條約退出機制的法律困境及完善措施

李美麗

（沈陽工業(yè)大學，遼寧 沈陽 110023）

一、條約退出機制的法律困境

（一）條約退出機制的不確定性

《維也納條約法公約》是規(guī)范國際條約最有影響力的國際公約?！毒S也納條約法公約》肯定了條約退出權，并呼吁締約國在締結條約時增加退出條款，具有極大的進步性。［1］《維也納條約法公約》雖然在條約退出權的規(guī)制方面起到了里程碑的作用，但相對于司法實踐的需求，《維也納條約法公約》對條約退出機制的規(guī)定還略顯單薄，仍然存在法律漏洞?！毒S也納條約法公約》第五十六條規(guī)定了原則上不許退出條約的同時，還規(guī)定了兩項例外原則。一項是依當事國原意有允許退約之可能，一項是依條約之性質認為有退出之權利。正是這兩項例外原則，增加了締約國退約的任意性。首先，“當事國原意”需要探尋締約時的特定情勢，而且需要對“締約國原意”進行解釋，解釋是具有不確定性的，同時容易被大國所操縱。因此，如果一締約國想要退出條約，總會找到對其有利的解釋，似乎能做到自圓其說就可以使自己的退約行為成為合法行為。而依據(jù)條約性質來決定是否可以退出，雖然有一定的合理性，但是并不能窮盡所有條約的性質，雖然主流學派規(guī)定了七種性質的條約享有默示退出權，包括：臨時和解協(xié)議；貿(mào)易條約；聯(lián)盟或軍事合作條約；文化、科學或技術合作條約；仲裁、和解或司法解決條約；國際組織的基礎文件以及政府與國際組織間的總部協(xié)定。［2］但實際上，各學派的觀點也并不完全一致，而在具體實踐中，也并沒有按照理論上認可的這七種性質的條約享有默示退出權來實踐。因此從第五十六條來看，條約退出機制具有很大的不確定性，并不能從實質上約束并限制締約國的退約行為，反而給了締約國一個可以退約的開口。

（二）條約退出機制對條約退出缺乏實質性限制

根據(jù)《維也納條約法公約》第五十四條的規(guī)定，締約國有權依照該條規(guī)定退出條約，但并沒有對退約進行實質性限制，只要是按照條約規(guī)定的程序退約，該退約行為似乎就是合法的。締約國僅僅需要考慮退出行為在程序上是否合法，卻不需要對其退出的后果負責，即使一國的退出行為會對其他國家造成損害，甚至與國際社會的整體利益相違背。近年來，美國作為政治大國，頻繁地退出國際條約，包括《巴黎協(xié)定》等公約。涉及國際政治、經(jīng)濟、環(huán)境乃至安全問題。而且美國在退出條約時，往往以條約損害本國國家利益為借口，體現(xiàn)了退約行為的任意性，究其原因還是因為條約退出機制對條約缺乏實質性限制。

（三）肆意退約的法律責任難以落實

根據(jù)上文所述，由于對條約退出缺乏實質性的限制，國家僅僅按照條約規(guī)定的程序退出條約即屬于合法，但合法的行為未必合理，一些大國的退約行為遭到了其他締約國和國際社會的反對，卻并未對其產(chǎn)生實質性的約束，似乎也無需承擔相應的責任。顯然，《維也納條約法公約》對該問題缺乏規(guī)定。當一締約國的退約行為遭到一致反對時，締約國可否單方退出條約，如果強行退出了又應該承擔什么相應的法律后果和國際責任。這些《維也納條約法公約》都沒有進行規(guī)定。甚至當一締約國在沒有按規(guī)定的程序退出，違反“條約必守原則”時，《維也納條約法公約》也沒有規(guī)定相關的法律責任。這就使締約國想要退出某一條約時，可以無所顧忌，這也加劇了肆意退約行為。

（四）對于已簽署但未生效條約的退出問題缺乏明確規(guī)定

《維也納條約法公約》對締約國行使退出權的條約限定在了已經(jīng)對締約國生效的條約，但對締約國能否對雖然已經(jīng)簽署，但尚未對締約國生效的條約行使退出權，《維也納條約法公約》并沒有做出規(guī)定。由于簽署了條約并不會對締約國立即生效，一種可能是由于條約本身規(guī)定了只有在締約國達到一定數(shù)量時方可生效，另一種是由于締約國國內法律的規(guī)定，簽署后還需國內權力機關的批準方能生效。雖然僅簽署還未對締約國生效的條約不對其產(chǎn)生法律拘束力，但締約國如果可以隨意退出的話，其他締約國可能基于對其他締約國已簽署條約的信任利益加入了一項條約，受條約約束，而簽署了條約又中途退出的締約國就不會受到條約的約束，這顯然是不公平的。由此可能導致所有締約國都持觀望態(tài)度，不敢率先批準條約，這不利于國際條約的簽訂和通過，更不利于國際合作的開展。

