葛先園

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

一、問(wèn)題的提出

如何認(rèn)定行政訴訟被告資格是長(zhǎng)期困擾行政訴訟理論界與實(shí)務(wù)界的難題。最高人民法院不斷出臺(tái)關(guān)于行政訴訟被告資格方面的司法解釋?zhuān)g接證實(shí)如何認(rèn)定行政訴訟被告資格一直是沒(méi)有徹底解決的問(wèn)題。尤其是2021年4月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于正確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)法釋[2021]5號(hào)），在一定程度上意味著2014年修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）不僅沒(méi)有完全化解原先行政訴訟實(shí)踐中存在的行政訴訟被告資格的困境，甚至還引發(fā)了新問(wèn)題。法釋[2021]5號(hào)就是針對(duì)2015年以來(lái)，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格認(rèn)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致中級(jí)人民法院管轄的行政訴訟案件太多這樣的新問(wèn)題而專(zhuān)門(mén)制定的。

行政訴訟理論界也早就關(guān)注行政訴訟被告資格認(rèn)定問(wèn)題。學(xué)界通常以“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”這個(gè)關(guān)鍵詞來(lái)解決行政訴訟被告資格認(rèn)定問(wèn)題。楊小君認(rèn)為，我國(guó)法律采用“行政主體、行為主體和責(zé)任主體合一的標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定行政訴訟被告資格，不過(guò)行政主體標(biāo)準(zhǔn)“混淆了程序與實(shí)體、事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題等的關(guān)系”，責(zé)任主體“反映的是民事法人制度的特點(diǎn)，沒(méi)有反映行政訴訟的要求”，應(yīng)當(dāng)以行為主體為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定行政訴訟被告資格。[1]李榮珍等指出，“應(yīng)當(dāng)以行政公權(quán)力行為為標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)確定行政訴訟被告資格，這實(shí)際上也是認(rèn)同對(duì)行政訴訟被告資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采用行為標(biāo)準(zhǔn)。[2]類(lèi)似觀點(diǎn)的爭(zhēng)論一直持續(xù)到當(dāng)下。王青斌晚近論證，行政主體理論不是認(rèn)定行政訴訟被告資格的基礎(chǔ)，只不過(guò)其“一直被誤當(dāng)作認(rèn)定行政訴訟被告資格的基礎(chǔ)”，行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是“作出行政行為的組織”。[3]此外，“認(rèn)定規(guī)則”是學(xué)者們解決行政訴訟被告資格問(wèn)題的另一個(gè)關(guān)鍵詞。不過(guò)，這與從“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”視角的研究成果殊途同歸而已，均在于反思“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”觀念，以便得出“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的結(jié)論。[4]

然而，以“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”或其變體“認(rèn)定規(guī)則”的路徑來(lái)解決認(rèn)定行政訴訟被告資格問(wèn)題，存在兩個(gè)明顯不足。其一，這是一種靜態(tài)的解決方法，只不過(guò)以新的行為標(biāo)準(zhǔn)取代原先的主體標(biāo)準(zhǔn)。然而，行政訴訟被告的認(rèn)定在行政案件審理過(guò)程中是分階段的和動(dòng)態(tài)的。其二，學(xué)界提出的認(rèn)定行政訴訟被告資格的標(biāo)準(zhǔn)在概念內(nèi)涵上不是一個(gè)立體的標(biāo)準(zhǔn)，難以完整涵攝最高人民法院相關(guān)司法解釋中列舉的被告類(lèi)型，因而學(xué)者們又不得不“立體化”解釋該標(biāo)準(zhǔn)，甚至在解釋過(guò)程中又回歸舊說(shuō)強(qiáng)調(diào)“名”與“實(shí)”結(jié)合，[3]其結(jié)果是間接地回到了其明確反對(duì)的以行政主體理論認(rèn)定行政訴訟被告資格，結(jié)論與論證過(guò)程之間在邏輯上缺乏自洽（當(dāng)然，我們并不否認(rèn)行政主體理論對(duì)行政訴訟被告資格具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Γ?。?shí)際上，在個(gè)案中行政訴訟被告資格的認(rèn)定是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，不能以靜態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)僵化行政訴訟被告資格，應(yīng)當(dāng)將行政訴訟被告資格分解為若干個(gè)層次性的構(gòu)成要件。下文具言之。

