文/西安歐亞學(xué)院學(xué)校辦公室 趙軍鏡 姚川予 李勤

任何系統(tǒng)都是一個有機(jī)整體而非各個部分機(jī)械組合或簡單相加。高等學(xué)校作為學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、學(xué)生與教師等諸多要素構(gòu)成的復(fù)雜學(xué)術(shù)組織，其功能不僅取決于高校內(nèi)部個體要素的基本素質(zhì)，也取決于這些要素間的相互關(guān)聯(lián)，這決定了大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。西安歐亞學(xué)院委員會制內(nèi)部治理模式的實踐，使各委員會圍繞學(xué)校發(fā)展重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題深入調(diào)研論證、橫向協(xié)同落實，為學(xué)校重大決策提供專業(yè)化、可落地的高水平建議，推進(jìn)了學(xué)校決策科學(xué)化、民主化，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，提升了多元主體參與決策的效率和效果。

一、高校委員會制與內(nèi)部治理

（一）高校內(nèi)部治理的概念?；谝延械膰鴥?nèi)外研究，本文把“高校內(nèi)部治理”界定為高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)中，“為實現(xiàn)其目標(biāo)和理念而進(jìn)行的內(nèi)部制度安排。通過內(nèi)部權(quán)力配置和運(yùn)作機(jī)制來平衡各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，明確各權(quán)力主體權(quán)利范圍，協(xié)調(diào)各權(quán)力主體間關(guān)系，使權(quán)力主體能夠合力服務(wù)于高校的教育教學(xué)質(zhì)量提升”。與企業(yè)不同,大部分高校作為一種非營利性組織,是一個由多方利益相關(guān)者構(gòu)成的組織，決策需要兼顧多方利益。高校內(nèi)部治理應(yīng)是各利益相關(guān)者參與的“共治”。

（二）高校委員制的理解。委員會制，也稱合議制，這種決策機(jī)制首創(chuàng)于英國，發(fā)端于立法機(jī)關(guān)。1882年，英國議會設(shè)置了法律和商業(yè)兩個常設(shè)委員會，其后，被各國立法機(jī)關(guān)參考，也設(shè)立常設(shè)委員會和臨時委員會。委員會制由于適合于“決定方針政策性的、長遠(yuǎn)規(guī)劃性的、立法性的、顧問性的、協(xié)調(diào)性的、學(xué)術(shù)性的問題”，被廣泛應(yīng)用于高校內(nèi)部治理中。不少國家、地方高校均實行委員會制，采取集體決策。高校委員會制指高等學(xué)校內(nèi)部委員會設(shè)立運(yùn)行的制度。由學(xué)校設(shè)立或自行申請成立委員會，委員集體行使行政或?qū)W術(shù)權(quán)力的高校內(nèi)部組織形式，包括委員會的組織程序、職權(quán)范圍、委員任免及監(jiān)督運(yùn)行等。在高校建立“委員會制”，可以加強(qiáng)部門之間橫向交流與協(xié)作，彌補(bǔ)了直線職能制的弊端。同時，委員所在部門的各種管理資源在委員會中可以共享，提高資源利用率。委員的各種能力可以得到長足提高，知識從“專”向“廣”擴(kuò)展。

