徐 珣

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

黨的十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀，標(biāo)志中國進(jìn)入發(fā)展型社會政策時代。十八屆三中全會以來，構(gòu)建社會發(fā)展活力與加強和創(chuàng)新社會治理已成為發(fā)展型政策路向。十九屆四中全會則明確“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的發(fā)展型政策場域，同時強調(diào)協(xié)商融合的策略，即通過“民主協(xié)商”“共建共治共享”“自治法治德治相結(jié)合”，建構(gòu)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的策略。研究市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策過程的協(xié)商與融合策略，即經(jīng)由民主協(xié)商，建構(gòu)治理融合，并在公共管理發(fā)展型政策實務(wù)的現(xiàn)場，深入探究兩者如何共生聯(lián)結(jié)，建構(gòu)政策過程的行動場域，以期推進(jìn)社會發(fā)展。

杭州自2000年始致力城市生活品質(zhì)提升，建設(shè)學(xué)習(xí)型城市，倡導(dǎo)共同體價值觀，并以民主促民生的政策創(chuàng)新，探索多元復(fù)合和協(xié)商參與的城市社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策模式。杭州市域生活垃圾分類的發(fā)展型政策從中逐步確立并漸趨完善，以人人參與和多維多域社會治理行動，探索出了生活垃圾分類發(fā)展型政策的杭州模式。在杭州市域社會治理的多年跟蹤研究中，筆者運用參與式觀察法，基于大量的案例觀察，看到杭州市域生活垃圾分類政策作為發(fā)展型政策，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化與社會發(fā)展的內(nèi)在邏輯。本文基于前期觀察和市域社會治理現(xiàn)代發(fā)展型政策的理論視角，運用案例拓展法，以市域生活垃圾分類案例為基礎(chǔ)，將政策宏觀場景與微觀實踐現(xiàn)場聯(lián)結(jié)起來，整合市域歷時性、散點式分布的案例，使案例呈現(xiàn)在可理解的政策行動系統(tǒng)中，并予以反思性重構(gòu)，論釋一種市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策協(xié)商融合策略的理論。

一、杭州生活垃圾分類政策體系統(tǒng)籌與市域社會治理現(xiàn)代化策略問題

杭州市域生活垃圾分類政策體系統(tǒng)籌展開，表征市域社會治理發(fā)展型社會政策協(xié)商建構(gòu)治理融合的策略轉(zhuǎn)向，折射出市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策協(xié)商融合策略面向的社會發(fā)展問題。

（一）杭州生活垃圾分類全域推進(jìn)的政策體系

發(fā)展型社會政策始于政策統(tǒng)籌發(fā)展。杭州2000年修訂城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例，開始倡導(dǎo)市域生活垃圾分類。2010 年杭州發(fā)布生活垃圾分類方法與標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)，2014 年實施《關(guān)于深入推進(jìn)市區(qū)生活垃圾“三化四分”工作的實施意見》（杭政辦函〔2014〕160號），生活垃圾分類倡導(dǎo)型政策實施漸次推進(jìn)。2015年市人大常委會通過《杭州市生活垃圾管理條例》，啟動首部市域生活垃圾強制分類地方性法規(guī)。為助推市域生活垃圾強制分類，杭州密集推出多種政策文本，2016年3月出臺《杭州市餐廚廢棄物管理辦法》，9 月頒布《杭州市固體廢棄物綜合處理規(guī)劃》，10 月施行《生活垃圾分類管理規(guī)范》，同時推出《關(guān)于推進(jìn)杭州市五廢共治的實施方案》。2018 年施行《關(guān)于推進(jìn)再生資源回收的實施意見》《杭州市垃圾分類收集設(shè)施設(shè)置導(dǎo)則》和《杭州市垃圾分類“雙隨機”抽查監(jiān)管實施方案》等。2019年再次修訂《杭州市生活垃圾管理條例》，強化強制分類政策立場。至此，由條例統(tǒng)領(lǐng)的政策文本體系，實現(xiàn)生活垃圾從分類投放、收運、利用到分類處置的全域覆蓋。

（二）市域生活垃圾分類主體責(zé)任體系統(tǒng)籌融合

立法統(tǒng)籌政策場域推動主體責(zé)任體系聯(lián)結(jié)的強制分類，走出分類倡導(dǎo)無償提供垃圾袋、分類設(shè)施等福利供給政策模式，顯見發(fā)展型政策治理融合轉(zhuǎn)向。杭州市生活垃圾政策文本體系，明晰政府社會市場各方主體責(zé)任，建構(gòu)生活垃圾分類多重責(zé)任體系融合的行動網(wǎng)絡(luò)：（1）政策實施的部門統(tǒng)籌責(zé)任體系。政策體系強化市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，市容環(huán)境、規(guī)劃和自然資源、建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等政府部門的協(xié)同行動責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源、制定工作方案、監(jiān)測政策運行等實體責(zé)任，政府部門條線與層級差異在生活垃圾分類制度場域，統(tǒng)籌融合于責(zé)任協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)。（2）政策實施的基層行動者責(zé)任體系。政策文本體系明確公眾責(zé)任承擔(dān)，強化生活垃圾分類各個環(huán)節(jié)的行動者責(zé)任，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府屬地管理，建立管理責(zé)任人制度，將城鄉(xiāng)社區(qū)、機關(guān)單位、經(jīng)營主體等統(tǒng)籌融合于生活垃圾分類行動網(wǎng)絡(luò)。（3）政策實施的宣教責(zé)任體系。從政府部門到社會團(tuán)體與新聞媒體，再到商場、碼頭、公園經(jīng)營者等，跨越多重主體的職業(yè)與行業(yè)差異，賦予其生活垃圾分類的宣導(dǎo)、教育和社會動員責(zé)任，引領(lǐng)多元主體交匯融合的公共輿論協(xié)商的話語場域和行動網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。（4）政策制度完善的責(zé)任體系。鼓勵政策實施的行動主體創(chuàng)制和完善有效制度規(guī)則；強化立法部門、監(jiān)測管理部門、基層行動者和宣教主體制度推進(jìn)與規(guī)則完善責(zé)任，使不同的責(zé)任體系交匯融合于制度完善的行動網(wǎng)絡(luò)中。