二、行政訴訟被告資格的形式要件

解構(gòu)出行政訴訟被告資格的形式要件是認(rèn)定行政訴訟被告的第一步。形式要件只要能夠滿(mǎn)足人民法院對(duì)行政訴訟被告資格進(jìn)行形式審查的條件即可。《行政訴訟法》第49條規(guī)定原告提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)符合四項(xiàng)條件，根據(jù)其中第2項(xiàng)條件“有明確的被告”，可以解構(gòu)出“明確的被告”即是行政訴訟被告資格的形式要件。如此界定行政訴訟被告資格的形式要件，肯定有人反對(duì)說(shuō)，《行政訴訟法》第49條第2項(xiàng)“有明確的被告”僅僅是要求原告針對(duì)一個(gè)明確的特定對(duì)象提出行政訴訟，完全是原告提起行政訴訟的程序性條件，“明確的被告”根本不涉及行政訴訟被告資格的構(gòu)成要件。這樣的反對(duì)意見(jiàn)初看有道理，但卻站不住腳。因?yàn)榧热恍姓V訟被告資格的認(rèn)定就是要解決在行政訴訟程序中誰(shuí)是被告的問(wèn)題，那么被告資格的認(rèn)定就應(yīng)當(dāng)解決行政訴訟程序中任何階段誰(shuí)可以作為被告的問(wèn)題。立案程序是法定的行政訴訟程序的構(gòu)成，而且《行政訴訟法》第51條第1款明確規(guī)定，人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮？梢?jiàn)，在立案階段，有明確的被告，人民法院就應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?，“明確的被告”明顯是立案階段認(rèn)定被告資格的法定條件。

當(dāng)然，在司法實(shí)踐中人民法院不會(huì)刻意將認(rèn)定行政訴訟被告資格的形式要件與認(rèn)定它的其他構(gòu)成要件截然分開(kāi)，但是在邏輯上將形式要件解構(gòu)出來(lái)，具有理論與實(shí)踐意義。它說(shuō)明，行政訴訟立案階段適格的被告并不等同于審理階段適格的被告。最高人民法院也是認(rèn)同這種區(qū)分的價(jià)值的。譬如，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法解釋》）第67條第1款沒(méi)有解釋《行政訴訟法》第26條規(guī)定的被告資格的其他要件，但卻非常清楚地僅僅強(qiáng)調(diào)何謂形式上“明確的被告”，以便于人民法院據(jù)之登記立案：“原告提供被告的名稱(chēng)等信息足以使被告與其他行政機(jī)關(guān)相區(qū)別的，可以認(rèn)定為行政訴訟法第49條第2項(xiàng)規(guī)定的‘有明確的被告’”。另外，《行政訴訟法解釋》第69條第1款第3項(xiàng)還為在立案階段以形式要件認(rèn)定了被告，但在后續(xù)階段被告資格不能滿(mǎn)足其他構(gòu)成要件的案件如何分流作出了規(guī)定，即“已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴”。

邏輯上解構(gòu)出行政訴訟被告資格的形式要件，體現(xiàn)了程序正義在行政訴訟過(guò)程中的重要性。關(guān)于程序正義，羅爾斯將其分為三種類(lèi)型：純粹的程序正義、完善的程序正義和不完善的程序正義。訴訟程序正義屬于不完善的程序正義，其特點(diǎn)是具有自身獨(dú)立的公正標(biāo)準(zhǔn)，但這種公正標(biāo)準(zhǔn)并不能確保結(jié)果正確。同時(shí)，這種獨(dú)立的程序公正標(biāo)準(zhǔn)極具價(jià)值，它讓所有程序參與者均不會(huì)質(zhì)疑可能產(chǎn)生的任何結(jié)果。[5]行政訴訟被告資格形式要件是這種程序公正標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)，它并不能確保據(jù)之認(rèn)定的被告在審理階段是適格的被告，但它能讓原告不會(huì)質(zhì)疑立案之后人民法院的各類(lèi)裁判（包括根據(jù)《行政訴訟法》第69條第1款第3項(xiàng)駁回起訴的裁定）。因此，《行政訴訟法解釋》第53條第2款還強(qiáng)化細(xì)化了《行政訴訟法》第51條，要求人民法院收到起訴狀不能當(dāng)場(chǎng)判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀7日內(nèi)決定是否立案；7日內(nèi)仍不能判斷的，先予立案?！缎姓V訟法》第51條、《行政訴訟法解釋》第53條反復(fù)強(qiáng)調(diào)起訴條件這個(gè)形式要件的落實(shí)，足見(jiàn)此種形式要件的程序正義價(jià)值。

