方雁強(qiáng)

（廣東日升律師事務(wù)所，廣東 惠州 516211）

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們的工作、生活節(jié)奏日益變快，對工作和生活所處的環(huán)境也提出了進(jìn)一步的要求。居住環(huán)境是城市建設(shè)發(fā)展的最直觀體現(xiàn)，改造城市居住環(huán)境不僅有助于城市功能的提升，還能有效改善城市發(fā)展不平衡、建設(shè)土地資源稀缺的問題，并為城市的發(fā)展帶來一定的促進(jìn)。當(dāng)前的城市改造中涉及較多公共利益與個(gè)人利益之間的取舍，其實(shí)施包含若干法律問題，如不能及時(shí)對這些法律展開分析和解決，則會(huì)對城市的發(fā)展形成阻礙。因而當(dāng)前展開城市改造中法律問題的分析、探究具有較高的實(shí)際意義。

一、城市“三舊”改造概述

（一）“三舊”改造的背景

為了推動(dòng)城市化的發(fā)展，城市改造政策在各個(gè)城市中開始逐步推行。城市“三舊”改造最早于2006年在廣東試行，改造的第一年首先對佛山市的禪城區(qū)進(jìn)行老城區(qū)改造，并提出了相關(guān)的改造辦法（《關(guān)于加快物業(yè)發(fā)展提高現(xiàn)代化中心城區(qū)建設(shè)水平的辦法》）［1］。第二年禪城區(qū)的改造已經(jīng)初見成效，地方政府決定按照禪城區(qū)的改造經(jīng)驗(yàn)將改造工作拓展到整個(gè)市，使佛山市的城市化發(fā)展向更全面的方向挺進(jìn)?！斗鹕绞腥嗣裾畬τ谕七M(jìn)舊鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》的提出，標(biāo)志著“三舊”改造的政策正式成形，隨著國家政策的扶持和地方政府的不斷努力，廣東省的“三舊”改造已為城市規(guī)劃用地實(shí)現(xiàn)了顯著的擴(kuò)增，大大提高了城市土地資源的使用效率。

（二）“三舊”改造的內(nèi)容

所謂“三舊”指的是城市的舊村莊、舊街道和舊廠房，這些陳舊的建筑的使用率普遍不高，與日益深化的城市發(fā)展需求呈現(xiàn)出較不匹配的情況，不僅影響城市形象的構(gòu)建和美化，還有礙于其朝現(xiàn)代化城市的邁進(jìn)［2］。廣東省作為“三舊”改造的第一個(gè)試點(diǎn)省份，由佛山市開始逐漸展開對舊廠房、村莊、街道的改造和升級，主要內(nèi)容包括城市規(guī)劃確定不可用作工業(yè)生產(chǎn)的廠房用地改造，淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地改造，“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地（廠房用地轉(zhuǎn)為住宅用地）改造，和一些土地應(yīng)用存在滯后的村鎮(zhèn)改造等。

二、“三舊”改造涉及的法律問題

（一）“三舊”改造主體不明確

“三舊”改造的主體包括改造方與被改造方，然而當(dāng)前兩者都存在不明確的問題，使改造政策的推廣存在較大的疑義。改造主體如確定為政府，則表示改造政策具有較高的公益性，被改造一方自然會(huì)予以理解和支持，但有改造方不是政府的情況，如社會(huì)企業(yè)或個(gè)人，則改造對于舊房屋土地的征收就不具有法律的強(qiáng)制性，改造開展只能遵循房屋持有者的意愿，這一點(diǎn)《憲法》中有著明確的規(guī)定［3］。但在《中華人民共和國土地管理法》中有關(guān)被改造一方的界定并不詳細(xì)，使得“三舊”改造實(shí)踐的被改造一方出現(xiàn)主體虛設(shè)的情況，在很大程度上影響了“三舊”改造的順利推行。

（二）糾紛案由確定難度大

“三舊”改造的推進(jìn)中涉及問題繁多，有老舊房屋征收工作的問題，也有房屋、建筑拆遷工作的問題，這些問題或多或少關(guān)乎居民的利益，糾紛的發(fā)生也是時(shí)時(shí)有之，而如何有效解決這些糾紛則是負(fù)責(zé)改造人員要面對的關(guān)鍵問題。正常糾紛或沖突人們總是習(xí)慣訴諸法律，然而在“三舊”改造推進(jìn)的初期，國家相關(guān)法律并不完善，司法部門在解決這類糾紛問題時(shí)缺少具體的法律依據(jù)，很難對糾紛案由展開判定。司法部門根據(jù)案件情況有時(shí)會(huì)把案件歸結(jié)于土地權(quán)糾紛問題，有時(shí)又將其放置在房屋拆遷的問題情境中，導(dǎo)致相應(yīng)的處理、處罰標(biāo)準(zhǔn)也沒有明確的界定，長此以往難免讓人產(chǎn)生疑慮。

