地方財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用的困境與出路

德陽市財政投資評審中心

引言

在深入貫徹實施黨的十九大關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的決策部署時，強(qiáng)化績效評價結(jié)果地位舉足輕重，其旨在提高財政資源配置的科學(xué)性和有效性，推動資金整合協(xié)調(diào)，強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)籌平衡。本文基于結(jié)果應(yīng)用現(xiàn)狀展開，圍繞目前發(fā)展困境及相關(guān)出路展開探析。

一、績效評價結(jié)果應(yīng)用的發(fā)展現(xiàn)狀

我國各地方政府從2004年開始積極探索績效評價結(jié)果的應(yīng)用，該環(huán)節(jié)不僅是績效評價活動開展的歸宿和落腳點，同時也是全面實施預(yù)算績效管理的基本依據(jù)和起始點。只有有了有效的結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，整個績效管理活動才形成一個完整的閉環(huán)；只有切實做到“評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”才能真正發(fā)揮績效評價的實際價值，最終才能實現(xiàn)預(yù)算績效管理關(guān)于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提升資金使用效益的目標(biāo)。

盡管各地方在績效評價結(jié)果應(yīng)用方面標(biāo)準(zhǔn)不一、各有特色，但目前發(fā)展形成的應(yīng)用模式主要可以歸納為以下四種：績效評價結(jié)果反饋整改、為財政預(yù)算資金分配提供參考、預(yù)算績效問責(zé)以及績效評價結(jié)果信息公開。第一種模式主要是績效管理部門將評價結(jié)果反饋給主管部門，并要求限期整改和書面反饋整改情況。第二種模式依據(jù)評價結(jié)果的優(yōu)劣，確定是否調(diào)整相關(guān)預(yù)算，實際運用中往往多以負(fù)面激勵為主；第三種模式是將評價結(jié)果與行政問責(zé)建立一定的聯(lián)系，通過通報批評、取消評優(yōu)資格等方式對預(yù)算決策失誤、執(zhí)行發(fā)生偏離、績效結(jié)果不理想等情形進(jìn)行問責(zé)；第四種模式是利用政府門戶網(wǎng)站或者財政官網(wǎng)向社會公布績效信息，實現(xiàn)地方財政支出的透明化。

二、績效評價結(jié)果應(yīng)用的困境

上述三種主要應(yīng)用模式在實際工作中要進(jìn)行有效應(yīng)用并不容易，相關(guān)制度、績效環(huán)境、人為因素等都對結(jié)果應(yīng)用構(gòu)成了影響和制約。地方財政支出方向的多樣性，基本建設(shè)支出、行政運行支出、民生保障支出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出等各自鮮明特性的存在更是加大了績效評價結(jié)果應(yīng)用的難度。

（一）制度保障機(jī)制不完善，問責(zé)難落實

雖然我國針對目前結(jié)果應(yīng)用建立了比較完善的保障機(jī)制，各地方也出臺了相關(guān)文件，但大部分指導(dǎo)文件都只做出了比較宏觀的要求，比如“績效監(jiān)控結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排和政策制定的參考”之類，那么具體如何參考？在多大程度上參考？都缺乏詳盡、明確的操作辦法。所以，在實際工作中，地方財政支出績效評價結(jié)果運用依然缺乏切實可行的制度保障機(jī)制，這就直接導(dǎo)致了問責(zé)難的現(xiàn)象普遍存在。以各地方的科技計劃或技術(shù)改造項目支出為例，立項審批把關(guān)不嚴(yán)、項目實施過程中無故中止、專項資金使用不合規(guī)等問題屢見不鮮，通?？冃гu價發(fā)現(xiàn)問題后，沒有綱領(lǐng)性文件來明確問責(zé)主體、問責(zé)措施，使得問責(zé)隨意性缺乏制度約束，問責(zé)效力無法得到保證。

