單一制國家分稅制國際經(jīng)驗借鑒

摘要：本文對英、法兩國的分稅制總體情況包括中央與地方事權(quán)的劃分、支出責任的劃分、分稅情況、轉(zhuǎn)移支付制度、預算制度進行了梳理，通過比較分析提取出了我國分稅制可以借鑒的英、法兩國分稅制的共同特點及經(jīng)驗。淺談我國分稅制改革應注意的點：中央與地方之間要事責明晰，實現(xiàn)權(quán)責匹配;動態(tài)調(diào)整集權(quán)與分權(quán)，體現(xiàn)我國財政“包容性”優(yōu)勢;構(gòu)建地方稅體系，規(guī)范地方收入;完善以一般轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度;逐漸形成分級制預算。

關(guān)鍵詞：分稅制;中央集權(quán);稅收劃分;權(quán)責匹配;分級預算

前言

1994年我國進行了分稅制改革，取得了舉世矚目的成績。改革初期，為了提高兩比重，解決中央收入不足的問題，分稅制的重點放在了“分稅”，改善了中央與地方的稅收收入關(guān)系。但實際上，“分稅”只是分稅制的一部分內(nèi)容，分稅制被上升為財政管理體制的層面[1]。1993 年，國務院發(fā)布的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》對分稅制改革的主要內(nèi)容的解釋包括劃分中央與地方事權(quán)和支出范圍;將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅;逐步實行中央對地方的稅收返還及轉(zhuǎn)移支付制度;合理確定各級財政的支出范圍;建立健全分級預算制度。從實踐角度看，我國現(xiàn)行的分稅制有待進一步的探索和改革，形成完善的徹底的分稅制度，而不僅僅是分稅。

“它山之石可以攻玉”，許多發(fā)達國家都已經(jīng)有了比較成熟的分稅制，我們可以在堅持本土化的基礎(chǔ)上，汲取成功經(jīng)驗，為我所用。財政是“以財行政，以政理財”，財政管理體制不能脫離國家行政體制，因此，本文選取了與我國相似的單一制國家且采用分稅制財政管理體制的典型代表，英、法兩國國，全面梳理了他們各自的分稅制的情況，包括中央與地方財權(quán)事權(quán)的劃分、支出責任的劃分、分稅情況、轉(zhuǎn)移支付制度、預算制度等，并進行比較分析，提取他們的成功經(jīng)驗，為我國分稅制的改革提供一定的參考和借鑒。

一、英、法兩國的分稅制概況

（一）英國分稅制概況

英國實行中央高度集權(quán)的財政管理體制，中央與地方政府的事權(quán)、財權(quán)均由中央政府規(guī)定，各級政府的稅收收入按稅種劃分，主體稅種中央獨享，不設(shè)共享稅，中央對地方進行轉(zhuǎn)移支付平衡地方財政，預算整體由中央掌控，分中央與地方兩級預算[2]。

1.中央與地方事權(quán)劃分

中央承擔絕大部分事權(quán)。英國中央政府主要負責國家安全、經(jīng)濟穩(wěn)定和收入再分配等，除完全承擔國防、外交和公債利息支出外，對一般公共服務、社會保障和福利等。地方承擔本轄區(qū)的基本消防、中小學教育、住房建筑等[4]。

2.中央與地方的支出劃分

與事權(quán)相對應，英國中央政府也承擔大部分的支出。英國中央預算支出主要負擔國防、外交、高等教育、社會保障、國民健康和醫(yī)療、中央政府債務還本付息以及對地方的補助;郡政府的預算支出主要用于中小學教育、地方治安、消防、公路維修、住房建筑、預防災害、地區(qū)規(guī)劃、對個人的社會服務和少量的投資。

3.中央與地方的“分稅”

