集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的謬誤與補(bǔ)正＊

張先貴

（上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306）

就一般的法理層面而言，所有權(quán)是主體對(duì)特定客體的支配權(quán)。我國法律規(guī)定，集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)由集體享有，然而集體既非法人，也不屬于非法人組織，沒有民事主體資格和相應(yīng)的行為能力，無法行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，由此出現(xiàn)了集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位的問題。隨著我國《民法典》的出臺(tái)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行、國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》等政策文件的頒布實(shí)施，集體經(jīng)濟(jì)組織成為了特別法人，享有對(duì)外進(jìn)行交易的民事權(quán)利能力和民事行為能力。以此為契機(jī)，是將集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)改造為法人所有權(quán)，并由集體經(jīng)濟(jì)組織享有？抑或維持并完善集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度呢？顯然，這是深化我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須解決的現(xiàn)實(shí)問題，尤其是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法正在開展的當(dāng)下，對(duì)這一議題的研究就顯得尤為必要而又迫切。

一、集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位問題

民事主體與所有權(quán)是相互依存的法律制度，所有權(quán)法律關(guān)系是特定的主體按照獨(dú)立的意志支配特定客體、享有利益并排除他人侵害的權(quán)利。2020年出臺(tái)的《民法典》第261條繼受了2007年《物權(quán)法》第59條規(guī)定，將集體所有權(quán)的主體界定為成員集體。但是，我國相關(guān)法律除規(guī)定集體成員處分集體財(cái)產(chǎn)的決議程序外，并未賦予集體獨(dú)立的民事主體資格，因而嚴(yán)格意義上講，集體并非一種民事主體。由此，《民法典》的上述做法，只是結(jié)束了集體是組織還是成員集合的問題，集體所有權(quán)人依舊虛位。主體資格的缺失，使集體無法對(duì)集體權(quán)利的處分事項(xiàng)獨(dú)立的為意思表示與受意思表示。在公法層面，當(dāng)集體財(cái)產(chǎn)面臨征收時(shí)，集體因非嚴(yán)格意義上的民事主體而無法提出異議。實(shí)踐中，雖然村委會(huì)可代表集體提起訴訟，但其并非集體，而是代表集體行使所有權(quán)；在私法層面，當(dāng)集體的土地面臨侵害時(shí)，集體亦同樣無法基于所有權(quán)人的身份提出物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，集體成員的利益亦無法得到有力的保護(hù)?；诖?，我國《民法典》（2020年）、《土地管理法》（2019年）、《農(nóng)村土地承包法》（2018年）等法律法規(guī)在村一級(jí)的集體設(shè)置了兩類代表集體行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)：集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)。不過，從理論和實(shí)踐看，這兩類主體面臨著不同程度的缺位與錯(cuò)位的困境。

在《民法典》頒布之前，大多數(shù)集體沒有成立專門的集體經(jīng)濟(jì)組織，而是由村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，履行管理集體財(cái)產(chǎn)的職責(zé)。有些地區(qū)雖然存在集體經(jīng)濟(jì)組織，但是其管理人員由村民委員會(huì)的主要成員兼任，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上成為村委會(huì)的另一種存在形式。即使在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐中，某些地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織依然沒有獨(dú)立于村民委員會(huì)。［1］據(jù)筆者調(diào)研情況顯示，有的地區(qū)根本不存在集體經(jīng)濟(jì)組織，有的地區(qū)在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中，雖然經(jīng)過了村民代表大會(huì)的集體討論，但是對(duì)外的流轉(zhuǎn)主體是村民委員會(huì)。就其原因而言，主要是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織根本沒有公章或其它借以表明其主體資格的材料，而只能由村民委員會(huì)作為流轉(zhuǎn)的一方當(dāng)事人。上述兩個(gè)現(xiàn)象無疑反映了集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位。在此背景下，村民委員會(huì)成為代行集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體也就不難理解了。

