公共預(yù)算模式比較研究

張 鑫

（中國人民解放軍陸軍勤務(wù)學(xué)院，重慶 401331）

1 預(yù)算起源和模式分類

預(yù)算（budget）這一詞來源于法語，“bouge”是袋子的老式叫法，它最初是指船主出發(fā)前給船長一個裝滿金幣的小錢袋，派出船長去遠(yuǎn)東買香料等物品帶回歐洲，這是物理上的限制，錢袋子空了，意味著什么事情都不能做，如果遇到不可預(yù)測的采購機(jī)會就很可惜?！癰ougette”這個詞是Bouge的指小形式，后來被英文借用，轉(zhuǎn)化為“budget”這個單詞。1922年，詹姆斯·麥肯錫引入預(yù)算作為管理的技術(shù)：“預(yù)算控制是迫切需要的，是集權(quán)管理控制的基礎(chǔ)?！睆氖澜绗F(xiàn)代公共預(yù)算模式發(fā)展歷程來看，相繼出現(xiàn)了分項排列預(yù)算、績效預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算、新績效預(yù)算等預(yù)算模式。下文對此展開比較分析。

2 分項排列預(yù)算

分項排列預(yù)算也被稱為投入預(yù)算模式，或者被翻譯為線性預(yù)算，其資源配置基礎(chǔ)按照支出的對象或者用途，主要以控制為導(dǎo)向，以預(yù)算支出的若干特定目標(biāo)為核心，采用分項排列的方法依次列出特定目標(biāo)的預(yù)算資金，由預(yù)算撥款機(jī)構(gòu)按照組織架構(gòu)進(jìn)行撥付。另外，分項排列預(yù)算是一種粗放型的預(yù)算模式，只關(guān)注資金投入，不關(guān)注資金投入后產(chǎn)出的效果［1］。這種預(yù)算模式形成于20世紀(jì)初，是一種傳統(tǒng)的預(yù)算模式，它指的是將每個部門每個項目的具體支出及資金來源列出，具體做法是將支出詳細(xì)地科目化，對各個科目的開支進(jìn)行嚴(yán)格的集中控制，并進(jìn)行詳細(xì)說明，事先進(jìn)行預(yù)算評審，事后進(jìn)行監(jiān)督檢查（檢查支出機(jī)構(gòu)的支出行為是否合法、是否合規(guī)），其主要功能是控制政府預(yù)算開支，預(yù)防腐敗。這種預(yù)算的模式結(jié)構(gòu)簡單，在這種傳統(tǒng)模式下，預(yù)算編制程序是自下而上的，很容易實(shí)施。按照預(yù)算編制和控制側(cè)重點(diǎn)不同，公共預(yù)算可以分為投入預(yù)算和產(chǎn)出預(yù)算［2］。分項排列預(yù)算采用的支出分類以投入為核心，分行列出各項資金的使用方向。但這種預(yù)算形式在實(shí)現(xiàn)預(yù)算投入控制的同時忽視了資金的使用效率，主要關(guān)心預(yù)算投入中是否濫用權(quán)力和滋生腐敗、支出是否符合各項規(guī)章制度，而不是預(yù)算經(jīng)費(fèi)投入后到底產(chǎn)生了什么效果、達(dá)到了什么目的、產(chǎn)出了多少成果、最終產(chǎn)出是否是組織所需要的。我國公共預(yù)算模式目前還是主要沿用分項排列預(yù)算模式，隨著公共管理復(fù)雜性不斷增加和政策形勢不斷變化，該模式逐漸與戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)，只關(guān)注投入、忽視結(jié)果和績效的缺點(diǎn)日 益凸顯。