（三）市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策的協(xié)商融合策略問題

1.市域生活垃圾分類政策體系統(tǒng)籌域的共同體成長與協(xié)商融合策略

“完善生活垃圾分類政策體系，統(tǒng)籌責(zé)任主體的聯(lián)結(jié)，是杭州市域社會治理現(xiàn)代化典型的立法推動事項，是依法治市建設(shè)法治共同體的努力”（201204訪談①）。政策體系統(tǒng)籌域推動地方性立法政策協(xié)商，推進(jìn)多重場域責(zé)任主體行動網(wǎng)絡(luò)融合，符合市域法治共同體的期待，即超越線性的層級化控制，以責(zé)任體系的行動場域建構(gòu)，促成多元主體責(zé)任聯(lián)結(jié)，以命運相關(guān)的合作共識，建構(gòu)價值引領(lǐng)的團(tuán)結(jié)，促成社會行動的整合與可持續(xù)[1]。法治共同體通過制度與規(guī)則將分散的主體結(jié)合起來[2]。杭州市域生活垃圾分類上述政策體系在統(tǒng)籌中展開，同時建構(gòu)起多重主體責(zé)任體系聯(lián)結(jié)的制度支持，以制度間責(zé)任聯(lián)結(jié)的融合形態(tài)，落實法治共同體的期待，具體包括：生活垃圾治理規(guī)劃、配套設(shè)施建設(shè)規(guī)范、分類投放定時定點、分類實戶制、定期定點收集、分類運輸與處置標(biāo)準(zhǔn)、收集容器集置與接駁轉(zhuǎn)運場所規(guī)劃、分類與減量的綜合考核制度等，從生活垃圾規(guī)劃管理到全域分類，這些制度相互支持、有效融合，為生活現(xiàn)場主體責(zé)任體系統(tǒng)籌的落實提供支撐。

“生活垃圾分類政策立法只是第一步，依法治市的共同體要在政策實施過程中成長，需要推動市域責(zé)任主體更多地通過協(xié)商，真正地協(xié)同參與、團(tuán)結(jié)行動，要走進(jìn)老百姓的生活，得到基層民眾的價值認(rèn)同”（201204 訪談②）。法治共同體需要扎根于社會共同體的價值融合，杭州市域生活垃圾分類政策體系，預(yù)設(shè)諸多基礎(chǔ)性的價值融合，包括改善城鄉(xiāng)環(huán)境、保障公民健康、公開公平、重在參與、誠信意識等，并在基層社會生活情境中，創(chuàng)制多重協(xié)商，建構(gòu)行動網(wǎng)絡(luò)中的價值共識與認(rèn)同，為體系統(tǒng)籌的行動場域與制度融合提供柔性支持[3]。

2.市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策協(xié)商融合策略面向的發(fā)展問題

20世紀(jì)80年代以來，發(fā)展與現(xiàn)代化的思考從國家主導(dǎo)的福利政策供給，轉(zhuǎn)向協(xié)商對話、地方參與行動，并回歸社會共同體成長與可持續(xù)發(fā)展動力的理論視角[4-5]，由此帶來發(fā)展型社會政策的理論轉(zhuǎn)向，并與社會治理現(xiàn)代化理論的研究話語交匯，社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策過程的輪廓漸趨明朗：（1）社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策實施要以社會自身發(fā)展回應(yīng)社會問題[6-7]。（2）社會發(fā)展以政策推動的個體與共同體行動能力和可持續(xù)動力發(fā)展為本[8]。（3）政策與治理的可持續(xù)動力，源于行動場域與共同體融合結(jié)構(gòu)的創(chuàng)制與成長[4][9]。（4）政策的行動場域和共同體結(jié)構(gòu)創(chuàng)建，是在協(xié)商對話、參與和學(xué)習(xí)過程中漸趨完善[10]。（5）社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策，是邁向整體性社會政策，建構(gòu)多元主體聯(lián)結(jié)、合作共識與行動網(wǎng)絡(luò)的治理融合的政策過程[10-11]。上述理論脈絡(luò)中，市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策情境也已得到闡釋：以大中城市為基礎(chǔ)性時空載體，建構(gòu)城市社會治理復(fù)合的行動體系與場域，推動地方協(xié)商治理與融合發(fā)展。市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策，即立足市域時空，創(chuàng)制多域協(xié)商建構(gòu)治理融合，使多方參與行動格局扎根本土社會情境，建構(gòu)市域社會發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)中的動力場域，促成共建共治共享的社會共同體成長[12-13]。

回溯市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策研究的理論脈絡(luò)，闡釋其中較之于經(jīng)典政策理論的視角轉(zhuǎn)向，可以理解社會治理時代要超越單向度的誰來決定、誰在何時、如何獲得特定資源分配關(guān)切的國家福利分配型政策過程，而要闡釋政策協(xié)商帶來融合治理的行動場域與動力，促成共同體成長，建構(gòu)市域社會問題回應(yīng)的社會發(fā)展。關(guān)于杭州市域生活垃圾分類政策體系統(tǒng)籌域的共同體成長和協(xié)商融合策略的討論，已可見其與市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策理論轉(zhuǎn)向的內(nèi)在契合。然而，現(xiàn)有研究尚未清晰展示一個特定市域社會治理政策領(lǐng)域，如生活垃圾分類，論釋發(fā)展型政策的整體性可持續(xù)框架全景。而杭州政策體系統(tǒng)籌設(shè)定的主體責(zé)任行動網(wǎng)絡(luò)的融合全景，已顯現(xiàn)出發(fā)展型社會政策全景內(nèi)涵的關(guān)鍵性元素，可見市域共同體成長、合作共識、行動網(wǎng)絡(luò)是市域社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵邏輯[14-15]。然而，發(fā)展型政策理論研究已然看到的是整體性政策場域的主體多維聯(lián)結(jié)、參與學(xué)習(xí)能力提升、與基層社會行動網(wǎng)絡(luò)與共同體成長等。作為現(xiàn)代化社會發(fā)展替代福利型政策供給新路徑，如何在政策實施的行動場域次第展開，并映現(xiàn)政策協(xié)商與治理融合共生聯(lián)結(jié)的全景鏡像？如何在市域社會治理現(xiàn)場的實際問題回應(yīng)中，推進(jìn)市域社會發(fā)展？這些都需要回到杭州生活垃圾分類政策實施的現(xiàn)場，做更深入的觀察。

二、杭州市域生活垃圾分類政策協(xié)商融合的行動與網(wǎng)絡(luò)

“杭州生活垃圾分類政策體系，從立法到實施，是在不斷協(xié)商過程中完善的，政策推進(jìn)的每一個環(huán)節(jié)上，都根據(jù)實際需要開展協(xié)商，而這些協(xié)商都分散在市域不同層次上的多方參與主體協(xié)同行動的場域和網(wǎng)絡(luò)中”（201204訪談③）。因此，杭州市域生活垃圾政策體系統(tǒng)籌域，是通過與政策實施的協(xié)商行動域和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟域交會聯(lián)動的，并帶來市域社會治理融合的次第展開。故而，可以簡稱為市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策“體系-行動-網(wǎng)絡(luò)”復(fù)合的政策過程。