雖然我國《民法典》賦予了村民委員會(huì)的特別法人資格，然而，從實(shí)踐來看，其更多的是一種公法主體，享有鄉(xiāng)村公共事務(wù)、集體財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)。正如賀雪峰所指出的，“在高度集權(quán)的政治體制下，村民委員會(huì)自然成為農(nóng)地所有權(quán)的代表者，村干部實(shí)際上掌握著農(nóng)地的分配權(quán)與處分權(quán)，農(nóng)地名義上是農(nóng)民集體所有，實(shí)際上村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織享有決定權(quán)?！保?］176按照我國《村民委員會(huì)組織法》（2018年）第5條的規(guī)定，村民委員會(huì)是群眾性自治組織，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府進(jìn)行工作。然而，實(shí)際上，村民委員會(huì)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)單位，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令開展工作。從一定意義上講，村民委員會(huì)的地位在實(shí)踐中的異化，致使其難以按照集體成員的共同意志管理和處分集體所有的財(cái)產(chǎn)。此外，這亦為公權(quán)介入和侵占集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利開辟了通道。例如，在土地征收與政府主導(dǎo)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地整理改造過程中，村委會(huì)更傾向于服從具有強(qiáng)制性、能為其帶來更多利益的政府的命令。正是由于集體土地所有權(quán)主體的錯(cuò)位，國家對(duì)集體土地的征收，實(shí)際上演變?yōu)閲遗c集體土地所有權(quán)代行主體之間的交易。［3］49村民委員會(huì)是公法人，由其代表行使屬于私權(quán)的集體所有權(quán)，極易誘發(fā)公私不分的問題。

總之，后《民法典》時(shí)代，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位的問題仍然存在。雖然《民法典》賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)特別法人地位，希望通過具有民事主體資格的村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體所有權(quán)，以解決集體所有權(quán)虛位的難題。但是，村民委員會(huì)在事實(shí)秩序中承擔(dān)著公共管理職能，具有公法人屬性，使其不適合代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織是私法人，其代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，可以彌補(bǔ)集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位的問題。但是，部分學(xué)者卻錯(cuò)誤地將集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)理解為集體經(jīng)濟(jì)組織法人所有權(quán)。

二、集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)：虛位的補(bǔ)正？

如前所述，集體并非嚴(yán)格意義上的民事主體，無法按照其獨(dú)立的意志享有和處分集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，由此導(dǎo)致了集體所有權(quán)主體虛位問題的產(chǎn)生，進(jìn)而阻卻了集體財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)化的改革進(jìn)程。此外，這亦為公權(quán)力控制集體所有權(quán)開辟了通道。法理上，集體負(fù)有保持集體所有權(quán)的完整性和獨(dú)立性、防范包括國家在內(nèi)的社會(huì)不特定第三人對(duì)集體土地所有權(quán)不當(dāng)干預(yù)的任務(wù)；負(fù)有保障集體所有權(quán)的運(yùn)作符合本集體成員共同意志與利益的任務(wù)；負(fù)有保持其意志的穩(wěn)定性與獨(dú)立性，不因其成員的變更而使集體土地使用權(quán)的受讓人的權(quán)利受到干預(yù)的任務(wù)。集體欲實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)任務(wù)必須成為一個(gè)在內(nèi)部能夠形成統(tǒng)一意志，對(duì)外能夠獨(dú)立的為意思表示與受意思表示的主體。