（二）績效關(guān)口靠后，結(jié)果應(yīng)用價值不高

當(dāng)前，各地的績效評價多以事后評價為主，側(cè)重事后評價的考核結(jié)果無法完整反映前期、中期以及后期全過程的績效管理內(nèi)容?？冃шP(guān)口靠后的現(xiàn)狀對于結(jié)果應(yīng)用來說，存在較多的變數(shù)和不確定性，比如說：有的項目屬于周期性項目，幾年開展一次，如人口普查、經(jīng)濟(jì)普查，評價結(jié)果無法及時得到反饋和應(yīng)用；有的項目屬于中長期項目，其無法預(yù)見的項目變更、漫長的實施周期，隨著時間推移和內(nèi)外環(huán)境的改變，使績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值大打折扣。再比如部門整體預(yù)算支出評價，通常很難在一個預(yù)算年度對所有單位全覆蓋評價，幾年一輪的評價和應(yīng)用周期，使得耗費大量時間和精力得出的評價結(jié)論和意見往往只停留在了書面階段。

（三）評價結(jié)果與資金分配關(guān)聯(lián)性較弱

績效評價結(jié)果應(yīng)用最多的模式就是調(diào)整下一預(yù)算年度的資金安排額度，而且大多都以負(fù)面激勵為主，機(jī)械式的掛鉤往往會產(chǎn)生很高的風(fēng)險。在實際工作中，績效評價結(jié)果的好壞并不能決定下年資金安排的方向。一方面，這種評價結(jié)果與資金安排機(jī)械掛鉤的機(jī)制會產(chǎn)生兩個不良的極端，一是削減預(yù)算對于多數(shù)政府部門影響甚微，因為他們習(xí)慣于以預(yù)算來定工作；二是有的預(yù)算單位為了獲得更多資金安排進(jìn)行財務(wù)造假或者業(yè)績粉飾，這樣就違背了績效評價的初衷。另一方面，諸如行政運行類經(jīng)費和民生保障類項目政策導(dǎo)向性很強(qiáng)，政策剛性和政治力量對資金安排起了決定性作用，使得績效評價流于形式，無法發(fā)揮實質(zhì)性的利用價值。再者，資金安排與評價結(jié)果不是單純的正相關(guān)關(guān)系，并不意味著結(jié)果好的就應(yīng)該多安排資金，反之調(diào)減額度，比如：交警部門績效評價結(jié)果“交通情況良好，事故發(fā)生率低”因此保留或調(diào)增預(yù)算，結(jié)果顯示“事故發(fā)生率較去年增加”而減少預(yù)算資金安排，這明顯不合邏輯，該花錢的地方不給錢，不需要花錢的偏讓花。

（四）評價結(jié)果公開隨意性較大，后續(xù)監(jiān)督乏力

不同地方對績效信息公開的要求存在較大區(qū)別，市縣級層面普遍存在績效信息選擇性公開現(xiàn)象，可謂“報喜不報憂”，且多以公開自評結(jié)果為主，內(nèi)容的完整性和透明度都有待加強(qiáng)。社會公眾對績效信息公開參與度不高，監(jiān)督意識也較淡薄。地方績效管理部門對于評價結(jié)果的整改大多停留在書面反饋階段，未對整改情況和效果進(jìn)行后續(xù)跟蹤監(jiān)督?；谏鲜?，目前的績效信息公開和整改反饋無法有力地給各預(yù)算單位施加壓力，績效評價結(jié)果應(yīng)用效力受限，對各單位的績效改進(jìn)推動力不強(qiáng)。

三、績效評價結(jié)果應(yīng)用的出路

（一）建立健全科學(xué)合理的績效評價結(jié)果應(yīng)用制度

績效管理是一個多維度的綜合過程，結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)更是具有一定的復(fù)雜程度，對于不同地方搞一刀切的結(jié)果應(yīng)用模式肯定是不可行。據(jù)此，在國家綱領(lǐng)性頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)當(dāng)出臺適合地方特點的結(jié)果應(yīng)用辦法，尤其是績效管理力量相對薄弱的市縣級地方：應(yīng)進(jìn)一步明確績效管理機(jī)構(gòu)職能及權(quán)責(zé)內(nèi)容；制定事前、事中、事后全過程的績效管理流程及考核辦法；建立績效評價結(jié)果與政府部門行政考核掛鉤機(jī)制[1]，明確差異化的結(jié)果應(yīng)用層次及不同類別的結(jié)果應(yīng)用的進(jìn)度。唯有完善的制度規(guī)范，才能為評價結(jié)果的應(yīng)用提高有力的保障和支撐，才能倒逼預(yù)算單位增強(qiáng)責(zé)任意識和績效理念。