關(guān)于稅種的劃分，中央政府征收的稅種有直接稅，包括個人所得稅、公司稅、資本利得稅、印花稅、石油收入稅和遺產(chǎn)稅，間接稅包括增值稅、燃油稅、煙草稅、關(guān)稅、白酒稅、紅酒稅、啤酒和果汁酒稅、賭博稅、航空稅、保險收益稅、垃圾掩埋稅、氣候變化稅在內(nèi)的間接稅、社會保障稅以及包括車輛使用稅、投資利息、紅利收入、貿(mào)易附加稅在內(nèi)的其他稅費等。地方稅主要包括市政稅和營業(yè)稅兩種：市政稅針對居民住宅的房產(chǎn)評估價值課征，納稅人為房產(chǎn)的實際使用者;營業(yè)稅由地方財政局下屬稅務機構(gòu)征收，但收入要全額上繳中央，再由中央按照各地區(qū)的居民數(shù)返還給地方。

4.中央對地方的轉(zhuǎn)移支付

地方政府看似有獨立的稅種，相對獨立的事權(quán)，但是收入上很大程度上依賴于中央政府的補助。英國中央政府實行的財政轉(zhuǎn)移支付是在保證中央政府集權(quán)的基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)政府間財政收支的縱向平衡和橫向均衡為目標。英國中央政府會通盤考慮地方政府支出需要和收入能力，通過轉(zhuǎn)移支付使各地在基本的公共服務能力方面接近一致。轉(zhuǎn)移支付的方式主要包括公式化撥款、特定公式撥款和專項撥款三種。

5.預算管理

預算分為中央和地方兩級。中央掌握預算的絕大部分收支，同時協(xié)助地方完成地方預算。在議會通過有關(guān)預算法案后，中央政府要監(jiān)督各地方政府實施相關(guān)預算法案，并對地方政府的預算績效進行評價。地方政府按照不越權(quán)的原則，其預算收支的職責權(quán)限僅限于法律規(guī)定之內(nèi)。

（二）法國分稅制概況

1.中央與地方的事權(quán)劃分

法國政府單位分中央、省、大區(qū)、市四級行政單位。中央的主要職能是在安全、司法、大學教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生、領(lǐng)土單位之間的平衡以及發(fā)生危機時介入等。大區(qū)的主要職能是經(jīng)濟方面起經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)作用;省的主要職能是社會連帶責任方面的職能（如對兒童、老年人、殘疾人、處于被社會驅(qū)逐的人等全面負責社會救濟補助金）;提供初中教育，提供市鎮(zhèn)一級不能提供的貼近性設(shè)施（例如國家級公路、水政策等）;而市鎮(zhèn)的主要職能就是城市規(guī)劃與交通、頒發(fā)建筑許可證、公立小學教育、制定地方住房規(guī)劃以及市鎮(zhèn)圖書館與博物館的資助、維護，等等[4]、[6]。

2.中央與地方的支出劃分

與事權(quán)相對應，法國中央政府負責各級政府間的財政平衡支出，以及具有外溢性的公共事務如大學教育、司法、公共衛(wèi)生、安全支出;法國地方政府支出責任主要包括文教衛(wèi)生、市政住宅、地方治安、社會福利支出。

3.中央與地方的“分稅”情況

法國的分稅制屬于中央集權(quán)制，由中央、省、市鎮(zhèn)三級管理。從稅種劃分上來說，一些大宗的、稅源穩(wěn)定的稅種都劃歸中央管理，不與地方分成。中央稅主要包括個人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費稅、登記稅、印花稅、工資稅和關(guān)稅等，占稅收總收入的83%。其中增值稅的比重最大，所得稅次之。地方稅分為直接稅和間接稅兩種，主要包括行業(yè)稅、居住稅、建筑土地稅、非建筑土地稅、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、娛樂稅等，僅占稅收總收入的17%，其中，行業(yè)稅、居住稅和建筑土地稅所占比重較大[4]-[7]。

在稅收管理權(quán)限方面，稅收的立法權(quán)包括開征權(quán)、確定征稅范圍以及分配稅收收入等權(quán)力，并且均由中央統(tǒng)一規(guī)定。具體的稅收條例、法令由財政部制定，地方政府只能按國家的稅收政策及法令執(zhí)行。但地方政府也有一定的機動權(quán)力，如可以制定地方稅收的稅率，有權(quán)對納稅人采取某些減免稅措施，有權(quán)開征一些捐費等。在稅收征收管理上，法國分為中央、地方兩套系統(tǒng)，分別征收各自的稅收收入。