循此邏輯，維系集體所有制、解決集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位問題的前提是將集體與成員之間的關(guān)系按照私法的理念和邏輯進(jìn)行構(gòu)造。［4］集體與成員之間的法律關(guān)系主要表現(xiàn)為集體財(cái)產(chǎn)的占有與行使關(guān)系，就該法律關(guān)系而言，我國學(xué)界主要形成了非法人構(gòu)造與法人構(gòu)造兩種模式。對(duì)于前者，“共同共有模式”［5］270“新型總有模式”［6］“合有模式”［7］即是其典型樣態(tài)；而對(duì)于后者，就是將集體改造為法人，并使之享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。這一做法主要立足于以下理論基點(diǎn)：第一，符合集體與集體所有權(quán)的本質(zhì)。集體所有權(quán)與成員所有權(quán)已經(jīng)完全分離，集體所有權(quán)的主體具有較強(qiáng)的團(tuán)體性特征；［8］集體系以一定數(shù)量的成員為基礎(chǔ)的，以其成員的利益為目的的集合體。集體的人格獨(dú)立于成員個(gè)體，成員人數(shù)的增減不影響集體人格。［9］集體所有權(quán)是公有制所有權(quán)，而公有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人是單一的，只能是代表全體成員的集體；［10］第二，以法人決議機(jī)制實(shí)現(xiàn)了成員的民主權(quán)利并且提高了決議的效率。集體所有權(quán)是社區(qū)成員按照法定程序形成共同意志，對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)利。在將集體改造為法人后，無論采取股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的治理結(jié)構(gòu)抑或成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)處分等重大事項(xiàng)與日常經(jīng)營事項(xiàng)在股東大會(huì)與董事會(huì)（成員大會(huì)與理事會(huì)）之間有了明確的分工；第三，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)。法人的獨(dú)立責(zé)任與成員的有限責(zé)任，在集體債務(wù)與成員財(cái)產(chǎn)之間設(shè)立了一道屏障，避免了集體的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁到其成員身上。在我國許多農(nóng)村地區(qū)，村集體負(fù)擔(dān)了高額的債務(wù)。若不采取法人的形式，而是將集體界定為非法人團(tuán)體，其成員將分擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織所產(chǎn)生的債務(wù)，實(shí)屬不妥。當(dāng)然，亦有學(xué)者主張，“應(yīng)當(dāng)以完善集體土地所有權(quán)的行使程序取代對(duì)集體進(jìn)行法人化改造?！保?1］此種觀點(diǎn)希冀通過程序的完善為廣大農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)受法律保護(hù)的參與集體土地所有權(quán)的行使平臺(tái)。然而，任何程序的構(gòu)造都需要有主體的參與，缺失了主體，則程序并無構(gòu)建的必要。

與上述主張不同的是，在2016年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指導(dǎo)下，各地的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐，主要是將集體經(jīng)濟(jì)組織改造為新型的股份經(jīng)濟(jì)合作社，從而將成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系股份化，賦予新型集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格。從試點(diǎn)情況看，重慶市江津區(qū)等地為集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)了法人資格證書，明確了兩個(gè)法律事實(shí)：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格；第二，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有集體土地和資金等集體資產(chǎn)的所有權(quán)。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》等中央政策文件要求“明確集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位，賦予其開發(fā)管理集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利?！?018年出臺(tái)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》明確規(guī)定新型集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格，有權(quán)獲得登記證書和在銀行開辦法人賬戶的權(quán)利。2020年出臺(tái)的《民法典》第99條明確賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格。

按照上文的分析，無論是中央政策還是相關(guān)的立法，都未采取集體法人化的觀點(diǎn)，而是賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人資格。在此基礎(chǔ)之上，有學(xué)者卻指出應(yīng)承認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體，以此破解集體所有權(quán)主體的虛位難題。比如，有論者就主張，“集體經(jīng)濟(jì)組織是從人民公社等傳統(tǒng)集體改造而來的組織，承擔(dān)著集體的經(jīng)濟(jì)職能，享有土地等集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！保?2］更有論者對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織法人的類型作了界定，主張將集體經(jīng)濟(jì)組織塑造為營利法人，并使之享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。［13］亦有論者針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織法人化給集體所有權(quán)到來的影響，而旗幟鮮明地指出，“集體經(jīng)濟(jì)組織獲得法人資格，加速了集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)化進(jìn)程?！保?4］

客觀而論，無論是從法理還是從實(shí)踐來看，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格實(shí)屬妥當(dāng)，而且這一做法已為我國《民法典》所確認(rèn)。不過，學(xué)理上主張集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地等資產(chǎn)的所有權(quán)人，以此來破解集體所有權(quán)主體虛位這一難題的做法，可能于價(jià)值和邏輯層面尚欠妥當(dāng)。

三、集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的謬誤分析

賦予集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的做法是否妥當(dāng)呢？顯然，這是一個(gè)亟需在法理上做出辨識(shí)與澄清的重要課題。對(duì)此，在筆者看來，上述做法不僅與我國現(xiàn)行法律規(guī)定不符，不利于保障集體財(cái)產(chǎn)的安全與穩(wěn)定，而且會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織治理復(fù)雜化等諸多負(fù)效應(yīng)的發(fā)生。具體而言：