（一）政策體系統(tǒng)籌域的協(xié)商行動

杭州市域生活垃圾分類政策體系統(tǒng)籌域落實于多重類型協(xié)商行動中，并推動政策實施法治共同體的體系、制度與價值融合。（1）政府跨部門統(tǒng)籌協(xié)商?！耙罁?jù)《杭州市生活垃圾管理條例》，跨部門聯(lián)席會議議事，由各類領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭的月度、季度、年度會議，綜合協(xié)調(diào)生活垃圾分類規(guī)劃、配套設(shè)施建設(shè)等重大事項，成為工作常態(tài)”（201120訪談④）。杭州市生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)推進(jìn)，建立市域政府部門和各城區(qū)政府重大事項與工作方案的商談機制，統(tǒng)籌市域生活垃圾分類工作。杭州市再生資源回收管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)多方協(xié)商，公布再生資源回收指導(dǎo)目錄，為再生資源的分類回收與處置提供分類標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范與流程指引。政府綜合議事機制，推進(jìn)跨部門統(tǒng)籌協(xié)商，使多元主體責(zé)任體系得以相互配合、協(xié)調(diào)整合，并促進(jìn)上述制度體系推進(jìn)落實。（2）公眾認(rèn)知的社會化協(xié)商。為營造氛圍，提升社會公眾參與的認(rèn)知度的價值共識，杭州市級、區(qū)級政府垃圾分類主管部門，乃至共青團(tuán)委等社會團(tuán)體，組織多種類型的生活垃圾分類宣講團(tuán)，走進(jìn)社區(qū)和居民社群，深入學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、機關(guān)單位等，全面開展志愿宣講。2018 年以來，宣講達(dá)349場次，培訓(xùn)4.2萬人次。志愿宣講營造了生活垃圾分類對話、參與和學(xué)習(xí)的社會價值認(rèn)同，建構(gòu)政策實施的道德依據(jù)（200114研討與訪談⑤）。（3）立法審議的程序化協(xié)商。生活垃圾分類地方性立法引領(lǐng)的政策體系，也被納入杭州市人大常委會法律法規(guī)年度執(zhí)行審議程序，有多種形式的協(xié)商程序，包括人大代表的立法執(zhí)行審查、相關(guān)部門的法規(guī)執(zhí)行報告以及人大的立法執(zhí)行年度審議評估等（201204訪談⑥）。相關(guān)政府部門與人大代表需要深入基層調(diào)研，提供法律法規(guī)政策的實施情況報告，經(jīng)市人大常委會審議評估，不斷發(fā)現(xiàn)政策與制度運行問題，推進(jìn)政策體系完善。

政策協(xié)商經(jīng)由對話機制，為政策實施介入社會生活，尋求正當(dāng)性支持[16]。上述協(xié)商類型使前述部門統(tǒng)籌責(zé)任體系、宣教責(zé)任體系和政策制度完善責(zé)任體系在協(xié)商行動中落實，為生活垃圾分類制度規(guī)范運行，營造責(zé)任體系互動融合的正當(dāng)性。政策協(xié)商話語體系有治理觀念引導(dǎo)與行動建構(gòu)功能，根據(jù)這兩種功能維度的側(cè)重點轉(zhuǎn)換，政策過程有四種協(xié)商話語類型，即規(guī)范協(xié)商、認(rèn)知協(xié)商、協(xié)調(diào)協(xié)商與溝通協(xié)商[17]。規(guī)范協(xié)商側(cè)重規(guī)則完善促進(jìn)制度融合，與政策制度完善責(zé)任體系關(guān)聯(lián)；認(rèn)知協(xié)商側(cè)重建構(gòu)共識促進(jìn)價值融合，與宣教責(zé)任體系更多關(guān)聯(lián)；協(xié)調(diào)與溝通協(xié)商側(cè)重行動方法、方案的選擇實施與完善，與部門統(tǒng)籌責(zé)任體系相聯(lián)系，并與前兩種協(xié)商共同促成體系融合⑦?！皡f(xié)商豐富了杭州依法治市的內(nèi)容與形式，并使法治有了共同體的整體協(xié)調(diào)（融合），同時，也使法治獲得人們價值認(rèn)同和道德共識的支持”（201204訪談⑧）；多重協(xié)商融合一體，建構(gòu)起市域生活垃圾分類法治共同體的運行機制。然而，體系統(tǒng)籌域的協(xié)商行動及其協(xié)商話語類型，同時需要延伸到生活垃圾分類基層協(xié)商行動域和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同行動聯(lián)盟域的建構(gòu)過程，使市域生活垃圾分類政策法治共同體成長與治理融合的需要，在多層德治與自治共同體中落實。

（二）基層協(xié)商行動與網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟建構(gòu)

1.市域生活垃圾分類政策多重場域復(fù)合聯(lián)動

“只有在基層，在城鄉(xiāng)社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的責(zé)任主體的協(xié)商和合作的網(wǎng)絡(luò)中，才能看到政策實施現(xiàn)場，人們的互動、協(xié)同聯(lián)盟，共同學(xué)習(xí)和提升能力的具體辦法”（201115 訪談⑨）。前述三種主體責(zé)任體系、制度和價值融合，在政策體系統(tǒng)籌域的協(xié)商行動中部分落實；同時更須透過基層行動者責(zé)任體系，在基層協(xié)商行動域和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟域中得到落實。杭州市域生活垃圾分類政策實施，正是在基層社會建構(gòu)協(xié)商行動中與體系統(tǒng)籌域的協(xié)商行動中聯(lián)結(jié)，并促成基層網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟，使生活垃圾分類法治共同體在基層社會生活現(xiàn)場扎根并獲得成長。因此，杭州市域生活垃圾分類政策場域便有了“體系-行動-網(wǎng)絡(luò)”的復(fù)合聯(lián)動：政策體系統(tǒng)籌域厘清多元主體的責(zé)任體系，引領(lǐng)行動；協(xié)商行動域通過協(xié)商的對話參與和學(xué)習(xí)場域建構(gòu)，培育能力：一方面促成市域生活垃圾分類法治共同體的多重責(zé)任體系融合，另一方面向基層創(chuàng)制結(jié)構(gòu)，激活網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟域，即促成基層責(zé)任主體結(jié)成互動關(guān)聯(lián)的多重共同體，以合作伙伴關(guān)系建構(gòu)共識，形成生活垃圾分類協(xié)同行動網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，使法治共同體有基層協(xié)商行動與網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟的共同體的支持而成長。

2.基層協(xié)商行動建構(gòu)多重復(fù)合的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟

（1）基層政府支持的認(rèn)知、溝通與協(xié)調(diào)協(xié)商：即時組合的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。各城區(qū)政府建立生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以聯(lián)席會議、宣講督導(dǎo)、評估抽查等形式，推動基層協(xié)商行動，促成即時組合的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，即在工作領(lǐng)導(dǎo)小組框架下，根據(jù)即時性的具體問題和需要，推動相關(guān)各方靈活組合，建構(gòu)起針對性強的協(xié)商行動的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。如針對各單位、社區(qū)對垃圾分類設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、收運路線設(shè)計、投放點位優(yōu)化、分揀場地選址等缺乏認(rèn)知或能力的問題，余杭區(qū)則通過該工作領(lǐng)導(dǎo)小組的區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的兩級辦公室協(xié)調(diào)，與相關(guān)部門、街道以聯(lián)席會議協(xié)商的機制，聯(lián)結(jié)多方主體協(xié)商，逐一幫助解決問題。針對單位、社區(qū)缺乏認(rèn)知和骨干人員的問題，余杭區(qū)在該工作領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下，由余杭區(qū)委宣傳部牽頭，將生活垃圾分類納入黨員干部社區(qū)“雙報到”實踐，黨員參與垃圾分類宣傳督導(dǎo)，提升生活垃圾分類認(rèn)知學(xué)習(xí)、協(xié)同參與和培育骨干的能力。工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)需要促成協(xié)商，建構(gòu)政府部門-鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道-企業(yè)-社區(qū)-黨員-居民的認(rèn)知與溝通協(xié)商的即時性網(wǎng)絡(luò)，“使政府部門分享權(quán)力；使黨委政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與相關(guān)責(zé)任主體，更好地走到基層，與社區(qū)、居民結(jié)成共同行動的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，更多地用道德的責(zé)任感，而不是權(quán)力強制的方法”（201116 訪談⑩），針對性地溝通、協(xié)調(diào)，及時有效回應(yīng)諸多即時性問題。

（2）社會力量參與協(xié)調(diào)與溝通協(xié)商：角色整合的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。各城區(qū)積極探索特定生活領(lǐng)域社會力量參與生活垃圾分類的協(xié)商，建構(gòu)角色整合的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，即強化或創(chuàng)建基層主體在特定生活領(lǐng)域的組織與角色歸屬，用組織角色整合歸屬認(rèn)同，激勵協(xié)同行動。上城區(qū)紫陽街道上羊市街社區(qū)建構(gòu)社區(qū)發(fā)展協(xié)會，賦予居民與相關(guān)商家以社區(qū)發(fā)展協(xié)會成員角色，建立協(xié)商議事委員會協(xié)商議事，訂立協(xié)會成員公約與議事規(guī)則，變垃圾堆放為分類投放，成效良好。江干區(qū)通過在社區(qū)居民、經(jīng)營者和轄區(qū)單位推行桶長制，建構(gòu)桶長的角色認(rèn)同和社區(qū)感召力，通過桶長的引導(dǎo)、溝通與協(xié)調(diào)能力建設(shè)，引導(dǎo)社區(qū)與轄區(qū)單位分類投放的認(rèn)知能力與行為習(xí)慣養(yǎng)成。余杭區(qū)通過主管單位的現(xiàn)場檢查與物業(yè)評級掛鉤等制度創(chuàng)新，賦予轄區(qū)內(nèi)物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為社區(qū)垃圾分類管理人的角色與責(zé)任，以檢查、評級等過程的溝通、協(xié)調(diào)或協(xié)商，促成物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的經(jīng)驗交流與學(xué)習(xí)，提升社區(qū)垃圾分類服務(wù)效能?！胺诸惖碾y點在于義務(wù)感的培育，如果給大家一個共同的角色歸屬，協(xié)商就有了道德的義務(wù)感”（191120 訪談[11]）。社區(qū)發(fā)展協(xié)會會員、桶長身份、物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)等角色的協(xié)商再造，重建政府-社會力量-居民或經(jīng)營商戶等參與生活垃圾分類的共同的角色歸屬，再造溝通協(xié)調(diào)的協(xié)商話語能力與角色整合的結(jié)構(gòu)，形成道德義務(wù)感的評價約束機制，使生活垃圾分類成為常態(tài)化、共識性的共同行為習(xí)慣。

（3）社區(qū)空間行動者的多元協(xié)商：聯(lián)動聚合的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟?！吧罾诸悾鐓^(qū)是重點。要發(fā)現(xiàn)和培育社區(qū)內(nèi)部力量，也要將外部力量和資源匯聚到社區(qū)。社區(qū)是內(nèi)外力量匯聚聯(lián)合的網(wǎng)絡(luò)，是政策實施，建構(gòu)協(xié)同行動的關(guān)鍵支點”（201120訪談[12]）。面向多重行動者建構(gòu)規(guī)范認(rèn)知溝通與協(xié)調(diào)的多元協(xié)商，形成社區(qū)空間聯(lián)動聚合的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，即以社區(qū)為時空支點，匯聚多元力量，使基層政府、自治組織、黨群組織、社區(qū)社會組織等聚合于社區(qū)空間，再造社區(qū)治理的規(guī)則、制度與結(jié)構(gòu)融合，促成多元復(fù)合的基層協(xié)商行動網(wǎng)絡(luò)，提升生活垃圾分類社區(qū)協(xié)商與行動能力。①社區(qū)生活垃圾分類聯(lián)動聚合的基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。自2015年生活垃圾分類強制規(guī)范化推行以來，杭州市區(qū)3433個居民小區(qū)參與分類投放行動，2019年省級示范小區(qū)60個，市級示范小區(qū)409個。垃圾分類示范小區(qū)的社區(qū)治理共性經(jīng)驗是：第一，社區(qū)居委會、小區(qū)業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)協(xié)商合作；第二，協(xié)商建立社區(qū)公約等內(nèi)部規(guī)則；第三，立足社區(qū)網(wǎng)格，發(fā)揮居民黨員、樓棟、樓道長的協(xié)商與監(jiān)督作用；第四，通過講解、示范、現(xiàn)場督導(dǎo)、上門勸說等協(xié)商制度，使垃圾投放分類行動成為社區(qū)多元協(xié)商合作、聯(lián)動聚合的基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。②基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟運行的基層聚合拓展。為使基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運行更為有效，上城區(qū)紫陽街道在社區(qū)首推業(yè)聯(lián)體制度，由社區(qū)黨委將黨建工作深入業(yè)委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)，建立社區(qū)黨建聯(lián)席會議，協(xié)商推進(jìn)社區(qū)垃圾分類等民生服務(wù)。街道成立各社區(qū)業(yè)聯(lián)體的“紅色物業(yè)聯(lián)盟”，設(shè)立辦公室作為協(xié)商平臺，建構(gòu)起轄區(qū)生活垃圾分類聯(lián)動巡查、分析、處置的協(xié)同規(guī)則。業(yè)聯(lián)體與“紅色物業(yè)聯(lián)盟”使社區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)到街道與黨委統(tǒng)籌的聚合性結(jié)構(gòu)中。③政府力量向社區(qū)基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟的柔性聚合。上城區(qū)小營街道老浙大社區(qū)在探索社區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)有效運行過程中，先后成立了業(yè)主委員會顧問團(tuán)和社區(qū)物業(yè)管理委員會，顧問團(tuán)邀請街道和城區(qū)的城管、住建等部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任顧問。物業(yè)管理委員會接受街道工作指導(dǎo)，協(xié)調(diào)社區(qū)各業(yè)委會的物業(yè)環(huán)境工作。這些創(chuàng)新在生活垃圾分類等民生服務(wù)的基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)中，融入政府顧問與指導(dǎo)的協(xié)商合作，建構(gòu)柔性的社區(qū)聚合結(jié)構(gòu)。④社會組織與志愿力量的社區(qū)聯(lián)動聚合。江干區(qū)九堡街道魅力城社區(qū)與公益組織合作推行環(huán)保公益協(xié)商行動：制作環(huán)保酵素引導(dǎo)居民變廢為寶；堅持垃圾回收“角落計劃”，勸導(dǎo)居民分類收集可回收和有害垃圾；建立社區(qū)環(huán)保志愿團(tuán)隊與積分制，講述志愿參與的公益精神，感召居民參與垃圾分類。“大家都生活在社區(qū)里，把內(nèi)外力量凝聚和結(jié)合在一起，社區(qū)才是共同體。垃圾分類使社區(qū)有了合作的網(wǎng)，而且基于道德感的相互學(xué)習(xí)與督促，激發(fā)了居民參與活力”（180622訪談[13]）。