（五）缺乏對撤銷退約行為的規(guī)定

根據(jù)《維也納條約法公約》第六十八條規(guī)定①《維也納條約法公約》第六十八條規(guī)定：退出條約的通知或文書得在其發(fā)生效力以前隨時撤銷之。，退出通知或文書在生效前可以隨時撤銷，但不得撤回。但《維也納條約法公約》僅僅一個條文，并沒有對撤銷權的權利主體、行使撤銷權應遵循的程序、撤銷的時效、撤銷的效力等問題作出規(guī)定。而且條約規(guī)定可隨時撤銷極易被締約國濫用。例如英國退出歐盟。［3］根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第五十九條，②《歐洲聯(lián)盟條約》第五十條規(guī)定：任何成員國均可根據(jù)其本國憲法的要求決定退出聯(lián)盟。決定退出聯(lián)盟的成員國應將此意向通知歐洲理事會。根據(jù)歐洲理事會提供的指導方針，聯(lián)盟在考慮到該國與聯(lián)盟未來關系框架的基礎上與該國談判并締結協(xié)議，就其退出問題作出安排。自退盟協(xié)議生效之日起，兩部條約不再適用于該國；如未達成退盟協(xié)議，則兩部條約在該成員國依據(jù)本條第2款通知歐洲理事會之日起兩年后，不再適用于該國，除非歐洲理事會與該成員國達成協(xié)議，一致決定延長該期限。如締約國向歐洲理事會發(fā)出了退出通知，在兩年談判期快要結束時，通知撤銷退出意向，然后再申請退出，如此循環(huán)，締約國就相當于強制延長了退出的談判期限，獲得更大的談判籌碼，從而使歐盟其他締約國在談判中做出讓步。不僅如此，歐盟還會面臨一次又一次可能并不能解決問題的無效談判，浪費大量人力、物力和財力，這顯然是不合理的。

二、條約退出機制的完善措施

（一）明確條約退出機制的權力基礎及限制

條約退出權的權力基礎是國家主權原則，一國基于其主權當然地享有締結一項條約的權利，也當然地享有退出一項條約的權利。但現(xiàn)行國際法不再承認國家主權的無限性，國家主權原則也是要受到一定的限制的。因此條約退出權的行使仍要受到“條約必守原則”“誠信原則”“國際合作原則”的限制。［4］條約對國家的約束力源于國家主權的適當讓渡，這種讓渡不會導致締約國在條約必須遵守原則下的主權喪失。國家主權原則并不意味著國家在國際社會中可以為所欲為不受約束，對國家主權的剛性認識并不能構成條約退出行為具有正當性的充分條件，而條約必須遵守原則也不等同于國家主權的喪失。因此締約國應充分地意識到國家主權原則并不是國家可以隨意退出國際條約的保護傘。

同時還應該明確對條約退出的具體規(guī)定，彌補《維也納條約法公約》第五十六條的法律漏洞，對兩項例外規(guī)則進行更為細致的規(guī)定?！熬喖s國原意”不應該由單一的締約國私自解釋，應由專門設立第三方機構作出更為合理的解釋。而“依條約性質”的適用也應該本著最小爭議的原則來適用，只有普遍得到國際社會認可的種類的條約，比如貿(mào)易條約可以享有默示退出權，而有爭議的種類，則不能單一的依據(jù)“條約性質”既可退出條約。

