脫貧攻堅助力邊疆治理研究

高立偉，趙佳慧

（1.中國社會科學(xué)院大學(xué)中國邊疆歷史系，北京102488；2.吉林師范大學(xué)博達(dá)學(xué)院外國語學(xué)院，吉林四平136000；3.吉林師范大學(xué)博達(dá)學(xué)院繼續(xù)教育中心，吉林四平136000）

近年來，我國邊疆治理能力逐步提升，提出了一系列卓有成效的邊疆治理新思路和新理論，不僅加快了我國邊疆治理體系的構(gòu)建速度，也提升了邊疆治理能力的現(xiàn)代化水平。尤其是黨的十九大報告中明確提出的“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”，成為我國邊疆區(qū)域治理的政治遵循和行為準(zhǔn)則，明確了我國邊疆發(fā)展的目的維度，但是由于地理、環(huán)境以及歷史等因素，我國邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全、公共服務(wù)水平不高，人民生活水平相較于沿海及部分內(nèi)陸地區(qū)差距較大，實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的脫貧攻堅目標(biāo)壓力較大，做好脫貧攻堅工作已經(jīng)成為邊疆地區(qū)的主要發(fā)展短板。

目前，我國已經(jīng)如期完成脫貧攻堅任務(wù)，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了階段性勝利?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下近1億農(nóng)村貧困群眾脫貧，832個貧困縣、12.8萬個貧困村摘帽，這不僅創(chuàng)造了人類戰(zhàn)勝貧困史上的中國奇跡、向世界彰顯了中國力量，同時也為我國區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)工作構(gòu)建了良好的實(shí)踐范式。在這種歷史背景下，邊疆區(qū)域治理也迎來了最好的歷史機(jī)遇，因此，邊疆地區(qū)應(yīng)該積極對接國家扶貧開發(fā)政策，補(bǔ)足自我發(fā)展短板，構(gòu)建出發(fā)展、鞏固、安全的邊疆地區(qū)治理體系，進(jìn)而助力提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

一、總體研究狀況

邊疆在我國區(qū)域治理中承擔(dān)了“沿邊空間”“契合空間”和“短板空間”的三種空間角色，其一邊疆地區(qū)是我國權(quán)力體系、社會體系以及經(jīng)濟(jì)體系的沿邊地區(qū)和最外延空間；其二邊疆地區(qū)是“國內(nèi)和國際兩個大局的重要契合線和連接線”［1］1，是國際資源和國內(nèi)資源的深度融合區(qū)，也是我國構(gòu)建良好周邊國際環(huán)境的重要節(jié)點(diǎn)區(qū)域；其三邊疆地區(qū)由于各種客觀因素，人民生活水平普遍不高，特別是一些相對偏遠(yuǎn)山區(qū)的民眾，生活幾乎都處于全國人均生活水平的底線，成為我國脫貧攻堅工作的短板。

學(xué)術(shù)界圍繞我國邊疆地區(qū)脫貧攻堅狀況進(jìn)行多角度的研究，已經(jīng)取得一些階段性的研究成果。對于脫貧攻堅助力鄉(xiāng)村治理的研究較有代表性的成果有：時雨晴（2020）認(rèn)為脫貧攻堅工作夯實(shí)了鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)、組織以及群眾基礎(chǔ)，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。王超品（2020）認(rèn)為打贏邊疆地區(qū)的脫貧攻堅戰(zhàn)有利于邊疆民族地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固和社會和諧發(fā)展。鄭鵬等（2020）認(rèn)為在鄉(xiāng)村治理過程中應(yīng)該構(gòu)建多元治理模式，實(shí)現(xiàn)多元主體的有序互動。姜曉萍（2020）認(rèn)為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提是構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系。

