哈爾濱市秸稈綜合利用的困境與對策研究

楊再林

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

一、哈爾濱市秸稈綜合利用的概況

（一）哈爾濱市秸稈資源的總體情況

哈爾濱市的農(nóng)作物秸稈，主要是指玉米、水稻、大豆這三種主要糧食作物的莖葉部分。哈爾濱市三大作物常年播種面積約在2900 萬畝以上，年秸稈可收集量約為2000 萬噸。

哈爾濱市農(nóng)作物秸稈主要集中在五常市、尚志市、依蘭縣、巴彥縣、賓縣、雙城區(qū)和呼蘭區(qū)，約占哈爾濱全市總產(chǎn)量的71%。五常市、巴彥縣、賓縣、依蘭縣、阿城區(qū)、雙城區(qū)、呼蘭區(qū)，為玉米秸稈的主要產(chǎn)區(qū)，年產(chǎn)量約為1370 萬噸，約占全市玉米秸稈總量的81.6%；五常市、尚志市、通河縣、依蘭縣、延壽縣是水稻秸稈的主產(chǎn)地，年產(chǎn)量約為332.3 萬噸，約占全市水稻秸稈總量的78.4%；大豆秸稈生產(chǎn)在尚志市、依蘭縣、木蘭縣、巴彥縣等地，年產(chǎn)量約為46.9萬噸，約占全市大豆秸稈總量的68%。[1]

（二）哈爾濱市秸稈綜合利用方式

在嚴(yán)查嚴(yán)管野外焚燒秸稈的同時，哈爾濱市把“肥料化、燃料化、飼料化、原料化、基料化”五大板塊相結(jié)合，將“五化”作為推進(jìn)秸稈綜合利用重要手段。按秸稈還田面積達(dá)到耕地面積的55%以上的要求以及“因地制宜”的原則，主要著力發(fā)展肥料化利用方式，同步推動燃料化利用研究，提高飼料化生產(chǎn)水平，初步形成了以秸稈肥料化、燃料化和飼料化利用為重點，以原料化、基料化利用為輔助的秸稈綜合利用模式。

1.秸稈肥料化。主要通過將秸稈還田或者利用秸稈漚肥。哈爾濱市主要采用玉米水稻秸稈機(jī)械化翻埋粉碎還田、玉米秸稈免耕覆蓋還田、水稻秸稈生物腐熟還田三種技術(shù)手段，以達(dá)到有效消納農(nóng)作物秸稈，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量，增加土地肥力、減施化肥的目的，是哈爾濱市秸稈利用的主要方式。

2.秸稈燃料化。秸稈燃料化利用并非傳統(tǒng)意義上的秸稈焚燒，而是利用秸稈壓塊站的設(shè)備將秸稈制成固化燃料，主要用于電廠進(jìn)行火力發(fā)電；以及通過修建沼氣池，利用秸稈發(fā)酵生成沼氣，作為日常燃?xì)馐褂谩?019 年哈爾濱市已經(jīng)建成了391 個秸稈壓塊站；巴彥國能、五常辰能、尚志眾鑫等多個秸稈發(fā)電項目均已啟動；華潤集團(tuán)在依蘭、五常先后啟動了4 兆瓦和8 兆瓦秸稈氣化能源項目；中船重工秸稈沼氣項目已在尚志市落地。哈爾濱市在秸稈燃料化取得了明顯的階段性成效。

3.秸稈飼料化。秸稈飼料化利用，顧名思義就是將秸稈作為牛羊等牲畜養(yǎng)殖所用的的飼料，通過牲畜“過腹還田”的方式對秸稈進(jìn)行利用，哈爾濱市的秸稈飼料化利用主要集中在雙城區(qū)、賓縣、木蘭縣等畜牧養(yǎng)殖大縣，其中雙城市、尚志市的奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，賓縣、方正縣的肉牛養(yǎng)殖都在積極進(jìn)行青貯、黃貯加工，2019 年飼料化利用秸稈343.37 萬噸。