（二）強(qiáng)化事前評估與中期績效監(jiān)控

相較于事后績效評價，將績效關(guān)口前移，高度重視事前評估和中期評估，其應(yīng)用效果更具備時效性和顯著性。對于新設(shè)立的預(yù)算支出、新增的立項，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行事前評估，并將評估結(jié)果作為預(yù)算單位申報資金的必要條件和參考依據(jù)，將諸多存在于決策和立項階段的問題消除在萌芽狀態(tài)，從而確保預(yù)算編制的科學(xué)合理性。對于重大的、延續(xù)性的項目，中期績效監(jiān)控作為第二個績效關(guān)口同樣可以發(fā)揮重要作用，中期監(jiān)控主要是一個改進(jìn)和糾偏的過程，能夠及時遏制預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏離績效目標(biāo)的問題，促進(jìn)績效目標(biāo)順利完成。只有將績效評價結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行全過程覆蓋，才能最大程度發(fā)揮結(jié)果應(yīng)用的價值。

（三）建立合理的評價結(jié)果與資金分配掛鉤機(jī)制

原則上要將績效評價結(jié)果作為預(yù)算資金分配的考慮因素之一，逐步完善地方財政資金的保留、整合、調(diào)整及退出機(jī)制，績效差的嚴(yán)格控制，績效好的優(yōu)先保障[2]。同時，應(yīng)結(jié)合地方財力、各類項目特性建立合適的資金分配掛鉤機(jī)制，例如：保障社會和諧穩(wěn)定的支出，績效評價結(jié)果越是糟糕說明這方面工作需要加強(qiáng)和改進(jìn)，那么在排除人為不作為因素后財政應(yīng)該加大投入；而改善型的項目支出，如果績效結(jié)果欠佳，資金沒有發(fā)揮出很好的效益，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)減和問責(zé)。總之，掛鉤機(jī)制需要科學(xué)合理，避免機(jī)械式掛鉤。此外，應(yīng)當(dāng)正面激勵與負(fù)面激勵并行，懲劣的同時也應(yīng)該獎優(yōu)，這樣才能營造區(qū)域內(nèi)各預(yù)算單位自發(fā)進(jìn)行績效改進(jìn)的良好氛圍。

（四）強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用信息披露，引導(dǎo)社會參與監(jiān)督

按照政府信息公開的相關(guān)要求，堅持“誰評價，誰公開”的原則，進(jìn)一步完善績效信息的擴(kuò)散機(jī)制，提高信息公開披露質(zhì)量，建立績效管理動態(tài)信息平臺，實現(xiàn)人大、審計、財政等部門對績效信息的可視化監(jiān)管。特別是各個環(huán)節(jié)呈現(xiàn)的問題及評價結(jié)果應(yīng)用情況，可通過向公眾曝光給預(yù)算單位施加壓力，并調(diào)動社會公眾特別是利益相關(guān)者參與評價和監(jiān)督的積極性，加大社會影響力。同時，應(yīng)當(dāng)逐步建立跟蹤監(jiān)督體系及結(jié)果整改應(yīng)用長效機(jī)制，可以組建獨立性較強(qiáng)的績效管理監(jiān)督專員庫，對評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用進(jìn)行專門的跟蹤督查，及時強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用效果。

結(jié)語

綜上所述，在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，只有財政支出績效評價結(jié)果得到有效的應(yīng)用，才有助于實現(xiàn)優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金支出績效的目標(biāo)。從實際工作中分析發(fā)現(xiàn)，績效評價結(jié)果應(yīng)用目前仍處于制度保障機(jī)制不完善，問責(zé)難落實，績效關(guān)口靠后，結(jié)果應(yīng)用價值不高，評價結(jié)果與資金分配關(guān)聯(lián)性較弱，評價結(jié)果公開隨意性較大，后續(xù)監(jiān)督乏力的困境。針對這些短板，應(yīng)當(dāng)建立健全科學(xué)合理的績效評價結(jié)果應(yīng)用制度，強(qiáng)化事前評估與中期績效監(jiān)控，建立合理的評價結(jié)果與資金分配掛鉤機(jī)制，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用信息披露，引導(dǎo)社會參與監(jiān)督。