二、國內(nèi)外高校委員會的設(shè)置情況

（一）國外高校委員會設(shè)置情況。1.美國。以委員會制為特征，多元主體參與共治，利益相關(guān)者共同參與大學(xué)重要事務(wù)決策和相互制衡。多元治理主體，多方溝通互助、強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商，較好地形成大學(xué)內(nèi)外部動態(tài)的、微妙的價值與利益平衡。以哈佛大學(xué)為例，實行董（理）事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，主要治理機(jī)構(gòu)為董事會、校務(wù)委員會和教授評議會。2.英國。龐大的委員會組織使得英國高校的決策更加民主化和多元化，同時也保證了決策從制定到執(zhí)行的聯(lián)動。委員會制對于聯(lián)結(jié)上下級起到了很好的潤滑作用。一是通過各類委員會進(jìn)行治理協(xié)調(diào)。二是通過主要負(fù)責(zé)人身兼數(shù)職起到溝通作用。例如牛津大學(xué)，實行董（理）事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，主要治理機(jī)構(gòu)為全體教職員大會、校務(wù)委員會、總務(wù)委員會。3.日本。日本高校內(nèi)部治理中，關(guān)注校長主持下的各種咨詢、審議或監(jiān)督。負(fù)責(zé)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃、章程制定、人事師資管理的行政委員會和負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)的學(xué)術(shù)委員會各司其職。主要通過校長身兼數(shù)職、控制委員會成員的構(gòu)成等方式實現(xiàn)內(nèi)部治理的協(xié)調(diào)。以早稻田大學(xué)為例，實行理事會下的校長負(fù)責(zé)制，內(nèi)部治理主要治理機(jī)構(gòu)為評議會、教授會和監(jiān)事會，其中教授會主要發(fā)揮咨詢作用。

（二）國內(nèi)高校委員會設(shè)置情況。1.公辦高校。我國公辦高校中，內(nèi)部治理以學(xué)術(shù)委員會作用發(fā)揮為主導(dǎo)，特點(diǎn)為：“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)，教授治學(xué)、民主管理、社會參與”。黨委作為高校最高政治領(lǐng)導(dǎo)核心，審議學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，支持校長依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)；校長辦公會或校務(wù)委員會在高校行政事務(wù)決策中發(fā)揮著主要作用。建立教職工大會、學(xué)生代表大會制度，賦予師生參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證其參與學(xué)校重要事務(wù)的管理與監(jiān)督。委員會設(shè)置方面，學(xué)術(shù)委員會是教學(xué)、學(xué)術(shù)研究以及學(xué)術(shù)評價的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。2.民辦高校。除設(shè)置學(xué)術(shù)委員會外，另設(shè)專門委員會，在學(xué)術(shù)委員會授權(quán)下發(fā)揮學(xué)術(shù)決策功能。國內(nèi)民辦高校委員會設(shè)置也以學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)為主：共同設(shè)置的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)有學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審委員會和學(xué)位評定委員會。此外，各個學(xué)校還能根據(jù)需要設(shè)置各種專門委員會，如師資隊伍建設(shè)委員會、學(xué)術(shù)道德委員會等。

（三）對國內(nèi)外高校委員會制的分析與思考。1.推進(jìn)行政與學(xué)術(shù)雙軌并行治理，增設(shè)不同屬性的委員會。國外委員會是基于職能的不同，屬性可能是學(xué)術(shù)組織，行使學(xué)術(shù)權(quán)利，也可能是行政組織，行使行政權(quán)力，各委員會基于屬性的不同，下設(shè)在董事會、校長辦公會、或教授評議會/學(xué)術(shù)委員會。與國外高校委員會不同的是，國內(nèi)無論是公辦高校還是民辦高校，專門委員會的屬性定位為學(xué)術(shù)組織或?qū)W術(shù)評議機(jī)構(gòu)，在學(xué)術(shù)委員會下設(shè)指導(dǎo)、評議各類學(xué)術(shù)和教學(xué)事務(wù)。因此，筆者認(rèn)為，高校委員會的性質(zhì)應(yīng)該為多種類型，一類是以學(xué)術(shù)事務(wù)為主導(dǎo)的，緊密圍繞學(xué)術(shù)、教學(xué)、科研工作的，可界定為學(xué)術(shù)組織，接受校級學(xué)術(shù)委員會或二級學(xué)院學(xué)術(shù)委員會的指導(dǎo)和監(jiān)督；一類是與學(xué)校改革發(fā)展密切相關(guān)，是高校在戰(zhàn)略發(fā)展的特定階段需要而設(shè)立的委員會，以專門職能相關(guān)，比如戰(zhàn)略規(guī)劃、校園投資建設(shè)、國際化發(fā)展、產(chǎn)學(xué)合作等，其性質(zhì)界定不能單一定性為學(xué)術(shù)組織，涉及學(xué)校學(xué)科發(fā)展、教育教學(xué)事務(wù)的議事內(nèi)容可提交學(xué)術(shù)委員會最終審議，或邀請學(xué)術(shù)委員會代表列席咨詢。2.建立基于不同類型委員特長的權(quán)力、決策和責(zé)任分工。委員會的委員基于不同的立場，在決策中由于角度不同，較難達(dá)成一致，對決策效率影響較大。因此，要界定不同類型委員的決策范圍，明確不同類型委員參與決策的內(nèi)容、參與程度以及參與權(quán)力該如何界定和通過怎樣的制度安排來實現(xiàn)。只有明確了這些問題才能確保委員會制在共同治理中的有效性。根據(jù)委員會的職能，合理確定委員名額，例如具有教授、副教授、講師等職稱的教師占比，行政領(lǐng)導(dǎo)不得超過四分之一，具有一定比例的青年教師、學(xué)生等。