4.秸稈原料化。原料化利用就是對秸稈進(jìn)行深度加工積極引進(jìn)精加企業(yè)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的加工技術(shù)。通過深度精度加工，將秸稈制造成為可降解的工業(yè)產(chǎn)品，例如秸稈板材、紙張、紙膜、生物基，炭基有機(jī)肥等。但是哈爾濱的秸稈精深層次加工與發(fā)達(dá)地區(qū)的水平還有一定程度的差距，特別是在加工企業(yè)的引進(jìn)和相關(guān)的技術(shù)的研發(fā)攻關(guān)上面，研發(fā)速度有待進(jìn)一步加快，產(chǎn)業(yè)鏈條還需要進(jìn)一步延伸。

5.秸稈基料化。哈爾濱市的基料化利用主要集中在五常市、尚志市、方正縣等水稻秸稈產(chǎn)量較大的地區(qū)和食用菌生產(chǎn)大縣，主要是將秸稈制作成為水稻育苗基質(zhì)和食用菌基質(zhì)，其次是將其生產(chǎn)為花木種植基質(zhì)和草坪培育基質(zhì)。

二、哈爾濱市秸稈綜合利用的困境

（一）政府工作重心存在偏差，作用低

哈爾濱市政府高度重視秸稈焚燒所帶來的嚴(yán)重危害，因此在每年10 月份農(nóng)忙即將開始之際，哈爾濱市政府便會出臺針對秸稈治理的各類指導(dǎo)意見和工作方案嚴(yán)控秸稈焚燒。自2018 年以來哈爾濱市秋冬季空氣質(zhì)量不斷改善，空氣污染天數(shù)不斷減少。但是空氣污染天數(shù)的減少并不能說明哈爾濱市秸稈治理取得了成功，因為從目前哈爾濱市政府秸稈治理工作狀況來看，工作重心是秸稈禁燒，對農(nóng)民焚燒秸稈行為嚴(yán)加管控，而不是通過提高秸稈的綜合利用率來降低秸稈焚燒的發(fā)生的概率。工作重心的偏差必然帶來治理結(jié)果的偏差。在政府下達(dá)的對秸稈焚燒嚴(yán)防死守的命令下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用網(wǎng)格化管理，對農(nóng)戶進(jìn)行一對一監(jiān)管，在這樣高壓管控體系下自然能夠產(chǎn)生一定的效果，但是高壓不可能一直持續(xù)，高壓過后面臨耕種需求管控期間遺留下來的秸稈還是要付之一炬。哈爾濱市政府只能采用秸稈集中時間焚燒，來保證其余天數(shù)的空氣質(zhì)量這種治標(biāo)不治本的方式來進(jìn)行秸稈治理，秸稈焚燒問題并沒得到根本性的解決。

（二）農(nóng)戶秸稈綜合利用意識差，意愿低

傳統(tǒng)的刀耕火種的耕作方式延續(xù)了上千年直至現(xiàn)在，哈爾濱大多數(shù)的農(nóng)戶依舊認(rèn)為秸稈是沒有利用價值的，處理秸稈最好的方式就是野外焚燒。并且留守農(nóng)村耕種的絕大多數(shù)是老年人，受教育程度較低，難以快速學(xué)習(xí)和掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識，依舊信奉個人經(jīng)驗，個人不焚燒秸稈完全是因為政府監(jiān)管力度大。由此可見，農(nóng)戶對于秸稈并沒有發(fā)生觀念意識上的改變。其次由于哈爾濱市目前利用秸稈的主要渠道還是秸稈還田肥料化利用，但是秸稈還田對于收割有著嚴(yán)格要求，需要專業(yè)的農(nóng)機(jī)操作人員收割粉碎，農(nóng)民需要承擔(dān)農(nóng)機(jī)雇傭成本、秸稈粉碎翻埋成本，政府補(bǔ)貼資金不足，還田成本農(nóng)民不愿承擔(dān)。[2]政府為農(nóng)戶出資修建的沼氣池難以化解幾十畝農(nóng)田所產(chǎn)生的秸稈，并且沼氣池安全性和后期的維護(hù)也給村民帶來困擾。出售秸稈獲取收益，農(nóng)民需要負(fù)擔(dān)較大秸稈收集和運輸成本，算上政府補(bǔ)貼資金也有可能入不敷出，相較于野外焚燒，秸稈出售費時費力費錢，農(nóng)民更愿意一燒了之，以上原因?qū)е罗r(nóng)戶對于秸稈綜合利用積極性偏低。