（三）缺乏適用的法律規(guī)定

“三舊”改造政策的推出在前期階段沒有完善的配套法律，對城市改造做出相關(guān)規(guī)定之前，也存在有不一致的問題，且當(dāng)前的法律對于真實(shí)情況中會(huì)出現(xiàn)的法律問題缺少提及，對一些已然指出的問題也缺少明確的分析，這導(dǎo)致了“三舊”改造中遇到法律糾紛的情況難以找到與實(shí)際情形相符的法律條例，糾紛問題也很難通過法律途徑得到妥善的裁決。且《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》往往在應(yīng)對農(nóng)村房屋征收中的復(fù)雜問題時(shí)存在不足，導(dǎo)致了很多農(nóng)村居民對征收法律的公平性產(chǎn)生了疑慮。

三、針對城市改造法律問題的相關(guān)對策

（一）確定“三舊”改造主體

從我國地區(qū)土地房屋征收立法規(guī)定、《憲法》第十條規(guī)定和境外國家在土地房屋征收方面的立法規(guī)定上展開借鑒，可總結(jié)出“三舊”改造主體確定的方法，得出改造主體主要包含國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)法人和個(gè)人。但《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第五條規(guī)定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任”，卻沒有清晰明確出改造發(fā)動(dòng)的主體，這讓改造主體的確定缺乏具體的法律依據(jù)。對此，相關(guān)人員可從土地性質(zhì)的劃分入手，通過對農(nóng)民集體土地的所有者法律地位的明確使發(fā)動(dòng)改造主體的權(quán)利得到明晰［4］。

（二）增進(jìn)糾紛案由的確定

“三舊”改造的糾紛案由確定可從土地性質(zhì)上著手。國有性質(zhì)的土地征收可參照國務(wù)院2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對土地征收和改造所面臨的各項(xiàng)問題予以清晰界定，而基于對《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在舊村改造方面的涉及不足等問題，相關(guān)人員還應(yīng)向《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》的立法實(shí)踐基礎(chǔ)方面進(jìn)行追溯，從歷史與現(xiàn)實(shí)因素上分析城市土地的歸屬問題，并結(jié)合相關(guān)的法律條例對具體問題展開具體的處理。例如城中村的房屋征收，須參照城鄉(xiāng)規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定才能對其落后的基礎(chǔ)設(shè)施展開征收或改建。

（三）加強(qiáng)相關(guān)法律的完善

在推進(jìn)“三舊”改造的落實(shí)過程中，相關(guān)人員可從農(nóng)村建設(shè)用地與城市規(guī)劃區(qū)域建設(shè)用地所有形式的差異著手，通過對國家規(guī)劃用土地，尤其商品房建設(shè)用地可依法流轉(zhuǎn)特點(diǎn)的借鑒，對現(xiàn)行法律中農(nóng)村建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)限制進(jìn)行一定的拓寬，以保證公民財(cái)產(chǎn)保護(hù)的公平性，有效延續(xù)法律面前人人平等的立法精神。此外，相關(guān)立法人員還應(yīng)將集體土地轉(zhuǎn)制問題作為核心，將土地征收和土地國有化轉(zhuǎn)制等內(nèi)容納入法律體系，以為“三舊”改造政策推行中集體土地國有化的有關(guān)問題提供具體的法律法規(guī)依據(jù)。例如廣東省出臺(tái)的《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》就非常值得借鑒，該辦法規(guī)定了關(guān)于“三舊”改造的類型、規(guī)劃調(diào)整以及土地轉(zhuǎn)用、征收、收儲(chǔ)、供應(yīng)等事宜，有利于“三舊”改造的規(guī)范化發(fā)展，且規(guī)定了關(guān)于涉及“三舊”改造項(xiàng)目的“規(guī)劃管理”“用地管理”“收益分配”“監(jiān)督管理”等方面的指引，這將更有利于三舊改造的規(guī)范化發(fā)展，提高節(jié)約用地水平、改善人居環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)城中村慢慢歸屬于城市規(guī)劃管理。

綜上所述，城市改造是針對社會(huì)發(fā)展新階段所面臨問題的有力緩解途徑，是促進(jìn)城市建設(shè)，提高人們居住、生活質(zhì)量的有效措施，需要得到人們相應(yīng)的支持?！叭f”改造作為城市改造中的一個(gè)政策，在推行中難免涉及個(gè)人利益，并引發(fā)各種法律糾紛問題，面對“三舊”改造主體、糾紛案由和相關(guān)法律無法確定等問題，相關(guān)人員應(yīng)一一給予補(bǔ)充和明確，并通過普法宣傳的加強(qiáng)推動(dòng)改造的順利進(jìn)行，以讓城市改造利國利民的價(jià)值盡早得到體現(xiàn)。