lì)人們對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值進(jìn)行維護(hù)和增加供給，解決由市場(chǎng)機(jī)制失靈造成的生態(tài)效益外部性問題。綜合考慮水權(quán)交易對(duì)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的正、負(fù)外部性效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)建立貨幣化補(bǔ)償和非貨幣化補(bǔ)償相結(jié)合的水權(quán)交易利益補(bǔ)償制度。該制度的具體內(nèi)容包括：在區(qū)域水權(quán)交易中通過地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，實(shí)現(xiàn)受益者對(duì)水源地的補(bǔ)償；在農(nóng)業(yè)水權(quán)交易中通過提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、人才和信息支持或者投資節(jié)水灌溉工程、設(shè)備等措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)戶的補(bǔ)償；通過科學(xué)的計(jì)量、評(píng)價(jià)手段，將水權(quán)交易中的生態(tài)成本納入水資源價(jià)格；建立專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償基金，對(duì)水生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行直接補(bǔ)償。

(四)構(gòu)建水市場(chǎng)運(yùn)行的支持保障體系

突破水權(quán)交易進(jìn)程緩慢的困境，應(yīng)當(dāng)從滿足水權(quán)交易所需要的一系列基礎(chǔ)條件著手，構(gòu)建水市場(chǎng)健康運(yùn)行的支持保障體系。第一，加強(qiáng)國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴乃Y源交易平臺(tái)建設(shè)，解決水權(quán)市場(chǎng)上信息不對(duì)稱的問題。具體措施包括：發(fā)揮國(guó)家層面水權(quán)交易平臺(tái)的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，為省級(jí)及其以下水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持；創(chuàng)新水權(quán)交易平臺(tái)的主體類型，擴(kuò)大其業(yè)務(wù)范圍，為水權(quán)交易以及相關(guān)監(jiān)管工作的開展提供信息支持。第二，提高水資源計(jì)量統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)技術(shù)水平，促進(jìn)水權(quán)交易咨詢、評(píng)價(jià)、論證等服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為水權(quán)交易和水資源用途管制提供準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)和專業(yè)技術(shù)支撐。第三，健全水資源管理與水權(quán)交易的法規(guī)體系，進(jìn)一步明確水資源產(chǎn)權(quán)主體、水權(quán)權(quán)能與水權(quán)交易規(guī)則，促進(jìn)不同層級(jí)、不同類別水資源配置的相關(guān)法律規(guī)范之間相銜接、協(xié)調(diào)，形成完備且可操作的制度體系。第四，簡(jiǎn)化水資源利用的行政審批流程，規(guī)范審批程序，嚴(yán)格水資源用途管制制度的執(zhí)行，強(qiáng)化水權(quán)交易的事中事后監(jiān)管，利用市場(chǎng)化途徑實(shí)現(xiàn)用水主體結(jié)余水量和新增用水需求量之間的置換，激發(fā)市場(chǎng)活力，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，為水權(quán)交易市場(chǎng)健康運(yùn)行提供良好的外部環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

水資源用途管制制度與水權(quán)交易制度各有獨(dú)立的價(jià)值目標(biāo)。管制具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，卻時(shí)常陷入高成本、低效率的窘境；市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中不可或缺，卻因水權(quán)交易的外部條件依賴性而動(dòng)力不足。厘清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，是資源配置中的一個(gè)基本命題。就水資源配置而言，在堅(jiān)持“推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”這一處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本方向的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體水資源配置中的特定場(chǎng)域，通過建立相應(yīng)的制度、機(jī)制，確保政府與市場(chǎng)在各自的調(diào)整范圍內(nèi)有序發(fā)揮作用。實(shí)踐中政府并不能隨時(shí)站在公共利益的角度進(jìn)行理性決策，難免陷入選擇偏好，因而有必要對(duì)政府的決策行為確立公共利益基準(zhǔn)且使其符合行政法程序。針對(duì)水資源配置中政府與市場(chǎng)的作用邊界不清，存在“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”的問題，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化關(guān)于政府管制和促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展的法律制度，尤其要強(qiáng)化水資源配置中市場(chǎng)的作用。同時(shí)必須注意，政府管制雖然對(duì)市場(chǎng)作用施加限制，卻也通過明確產(chǎn)權(quán)為市場(chǎng)交易提供運(yùn)作空間。管制與市場(chǎng)之間并不是互相矛盾、不相容的關(guān)系，這為對(duì)政府與市場(chǎng)在水資源配置中的關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)適提供了可能性。