（4）企業(yè)嵌入和智能化支持的協(xié)調(diào)與溝通協(xié)商：跨域聯(lián)合的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。杭州2010年始培育大批以再生資源回收利用為導(dǎo)向的企業(yè)，如虎哥、聯(lián)運等專業(yè)化運行企業(yè)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+生活垃圾分類回收”智能化模式，形成了跨域聯(lián)合的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，即基于企業(yè)嵌入和“互聯(lián)網(wǎng)+”智能化支持的協(xié)調(diào)與溝通協(xié)商行動，和社會責(zé)任承擔(dān)的企業(yè)發(fā)展，建構(gòu)政府-社區(qū)-企業(yè)跨領(lǐng)域協(xié)商合作的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟，做到生活垃圾的前端分類收集、投放，中端分類收運和末端分類處置全域聯(lián)通。①側(cè)重跨域聯(lián)動的智能化。虎哥服務(wù)杭城24.5 萬戶家庭，借助手機APP終端，一方面宣講教育，把可回收、有毒有害垃圾回收袋放置到居民家中，回收點設(shè)置到社區(qū)，隨叫隨到有償回收；另一方面與下游資源利用企業(yè)協(xié)商合作聯(lián)盟，通過智能化與集中分揀，將分類回收、分揀處理的可再生資源輸入資源利用企業(yè)，形成跨域聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。②側(cè)重跨域信息共享的智能化。聯(lián)運公司服務(wù)余杭街道11 個小區(qū)6600 戶居民，借助物聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)融合技術(shù)，以垃圾袋發(fā)放機、分類箱、可回收箱等智能化設(shè)備，結(jié)合云服務(wù)和微信等智慧平臺，建立一戶一碼實名、垃圾投放日常巡檢等制度，提供垃圾分類收集、投放、收運與利用的全域?qū)崟r數(shù)據(jù)，為居民行為追溯、社區(qū)協(xié)商溝通、政府協(xié)調(diào)決策提供適時共享數(shù)據(jù)。③智能積分兌換鞏固跨域聯(lián)盟。虎哥和聯(lián)運都利用互聯(lián)網(wǎng)智能平臺的便利，建立居民分類投放積分制：居民累計積分，社區(qū)商家加盟，垃圾回收企業(yè)提供資金，支持積分兌換實物，垃圾分類成為跨領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟支持的制度化協(xié)商合作過程。

（三）市域協(xié)商行動建構(gòu)學(xué)習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟與共同體融合

1.政策協(xié)商行動建構(gòu)德治共同體與市域?qū)W習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟

社會治理的政策協(xié)商網(wǎng)絡(luò)是要在政府權(quán)威策略之外，運用善意精神、信任與義務(wù)承擔(dān)的道德共同體倫理，建構(gòu)匯聚智慧、信息、資源與行動的聯(lián)盟[18]。網(wǎng)絡(luò)成員以正式與非正式的聯(lián)盟結(jié)構(gòu)，促成以共識為基礎(chǔ)的信息交換、相互學(xué)習(xí)與協(xié)調(diào)溝通，建構(gòu)決策共識和共同體行動。杭州市生活垃圾分類的政策體系統(tǒng)籌域、協(xié)商行動域和基層協(xié)商行動推進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟域交匯聯(lián)動，推進(jìn)法治共同體的市域成長：以規(guī)范、認(rèn)知、協(xié)調(diào)和溝通的多層次協(xié)商，借助黨政力量務(wù)實商談、志愿奉獻(xiàn)精神和扎根基層的協(xié)商行動，引入社會力量的角色自律，建構(gòu)社區(qū)自治與公益精神，推動企業(yè)社會責(zé)任承擔(dān)，使垃圾分類治理責(zé)任體系，接通協(xié)商行動的道德義務(wù)，建構(gòu)起道德共同體的社會責(zé)任感與德治共識，形塑市域范圍不同協(xié)商層次的德治共同體，即通過傳播和講述生活垃圾分類的道德倫理價值關(guān)懷，建構(gòu)共同學(xué)習(xí)與合作的價值共識，激發(fā)市域多重主體基于道德自覺與價值認(rèn)同而共同行動。在德治共同體價值共識建構(gòu)中，法治共同體獲得價值融合的倫理支持，而杭州市域也形成了不斷探索和解決問題的市域生活垃圾分類，多重多層聯(lián)動的學(xué)習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟（見圖1，以下簡稱“學(xué)習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟”），即在規(guī)范認(rèn)知協(xié)調(diào)溝通的多方協(xié)商中，持續(xù)探索建構(gòu)政策實施與完善的協(xié)同行動網(wǎng)絡(luò)。市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策的社會發(fā)展充分顯現(xiàn)在這個學(xué)習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟的協(xié)商建構(gòu)與可持續(xù)活力的運行過程中。