4.中央對地方的轉(zhuǎn)移支付

法國地方財政平衡在很大程度上依賴于中央財政補助，中央對地方的財政補助約占地方預算收入的25%左右。轉(zhuǎn)移支付形式包括一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于平衡地方財政收支，每個市鎮(zhèn)按人口數(shù)量都會收到中央的轉(zhuǎn)移支付，且一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中所占比例較大。

5.預算管理

中央和地方收支劃分清晰后，中央與地方各級政府分級編制，且要遵循收支平衡原則。對于新的開支和投資，錢多則多辦事，沒錢就少辦事。如果有些必須解決的問題，允許地方政府向銀行借款或發(fā)債，但不能用于行政開支，只能用于公共投資，且必須有償還能力。法國政府的預算監(jiān)督體系也較成熟，對中央和地方政府預算的事前和事后預算都進行嚴格的監(jiān)督。

二、英、法分稅制的共同點

（一）事權(quán)劃分清晰且配置相適應的財權(quán)

英、法兩國中央與地方政府的事權(quán)有明確且穩(wěn)定的劃分。中央政府一般掌握國家整體宏觀調(diào)控、國防安全、地區(qū)之間的財政平衡;地方政府主要負責本轄區(qū)內(nèi)的治安、住房、基礎(chǔ)教育、社會保障等;涉及到跨區(qū)域的公共事務，有中央與地方共同管轄。事權(quán)的劃分堅持受益原則、外部性原則和效率原則。此外，在事權(quán)劃分清晰地基礎(chǔ)上，匹配相應的財權(quán)，主要來源是各級獨立完整的稅收體系和規(guī)范透明的中央轉(zhuǎn)移支付。

（二）權(quán)力集中于中央

英、法都是單一制國家，英國和法國是高度的中央集權(quán)。這也決定了在分稅制財政管理體制中，中央居于主導地位。中央的事權(quán)范圍較大，財權(quán)集中，主要體現(xiàn)在財政收入、財政支出規(guī)模都遠大于地方。例如英國，中央財政支出約占總財政支出的70%，中央稅收占全國稅收的90%[3]。稅收征管權(quán)限上來看，英、法、兩國的立法權(quán)歸屬于中央，地方僅擁有有限的調(diào)整權(quán)，各級稅收由各級政府自行征收管理。

（三）較為完善成熟的轉(zhuǎn)移支付制度

為了體現(xiàn)中央集權(quán)，加強中央的宏觀調(diào)控能力，英、法兩國都把事權(quán)、財權(quán)集中于中央政府。地方政府稅收不足以支撐地方的支出，使得財權(quán)與事權(quán)相匹配，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式維護地方財政的收支平衡。英國地方政府支出中來自本級收入的占40%左右，60%來自中央補助性收入。法國地方政府財政收入中轉(zhuǎn)移支付收入占比25%[5]。地方政府為獲得中央的財力支持，受制于中央政府，服從中央政府的安排。中央政府的轉(zhuǎn)移支付方式一般都分為專項轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付，且專項轉(zhuǎn)移支付占比相對較大，主要是為了平衡地方財政收支。

（四）以直接稅為主的地方稅體系

各級政府都有自己獨立完整的地方稅系。從地方稅的稅種結(jié)構(gòu)上看，各國地方稅系都有自己比較突出的主體稅種。英國以市政稅（類似于房產(chǎn)稅）、法國以行業(yè)和建筑稅為主（類似于營業(yè)稅和房產(chǎn)稅）都屬于直接稅。

（五）分級預算

英、法、日三國都實行分級預算，中央和地方各自所承擔的預算支出責任相匹配，形成相應的預算收入。在預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核的各個環(huán)節(jié)，中央政府對地方政府的預算都會不同程度地進行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督促、監(jiān)督、評價，甚至行使直接確定和否定的權(quán)力[12]。