3 績效預(yù)算

績效預(yù)算是指預(yù)算單位在明確的職責(zé)和資源消耗量的計算下，明確績效目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向，將業(yè)務(wù)評估作為重點(diǎn)，量化指標(biāo)衡量產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的產(chǎn)出。換言之，績效預(yù)算是將提高績效與增加資源分配有機(jī)融合的一個預(yù)算體系。實(shí)際上，早在1930年左右美國農(nóng)業(yè)部就在實(shí)踐中運(yùn)用績效預(yù)算的理念，促使部門運(yùn)作效率大幅提升。1940年以后，在美國境內(nèi)，“重組政府”運(yùn)動如火如荼地進(jìn)行，胡佛委員會牢牢把握這次機(jī)會，在1949年對外公開的報告中明確了績效預(yù)算的概念，為后續(xù)績效預(yù)算創(chuàng)新變革奠定了基礎(chǔ)，在此之后，政府預(yù)算開始高度重視效率以及績效。這一委員會強(qiáng)調(diào)，國家政府的預(yù)算信息應(yīng)按活動而不是分項排列預(yù)算模式，并將業(yè)績衡量與業(yè)績報告一起提供。20世紀(jì)50年代的績效預(yù)算注重“產(chǎn)出”，強(qiáng)調(diào)的是政府做的事情，而不是購買的東西。因此，它把注意力從成就的手段轉(zhuǎn)移到成就本身。績效預(yù)算主要是把支出和績效聯(lián)系起來，預(yù)算撥款主要是撥給具體的活動，而不像傳統(tǒng)的分項排列預(yù)算那樣撥給某個與預(yù)算科目相聯(lián)系的支出單位，其將運(yùn)行分析引入預(yù)算分析，測量投入與產(chǎn)出比，目的在于提高預(yù)算項目的效率—投入產(chǎn)出比，預(yù)算職能從支出控制轉(zhuǎn)換為績效管理，但關(guān)心的是支出效率而不是支出效果。

4 規(guī)劃預(yù)算

規(guī)劃預(yù)算也被稱為計劃項目預(yù)算，或者規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)，其是以規(guī)劃任務(wù)活動為資源配置基礎(chǔ)，利用系統(tǒng)分析法和成本效益分析法，將規(guī)劃、計劃、預(yù)算結(jié)為一體的預(yù)算模式，也是將公共預(yù)算中每個成員的注意力從投入多少轉(zhuǎn)向公共支出結(jié)果的方法［3］。由于在推進(jìn)績效預(yù)算的過程中沒有取得顯著成效，政府績效也沒有得到真正意義上的提高，所以在1960年之后，績效預(yù)算逐漸淡出公眾視野，取代它的是零基預(yù)算及計劃項目預(yù)算等。同時，傳統(tǒng)的分項排列預(yù)算運(yùn)行模式強(qiáng)有力地規(guī)范和約束了公共組織的經(jīng)濟(jì)活動，在預(yù)算過程中建立了法制化、規(guī)章制度化的原則，使得各級組織更加按照法制和規(guī)章制度規(guī)定運(yùn)行，然而它的缺點(diǎn)和弊端也非常突出。因此，從20世紀(jì)50年代開始，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家都不斷進(jìn)行預(yù)算制度改革。計劃項目預(yù)算制源于美國，20世紀(jì)60年代在美國興起的計劃項目預(yù)算即將支出按照項目進(jìn)行分類。項目是一個“活動集”，包括多個實(shí)現(xiàn)同一個目標(biāo)的活動。活動是單位或者部門賴以申請資源并獲得預(yù)算的基礎(chǔ)和依據(jù)，按照項目產(chǎn)出分類更加具體地考慮了一個國家或者組織在若干年度的政策目標(biāo)。在選擇項目的過程中，其重視系統(tǒng)性成本效益分析，有利于降低成本費(fèi)用、提高資金的使用效率和效果、為決策提供支持。績效預(yù)算注重在一個年度上衡量效果，而計劃項目預(yù)算在制度設(shè)計上更長遠(yuǎn)，它與組織的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃聯(lián)系到一起，站位更高遠(yuǎn)、更加系統(tǒng)化和科學(xué)化。