三、民辦高校內(nèi)部治理的中普遍存在的問題

（一）決策機(jī)制一元化，教職工等其他利益相關(guān)者參與學(xué)校決策較少。目前，我國絕大多數(shù)民辦高校實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，權(quán)力高度集中于少數(shù)高層領(lǐng)導(dǎo)者，教師、輔導(dǎo)員、基層行政員工、學(xué)生等關(guān)鍵利益相關(guān)群體參與學(xué)校內(nèi)部治理的機(jī)制還未建立起來，利益相關(guān)者參與決策的通道尚未完全打通，決策的科學(xué)性、民主性還有待提升。

（二）決策機(jī)構(gòu)議事規(guī)則不完善，治理關(guān)系未能有效理順。部分民辦高校董事會、校長辦公會（或校務(wù)委員會）、黨委會、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會等主要決策機(jī)構(gòu)決策范圍、會議召開頻次、議事規(guī)則等帶有很大隨意性，還未走上正規(guī)化道路，或執(zhí)行不到位。在內(nèi)部治理實踐中，往往會出現(xiàn)權(quán)力“越位”和“缺位”問題，各級決策機(jī)構(gòu)關(guān)系不順，會造成沖突和矛盾。

（三）民辦高校中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力尚難達(dá)到平衡。首先，行政權(quán)力泛化，民辦高校在辦學(xué)初期，資金少、硬件差，師資缺，需要更強(qiáng)有力的行政管理來驅(qū)動學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然高校內(nèi)部管理體制幾經(jīng)變化，但行政管理思維慣性沒有根本改變，行政權(quán)力過多介入學(xué)術(shù)事務(wù)。其次，民辦高校學(xué)術(shù)權(quán)力相對薄弱。民辦高校自身培養(yǎng)的教師都是青年教師，學(xué)術(shù)造詣有限，教學(xué)經(jīng)驗不足，不具備主導(dǎo)學(xué)術(shù)事務(wù)的能力。民辦高校外部聘任的具有學(xué)術(shù)權(quán)威和影響力的專家、教授數(shù)量較少，也缺乏參與學(xué)術(shù)治理的精力和意愿。同時，教師代表大會與學(xué)術(shù)委員會機(jī)制不健全，在學(xué)術(shù)事務(wù)決策與執(zhí)行方面，缺乏有關(guān)規(guī)章制度來保障學(xué)術(shù)權(quán)力；行政領(lǐng)導(dǎo)通常以“雙肩挑”的形式作為教師參與到學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中，使學(xué)術(shù)權(quán)力基本處于從屬地位，沒有影響力，更無決策權(quán)。

四、西安歐亞學(xué)院委員會制的探索與實踐

為提高組織效率，在學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展和教育教學(xué)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域促成有效變化，打破科層制度、不同部門之間的“隔墻”，減少溝通成本，聚焦學(xué)校不同階段重點(diǎn)工作，集體發(fā)力，西安歐亞學(xué)院自2011年起探索實踐委員會制內(nèi)部治理模式，保障了校級委員會制的執(zhí)行力和可操作性，充分發(fā)揮了校級委員會的作用，使決策與執(zhí)行聯(lián)動。