其一，集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，沒有法律與政策的依據(jù)。按照我國《憲法》第10條、《土地管理法》第11條、《民法典》第262條等法律的規(guī)定，以集體土地為主體的集體資產(chǎn)的所有權(quán)人是集體。有所不同的是，《民法典》第262條繼受原《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，將以前法律所表述的集體、勞動(dòng)群眾集體轉(zhuǎn)變?yōu)槌蓡T集體。有學(xué)者主張，“成員集體于集體所有權(quán)中引入了成員權(quán)的內(nèi)容，明確了成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，系屬立法的一大進(jìn)步?！保?5］同時(shí)，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等中央政策亦都將集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體界定為集體。雖然集體經(jīng)濟(jì)組織是集體的組成部分，承擔(dān)著集體的經(jīng)濟(jì)管理功能，是集體實(shí)現(xiàn)利益的工具，然而，集體經(jīng)濟(jì)組織和集體兩者之間的主體資格應(yīng)是彼此獨(dú)立的。由此，無論從法律還是從政策角度觀之，集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的判斷均缺乏明確的依據(jù)。

其二，集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，不利于保障集體財(cái)產(chǎn)的安全與穩(wěn)定。集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主要客體是集體土地。集體土地是一種資源性財(cái)產(chǎn)，按照我國法律的規(guī)定只能由集體享有所有權(quán)，其他任何主體都不得享有集體土地所有權(quán)。從一定意義上講，集體土地所有權(quán)并不是一種純粹的民事權(quán)利，而是鄉(xiāng)村治理的重要手段，是維系集體關(guān)系的物質(zhì)基礎(chǔ)。正如有學(xué)者指出的，“集體土地所有權(quán)雖非一種公權(quán)，但是屬于一種具有強(qiáng)烈政治色彩的權(quán)利?！保?6］

目前我國集體所有的土地及其收益主要承擔(dān)著以下三種功能：第一，成員社會(huì)保障功能。雖然我國正在逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，力爭(zhēng)使社會(huì)保障制度均等地惠及城鄉(xiāng)居民，然而在該制度尚未完全建立的背景下，集體土地及其收益仍是農(nóng)民社會(huì)保障的重要來源；第二，社區(qū)公益服務(wù)功能。為集體成員提供公益服務(wù)是集體的主要職責(zé)。［6］雖然《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》等中央政策提倡公共服務(wù)均等化，然而，從實(shí)踐的情況看，集體公益服務(wù)所需的資金大多由集體經(jīng)濟(jì)組織從集體財(cái)產(chǎn)的收益中列支。如廣東省南海區(qū)將集體財(cái)產(chǎn)的收益主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精神文明建設(shè)、社會(huì)治安等公益事業(yè)就是典型的例證；［17］259第三，成員福利。將集體財(cái)產(chǎn)收益用于成員福利，反映了集體成員“扶危救困”的傳統(tǒng)美德，應(yīng)予以提倡。這亦是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)的通行做法。如廣東省南海區(qū)各農(nóng)村（社區(qū)）股份合作社均從集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的增值收益中提取特定數(shù)額的公益金用于本合作社成員的醫(yī)藥補(bǔ)助、養(yǎng)老補(bǔ)貼、鄉(xiāng)村學(xué)校補(bǔ)貼、入學(xué)補(bǔ)貼等。［18］

基于以上分析，集體所有權(quán)是維系集體社區(qū)的物質(zhì)基礎(chǔ)，必須保障其安全與穩(wěn)定，防止外部資本取得或控制集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織是公有制的實(shí)現(xiàn)形式，然而法律必須平等保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織與其相對(duì)人的利益，而不能基于集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊地位，對(duì)其進(jìn)行傾斜性保護(hù)。由此，集體經(jīng)濟(jì)組織從事交易過程中負(fù)擔(dān)債務(wù)的，集體土地所有權(quán)也應(yīng)屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的范疇，否則有悖于民事主體平等原則，然而，這卻損害了集體所有權(quán)的安全性。因此，如果賦予集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，集體財(cái)產(chǎn)的安全與穩(wěn)定勢(shì)必難以獲得應(yīng)有的保障。