三、英、法、日對我國分稅制改革的啟示

1994年分稅制改革以來，我國的財政能力大幅提高，中央政府的宏觀調(diào)控能力顯著增強。黨的十九屆四中全會《決定》提出“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”。然，目前的分稅制對于地方政府發(fā)揮積極性的激勵有待加強。通過對英、法兩國國分稅制的梳理，結(jié)合我國的實際情況，本文認為主要的原因在于：中央與地方的事權(quán)劃分尚不明確;地方缺乏完善的地方稅體系，地方財政收入較多的依賴于預算外資金;轉(zhuǎn)移支付制度以專項為主，更多的體現(xiàn)上級意志而非地方?jīng)Q策。根據(jù)英、法兩國分稅制的成功經(jīng)驗，本文認為，我國分稅制可以得到如下啟示。

（一）明晰中央與地方事權(quán)是完善分稅制的前提

中央與地方事權(quán)劃分清晰是完善分稅制的前提。事權(quán)劃分清晰，才能明確支出責任，再談相應的財權(quán)和財力的配置才順理成章?，F(xiàn)階段我國分稅制的改革目標之一應在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上明確指出責任，確定收入劃分。否則，會影響收入劃分改革的科學性。收入劃分、事權(quán)劃分、支出責任劃分應有機結(jié)合，形成事責清晰，權(quán)責匹配的中央與地方財政關(guān)系[11]。從英、法兩國事權(quán)劃分情況看，我國的事權(quán)劃分也應遵循受益原則、外部性原則和效率原則。

（二）中央集權(quán)與適度分權(quán)動態(tài)調(diào)整

基于我國“超大規(guī)?！钡默F(xiàn)實情況，為了長治久安的根本目標，必須堅持中央集權(quán)制，財權(quán)和事權(quán)應集中于中央政府，維護中央的宏觀調(diào)控能力。但是為了發(fā)揮地方政府的積極性，中央集權(quán)與分權(quán)應不斷適度調(diào)整，體現(xiàn)我國財政的“包容性”優(yōu)勢。從國際實踐來看，各國的集權(quán)與分權(quán)也在不斷的動態(tài)調(diào)整中。

（三）完善地方稅體體系，規(guī)范地方各類收入

英、法兩國的地方財政收入主要依賴于直接稅為主的地方稅收入和中央補助收入?！盃I改增”后，地方稅主體稅種缺失的問題，一直沒有得到解決。為了規(guī)范地方財政收入，穩(wěn)定地方財源，地方稅體系亟待構(gòu)建。但同時要注意的是，我國與稅收國家不同，社會主義公有制是我們的制度優(yōu)勢，因此，財政收入不能僅僅依靠稅收，“租”和“費”也應重視，實行徹底的分稅制，不僅要分稅，也要“分租”、“分費”[1]，規(guī)范地方收入，彌補地方收入缺口。

（四）項目制轉(zhuǎn)為一般轉(zhuǎn)移支付

英、法兩國的轉(zhuǎn)移支付多以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，主要目的是維護地方政府收支不平衡，實現(xiàn)地方基本公共服務均等化，同時也是為了維護中央集權(quán)，通過財政激勵控制地方政府。我國目前的轉(zhuǎn)移支付多以專項為主。實行之初，是為了避免財政資金的亂用，但目前來看，引發(fā)一些地方政府“跑部錢進”的現(xiàn)象。且專項轉(zhuǎn)移支付多體現(xiàn)中央的意志，不利于地方發(fā)揮聽取民意的積極性。地方政府為了獲得上級財政支持，更傾向于向上而不是向下。此外，也造成了大量專項資金閑置，亟待解決的問題又沒有資金來源，財政支出效率較低的問題。因此，我國應提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，建立健全規(guī)范化、科學化、透明度高的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（五）中央與地方政府分級預算

英、法兩國都實行分級預算，各級政府自行編制預算，自行維持收支平衡，且有較成熟的預算監(jiān)督機制。分級預算是分稅制財政管理體制的核心[1]，預算的核心在于事權(quán)與財權(quán)的明確劃分[12]。我國應逐步形成分級制預算，明確各級政府的事責、財權(quán)，各級政府維護自身的預算平衡。

參考文獻

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作者簡介：

鄧梅晨（1994-），女，漢族， 河南洛陽人，中央民族大學2019級碩士研究生，財政學專業(yè)，研究方向：稅收理論與政策。