三、行政訴訟被告資格的主體要件

《行政訴訟法》第26條以及《行政訴訟法解釋》第19條至第25條列舉了多種情形下如何確定行政訴訟被告資格，但并未界定何謂行政訴訟被告。換句話(huà)說(shuō)，《行政訴訟法》與《行政訴訟法解釋》并未抽象出行政訴訟被告資格的主體要件?！缎姓V訟法》第26條第1款是最為基礎(chǔ)性的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”。根據(jù)此款并結(jié)合《行政訴訟法》第2條第2款的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室在編寫(xiě)《〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉解讀與適用》的時(shí)候，對(duì)何謂行政訴訟被告下了一個(gè)定義：“行政訴訟的被告是因侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益而被起訴到法院的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”。[6]據(jù)此，行政訴訟被告在外延上包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，這明顯地將行政訴訟被告資格的主體要件與行政主體資格勾連起來(lái)。正如有學(xué)者指出，“不是所有機(jī)構(gòu)都可成為行政訴訟的被告，必須是依法成立、具有行政主體資格的機(jī)構(gòu)才能夠成為被告”。[7]

需要坦認(rèn)的是，將“具有行政主體資格”作為行政訴訟被告資格的主體要件，現(xiàn)在遭到了不少質(zhì)疑。不過(guò)這些質(zhì)疑理由并不充分，難以成立。第一種質(zhì)疑理由是，根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》《行政許可法》等法律的規(guī)定，行政主體不包括規(guī)章授權(quán)組織。這是學(xué)界不經(jīng)意間的邏輯偏差。行政主體是一個(gè)法學(xué)概念，而非法律概念，是當(dāng)初為了解決行政機(jī)關(guān)以外其他組織被告資格問(wèn)題提出來(lái)的。現(xiàn)在國(guó)內(nèi)最新版本的權(quán)威行政法教材也仍然指出：“在法律技術(shù)上，由行政主體做被告，有利于行政訴訟的順利進(jìn)行”。[8]難以理解的是，該教材斷然否定了規(guī)章授權(quán)組織的行政主體資格。既然《行政訴訟法》第2條第2款將行政行為拓展到包括規(guī)章授權(quán)組織作出的行為，學(xué)理上又何必否定作為法學(xué)概念的行政主體包括規(guī)章授權(quán)組織呢？第二種質(zhì)疑理由是，以具有行政主體資格作為認(rèn)定行政訴訟被告資格的主體要件，“已經(jīng)與立法和司法實(shí)務(wù)脫節(jié)”，不具有行政主體資格的主體作為行政訴訟被告大量存在。[3]實(shí)際上，造成這種“脫節(jié)”現(xiàn)象，一方面是因?yàn)椴怀姓J(rèn)規(guī)章授權(quán)組織是行政主體，另一方面是因?yàn)闆](méi)有準(zhǔn)確把握《行政訴訟法解釋》的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致被告資格外延的碎片化。為了防止被告資格外延的碎片化，《行政訴訟法解釋》態(tài)度是明確的，即強(qiáng)調(diào)“具有行政主體資格”是行政訴訟被告資格的主體要件。譬如《行政訴訟法解釋》第21條最后一句：“開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告”?！缎姓V訟法解釋》中細(xì)化出來(lái)的多元行政訴訟被告類(lèi)型，均應(yīng)視為是對(duì)《行政訴訟法》第26條固有內(nèi)涵的解釋?zhuān)茨切┬姓V訟被告類(lèi)型均因它們具有行政主體資格才被列為行政訴訟被告類(lèi)型的。

還需要指出的是，在特殊情形下應(yīng)當(dāng)尊重人民法院在個(gè)案中根據(jù)行政主體的法律要件，裁量認(rèn)定相關(guān)組織具有行政主體資格，進(jìn)而確定行政訴訟被告資格?！靶姓黧w的法律要件有三項(xiàng)，即依法享有行政職權(quán)、以自己的名義實(shí)施行政行為和獨(dú)立承擔(dān)法律后果”。[8]60溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責(zé)案是典型的適例。該案發(fā)生在上世紀(jì)90年代末，至今仍有啟發(fā)意義。該案二審人民法院的說(shuō)理要旨是，鑒于之前我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)郵電部門(mén)特殊的管理模式，案發(fā)當(dāng)時(shí)國(guó)有電信企業(yè)仍然是有線(xiàn)通訊市場(chǎng)的單一主體，國(guó)家對(duì)電信方面的行政管理工作仍然需要通過(guò)國(guó)有電信企業(yè)實(shí)施，認(rèn)定國(guó)有電信企業(yè)依法享有法定職權(quán)，能夠以自己的名義實(shí)施行政行為和獨(dú)立承擔(dān)法律后果，符合當(dāng)時(shí)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，具有行政主體資格，是該案適格的行政訴訟被告。這種個(gè)別化的認(rèn)定之所以是正當(dāng)?shù)模笆且驗(yàn)榉傻某橄笮?、普遍性決定了其實(shí)施上個(gè)別化的必然，同時(shí)，個(gè)案正義相較于整體正義更為妥當(dāng)，而司法的過(guò)程本身就是發(fā)展法律乃至創(chuàng)造法律的過(guò)程”。[9]