還有一部分學(xué)者對于邊疆地區(qū)脫貧攻工作的重要性、理論基礎(chǔ)以及具體舉措進(jìn)行了詳細(xì)的分析，主要研究包括：納麒、馬志翔（2020）對于邊疆民族地區(qū)文化扶貧的理論、政策體系以及創(chuàng)新性進(jìn)行了研究。李沿穎（2020）與古麗孜拉等（2019）認(rèn)為精神扶貧是邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅工作的重要組成部分，對于邊疆地區(qū)的脫貧攻堅工作來說具有重要的價值和意義。王珍茜（2020），王坤、王?。?017）等分析了邊疆地區(qū)貧困群眾脫貧的有效方式。馬喜梅、和金保（2019），沈萬根（2018）等分別從不同的角度研究了邊疆民族地區(qū)貧困的原因及表現(xiàn)形式。張云、張付新（2019），王飛（2018）等認(rèn)為我國邊疆民族地區(qū)的貧困是多重原因疊加造成的，因此應(yīng)該多方施力打好打贏邊疆地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)。羅樹杰（2019）提出了邊疆地區(qū)發(fā)展關(guān)乎國家命運(yùn)的觀點(diǎn)。余炳武（2019）以云南省臨滄市澳洲堅果產(chǎn)業(yè)為例，分析了邊疆民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興與鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐模式。劉紅等（2019）利用田野調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了邊疆地區(qū)社會資本與脫貧攻堅工作之間的關(guān)系。

由以上研究狀況可以看出，目前關(guān)于邊疆地區(qū)脫貧攻堅理論、問題及策略等方面都有學(xué)者進(jìn)行研究，且多為實(shí)踐案例的分析和總結(jié)，切實(shí)將理論與實(shí)踐進(jìn)行了結(jié)合，但是對于邊疆發(fā)展與脫貧攻堅工作之間相互關(guān)系和內(nèi)在機(jī)理的研究多集中于鄉(xiāng)村治理和靜態(tài)分析的角度。因此，從動態(tài)發(fā)展的角度對于邊疆治理體系和治理能力與脫貧攻堅工作之間關(guān)系的梳理和詮釋還有一定的研究空間。本文在梳理國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，從理論和實(shí)踐的雙重視角分析了脫貧攻堅工作與邊疆區(qū)域治理之間的關(guān)系。

二、脫貧攻堅戰(zhàn)的具體意指

（一）脫貧攻堅戰(zhàn)的內(nèi)涵

貧困問題是人類社會中一種特有的社會現(xiàn)象，也是世界各國正在極力解決的挑戰(zhàn)。在生產(chǎn)方式、人口基數(shù)、經(jīng)濟(jì)模式、歷史及地理等多重因素綜合作用下，與世界上其他國家相比，我國的貧困人口規(guī)模更大，解決廣大農(nóng)村貧困人口貧困問題的壓力也更大。然而經(jīng)過幾代人的不斷努力，我國在消除貧困上已經(jīng)取得了巨大成就。1978年我國農(nóng)村貧困人口規(guī)模達(dá)到了2.6億，貧困發(fā)生率為32.9%，到了2013年我國農(nóng)村貧困人口已經(jīng)減少到了8249萬，貧困發(fā)生率已經(jīng)降到了13.1%［2］，但是，龐大的貧困人口基數(shù)仍然是我國現(xiàn)代化建設(shè)以及建成小康社會的障礙。針對此種情況，2013年習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時，提出了“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧理念和扶貧思維。2015年，這種理念成為了我國扶貧開發(fā)工作的實(shí)踐路徑，將脫貧攻堅工作正式提升到了戰(zhàn)略的高度。2015年11月，中國中央扶貧開發(fā)工作會議召開，習(xí)近平總書記出席會議并做了重要講話，明確了脫貧攻堅工作的目的、目標(biāo)和重要意義，正式吹響了脫貧攻堅戰(zhàn)的號角，堅定了戰(zhàn)勝貧困的決心。在黨的十九大報告中，特別指出要打好精準(zhǔn)脫貧防范化解重大風(fēng)險與污染防治的攻堅戰(zhàn)，進(jìn)一步明確了脫貧攻堅戰(zhàn)的地位，顯示了黨中央的決心和重視程度。

（二）脫貧攻堅要解決的主要問題

黨的十八大以來，脫貧攻堅工作已經(jīng)逐步作為全面建成小康社會的底線任務(wù)而被納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局之內(nèi)，成為全黨、全國的大事，成為近一段時期以來中華民族要打贏打好的“戰(zhàn)爭”。

從工作流程的角度來看，脫貧攻堅工作主要解決了以下問題：

一是通過認(rèn)定程序明確了幫扶對象，解決了“扶持誰”的問題。脫貧攻堅工作做到了扶貧對象精準(zhǔn)。在尊重農(nóng)村家庭客觀實(shí)際的基礎(chǔ)上，以年人均純收入為基準(zhǔn)，綜合考慮“兩不愁、三保障”及家庭剛性支出等情況，通過村民評議、村民代表大會等形式，即采用“一進(jìn)二看三算四比五議六定”的六步評議法，確保貧困人口識別合規(guī)、合法、合情、合理。