（三）秸稈利用企業(yè)收儲運成本高，收益低

秸稈的收購儲存運輸，受季節(jié)和氣候的約束性較強(qiáng)，哈爾濱市主要農(nóng)作物的收割收集時間集中于每年10 月中旬至次年4 月中旬。在這一段時間內(nèi)，收集強(qiáng)度大，存儲困難，運輸成本高，秸稈綜合利用企業(yè)要加緊建立收儲運系統(tǒng)。并且企業(yè)還需耗費精力與農(nóng)民進(jìn)行收購價格談判協(xié)商，拋去收購成本，秸稈的回收的機(jī)械成本和人力成本也是不小的開支。有些地區(qū)受地形的影響大型機(jī)械難以進(jìn)入田間進(jìn)行打包收集工作，需要雇傭人工進(jìn)行收集裝車，由于秸稈結(jié)構(gòu)松散、體積大、收割時間不集中以及企業(yè)多數(shù)位于城鎮(zhèn)地區(qū)距離農(nóng)村路程較遠(yuǎn)等原因，導(dǎo)致運輸成本較高。并且哈爾濱市秸桿產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起步晚、發(fā)展速度慢，行業(yè)缺少龍頭企業(yè)拉動，多數(shù)企業(yè)規(guī)模小、實力弱，多數(shù)企業(yè)處于在建和試運營狀態(tài)，無法吸引投資者出資，秸桿產(chǎn)業(yè)競爭力較弱，導(dǎo)致企業(yè)利潤空間小、收益低。雖然針對秸稈綜合利用企業(yè)有相關(guān)的的補(bǔ)貼政策，但是存在補(bǔ)貼范圍小，力度弱，申請繁瑣等問題。

（四）秸稈綜合利用技術(shù)起步晚，水平低

秸稈還田相關(guān)技術(shù)與實際情況不相適應(yīng)，例如秸稈的粉碎還田、覆蓋還田和腐熟還田等技術(shù)受到哈爾濱市本地氣候條件的限制無法發(fā)揮有效作用。哈爾濱冬季氣溫低，秸稈無法快速腐爛，容易造成在土壤中形成秸稈團(tuán)造成土地空洞影響來年耕種，并且容易給蟲卵提供生存條件造成來年病蟲害。專業(yè)化配套機(jī)具研發(fā)程度低，農(nóng)戶和企業(yè)缺乏專業(yè)化的機(jī)械設(shè)備，使用老式農(nóng)業(yè)機(jī)具來進(jìn)行秸稈的綜合利用工作，出現(xiàn)的不配套問題降低了秸稈還田和秸稈收儲運速率。例如缺乏適用于大面積作業(yè)的收割，打捆或還田大型一體機(jī)，和適用于小塊耕地的小型還田機(jī)，以及秸稈收集打捆機(jī)。秸稈產(chǎn)業(yè)化技術(shù)引進(jìn)時間較短，自主創(chuàng)新步伐緩慢，還停留在秸稈初步開發(fā)利用階段，例如秸稈造紙和板材制作等技術(shù)含量較低的初加工產(chǎn)業(yè)。在秸稈基料化、燃料化、飼料化還有許多技術(shù)難題，例如秸稈壓塊脫水成本高，燃燒效率低，秸稈飼營養(yǎng)價值不高，秸稈有機(jī)肥生產(chǎn)成本高，缺乏市場競爭力。