2.政策協(xié)商行動促成多層共同體融合

杭州生活垃圾分類學(xué)習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟同時帶來多層多類共同體的融合成長（見圖1）。首先，市域法治共同體的德治取向。政策體系統(tǒng)籌域的協(xié)商行動，一方面投射出法治共同體成長需要；另一方面也在立法、政府部門與公眾認(rèn)知場域，建構(gòu)起道德倫理的價值支持，并呈現(xiàn)德治共同體取向。其次，多層德治共同體在基層成長。基層協(xié)商行動推動網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟建構(gòu)，使生活垃圾分類責(zé)任體系，透過基層行動者責(zé)任落地融合?；鶎诱?、社會力量、社區(qū)和企業(yè)等多元主體，面向基層社會生活場景，以黨員義務(wù)、公務(wù)人員公共精神、組織協(xié)會的團(tuán)體榮譽、社區(qū)公約、公益環(huán)保的志愿精神、企業(yè)的社會責(zé)任等道德話語，建構(gòu)起基層多層次德治共同體。市域生活垃圾分類德治共同體的價值內(nèi)涵，在基層德治共同體的協(xié)商行動中得以充實。再次，多層自治德治共同體融合共生。在德治共同體的價值認(rèn)同與義務(wù)承擔(dān)基礎(chǔ)上，建構(gòu)起基層協(xié)商促成的互動協(xié)同的四種網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，推動多重自治共同體網(wǎng)絡(luò)的確立，即在不同層次的協(xié)商基礎(chǔ)上，基于道德義務(wù)感，催生特定范圍的主體聯(lián)結(jié)與合作伙伴，構(gòu)建起多層相對獨立、相互支持并促使規(guī)則、組織與結(jié)構(gòu)得以再生、重構(gòu)與融合的自治體系，使生活垃圾分類基層行動中的即時性問題、具體生活領(lǐng)域的問題、社區(qū)和跨域協(xié)同的問題，在自治共同體的多層網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟中得以回應(yīng)。最后，市域法治共同體向多層自治與德治融合。市域法治共同體的制度與價值融合，獲得基層德治共同體倫理價值支持過程，也獲得自治共同體網(wǎng)絡(luò)中的規(guī)則、組織和結(jié)構(gòu)融合的支持；市域生活垃圾分類學(xué)習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟建構(gòu)的政策過程，建立在相互支持、融合共生于一體的市域法治德治與自治共同體的成長基礎(chǔ)之上。

圖1 市域社會治理協(xié)商行動建構(gòu)的多重多層網(wǎng)絡(luò)與共同體融合

三、市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策的協(xié)商與融合策略共生

（一）發(fā)展型政策協(xié)商建構(gòu)復(fù)合動力與治理融合

1.發(fā)展型政策協(xié)商建構(gòu)市域社會治理現(xiàn)代化多域聯(lián)動的復(fù)合動力

社會治理新常態(tài)是在發(fā)展中化解矛盾、改善民生、建設(shè)美好生活。杭州市域生活垃圾分類政策在多維交匯的行動場域中，在政策體系統(tǒng)籌、協(xié)商行動和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟的共同體結(jié)構(gòu)中，建構(gòu)多域聯(lián)結(jié)的協(xié)同合作的復(fù)合動力，實現(xiàn)回應(yīng)民生訴求與社會發(fā)展的治理績效。杭州市生活垃圾分類民生服務(wù)行動的治理現(xiàn)場，可以看到這種發(fā)展型政策多域聯(lián)結(jié)的復(fù)合動力的運行機理（見圖2）。（1）民生服務(wù)行動可持續(xù)與政策多域復(fù)合聯(lián)動。如同眾多民生訴求回應(yīng)，生活垃圾分類涉及多元多類型責(zé)任主體與行動場景，復(fù)雜的制度體系貫穿市域多層級政府直至城鄉(xiāng)社區(qū)，更關(guān)鍵的是，要面向偏好與個性差異多元的居民、單位與經(jīng)營者。因此，發(fā)展型政策并不試圖一次性提供社會問題回應(yīng)的統(tǒng)一方案，而是通過體系統(tǒng)籌域的責(zé)任體系規(guī)劃促成行動，以協(xié)商行動域的多層協(xié)商促成學(xué)習(xí)和探索，并通過網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟域的共同體結(jié)構(gòu)促成社會問題的多路徑回應(yīng)。政策過程的三個領(lǐng)域互為依托，相互支持，結(jié)合為整體性政策，為市域社會治理現(xiàn)代化提供可持續(xù)的民生服務(wù)政策行動框架。（2）政策過程融入生活場景的復(fù)合動力。生活垃圾分類行動面向基層社會生活的離散性難題，亦即，生活空間公眾認(rèn)知與價值觀分化、組織形態(tài)分散、資源分布不均衡、主體身份與角色差異性等問題。而杭州生活垃圾分類發(fā)展型政策過程融入基層社會生活，經(jīng)由政府跨部門協(xié)商、社會化協(xié)商、立法審議的程序化協(xié)商建構(gòu)起政策體系統(tǒng)籌的引領(lǐng)力量，并經(jīng)由基層行動者責(zé)任體系，促成常態(tài)化的協(xié)商行動能力成長，創(chuàng)制網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟的共同體融合成長的結(jié)構(gòu)性力量，匯聚多方資源。在多域聯(lián)動共生的結(jié)構(gòu)中，建構(gòu)市域社會治理現(xiàn)代化可持續(xù)復(fù)合動力，形成社會治理現(xiàn)代化人人盡責(zé)的凝聚力，確保市域社會治理可持續(xù)發(fā)展績效。

2.在政策協(xié)商與治理融合共生結(jié)構(gòu)中建構(gòu)市域社會治理現(xiàn)代化可持續(xù)復(fù)合動力

政策協(xié)商行動須建構(gòu)系統(tǒng)性互動結(jié)構(gòu)[19]。杭州生活垃圾分類政策的市域社會治理現(xiàn)代化復(fù)合動力，源自政策協(xié)商與治理融合的互動共生結(jié)構(gòu)（見圖2）。（1）法治共同體與體系引領(lǐng)力在協(xié)商行動促成的責(zé)任體系融合中確立。民生服務(wù)行動法治化，是市域社會治理體系統(tǒng)籌引領(lǐng)力量的關(guān)鍵。杭州生活垃圾分類政策過程，通過部門協(xié)商、社會化協(xié)商與程序化協(xié)商，建構(gòu)體系、價值與制度的多維融合，從中建構(gòu)政策過程體系性引領(lǐng)力量，確立多元社會主體互動共生的四重責(zé)任體系，使依規(guī)則而治的法治，在協(xié)商行動中擴(kuò)展為協(xié)同行動的法治共同體。（2）基層責(zé)任體系的協(xié)商行動促成共同體相互支持的治理融合。徒法不足以自行。法治共同體的協(xié)商行動，需透過基層行動者責(zé)任體系建構(gòu)協(xié)商行動能力，結(jié)合基層社會網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同的結(jié)構(gòu)性力量而成長，并將法治共同體扎根到基層生活現(xiàn)場。杭州生活垃圾分類行動表明，政策協(xié)商的行動能力在基層多重協(xié)商中得以建立，并轉(zhuǎn)化為各種網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)性力量，兩者聯(lián)動共生。政策協(xié)商促成四種類型基層網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，經(jīng)由規(guī)則、組織與結(jié)構(gòu)再生促成融合，實現(xiàn)德治自治共同體一體聯(lián)結(jié)，并與法治共同體相互支持且融合共生，從共同體融合成長建構(gòu)治理融合。而杭州市域?qū)W習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，則整體投射出生活垃圾分類政策過程的多域復(fù)合動力，并顯現(xiàn)政策協(xié)商與治理融合共生結(jié)構(gòu)中的社會活力與社會發(fā)展動力的可持續(xù)性。

