農(nóng)地制度變革與基層治理困境與對策研究

陳佩珊

（中共河北省委黨校社會和生態(tài)文明教研部 河北石家莊 050031）

農(nóng)地制度變革是與農(nóng)民實際利益相關(guān)聯(lián)的國家治理政策。如果國家不根據(jù)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，提出推動農(nóng)地制度變革的合理政策，那么農(nóng)民就難以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，找到響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的致富道路。當他們在農(nóng)業(yè)中無法滿足自己的基本生存需求時，就會出現(xiàn)大量的勞動力缺失現(xiàn)象，給國家發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟帶來一定的阻礙。國家必須要統(tǒng)一整治基層土地使用和管理規(guī)范，幫助農(nóng)民更好地尋求發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)致富道路，使土地發(fā)揮其社會效益。

農(nóng)地制度變革的歷史邏輯分析

農(nóng)地制度受到規(guī)則和情境的影響。農(nóng)地制度是以農(nóng)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的制度內(nèi)容，對土地和土地所有者的關(guān)系進行了一定的要求。在舊時期的中國，還存在與農(nóng)地制度相關(guān)的土地承包制和土地雇傭關(guān)系等規(guī)則。其中部分規(guī)則嚴重限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使農(nóng)民不能在勞動中獲利。后經(jīng)農(nóng)地制度變革后，出現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制、家庭土地承包制等其它規(guī)則和場景，推動了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展。

農(nóng)地制度變革貫穿國家不同領(lǐng)域。農(nóng)地制度是圍繞農(nóng)民生存和發(fā)展的一類制度，貫穿國家面向農(nóng)村的經(jīng)濟以及政治發(fā)展要求。當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力十分低下時，國家會通過調(diào)整農(nóng)地制度中，農(nóng)民對土地的使用權(quán)和所有權(quán)，幫助農(nóng)民獲得更多的社會收益。當農(nóng)業(yè)開始受到外界經(jīng)濟因素的影響時，國家可以通過干預(yù)農(nóng)民使用土地的利益分配條例，使土地確權(quán)賦能成為新的變革趨勢，以及帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要動力。

農(nóng)地制度變革與基層治理困境

增加農(nóng)地制度的適用范圍。農(nóng)地制度作為影響中國長期農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容，其適用范圍存在比較大的爭議性。許多人認為只有法律上，認定為農(nóng)業(yè)用地的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)實際問題，才歸類為農(nóng)地制度的適用范圍。其它不影響到農(nóng)業(yè)生存的相關(guān)性問題，會直接進行人員實際行為上的管理。忽略了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，使用公共用地和商業(yè)用地的設(shè)備應(yīng)用情況。國家需要增強對合法用地行為的管理，增加農(nóng)地制度適用于更多行為管制條件的范圍。

增強農(nóng)民的實際收入水平。農(nóng)地制度是農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一類規(guī)范性條例，貫穿于國家發(fā)展農(nóng)業(yè)的各個領(lǐng)域中。隨著中國農(nóng)業(yè)勞動力不均衡狀況的不斷出現(xiàn)，如何為農(nóng)民爭取最大收益，成為了推動農(nóng)業(yè)實際發(fā)展的相關(guān)性問題。許多年輕勞動力，會因缺少維持個人生存的農(nóng)業(yè)收入，選擇從事勞動力需求較大的其它行業(yè)。國家應(yīng)當擔負起一定的責任，完善農(nóng)地制度中的農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，幫助農(nóng)民提高他們的實際收入水平。

怎樣提高現(xiàn)有農(nóng)民主體地位。大家普遍認為農(nóng)業(yè)是為國家產(chǎn)糧的基礎(chǔ)行業(yè)，從業(yè)收入遠遠與個人的付出不相匹配。因此，越來越多的人選擇從事其他行業(yè)，以換取自己的社會勞動價值。并把發(fā)展農(nóng)業(yè)的希望寄托于，現(xiàn)代機械技術(shù)和工業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，認為未來集中管理或者分塊管理，才是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要趨勢，人力已經(jīng)可以被機械勞動所替代。國家必須要提高農(nóng)民主體地位，才能夠讓更多人涌入到農(nóng)業(yè)行業(yè)中進行發(fā)展，減少農(nóng)村勞動力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力之間的矛盾。

推動農(nóng)業(yè)供需側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)不僅僅是生產(chǎn)能夠為人體提供能量的糧食作物，其勞動對象是多種動植物。在舊時期的中國，多數(shù)人把糧食作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動力，以保障人民的物質(zhì)生活?？蛇M入了新中國時期后，人民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求變得豐富多樣，不再依賴單一的糧食作物，滿足平日里的物質(zhì)生活。國家應(yīng)當考慮到人民精神物質(zhì)層面上的更多需求，推動農(nóng)業(yè)進行供需側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改變種植單一糧食作物的農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，減少人民生活中出現(xiàn)的浪費糧食現(xiàn)象。