（二）嚴格條約退出的要求

目前，越來越多的條約都規(guī)定了退出條款，這規(guī)范了退約行為，但條約在締結初期，為了增加接受度，使更多的國家愿意加入條約中來，從而能吸納到更多的締約國，往往對退出條款的設置較為寬松，一般僅規(guī)定了退約的時間限制和程序限制，缺少對退約的實質性限制，比如《巴黎協(xié)定》中的退出條款僅規(guī)定了時效限制，只要滿足一定的期限即可退出。但條約設置寬松的退出條件只是為了使締約國更容易批準加入，并非鼓勵退出。因此，要設置更為具體和嚴格的退出條約的條件，要對退約的理由和正當性進行審查。在條約退出條款中增加實質性要求，比如：退出條約必須符合什么要求，達到什么效果才能退出；得到多少締約國的同意；履行一定的承諾后方可退出；對一些涉及國家安全、國際環(huán)境等關乎整個國際社會和人類整體命運的條約嚴格禁止退出。同時可以在締結條約時設立一個專門機構或部門，用來審查締約國退約的正當性。不能僅僅以抽象的“國家利益”受損為借口退出條約，并且當事國必須進行具體的說明。

（三）嚴格落實法律責任

如上文所述，一些退約行為合法但未必合理，不僅會損害其他締約方的權利，也會給國際社會造成負面影響。因此。要嚴格落實法律責任，一締約國如在退約時不具有正當、合理的理由，執(zhí)意退出條約，違背了條約必守原則的，應承擔國際責任。對條約明確規(guī)定嚴禁退出，或依條約性質或條約原意不允許退出的，締約國仍執(zhí)意退出或不按照條約規(guī)定程序退出的，更要承擔相應的國際責任。締結條約時，應增加責任條款，例如：退約前必須履行完條約義務；無正當理由退約應支付相應的罰金；不按條約規(guī)定程序退約視為無效退約，締約國仍應承擔條約義務等。同時，還可以就條約退出這一問題設置專門的爭端機制，包括設置專門的爭端解決機構，或者設置專門的咨詢機構，同時也應設置監(jiān)督機構，來監(jiān)督締約國的執(zhí)行情況，否則由于國際法的“軟法”性質，即使做出了決定，締約國也很難主動的遵守。只有設置完備的責任體系，締約國才不敢根據(jù)自己意愿毫無顧忌地退約，尤其是退出一些對國際社會有重大積極意義的國際條約和國際公約。

（四）對已簽署未生效條約的退出問題進行明確規(guī)定

由于《維也納條約法公約》未對已經(jīng)簽署但尚未生效條約的退出問題進行規(guī)定，因此，在該種情形下，締約國能否隨意退出，就有了很大的主動性。但是雖然僅僅是簽署還未對締約國生效，也未對其產(chǎn)生拘束力，這并不意味著締約國可以任意退出已簽署但未生效的條約?！毒S也納條約法公約》第十八條也規(guī)定了：一國負有義務不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動。因此，一締約國簽署了一項條約意味著對條約的初步同意，締約國應按照條約規(guī)定的義務采取行動，也就是為了保護其他締約國基于該國簽署條約的意思表示產(chǎn)生的合理信賴和期待，該國不得隨意退出。雖然《維也納條約法公約》并未明確規(guī)定在該種情形下禁止隨意退出，但從《維也納條約法公約》第十八條規(guī)定也可看出，締約國不可隨意退出。對此，應該在條約中增加具體的規(guī)定來監(jiān)督締約國的退出行為，并且對妨礙條約目的及宗旨的退約設置相應的國際責任來約束締約國的行為。

（五）嚴格規(guī)定行使撤銷退出條約的條件

雖然根據(jù)《維也納條約法公約》第六十八條規(guī)定，締約國可以在退出通知或文書在生效前隨時撤銷，但任何一項權利都不應該被濫用，應該合理地限制該項權利的行使。首先在內容上，締約國撤銷退出條約必須符合國家憲法的要求，符合人民的意志，撤銷退出條約必須要有正當?shù)睦碛?。其次，在程序上，應嚴格限制撤銷權行使的時間、形式和次數(shù)，如由于撤銷退約的嚴肅性，必須采取書面形式，并且可以規(guī)定，在撤銷權行使后多久不得再次申請退出。并且對濫用撤銷權設定懲罰措施。

三、總結

條約退出權具有國家主權屬性，《維也納條約法公約》也明確了締約國按程序退約的合法性，但是由于條約退出機制的漏洞，給締約國的肆意退約行為提供了條件，這給國際社會和國際秩序都造成了消極影響，締約國間出現(xiàn)糾紛，締約國與國際條約之間出現(xiàn)分歧是正常的，締約國應遵守“條約必守原則”“誠信原則”和“國際合作原則”，主動地通過國際合作與協(xié)調來解決，而不是一味地通過退約或者威脅退約來達到自己的目的。當今國際社會，國家間相互依存度越來越高，國際合作日益密切，國家在退約時一定要審慎對待，謹慎行事。