圖2 市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策協(xié)商建構(gòu)多域復(fù)合動力與治理融合全景

（二）發(fā)展型政策協(xié)商融合策略建構(gòu)市域社會治理現(xiàn)代化

杭州市域生活垃圾分類行動，反映了發(fā)展型政策協(xié)商融合策略共生，詮釋了發(fā)展型政策過程建構(gòu)市域社會治理現(xiàn)代化的社會發(fā)展邏輯。

1.協(xié)商策略的公共話語建構(gòu)市域社會治理現(xiàn)代化動力

杭州市域垃圾分類政策過程，顯現(xiàn)了經(jīng)由政策協(xié)商策略建構(gòu)落實責(zé)任體系的公共話語交往，提供市域社會治理現(xiàn)代化的可持續(xù)動力的邏輯。從杭州政策實施的協(xié)商實踐可以看到（具體見表1）：政策協(xié)商策略建構(gòu)了政策協(xié)商的三維動力，并以四種基礎(chǔ)性話語類型，在協(xié)商的話語交往中不斷改善政策實施主體間的互動關(guān)系與結(jié)構(gòu)，并以多重多層的協(xié)商過程促成共同體成長，建構(gòu)多維度融合支持的治理融合，使政策實施過程倚重公共協(xié)商的話語交往，容納基層社會多元社會行動者，呈現(xiàn)多重多層共同體共建、共治、共享的市域社會治理現(xiàn)代化的活力。市域生活垃圾分類全域聯(lián)通的協(xié)商行動與學(xué)習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，正是依托這種公共協(xié)商的話語交往，而有可持續(xù)的社會活力。協(xié)商與融合策略在多層融合的公共話語體系中，相互滲透，共生一體。

表1 市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策協(xié)商策略建構(gòu)治理融合的共生邏輯

2.發(fā)展型政策的現(xiàn)代化立場與融合治理結(jié)構(gòu)功能中的社會發(fā)展策略

杭州市域生活垃圾分類政策協(xié)商的公共話語，建構(gòu)體系引領(lǐng)力、協(xié)商行動能力和共同體結(jié)構(gòu)性倫理的三維動力，體現(xiàn)了社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策強調(diào)發(fā)展首先是人的行動能力的發(fā)展的現(xiàn)代化立場[8]。杭州市域生活垃圾分類政策過程創(chuàng)設(shè)四類協(xié)商話語情境，創(chuàng)設(shè)人際與組織間縱橫交錯的互動關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，在社會行動的過程中建構(gòu)政策[20]，將現(xiàn)代化的社會發(fā)展定位于治理融合，即向著“人人有責(zé)”的共同體重建。發(fā)展意味著協(xié)商對話，建構(gòu)從人際互動關(guān)系到社會共同體，再到治理的多層互動的共同體融合共生結(jié)構(gòu)，即創(chuàng)建法治共同體的道德根基與協(xié)同合作自治的融合結(jié)構(gòu)。同時，治理融合策略，也意味著政策過程具備建構(gòu)多重網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟的功能，即創(chuàng)制人人盡責(zé)，人人共享的共同體融合與學(xué)習(xí)探索聯(lián)盟的社會治理網(wǎng)絡(luò)。共同體融合共生結(jié)構(gòu)與多重網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟建構(gòu)功能之中，顯現(xiàn)了杭州市域社會治理現(xiàn)代化多維復(fù)合型治理格局正在確立。杭州市域生活垃圾分類的政策過程，表明了以人為本的現(xiàn)代化立場，從治理融合的發(fā)展型社會政策結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)向中尋求社會發(fā)展，建構(gòu)美好生活的政策路向。

四、發(fā)展型政策協(xié)商融合策略建構(gòu)多維復(fù)合政策過程

（一）發(fā)展型政策協(xié)商融合策略促成多維復(fù)合政策過程轉(zhuǎn)向

1.從國家中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“體系-行動-網(wǎng)絡(luò)”多域復(fù)合

西方經(jīng)典的政策過程理論有多源流脈，從理性主義理論強調(diào)議程、決策、執(zhí)行、評估的線性制度時空體系[21]，到漸進(jìn)主義理論看到眾多政策行動者信息交換和偏好改變的行動過程[22]，再到政策網(wǎng)絡(luò)倡議聯(lián)盟模式看到競爭性網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟對于政策倡議推動決策的重要性[23]，政策過程的制度體系、決策行動與網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟分別得到強調(diào)。然而，由于這些理論的研究者，有意無意間將美好生活的政策構(gòu)想，嫁接在以國家目的為核心的政府過程之中[24]，因而只能看到國家與政府為決策中心的政策過程的單一結(jié)構(gòu)。杭州市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策協(xié)商融合策略，則在市域生活系統(tǒng)建構(gòu)“體系-行動-網(wǎng)絡(luò)”多域復(fù)合的政策過程：政策體系統(tǒng)籌域、協(xié)商行動域、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟域的共生復(fù)合，相互聯(lián)結(jié)而次第展開，顯現(xiàn)了國內(nèi)社會治理變革的政策創(chuàng)新路向。

2.從結(jié)果導(dǎo)向的權(quán)威分配轉(zhuǎn)向社會共同體的融合成長

在西方經(jīng)典政策理論的語境中，現(xiàn)代化曾被視為從禮俗型向法理型社會治理轉(zhuǎn)型，并以法理型組織替代社會共同體，實現(xiàn)社會職業(yè)分工與專業(yè)化法治的發(fā)展。因而基于理性主義政策過程的立場，現(xiàn)代化意味著政府中心的科層決策與政策目標(biāo)效率的結(jié)果產(chǎn)出[25]；自上而下的立法與行政控制和層級化結(jié)構(gòu)中的國家權(quán)威分配是現(xiàn)代化理性的核心內(nèi)涵[26]。政治共同體的國家，摒棄多種形態(tài)的社會共同體，成為政策過程唯一有效的共同體?，F(xiàn)代化與發(fā)展意味著社會共同體的消逝，法治共同體被簡化為專業(yè)和職業(yè)群體的法律與政策執(zhí)行[27]。杭州市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策從政策協(xié)商建構(gòu)治理融合，可以看出，政策體系統(tǒng)籌域的法治共同體，需要向協(xié)商行動與網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)盟場域的德治與自治共同體融合而獲得成長，繼而帶來以人的發(fā)展與共同體成長為基本內(nèi)涵的社會發(fā)展。