其三，集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，將導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。若集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員大會(huì)形成處分集體財(cái)產(chǎn)的決議，由此可能導(dǎo)致新的治理結(jié)構(gòu)難題：按照《民法典》第261條的規(guī)定，處分集體財(cái)產(chǎn)下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定，那么，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體成員的范圍是否一致？集體經(jīng)濟(jì)組織的成員大會(huì)與村民大會(huì)或村民代表會(huì)議是什么關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)形成處分集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的決議是否違反《村民委員會(huì)組織法》第24條、《土地管理法》第63條的相關(guān)規(guī)定？實(shí)際上，集體、集體經(jīng)濟(jì)組織的成員大會(huì)、村民會(huì)議或村民會(huì)議三者的關(guān)系是目前理論和實(shí)踐中的疑難問題，不僅理論界沒有給出清晰的答案，法律和地方性法規(guī)的規(guī)定亦極為混亂。

四、集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的謬誤補(bǔ)正：法定代表權(quán)

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的制度價(jià)值

“財(cái)產(chǎn)是從對(duì)財(cái)產(chǎn)的擁有中獲得收入的權(quán)利，而獲得收入的途徑，或者是通過資源的生產(chǎn)性開發(fā)或者是通過資源的交換。”［19］139農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革明確了集體資產(chǎn)所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，所有人可以從土地等資源性資產(chǎn)所有權(quán)中派生出使用權(quán)，通過市場(chǎng)交易獲取收益，亦可直接轉(zhuǎn)讓集體所有的股份、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、建筑物等經(jīng)營性資產(chǎn)權(quán)利。明晰產(chǎn)權(quán)主體是我國集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目。［20］“資源變資產(chǎn)”的前提是明確集體資產(chǎn)的權(quán)利主體。如前所述，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體負(fù)有保持集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的完整性、獨(dú)立性、防范包括國家在內(nèi)的社會(huì)不特定第三人的不當(dāng)干預(yù)和侵害的任務(wù)，負(fù)有保障集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的運(yùn)作符合本集體成員共同意志與利益的任務(wù)，負(fù)有保障不因其成員的變更使集體土地使用權(quán)的受讓人的權(quán)利受到干預(yù)的任務(wù)。雖然集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)可實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，但因其與我國現(xiàn)行法律規(guī)定不符，不利于保障集體財(cái)產(chǎn)的安全與穩(wěn)定，并且亦會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織治理的復(fù)雜化，因而不足取之。

明確的權(quán)利主體是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革繞不開的問題，既然集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的方案行不通，就需另辟蹊徑。具體而言，民事主體制度是大陸法系財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的基本分析工具，然而特定的主體享有特定財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的理論模型亦導(dǎo)致了大陸法系財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的僵化。信托財(cái)產(chǎn)權(quán)、國有或社區(qū)財(cái)產(chǎn)權(quán)在大陸法系財(cái)產(chǎn)權(quán)制度中難覓妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。法人的規(guī)模龐大、機(jī)構(gòu)復(fù)雜，不可能像自然人一樣親自從事民事法律行為，基于此，法律創(chuàng)設(shè)法定代表人制度。法定代表人以法人名義從事的民事法律行為視為法人本人的行為，由此產(chǎn)生的法律后果由法人承擔(dān)。國有土地所有權(quán)的主體是全民或者國家，全民或國家并非民事主體，沒有民事權(quán)利能力與行為能力，無法自己處分國有土地。由此，法律創(chuàng)設(shè)國有土地代表行使制度，市縣級(jí)土地管理部門以自己的名義代表國家或全民行使土地所有權(quán)，承擔(dān)由此產(chǎn)生的民事法律責(zé)任。可見，法定代表權(quán)是解決權(quán)利主體無法或不便行使權(quán)利的問題。隨著我國《民法典》的頒布實(shí)施和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》等中央政策的推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)組織具有了特別法人資格，享有民事權(quán)利能力和民事行為能力，可以代表集體行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織以自己的名義處分集體財(cái)產(chǎn)，所得的收益由集體、集體成員享有，破解了集體沒有民事權(quán)利能力與民事行為能力難題。