（一）界定委員會職權(quán)，厘清交叉業(yè)務(wù)審議層級。通過制定校級委員會職權(quán)界定原則、厘清交叉業(yè)務(wù)審議層級的方式，明確了校內(nèi)各級各類行政決策機(jī)構(gòu)職權(quán)邊界，完善了校級行政決策機(jī)構(gòu)章程和議事規(guī)則，確保校級委員會等內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)、上級設(shè)立單位（董事會/校長辦公會）的授權(quán)以及各自章程開展工作，定期向上級設(shè)立單位報告工作，接受上級設(shè)立單位指導(dǎo)和監(jiān)督。

為使校級委員會職責(zé)從學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略及年度重點(diǎn)工作出發(fā)，充分發(fā)揮其橫向協(xié)同功能，梳理了委員會與上級主管單位、下級專門委員會/分委員會的關(guān)系。確保校級委員會職責(zé)在最大限度上發(fā)揮作用，西安歐亞學(xué)院對委員會職責(zé)權(quán)限提出了界定原則：一是戰(zhàn)略導(dǎo)向原則。委員會職責(zé)需與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)及重點(diǎn)工作保持一致，并有效銜接，為學(xué)校戰(zhàn)略相關(guān)重大決策提供專業(yè)化、可落地的高水平建議，充分發(fā)揮輔助決策功能。二是職責(zé)銜接原則。委員會在確認(rèn)職責(zé)時，須明確每項工作的責(zé)任部門，避免將委員會工作分解到執(zhí)行單位后造成職責(zé)斷裂局面，或委員會工作出現(xiàn)未能承接學(xué)校戰(zhàn)略的空白地帶。

在學(xué)校發(fā)展階段，各二級學(xué)院、職能部門都在制定自身的發(fā)展規(guī)劃。學(xué)校層面，各二級學(xué)院內(nèi)部需要國際化、產(chǎn)學(xué)、科研等專項子規(guī)劃，同時科研業(yè)務(wù)、就業(yè)業(yè)務(wù)涉及教學(xué)工作、管理服務(wù)工作，也不僅僅是一個委員會就能討論明確的。針對以上委員會間部分業(yè)務(wù)交叉的實際情況，西安歐亞學(xué)院提出了建議實施委員會列席制度，如：戰(zhàn)略規(guī)劃業(yè)務(wù)方面：學(xué)?？傮w戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)科專業(yè)、教育教學(xué)、學(xué)生發(fā)展、國際化、人力資源、財務(wù)、信息化相關(guān)專項子規(guī)劃由戰(zhàn)略規(guī)劃委員會審議；各二級學(xué)院發(fā)展規(guī)劃由學(xué)術(shù)委員會審議，可邀請戰(zhàn)略規(guī)劃委員會列席并咨詢意見；各二級學(xué)院專項子規(guī)劃由業(yè)務(wù)相關(guān)職能部門依據(jù)分院總體發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行審議，可邀請戰(zhàn)略規(guī)劃委員會、學(xué)術(shù)委員會列席并咨詢意見。其他方面也明確了相應(yīng)的審議層級，在這里就不一一列舉了。

（二）優(yōu)化委員組成，堅持學(xué)術(shù)與行政既適度分離，又相互配合的導(dǎo)向。西安歐亞學(xué)院通過設(shè)定委員選聘原則及人數(shù)的方式，保障學(xué)術(shù)與行政充分溝通，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力相互支持，充分發(fā)揮職權(quán)范圍內(nèi)的作用。