三、促進(jìn)哈爾濱市秸稈綜合利用的對策建議

（一）積極改變思想，推動政府工作重心轉(zhuǎn)變

長期以來，哈爾濱市政府部門一直將“禁燒”作為秸稈治理工作重心。所以在治秸稈理過程中采用高壓管控方式，利用嚴(yán)厲的整治政策，對秸稈焚燒行為進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，切實保證管控期間不發(fā)生一起秸稈焚燒件事。但是這樣的方式解決的只是村民秸稈治理表層問題，一旦臨近耕種期秸稈焚燒必定死灰復(fù)燃。因此，對于政府來說，首先要抓緊轉(zhuǎn)變工作重心，意識到依靠政策嚴(yán)控應(yīng)對秸稈焚燒是治標(biāo)不治本方法。將“堵不如疏”的道理落實在工作行動中去，充分利用秸稈綜合利用技術(shù)，讓農(nóng)名在秸稈還田、秸稈出售等工作中嘗到甜頭，引導(dǎo)農(nóng)民形成秸稈利用觀念，從自身意識上杜絕秸稈焚燒。其次政府充分認(rèn)識秸稈綜合利用所產(chǎn)生的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，探索有效秸稈綜合利用方案。需要政府加大科研投入力度，引進(jìn)和掌握先進(jìn)秸稈綜合利用技術(shù)，對秸稈收購企業(yè)和秸稈利用企業(yè)加大政策支持和資金扶持，加強(qiáng)市場協(xié)調(diào)能力促進(jìn)秸稈利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。將政府的工作重心由原來的“嚴(yán)堵”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“疏導(dǎo)”。

（二）加強(qiáng)宣傳教育工作，引導(dǎo)農(nóng)戶觀念改變

政府部門必須進(jìn)一步加大對農(nóng)民的宣傳和引導(dǎo)，利用好各類媒體平臺，例如縣鄉(xiāng)電視臺、廣播臺，手機(jī)公眾號，短視頻應(yīng)用，宣傳車，村委廣播站，在固定時段向農(nóng)戶進(jìn)行有關(guān)秸稈禁燒和秸稈利用相關(guān)知識、法律法規(guī)和政府政策的宣傳，農(nóng)忙時間臨近可以適當(dāng)延長宣傳時間，提高宣傳頻率。其次要展開農(nóng)民的教育培訓(xùn)工作，可以通過召開技術(shù)講座，興辦鄉(xiāng)村培訓(xùn)班和農(nóng)業(yè)大講堂，對政府相關(guān)政策進(jìn)行解讀，對焚燒秸稈引起的空氣污染問題進(jìn)行講解，宣傳秸稈的資源利用價值，推廣秸稈綜合利用技術(shù)。同時加快各村秸稈利用“能人”的培養(yǎng)工作，加強(qiáng)對其專業(yè)知識培訓(xùn)和溝通宣傳能力培訓(xùn)。政府部門要建立完善獎懲機(jī)制，加大對秸稈焚燒行為的處罰力度，對積極進(jìn)行秸稈還田和秸稈出售的農(nóng)戶給與相應(yīng)的獎勵。[3]

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃秸稈收儲運體系，降低企業(yè)成本

政府要引導(dǎo)建立分散式和集約式相結(jié)合的收購儲存運輸模式，分散式是指農(nóng)戶和秸稈經(jīng)營專業(yè)戶自行對秸稈進(jìn)行收割，打捆，運輸，出售給企業(yè)，降低秸稈利用企業(yè)在秸稈收儲運過程中的成本和精力投入。集約式是指在政府引導(dǎo)下成立和組建專業(yè)化的秸稈收購企業(yè)，對農(nóng)田進(jìn)行統(tǒng)一收割，收集，保存和物流運輸，向上對口各個村鎮(zhèn)，向下直接與秸稈利用企業(yè)對接，保證秸稈質(zhì)量和穩(wěn)定的數(shù)量供應(yīng)。兩種模式相結(jié)合，在秸稈資源豐富和農(nóng)戶、專業(yè)戶積極性較高的墾區(qū)和農(nóng)場鼓勵分散式的收儲運模式；在農(nóng)田分散，農(nóng)民無力進(jìn)行大規(guī)模秸稈收集運輸?shù)貐^(qū)采用集約式的收儲運模式，讓專業(yè)的團(tuán)隊和公司完成大規(guī)模系統(tǒng)化的收集運輸工作。同時政府要加大力度建立秸稈合作社，形成農(nóng)戶、合作社、企業(yè)的三級聯(lián)動，加強(qiáng)村鎮(zhèn)專業(yè)回收人員的培養(yǎng)和專業(yè)回收團(tuán)隊的組建，加大政府出資，完善堆放點，收儲站等存儲設(shè)施建設(shè)和收割機(jī)、打包機(jī)、運輸車輛等設(shè)備的配備。[4]