集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不僅破解了集體沒有民事權(quán)利能力和民事行為能力的問題，而且有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)。按照代表法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)，集體所有權(quán)不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的法人財(cái)產(chǎn)，集體的經(jīng)濟(jì)組織的債權(quán)人無權(quán)請(qǐng)求法院拍賣或變賣集體所有權(quán)。由此，集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)，既可以實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)屬性，又可保障集體資產(chǎn)的安全與穩(wěn)定。此外，集體經(jīng)濟(jì)組織法人接受外來資金的投入，有利于通過土地與資金的優(yōu)勢(shì)組合盤活集體資產(chǎn)。［21］在此背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織不享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，無疑有助于防范外來資本控制或侵占集體財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保障了集體財(cái)產(chǎn)的成員性與社區(qū)性。因此，本著對(duì)我國現(xiàn)行實(shí)定法的尊重，以及考慮到法律制度改革的體系效應(yīng)等因素，［22］我們應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法律制度。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的完善

集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于民事法律行為的范疇，民事法律行為必須有確定的行為模式與明確的法律后果。然而在《民法典》《村民委員會(huì)組織法》《土地管理法》等法律法規(guī)中，集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)尚屬于原則性規(guī)定，還存在相應(yīng)的制度完善空間。立足于我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)需要，遵循法解釋論范式，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)法律制度：

其一，集體經(jīng)濟(jì)組織處分集體財(cái)產(chǎn)未獲得村民會(huì)議或村民代表會(huì)議授權(quán)的法律后果。按照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，涉及集體財(cái)產(chǎn)處分事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議按照法定的議事規(guī)則形成決議。如前所述，集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，旨在解決集體缺乏民事權(quán)利能力與民事行為能力的難題，并且切斷集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。由此，為了保障集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的民主管理權(quán)，保障集體財(cái)產(chǎn)的社區(qū)性。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按照村民大會(huì)或村民代表會(huì)議的決議處分集體財(cái)產(chǎn)。從現(xiàn)行實(shí)定法來看，如果集體經(jīng)濟(jì)組織處分集體財(cái)產(chǎn)未獲得村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的授權(quán)，那么該處分行為亦就缺乏了法定權(quán)限，應(yīng)屬于效力待定的民事法律行為。須指出的是，除集體經(jīng)濟(jì)組織外，村民委員會(huì)亦有權(quán)管理集體財(cái)產(chǎn)，并且村民委員會(huì)是村民“自我管理、自我服務(wù)”的組織。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織處分集體財(cái)產(chǎn)未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議授權(quán)的，村民委員會(huì)有權(quán)請(qǐng)求人民法院確認(rèn)該處分行為無效。此外，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)中包括了對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織處分集體財(cái)產(chǎn)的行為與集體成員的利益有利害關(guān)系，由此，集體成員亦有權(quán)請(qǐng)求法院確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織未經(jīng)授權(quán)的處分行為無效。

其二，集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的收益歸屬。雖然現(xiàn)行法律并未規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的收益歸屬，但集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)集體與成員利益的工具。并且現(xiàn)行法律亦未賦予集體經(jīng)濟(jì)組織獲取集體財(cái)產(chǎn)收益的權(quán)利。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體處分集體財(cái)產(chǎn)，如果未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議授權(quán)的話，集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)獲得集體財(cái)產(chǎn)的收益。前已述及，按照中央政策，國家、集體、農(nóng)民是現(xiàn)階段集體財(cái)產(chǎn)收益分配的主體。由此，集體與集體成員有權(quán)分配集體財(cái)產(chǎn)收益。立足于集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法律關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織以自己的名義處分集體財(cái)產(chǎn)與收取集體財(cái)產(chǎn)的收益，而后集體經(jīng)濟(jì)組織按照村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決議將集體財(cái)產(chǎn)的收益分配給集體和集體成員。［23］