3.從建構(gòu)立法者理性轉(zhuǎn)向營造復(fù)合共識與可持續(xù)動力

經(jīng)典政策理論強調(diào)國家輸出權(quán)威性價值與福利分配關(guān)切的政策過程，依托競爭性“溝通通道”，建構(gòu)的是立法者的決策理性，因而政策過程是國家中心結(jié)構(gòu)中政府系統(tǒng)立法者決策理性在歷時性時空延展中的具體落實，公共政策是一次性完成的立法理性共識的決斷[25]。杭州市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策，則與政策過程話語分析理論對西方經(jīng)典政策理論的反思有契合之處：政策過程須回歸社群體系，建構(gòu)基于共同理解和自覺選擇的共同體行動過程，要通過千千萬萬的協(xié)商建構(gòu)社群相關(guān)的“復(fù)合共識”，并在協(xié)商中建構(gòu)公共話語交往的過程。然而，杭州市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策過程更顯現(xiàn)，政策協(xié)商的復(fù)合共識，源自市域社會共同體成長與學(xué)習(xí)型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟建構(gòu)帶來的復(fù)合動力所支持的社會發(fā)展。

（二）發(fā)展型政策協(xié)商融合策略多維復(fù)合建構(gòu)全域治理格局

1.協(xié)商融合策略建構(gòu)起回到社會生活現(xiàn)場的多維復(fù)合治理格局

社會發(fā)展需要回到社會生活現(xiàn)場，市域作為國家治理體系現(xiàn)代化承上啟下的樞紐，是貼近基層社會生活而推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策的最佳場域。建設(shè)新時代美好生活的社會治理，面對社會問題復(fù)雜、需求多樣與社會價值共享等命題的挑戰(zhàn)，因而需要發(fā)展型社會政策以多維復(fù)合的行動過程，建構(gòu)社會發(fā)展，回應(yīng)問題，提升社會治理品質(zhì)。杭州市域生活垃圾分類政策顯見，發(fā)展型政策與國家福利分配政策有鮮明的立場差異，前者看到社會問題的即時性、領(lǐng)域性、社區(qū)性、跨域性等多元特征，因而必須從社會生活的現(xiàn)場，建構(gòu)多維政策協(xié)商與體系-行動-網(wǎng)絡(luò)多域聯(lián)動，催生多層社會共同體的成長融合，生成多維動力，是推進(jìn)市域社會問題在社會發(fā)展中得到回應(yīng)的多維治理格局。

2.發(fā)展型政策協(xié)商融合策略建構(gòu)多維復(fù)合全域治理

發(fā)展型政策的社會治理邏輯需要超越國家與政府決策中心的政策過程單一結(jié)構(gòu)，需要拓展多元互動的漸進(jìn)決策過程[28]，邁向整體性社會政策，即在多元主體聯(lián)結(jié)、合作共識與行動網(wǎng)絡(luò)的治理融合的政策過程[11]中，提供民生訴求回應(yīng)的全面“可持續(xù)生計框架”[10]。杭州市域生活垃圾分類政策的全域鏡像表明，整體性社會政策，是建構(gòu)體系-行動-網(wǎng)絡(luò)的多域復(fù)合和政策協(xié)商推動治理融合的過程。市域社會治理推動協(xié)商參與行動，向跨部門與跨領(lǐng)域、向全面生計支持和行動整合方向轉(zhuǎn)變[10]。杭州生活垃圾分類行動，全域聯(lián)通異業(yè)聯(lián)盟，建構(gòu)政策協(xié)商促成的體系性的主體、制度、價值、規(guī)則、組織、結(jié)構(gòu)等多維度融合，體現(xiàn)社會治理的多元參與協(xié)商與體系性融合[29]，和公共治理、產(chǎn)業(yè)推動與社會生活融合共生的全域治理邏輯。

（三）市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策協(xié)商融合策略理論限度

治理研究在聚焦域外理論脈絡(luò)的同時，終須找回本土化實踐的有效路徑[30]。市域社會治理發(fā)展型政策路向的推進(jìn)，無疑可以看成是這種本土化探索的努力。本文探究杭州市域生活垃圾分類政策過程，提供了一種以協(xié)商融合策略，建構(gòu)市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策的本土化經(jīng)驗，為現(xiàn)代化的市域美好生活建設(shè)，提供發(fā)展型政策協(xié)商融合策略推進(jìn)多維復(fù)合政策過程的理論支持。論文的案例探討更多的是理想型的反思性建構(gòu)，并非論證杭州實踐盡善盡美。就本文語境，至少有如下問題未能深入：本文探究政策協(xié)商的宏觀結(jié)構(gòu)類型與微觀實踐形態(tài)，而對于每一種協(xié)商的具體程序與內(nèi)容并未展開討論；文章論述市域社會治理共同體融合成長，并未闡釋其承上啟下的與國家治理體系聯(lián)結(jié)的功能互動；本文聚焦市域社會治理現(xiàn)代化的共同體融合與制度、價值、規(guī)則、組織、結(jié)構(gòu)融合的定性討論，但這些融合的具體條件與過程未能展開。同時，本文以市域生活垃圾分類政策場域為實證依據(jù)，未必適用于市域社會治理涉及的大量民生服務(wù)、公共安全、社會矛盾與糾紛化解等諸多政策領(lǐng)域中的問題。這些都有待在市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展型政策實踐中深化研究。

注釋：

①②③⑥⑧2020年12月4日，訪談杭州市人大法規(guī)處W處長。

④[12]2020年11月20日，訪談杭州市城管局固廢辦S科長。

⑤2020年1月14日，杭州市域與余杭區(qū)生活垃圾分類研討會上，余杭區(qū)委Z書記的發(fā)言及其訪談。

⑦四種協(xié)商話語類型與責(zé)任體系融合的對應(yīng)關(guān)系，是相對的、便于理解的闡釋，相互之間有交叉功能。

⑨2020年11月15日，訪談杭州余杭區(qū)城管局G書記。

⑩2020 年11 月16 日，訪談杭州余杭區(qū)城管局固廢科X科長。

[11]019年11月20日，訪談杭州上城區(qū)天新社區(qū)Z書記。

[13]2018年6月22日，訪談魅力城社區(qū)ZH書記。