農(nóng)地制度變革與基層治理對策

實施規(guī)范管理國家土地的要求。國家要把土地管理作為農(nóng)地制度的核心內(nèi)容，禁止任何企業(yè)或者個人出售或者購買土地的使用權(quán)，對農(nóng)業(yè)用地進行交通和使用面積上的嚴格要求。對部分面積較小的農(nóng)業(yè)用地，進行合法經(jīng)營權(quán)上的核實。防止他人因種植糧食作物的相關(guān)性問題，產(chǎn)生放棄發(fā)展農(nóng)業(yè)的實際經(jīng)營想法。利用以往申請下來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)，開展完全與農(nóng)業(yè)發(fā)展無關(guān)的其它行業(yè)。依法收入土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，檢測土地中是否存在重金屬超標或者農(nóng)藥化肥殘留的實際情況。通過提出治理這類土地的農(nóng)地制度條例，增加對土地進行統(tǒng)一規(guī)范管理的實質(zhì)性要求，減少濫用土地權(quán)利和不支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的任何企業(yè)行為，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在用地規(guī)劃和管理上的科學(xué)性。

推動農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入水平增長。國家要把收入作為引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項特殊動力。通過實施農(nóng)地制度中的激勵政策，為農(nóng)民創(chuàng)造高價值的農(nóng)業(yè)從業(yè)收益，避免他們出現(xiàn)因生存問題而導(dǎo)致的不發(fā)展農(nóng)業(yè)情況。以增加農(nóng)民土地使用權(quán)的形式，讓他們能夠自主規(guī)劃和經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，實現(xiàn)土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分開管理。避免部分人員通過承包和轉(zhuǎn)讓土地的方式獲利，阻斷農(nóng)民為國家爭取農(nóng)業(yè)稅務(wù)的合法經(jīng)營勞動。并實施獎勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)地制度條例，讓他們能夠獲得一定的經(jīng)濟補貼和額外收入，保障農(nóng)民的合法收入權(quán)利與收入水平增長條件。并以此幫助他們克服一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的難題，應(yīng)用適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的刺激政策和經(jīng)濟環(huán)境。

引入鞏固農(nóng)民地位的社會組織。國家要關(guān)注農(nóng)業(yè)深入發(fā)展的社會經(jīng)濟形態(tài)，以強大農(nóng)民主體地位的方式，鞏固現(xiàn)有農(nóng)民以及農(nóng)民勞動地位和成果。把加強農(nóng)民使用機械勞動力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，作為培養(yǎng)新型農(nóng)民以及生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)性要求。考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用現(xiàn)代機械技術(shù)，能夠改進生產(chǎn)力的必然優(yōu)勢。集中部分缺少機械勞動常識和農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)驗的農(nóng)民，增強他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得效益的質(zhì)量。并以社會組織的形式，幫助農(nóng)民完成對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的檢測和評價，使他們能夠獲得一定的用地安全保障和穩(wěn)定的收入來源。在農(nóng)地制度中引入社會組織，這一培養(yǎng)新型農(nóng)民的概念。以強大農(nóng)民收入地位和激烈他人從事農(nóng)業(yè)行業(yè)的方法，均衡農(nóng)業(yè)中管理人員和基層工業(yè)人員的基本結(jié)構(gòu)，以治理農(nóng)業(yè)行業(yè)中缺少農(nóng)村勞動力的相關(guān)問題。

落實生態(tài)農(nóng)業(yè)及其技術(shù)的發(fā)展。國家要看到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的變動，進行適當?shù)霓r(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，幫助農(nóng)民找到適合他們的農(nóng)業(yè)致富道路，減少他們因錯誤選擇導(dǎo)致的收入不濟情況。針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在種植技術(shù)上的不斷發(fā)展，引入能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量的生態(tài)農(nóng)業(yè)作物，滿足人民在飲食健康上的基本需求。再根據(jù)現(xiàn)代人普遍存在的營養(yǎng)元素攝入不足情況，減少單一糧食作物中的熱量過高現(xiàn)象。并要求在種植糧食作物的過程中，向上級領(lǐng)導(dǎo)請示種植的作物種類和預(yù)估產(chǎn)量，避免因作物產(chǎn)量過高，導(dǎo)致的滯銷現(xiàn)象和過度占用土地實際情況。利用農(nóng)地制度變革的基層治理形式，控制過多使用機械和農(nóng)藥化肥的作物催熟行為，規(guī)范農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)力水平和技術(shù)水平上的進步，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具備和基本的供需側(cè)結(jié)構(gòu)型平衡，避免背離人民需求而發(fā)展農(nóng)業(yè)的問題。

國家以基層治理的主要形式，處理農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的生產(chǎn)力矛盾，可平衡農(nóng)業(yè)供需側(cè)結(jié)構(gòu)型矛盾，減少農(nóng)民缺少生存效益的從業(yè)難題。以發(fā)展社會組織的可行方法，扶持更多人參與到發(fā)展農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)工作中，避免農(nóng)民群體中無法傳承農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展停滯現(xiàn)象。并完成對土地和農(nóng)業(yè)收入水平相關(guān)問題的處理，對生態(tài)農(nóng)業(yè)這一新的農(nóng)業(yè)形式，進行生產(chǎn)糧食作物過程中的規(guī)范性要求和不合理現(xiàn)象的治理。