5 零基預(yù)算

零基預(yù)算是指不考慮以往年度的預(yù)算支出，從零開始考慮當(dāng)前年度預(yù)算支出，根據(jù)組織實(shí)際情況需要，分別審核各項成本費(fèi)用開支是否合理，在整體平衡、綜合考慮后編制預(yù)算的一種模式。這種預(yù)算模式下做出的全部和支出有關(guān)的決策都滿足一個基本前提，即不認(rèn)可與不接受所有預(yù)算基數(shù)，其中預(yù)算決策涵蓋全部預(yù)算要求，并非單純是預(yù)算增量［4］。零基預(yù)算是不考慮過去的預(yù)算項目和收支水平、以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算，也就是過去的預(yù)算不會對其造成影響，單純由需求入手，對所有預(yù)算費(fèi)用的基本內(nèi)容和支出限額逐一展開審核，根據(jù)實(shí)際財力情況，在綜合平衡的前提下對預(yù)算進(jìn)行編制，符合現(xiàn)代化需求。其實(shí)，零基預(yù)算是非常典型的計劃工具，并非評價或者管理工具。因此，在實(shí)際編制國家年度財政收支計劃時，運(yùn)用這一工具存在顯著優(yōu)勢。1979年，卡特成為美國總統(tǒng)之后，便在全國范圍內(nèi)大力推廣零基預(yù)算，要求所有公共部門都運(yùn)用這個方法編制預(yù)算，各個州政府也爭相模仿，在此之后，零基預(yù)算編制法得到廣泛認(rèn)可，在美國得到廣泛運(yùn)用，并逐漸延伸至其他國家。

6 新績效預(yù)算

新績效預(yù)算是指資金資源配置以結(jié)果為導(dǎo)向，主要關(guān)注社會目標(biāo)與結(jié)果，而不是機(jī)構(gòu)直接產(chǎn)出或活動，根據(jù)結(jié)果進(jìn)行考核，也被稱為結(jié)果預(yù)算。這種預(yù)算模式的核心是簽訂績效合同，將原來隱性合同關(guān)系轉(zhuǎn)變成顯性的契約關(guān)系、上下級關(guān)系轉(zhuǎn)變成契約關(guān)系到的甲方和乙方［5］。從1980年開始，新公共管理運(yùn)動在全球掀起熱潮，尤其是在1990年之后，大部分成功加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）的國家都開始推進(jìn)績效預(yù)算創(chuàng)新變革，學(xué)術(shù)界把后續(xù)的預(yù)算改革統(tǒng)一稱作“新績效預(yù)算”。美國1993年通過的《政府績效與結(jié)果法案》是世界上第一部關(guān)于政府績效管理的法案，其中明確了預(yù)算部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時對此進(jìn)行評估，注重自身工作效率，業(yè)績可以評估或者能夠量化。對“新績效預(yù)算”進(jìn)行分析可知，其要求政府在制定預(yù)算的過程中必須充分考慮自身長遠(yuǎn)戰(zhàn)略計劃，認(rèn)為政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，并且將績效目標(biāo)當(dāng)作重要的約束措施；認(rèn)為高層部門在對總支出進(jìn)行嚴(yán)格管控的過程中，應(yīng)把自由運(yùn)用預(yù)算資金這項重要權(quán)力下放給下屬部門負(fù)責(zé)人，保證預(yù)算制度充分考慮到管理以及政策兩個方面。由包括美國在內(nèi)的OECD成員國貫徹落實(shí)新績效預(yù)算的實(shí)際情況可知，這種預(yù)算模式可以加快政府創(chuàng)新變革進(jìn)程，有利于防止財政資金浪費(fèi)情況出現(xiàn)，并且在維持財政收支平衡上取得了顯著成效。

7 預(yù)算模式總結(jié)和未來展望

從世界公共預(yù)算模式改革歷程來看，美國在20世紀(jì)初從“預(yù)算關(guān)注重點(diǎn)為控制”開始向二戰(zhàn)后世界格局已經(jīng)確定的“管理”轉(zhuǎn)變，到20世紀(jì)60年代關(guān)注戰(zhàn)略規(guī)劃方向，20世紀(jì)70年代和80年代關(guān)注零基預(yù)算的優(yōu)先順序，20世紀(jì)90年代新績效預(yù)算制度重點(diǎn)關(guān)注問責(zé)制。值得注意的是，雖然零基預(yù)算在美國并不成功，但在我國的發(fā)展形勢明顯優(yōu)于美國。通過分析世界發(fā)達(dá)國家預(yù)算模式發(fā)展歷程，結(jié)合我國2014年新《預(yù)算法》和黨的十九大報告中明確提出的“全面實(shí)施績效管理”的改革目標(biāo)，未來我國公共預(yù)算改革將從分項排列預(yù)算模式轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)績效管理。