二是明確了幫扶力量的來源，解決了“誰來扶”的問題。脫貧攻堅工作做到了因村派人（第一書記）精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“戶有人扶、人有人幫”。截至2019年4月，“全國已經(jīng)累計選派300多萬縣級以上機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位干部參加駐村幫扶，在崗的第一書記達(dá)到20.6萬人、駐村干部70萬人”［3］。

三是明確了幫扶舉措，解決了“怎么扶”的問題。脫貧攻堅工作做到了措施到戶精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)。實(shí)施“五個一批”工程，形成了村村有項(xiàng)目、人人有保障的脫貧局面。截至2020年底，建檔立卡貧困戶90%以上得到產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶，70%以上實(shí)現(xiàn)了龍頭企業(yè)或合作社帶動脫貧。

四是明確了退出的具體標(biāo)準(zhǔn)，解決了“如何退”的問題。脫貧攻堅工作做到了脫貧成效精準(zhǔn)。通過入戶、入村識別和監(jiān)測，明確了貧困人口、貧困村、貧困縣及貧困片區(qū)的退出時限，組織第三方進(jìn)行評估驗(yàn)收，脫貧成效精準(zhǔn)。2019年的農(nóng)村建檔立卡貧困人口比2015年減少了5024萬，貧困發(fā)生率減少了5.6個百分點(diǎn)，僅為0.6%（具體數(shù)據(jù)詳見表1）?？梢哉f，這種脫貧成果不僅對于我國來說是一種歷史性的成績，對于世界減貧工作來說也是一個巨大的貢獻(xiàn)。

三、我國邊疆地區(qū)的脫貧攻堅實(shí)際及其重要性

（一）我國邊疆地區(qū)的脫貧攻堅實(shí)際

邊疆的概念有“大”和“小”之分。“小”邊疆具體指的是邊境地區(qū)，大約是靠近邊界15至20公里的地區(qū)范圍?！按蟆边吔侵感姓^(qū)劃的邊緣省區(qū)，我國有9個陸地邊疆省區(qū)，分別為：黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西。這9個陸地邊疆省區(qū)的面積大概占了我國領(lǐng)土總面積的60%左右，擁有貧困人口超過1700萬，占全國貧困人口總數(shù)的32%①。對外，我國陸地邊疆與俄羅斯、蒙古國、哈薩克斯坦等14個國家接壤，邊疆地區(qū)邊界線總長達(dá)到了2.2萬公里。在我國邊疆地區(qū)的陸地邊境縣級行政區(qū)劃中脫貧重點(diǎn)縣44個、集中連片地區(qū)的貧困縣54個、貧困縣69個（具體詳見表2），平均貧困人口發(fā)生率已經(jīng)達(dá)到了4.5%，幾乎成為脫貧的底線地區(qū)。

邊疆地區(qū)的脫貧攻堅工作總體來看具體有三方面特點(diǎn)：一是貧困人口眾多，脫貧壓力較大；二是沿邊地區(qū)邊境縣與貧困縣多有重合，脫貧難度大、脫貧路徑較少；三是民族地區(qū)與邊疆地區(qū)多有重合。所以，這些地區(qū)的脫貧攻堅工作成果直接關(guān)系到少數(shù)民族地區(qū)的社會穩(wěn)定和社會發(fā)展?fàn)顩r，這為脫貧攻堅工作提出了更高的要求。

（二）我國邊疆地區(qū)脫貧攻堅工作的重要性

第一，邊疆地區(qū)的脫貧攻堅狀況關(guān)系到興邊富農(nóng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出要：“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”。在這里的“加強(qiáng)邊疆治理”就是要在構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時也要推進(jìn)邊疆區(qū)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。邊疆地區(qū)只有實(shí)現(xiàn)了治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)地區(qū)的安全、發(fā)展和穩(wěn)定，進(jìn)而達(dá)到邊疆區(qū)域治理的一個近期目標(biāo)：興邊富民。推理而論只有達(dá)到了“興邊富民”的目標(biāo)，邊疆地區(qū)才能夠與全國人民一道進(jìn)入小康社會。