四、行政訴訟被告資格的行為要件

行政訴訟被告資格的行為要件，是指只有行政訴訟被告作出了行政行為，才是適格的被告。首先需要明確的是，行政訴訟被告資格的行為要件是以被告資格的主體要件為基礎(chǔ)的，這在法律文本的邏輯結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)得很清楚?！缎姓V訟法》第26條第1款規(guī)定，“作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”。從邏輯結(jié)構(gòu)上分析，“行政機(jī)關(guān)”是屬概念，“作出行政行為”是種差，同時(shí)也是“行政機(jī)關(guān)”具有被告資格在行為方面的特征，即種差特征。根據(jù)《行政訴訟法》第2條第2款，行政行為包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織作出的行為，因此，“作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”中的“行政機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)理解為包括狹義行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，即其在外延上與學(xué)理上行政主體的外延是等同的。這種解釋符合立法本意。因此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室在《〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉解讀與適用》中明確指出，“本法所稱(chēng)行政機(jī)關(guān)，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”。[6]8

司法實(shí)踐中如何認(rèn)定行政訴訟被告資格的行為要件，總是面臨著不少困難，這是由行政權(quán)及其運(yùn)行的復(fù)雜性決定的。因此，《行政訴訟法》立法者及其有權(quán)解釋者在此處投入最多?！缎姓V訟法》第26條第2款至第4款以經(jīng)復(fù)議案件的實(shí)質(zhì)行政行為，或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的共同行政行為為標(biāo)準(zhǔn)，確定了相關(guān)類(lèi)型案件的被告資格。由于受到主體要件作為基礎(chǔ)要件的約束，第5款和第6款又運(yùn)用法律擬制技術(shù)另辟蹊徑，以“視為作出行政行為”標(biāo)準(zhǔn)確定了相關(guān)類(lèi)型案件的被告資格。為了簡(jiǎn)化行政訴訟被告資格行為要件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《行政訴訟法解釋》第19條確立了在行政文書(shū)上“對(duì)外署名行政機(jī)關(guān)即被告”的原則性標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椤笆鹈麡?biāo)準(zhǔn)比較明確，也體現(xiàn)了作出行政行為機(jī)關(guān)的意志”。[10]然而，司法實(shí)踐中仍然存在不少因?yàn)樾袨橐幻鞫y以確定被告資格的情況，尤其是《行政訴訟法》修改中級(jí)人民法院管轄案件范圍以來(lái)，原告為了提高案件管轄的人民法院級(jí)別，千方百計(jì)以縣級(jí)以上人民政府為被告，使行政訴訟被告資格的行為要件更加復(fù)雜化。最高人民法院法釋[2021]5號(hào)的第1條至第6條（該司法解釋共計(jì)8條）均是針對(duì)因行為要件復(fù)雜模糊難以確定被告的具體規(guī)則，以便指引地方各級(jí)人民法院正確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格。

綜上可見(jiàn)，盡管司法實(shí)踐中人民法院并不刻意區(qū)分行政訴訟被告資格構(gòu)成要件的要素，但是這些構(gòu)成要件在邏輯上是具有層次性的，人民法院會(huì)在無(wú)意中運(yùn)用這種層次性構(gòu)成要件來(lái)認(rèn)定被告資格。行政訴訟被告資格的這種層次性構(gòu)成要件不僅是邏輯上解構(gòu)出來(lái)的，它也直接或間接地體現(xiàn)在《行政訴訟法》《行政訴訟法解釋》以及相關(guān)司法解釋的文本之中。地方各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)不斷提升據(jù)此認(rèn)定行政訴訟被告資格的意識(shí)和能力。