注釋

①王喜峰：《基于二元水循環(huán)理論的水資源資產(chǎn)化管理框架構(gòu)建》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2016年第1期。②關(guān)于水資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界存在私權(quán)說、公權(quán)說、公權(quán)私權(quán)混合說、雙階構(gòu)造說、三層結(jié)構(gòu)說、所有制說等代表性觀點(diǎn)，為便于表述，此處大致總結(jié)為公權(quán)說、私權(quán)說、公私權(quán)混合說。這些觀點(diǎn)參見鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)“非公權(quán)說”檢視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第4期；王克穩(wěn)：《自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)反思與制度重構(gòu)》，《中外法學(xué)》2019年第3期；劉衛(wèi)先：《“自然資源屬于國(guó)家所有”的解釋迷霧及其澄清》，《政法論叢》2020年第5期。③參見秦小建：《憲法為何列舉權(quán)利？——中國(guó)憲法權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期。④參見韓衛(wèi)平、黃錫生：《公民資源權(quán)的內(nèi)涵及法律實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。⑤參見張莉莉、王建文：《論取水權(quán)交易的私法構(gòu)造與公法干預(yù)》，《江海學(xué)刊》2014年第3期。⑥參見張麗珩：《水權(quán)交易中的外部性問題研究》，《生產(chǎn)力研究》2009年第15期。⑦參見李祎恒、邢鴻飛：《我國(guó)水資源用途管制的問題及其應(yīng)對(duì)》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第2期。⑧參見許敬、胡繼連：《水資源用途管制制度研究》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第1期。⑨參見陳金木、汪貽飛、王曉娟：《論我國(guó)水資源用途管制制度體系構(gòu)建》，《中國(guó)水利》2017年第1期。⑩參見黃錫生：《水權(quán)制度研究》，科學(xué)出版社，2005年，第130頁(yè)。參見田貴良：《新時(shí)代國(guó)有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。參見陳兵：《簡(jiǎn)政放權(quán)下政府管制改革的法治進(jìn)路——以實(shí)行負(fù)面清單模式為突破口》，《法學(xué)》2016年第2期。參見陳國(guó)文：《論要素產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律需求與供給》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。參見伏紹宏、張義佼：《對(duì)我國(guó)水權(quán)交易機(jī)制的思考》，《社會(huì)科學(xué)研究》2017年第5期；劉敏：《“準(zhǔn)市場(chǎng)”與區(qū)域水資源問題治理——內(nèi)蒙古清水區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換的社會(huì)學(xué)分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第10期。參見田貴良、周慧：《我國(guó)水資源市場(chǎng)化配置環(huán)境下水權(quán)交易監(jiān)管制度研究》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第7期。參見劉瑞、吳振興：《政府人是公共人而非經(jīng)濟(jì)人》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第2期。參見葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第23—24頁(yè)。參見郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)研究》2013年第2期。參見張勁松：《生態(tài)治理：政府主導(dǎo)與市場(chǎng)補(bǔ)充》，《福州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第5期。Wang Lei & Sun Yin. Defining and Improving Governmental Role in Water-Right Allocation within the Context of Water Resources Ownership,ChinaLegalScience, No.5, 2018.比如：2003年甘肅省石羊河流域總供水量為28.77億立方米，其中蓄水工程供水10.89億立方米、引水工程供水3.24億立方米，約占總供水量的49%。這些數(shù)據(jù)表明水利工程在內(nèi)陸干旱地區(qū)供水中發(fā)揮著重要作用。參見陳吉平：《石羊河水權(quán)分配的理論和實(shí)踐》，《中國(guó)水利》2013年第5期。根據(jù)中國(guó)水權(quán)交易所網(wǎng)站上的有關(guān)信息資料，2020年全國(guó)區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)交易共成交51筆，成交水量29528.51萬(wàn)立方米；灌溉用水戶水權(quán)交易共成交222筆，成交水量495.21萬(wàn)立方米。參見廉鵬濤、潘二恒、解建倉(cāng)等：《水權(quán)確權(quán)問題及動(dòng)態(tài)確權(quán)實(shí)現(xiàn)》，《水利信息化》2019年第5期?！丁八畽?quán)交易”引出水權(quán)之爭(zhēng)》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2005-01-21/17015627259.shtml，2005年1月21日。參見張成福、毛飛：《論政府管制以及良好政府管制的原則》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第3期。參見高志宏主編：《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》，東南大學(xué)出版社，2015年，第23頁(yè)。參見梁上上：《公共利益與利益衡量》，《政法論壇》2016年第6期。參見周曄、吳鳳平、陳艷萍：《政府預(yù)留水量的研究現(xiàn)狀及動(dòng)因分析》，《水利水電科技進(jìn)展》2012年第4期。參見孫媛媛、賈紹鳳：《水權(quán)賦權(quán)依據(jù)與水權(quán)分類》，《資源科學(xué)》2016年第10期。參見叢振濤、倪廣恒：《生態(tài)水權(quán)的理論與實(shí)踐》，《中國(guó)水利》2006年第19期。參見劉俊、夏珺、黃莉玲：《從管制成本角度論析政府管制的有效性》，《江西社會(huì)科學(xué)》2006年第9期。參見彭祥、胡和平：《水資源配置博弈論》，中國(guó)水利水電出版社，2007年，第47頁(yè)。參見單平基：《論我國(guó)水資源的所有權(quán)客體屬性及其實(shí)踐功能》，《法律科學(xué)》2014年第1期。參見常紀(jì)文：《國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制改革的建議與思考》，《中國(guó)環(huán)境管理》2019年第1期。參見廖業(yè)揚(yáng)、李麗萍：《論權(quán)力清單制的監(jiān)督功能》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2015年第11期。參見張維迎：《產(chǎn)權(quán)、政府與信譽(yù)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第9頁(yè)。參見成金華：《我國(guó)資源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)》，《中南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第2期。參見鄭佳寧：《現(xiàn)代能源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的法律思考——在市場(chǎng)與規(guī)制之間》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。參見沈滿洪、陳軍、張蕾：《水資源經(jīng)濟(jì)制度研究文獻(xiàn)綜述》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。相關(guān)條件參見李維明、谷樹忠：《我國(guó)水權(quán)交易基礎(chǔ)條件及其建設(shè)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2019年3月1日。