然而當(dāng)下，我國邊疆地區(qū)有一大部分群眾生活在貧困線之下，“兩不愁、三保障”都很難實(shí)現(xiàn)，這樣的貧困地區(qū)和貧困群眾距離“興”和“富”的標(biāo)準(zhǔn)自然還有很大的一段距離。這種貧困現(xiàn)實(shí)已經(jīng)成為邊疆地區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重大“阻礙”。因此，在實(shí)際區(qū)域治理中邊疆地區(qū)要更好、更快地打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，積極構(gòu)建脫貧攻堅工作的長效機(jī)制，進(jìn)而助力實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，即脫貧攻堅、邊疆治理現(xiàn)代化與興邊富農(nóng)之間是層層遞進(jìn)的鏈接式關(guān)系，缺一不可，錯位不可。從另一個角度來分析，在這種實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)的興邊富農(nóng)的遞進(jìn)關(guān)系中，“脫貧攻堅”是“最后一公里”和“最先一公里”的結(jié)合體：實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)興邊富農(nóng)目標(biāo)最核心的是要解決貧困群眾的脫貧問題，讓貧困群眾過上好日子，實(shí)現(xiàn)自由的發(fā)展。反之，實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，達(dá)到興邊富農(nóng)的目標(biāo)，擺脫貧困已經(jīng)成為“底線”任務(wù)。

第二，邊疆地區(qū)的脫貧攻堅成效關(guān)系到邊疆地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定。一是實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)的整體性脫貧有利于解決邊疆地區(qū)的基本矛盾。當(dāng)下，我國社會的主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)換為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。那么，邊疆地區(qū)同樣適應(yīng)于這個國家主要矛盾的界定，邊疆地區(qū)還存在著不平衡、不充分的社會發(fā)展的現(xiàn)狀，邊疆地區(qū)民眾對于美好幸福生活的需要還不能得以滿足。因此，只有解決了貧困問題，才能進(jìn)一步提升邊疆地區(qū)群眾的生活水平和生活層次，逐步實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。二是我國一直倡導(dǎo)和堅持的是多民族共同發(fā)展、共同繁榮，最終要實(shí)現(xiàn)的是國家的總體協(xié)調(diào)發(fā)展。因而，小康社會的范圍內(nèi)必須要包含邊疆地區(qū)生活在貧困線以下的貧困群眾。然而，我國部分“邊疆民族地區(qū)面臨多維貧困問題”［4］，已經(jīng)關(guān)系到區(qū)域的發(fā)展和穩(wěn)定。

第三，邊疆地區(qū)的脫貧攻堅工作是推進(jìn)我國民族政策的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，邊疆地區(qū)的發(fā)展程度和部分內(nèi)地以及沿海地區(qū)存在一定的差異，部分邊疆地區(qū)落后的發(fā)展現(xiàn)狀、不發(fā)達(dá)的社會經(jīng)濟(jì)造成的貧困境遇阻礙了全國地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和共同進(jìn)步。同時，我國邊疆地區(qū)的貧困區(qū)域基本上都與少數(shù)民族地區(qū)高度重合。所以，邊疆地區(qū)的貧困群眾擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)脫貧是縮小地區(qū)間貧富差距的有效手段，可以減少民族間的發(fā)展矛盾，確保實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)。因此，解決邊疆區(qū)域的貧困問題在某種程度上是增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族發(fā)展、實(shí)現(xiàn)各民族共同進(jìn)步的重要手段和措施。在《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》中明確強(qiáng)調(diào)，“要將少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展擺在更加突出的位置，補(bǔ)齊少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展短板，提升各族人民福祉，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的最終目的”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》也指出：“要重點(diǎn)支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、連片特困地區(qū)脫貧攻堅?！薄丁笆濉泵撠毠砸?guī)劃》中也強(qiáng)調(diào)，“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)固的重要保證，是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，事關(guān)人民福祉，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家長治久安”。由此可見，脫貧攻堅工作不是單純的減貧、脫貧、致富問題，還關(guān)系到國家穩(wěn)定、安全、發(fā)展的大格局，是實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)和發(fā)展的關(guān)鍵性舉措，其重要性不言而喻。