其三，集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的責(zé)任承擔(dān)。按照傳統(tǒng)民法合同相對(duì)性規(guī)則，集體經(jīng)濟(jì)組織以自己名義對(duì)外簽署處分集體財(cái)產(chǎn)協(xié)議的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)處分集體財(cái)產(chǎn)的法律后果。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成具有多元化的特征，包括集體成員投入的土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)、外部工商資本的投資等。若集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)處分集體財(cái)產(chǎn)的責(zé)任，亦就意味著這些財(cái)產(chǎn)都屬于責(zé)任財(cái)產(chǎn)，在此背景下，可能會(huì)給集體成員和外部工商資本帶來不公平的后果。此外，集體經(jīng)濟(jì)組織按照村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決議處分集體財(cái)產(chǎn)，由其承擔(dān)責(zé)任，有違代表制度的法理。集體雖然沒有民事主體資格，然而享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，有承擔(dān)民事責(zé)任的能力。對(duì)于處分集體財(cái)產(chǎn)的債務(wù)，可通過變賣集體資產(chǎn)使用權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)。

其四，集體經(jīng)濟(jì)組織侵占集體財(cái)產(chǎn)與收益的法律應(yīng)對(duì)。如何保障農(nóng)民利益的最大化實(shí)現(xiàn)，一直是我國涉農(nóng)立法的重大課題。［24］集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，可能出現(xiàn)代表人侵占集體財(cái)產(chǎn)及其收益的問題。對(duì)此，除完善集體成員的監(jiān)督權(quán)能、賦予村民委員會(huì)監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)的職責(zé)外，還需完善集體成員的訴訟救濟(jì)渠道。我國《民法典》第265條第2款繼受原2007年《物權(quán)法》第63條第2款，作了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷?！迸c集體經(jīng)濟(jì)組織處分集體財(cái)產(chǎn)未獲得村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的授權(quán)不同，《民法典》第265條規(guī)制的是集體經(jīng)濟(jì)組織未按照村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議、村規(guī)民約等規(guī)定將集體財(cái)產(chǎn)收益分配給集體成員等集體與成員之間的內(nèi)部法律關(guān)系。因此，在司法實(shí)踐中，集體成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織作出的分配集體財(cái)產(chǎn)收益的決定持有異議的，法院依照該條規(guī)定作出判決，當(dāng)無異議。由此，集體經(jīng)濟(jì)組織侵占集體財(cái)產(chǎn)收益的，應(yīng)屬于《民法典》第265條的適用范圍。此外，須指出的是，集體成員請(qǐng)求撤銷集體經(jīng)濟(jì)組織不分配或違法分配集體財(cái)產(chǎn)的決定的，還可同時(shí)請(qǐng)求法院判決集體經(jīng)濟(jì)組織按照法律、地方法規(guī)、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議、村規(guī)民約等規(guī)定支付集體財(cái)產(chǎn)收益。法院直接判決集體經(jīng)濟(jì)組織支付集體財(cái)產(chǎn)的收益，以司法強(qiáng)制力保障了集體成員的收益分配請(qǐng)求權(quán)，避免了法院只審理當(dāng)事人的撤銷之訴，而對(duì)當(dāng)事人所提出的分配財(cái)產(chǎn)的訴訟請(qǐng)求另行審理問題的發(fā)生。

五、結(jié) 語

所有權(quán)是特定的主體對(duì)客體的支配權(quán)。長期以來，我國存在集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體虛位的困境，導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)既無法通過市場(chǎng)交易的方式獲取增值收益，亦無法應(yīng)對(duì)公權(quán)力的侵害。為了破解集體所有權(quán)人虛位的難題，推進(jìn)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行，我國部分地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐明確了集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，這獲得部分學(xué)者的支持。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的理論和實(shí)踐，不僅違反了我國現(xiàn)行實(shí)定法的規(guī)定，不利于保障集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的安全與穩(wěn)定，而且亦會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化等諸多負(fù)效應(yīng)的發(fā)生。

我國現(xiàn)行實(shí)定法明確了集體經(jīng)濟(jì)組織具有了特別法人資格，亦就意味著其享有民事權(quán)利能力和民事行為能力。本著對(duì)我國現(xiàn)行實(shí)定法、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重大政策要義之尊重，維持集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)的立法結(jié)構(gòu)實(shí)屬理性之抉擇。法定代表制度不僅克服了集體沒有民事權(quán)利能力與民事行為能力的難題，而且亦能保障集體財(cái)產(chǎn)的安全與穩(wěn)定，明晰了集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民會(huì)議與村民代表會(huì)議之間的法律關(guān)系。