在優(yōu)化委員組成方面，為使委員會能夠聽到來自不同部門及職級的意見，按照委員是否選舉產(chǎn)生，將委員分為以下兩類：

一是當(dāng)然委員。指業(yè)務(wù)對口的主管校領(lǐng)導(dǎo)、職能單元負(fù)責(zé)人、與委員會工作職責(zé)相關(guān)度較大的分院負(fù)責(zé)人代表。當(dāng)然委員代表成員單位對委員會工作相關(guān)內(nèi)容提供職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的建議，并對委員會交付的工作組織研究和落地執(zhí)行。二是非當(dāng)然委員。對委員會工作領(lǐng)域有熱心，有專業(yè)見解的副職、助理或基層組織負(fù)責(zé)人、一線教師代表、學(xué)生代表、校外專家成為委員。非當(dāng)然委員代表個人或所在群體的意見，對委員會工作領(lǐng)域相關(guān)內(nèi)容提供專業(yè)見解或指導(dǎo)性意見。選聘學(xué)科代表擔(dān)任委員時，優(yōu)先遴選分院領(lǐng)導(dǎo)，而非校長助理，保持角色的相對唯一；也可適當(dāng)吸納學(xué)科基層組織負(fù)責(zé)人參與到委員會工作當(dāng)中。

為提高運(yùn)行效率，把委員重復(fù)性控制在適當(dāng)范圍，西安歐亞學(xué)院對校級委員會委員人數(shù)提出如下建議：每個校級委員會設(shè)主任1名，副主任1-3名，委員總數(shù)原則上控制在15人以內(nèi)。校級領(lǐng)導(dǎo)不同時在4個以上委員會擔(dān)任委員，擔(dān)任職務(wù)≤3?？墒苎邢瘏⒓游瘑T會會議。中層干部不同時在3個以上委員會擔(dān)任委員，擔(dān)任職務(wù)≤2。同一部門中層干部原則上不在同一委員會任職，可受邀列席參加委員會會議或項目小組。

（三）規(guī)范委員會運(yùn)行，保障委員會制度的執(zhí)行力和可操作性。為助力校級委員會規(guī)范高效運(yùn)行，西安歐亞學(xué)院在陜西民辦高校領(lǐng)域首創(chuàng)《委員會工作實務(wù)手冊》，內(nèi)容共七章五十三條，分為基本概念、組織、成員、管理機(jī)制、全體委員會會議、常用文檔及附錄相關(guān)內(nèi)容。站在使用者角度，簡要介紹了委員會從設(shè)立、委員選聘、運(yùn)行到撤銷各個環(huán)節(jié)涉及的原則和方法，提供了章程、議事規(guī)則、委員會工作計劃及預(yù)算編制、會議通知、議程、紀(jì)要、督辦、大事記的詳細(xì)模板，可操作性強(qiáng)，在規(guī)范校級委員會設(shè)置的同時為二級單位委員會運(yùn)行提供指導(dǎo)和借鑒?！段瘑T會工作實務(wù)手冊》內(nèi)含 《西安歐亞學(xué)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織管理辦法》，涵蓋委員會、工作小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、調(diào)整與更名、撤銷、合并和改變隸屬關(guān)系、運(yùn)行管理和監(jiān)督等內(nèi)容。以制度建設(shè)為抓手，全面完善民辦高校校級委員會相關(guān)工作制度，規(guī)范了學(xué)校議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)管理，提高了行政效能。

五、結(jié)語

西安歐亞學(xué)院委員會從建立雛形，不斷探索、總結(jié)、改進(jìn)，發(fā)展為學(xué)校重點(diǎn)發(fā)展改革領(lǐng)域的智庫，協(xié)同創(chuàng)新的階段；由原來僅僅具有咨詢參謀職能，逐步發(fā)展為具有審議（授權(quán)范圍內(nèi)決策）、咨詢、評定、監(jiān)督的功能；通過9年來的發(fā)展，委員會逐步演變成為一個解決問題的平臺、達(dá)成共識的平臺、集體決策的平臺和培養(yǎng)人才的平臺。未來，西安歐亞學(xué)院委員會將不斷探索向共生體的自治階段發(fā)展。