第四，邊疆地區(qū)的脫貧攻堅有利于“一帶一路”倡議向縱深方向發(fā)展?！耙粠б宦贰背h的提出為我國邊疆地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了歷史性的機(jī)遇。如今的邊疆地區(qū)已經(jīng)由原來的國家“邊緣”地區(qū)一躍成為國家發(fā)展和開放的“前沿”和“橋頭堡”，尤其是新疆地區(qū)、東北地區(qū)以及云南地區(qū)已經(jīng)一躍成為“一帶一路”倡議西進(jìn)、北上、南下的核心區(qū)。在此種大好機(jī)遇期，邊疆地區(qū)更要加快脫貧攻堅步伐，拋棄“先脫貧再發(fā)展”的理念，樹立發(fā)展帶動脫貧、發(fā)展就是脫貧的思維，改變原有的社會發(fā)展格局，依托“一帶一路”倡議發(fā)展的同時也助力“一帶一路”的推進(jìn)，加快“去邊疆化”和本區(qū)域跨越式發(fā)展的步伐。

第五，邊疆地區(qū)的脫貧攻堅有利于打造國家安全屏障。其一，邊疆地區(qū)的群眾比內(nèi)地群眾要面臨著更加復(fù)雜的國際、國內(nèi)環(huán)境以及地理生活環(huán)境，只有讓他們擺脫貧困，過上幸福的生活才能增加他們的“獲得感”和“幸福感”，才能實(shí)現(xiàn)真正的全國小康目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。其二，隨著國際局勢的紛繁變化，邊疆、邊境等沿邊區(qū)域已經(jīng)成為我國與各國建立良好周邊國際環(huán)境的“緩沖地”以及我國通向世界的“前沿地帶”，即“中國與世界深度合作必然借助中國的邊疆地區(qū)——中國的陸疆和海疆加以實(shí)現(xiàn)”［1］1。因此，只有實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的脫貧才可以有更多的精力去“開門迎客”，構(gòu)建良好的周邊國際環(huán)境。其三，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，對外貿(mào)易在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越凸顯，而我國幾乎所有的邊疆地區(qū)都是與其他國家毗鄰的區(qū)域，對外貿(mào)易發(fā)展優(yōu)勢明顯。因此，應(yīng)該先解決區(qū)域內(nèi)的貧困問題，積極利用邊疆優(yōu)勢和邊疆資源，形成對外貿(mào)易優(yōu)勢點(diǎn)，進(jìn)而盡早、盡快加入國際經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

第六，邊疆地區(qū)貧困群眾脫貧是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一步，意義重大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為未來一段時期內(nèi)我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的階段性目標(biāo)，是我國“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略部署。邊疆地區(qū)的脫貧攻堅工作任務(wù)艱巨、難度系數(shù)大，是脫貧攻堅整體戰(zhàn)略中的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可謂是“難中之難”。由此可見，邊疆地區(qū)貧困群眾脫貧與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間有直接的關(guān)系，即邊疆地區(qū)貧困群眾的脫貧成效將直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施成效。

四、脫貧攻堅對于邊疆治理的推動

（一）夯實(shí)了邊疆地區(qū)對接“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)

隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，西北邊疆地區(qū)成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心區(qū)域和內(nèi)陸開放的新高地，東北邊疆地區(qū)成為了我國向北開放的重要窗口，西南邊疆及沿海地區(qū)則構(gòu)建了“一帶一路”倡議深入推進(jìn)的重要國際通道。在此種背景下，邊疆地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)的完成，解決了發(fā)展“短板”，邊疆區(qū)域內(nèi)群眾的整體生活質(zhì)量得到了提升，政府也有了更多的“政治和經(jīng)濟(jì)”精力來夯實(shí)對外開放基礎(chǔ)，利用“一帶一路”倡議的歷史性機(jī)遇對接國家戰(zhàn)略，或?qū)⒈镜貐^(qū)融入到國家的發(fā)展平臺之中，或者主動吸引資源、搭建平臺，具體有以下三方面建議：