（四）加大科研投入，促進(jìn)秸稈利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展

哈爾濱秸稈綜合利用技術(shù)水平不過關(guān)嚴(yán)重制約著農(nóng)民秸稈還田和秸稈利用產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，因此政府加大科研投入，加快技術(shù)研發(fā)，提高科技支撐水平，加強(qiáng)與國內(nèi)外科研院所高校的合作，引進(jìn)和掌握先進(jìn)技術(shù)。加快自主創(chuàng)新步伐，因地制宜，完善各類技術(shù)，在秸稈還田、農(nóng)業(yè)機(jī)具研發(fā)更新、秸稈發(fā)電制氣、秸稈原料化飼料化等領(lǐng)域攻克一批技術(shù)難題。鼓勵秸稈利用企業(yè)、村鎮(zhèn)與各大科研院所高校對接，形成產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展合作機(jī)制，鼓勵科研人才深入農(nóng)村和企業(yè)進(jìn)行實地調(diào)研，同樣也引導(dǎo)農(nóng)民和企業(yè)生產(chǎn)人員參與到研發(fā)中去，結(jié)合實際生產(chǎn)情況提出問題和建議。同時政府要大力推進(jìn)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)前沿項目和行業(yè)前端企業(yè)，對現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行重點幫扶，培養(yǎng)秸稈綜合利用龍頭企業(yè)，爭取更多中央和省級資金支持，借助區(qū)位優(yōu)勢，利用市場機(jī)制，引入社會資金，整體形成一條高投資回報率的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)秸桿的高效利用。[5]

（五）做好政策扶持工作，加大財政補(bǔ)貼力度

從哈爾濱市秸稈綜合利用存在的問題中可以分析出農(nóng)戶和企業(yè)更加積極地綜合利用秸稈資源有賴于政府財政補(bǔ)貼的投入，因此哈爾濱市政府應(yīng)當(dāng)制定出符合當(dāng)?shù)亟斩拰嶋H利用情況的財政補(bǔ)貼政策，在年度財政預(yù)算設(shè)立秸稈綜合利用的專項補(bǔ)貼資金，從秸稈回收利用的各個環(huán)節(jié)出發(fā)細(xì)化補(bǔ)貼政策。加大針對農(nóng)民秸稈還田和秸稈出售過程所產(chǎn)生的人工費用，設(shè)備租賃購買費用，運輸費用的補(bǔ)貼力度，拓寬補(bǔ)貼范圍，簡化補(bǔ)貼申請流程。針對秸稈利用企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)給予一定的稅費減免優(yōu)惠，對秸稈收購給與價格補(bǔ)貼，一方面可以降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，另一方面讓農(nóng)民獲取更多收益調(diào)動積極性，給與企業(yè)生產(chǎn)的水電費用、技術(shù)和設(shè)備引進(jìn)費一定的補(bǔ)貼。設(shè)立秸稈利用基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)和購買資金，例如用于秸稈堆放點、存儲站的建設(shè)，農(nóng)村沼氣池的修建和維護(hù)。制定嚴(yán)格的審計制度，確保補(bǔ)貼資金的發(fā)放，同時嚴(yán)查借秸稈綜合利用之名，騙取財政補(bǔ)貼的企業(yè)和個人，同時積極爭取中央財政和省級財政的支持，以及構(gòu)建針對秸稈綜合利用項目的金融信貸服務(wù)體系，向農(nóng)戶和企業(yè)提供免息或低息的優(yōu)質(zhì)貸款，從而激發(fā)農(nóng)戶及企業(yè)秸稈綜合利用的積極性。