一是發(fā)揮自身區(qū)位優(yōu)勢。我國的邊疆地區(qū)都具有利用國內(nèi)、國際兩種資源和兩個市場的優(yōu)勢，因此應(yīng)該創(chuàng)新發(fā)展思維，變原有的“邊緣”區(qū)位劣勢為“發(fā)展中心”的區(qū)位優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。例如，東北邊疆地區(qū)可以在“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略背景下，加快與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)式對接發(fā)展，主動承擔(dān)起“一帶一盟”對接的“核心區(qū)位”角色，通過以下幾條路徑實(shí)現(xiàn)自身的跨越式發(fā)展：其一是發(fā)揮毗鄰優(yōu)勢，對接俄羅斯遠(yuǎn)東大開發(fā)戰(zhàn)略，承接超前發(fā)展區(qū)、貿(mào)易自由港、優(yōu)惠的稅收政策等俄羅斯經(jīng)濟(jì)東轉(zhuǎn)的“戰(zhàn)略福利”。其二是利用“冰上絲綢之路”建設(shè)的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展，積極利用海上經(jīng)貿(mào)發(fā)展資源。一方面發(fā)揮本地區(qū)陸路交通優(yōu)勢，連接蒙古國與日本海沿岸經(jīng)濟(jì)體，實(shí)現(xiàn)過境優(yōu)勢資源的最大化利用。同時，利用港口和航運(yùn)優(yōu)勢與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)實(shí)現(xiàn)海洋領(lǐng)域合作的突破，積極建立區(qū)域海洋合作共同體。另一方面，發(fā)揮“冰上絲綢之路”的沿線優(yōu)勢。主動將本地區(qū)打造成日本海沿岸經(jīng)濟(jì)體經(jīng)俄羅斯北方海航線至歐洲西部海航線的“起點(diǎn)核心區(qū)”和“轉(zhuǎn)運(yùn)核心區(qū)”，進(jìn)一步擴(kuò)大貿(mào)易合作范圍。其三是積極利用“中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊”華北和東北兩條通道的過境優(yōu)勢，利用邊疆邊境的雙重身份，構(gòu)建集轉(zhuǎn)運(yùn)、聯(lián)運(yùn)、儲存、對接等功能于一體的邊境貿(mào)易綜合體。

二是利用好政策優(yōu)勢。在與周邊國家政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通等方面下功夫，實(shí)現(xiàn)地區(qū)自身的快速發(fā)展，幫助貧困群眾擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。尤其是新疆、云南、東北地區(qū)，作為“一帶一路”合作框架下我國與周邊國家實(shí)現(xiàn)發(fā)展對接、利益轉(zhuǎn)換的平臺地區(qū)，要積極承接國家和其他周邊經(jīng)濟(jì)體的“政策紅利”，提升社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

三是利用好務(wù)工優(yōu)勢。隨著“一帶一路”倡議的縱深推進(jìn)，國際共同發(fā)展平臺建設(shè)力度逐步加大、各國間雙邊或者多邊合作項(xiàng)目增多。邊疆區(qū)域可以以此為契機(jī)，對貧困群眾進(jìn)行語言、技術(shù)等專項(xiàng)技能培訓(xùn)，之后通過出國務(wù)工、項(xiàng)目用工等方式讓貧困群眾“走出去”，盡早脫貧。

（二）夯實(shí)了邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)

脫貧攻堅工作作為國家的一項(xiàng)總體發(fā)展戰(zhàn)略，一方面實(shí)現(xiàn)了資源的整合，將原本分散于各部門、各機(jī)構(gòu)單獨(dú)的行政資源和經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行了系統(tǒng)性的整合和重組，集中力量構(gòu)建了一整套聯(lián)合驅(qū)動的機(jī)制體制，圍繞脫貧攻堅進(jìn)行了精準(zhǔn)投放和實(shí)施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了原貧困地區(qū)人才、資金、技術(shù)以及項(xiàng)目等發(fā)展要素的有效排列和組合，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的整體精準(zhǔn)脫貧。另一方面有效提升了鄉(xiāng)村社會治理和保障水平。一是通過基礎(chǔ)設(shè)施的改造，解決了鄉(xiāng)村治理中的“硬障礙”。邊疆地區(qū)地理?xiàng)l件復(fù)雜，很多基礎(chǔ)設(shè)施不完善，危房難以改造、飲水安全難以保證、電力設(shè)施進(jìn)戶艱難、道路聯(lián)通極其不易等現(xiàn)象普遍存在。同時，邊疆區(qū)域面積廣闊，貧困群眾整體聚集性不高，因此一些聚集性廣場、道路、發(fā)電設(shè)備以及聯(lián)通等基礎(chǔ)設(shè)施改造困難。尤其是一些游牧民族及偏遠(yuǎn)山區(qū)的貧困群眾，提升集體性的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)更是“難中之難”，而通過國家脫貧攻堅的政策，政府根據(jù)實(shí)際居住、民俗、地理環(huán)境等情況，采取了易地搬遷、聚集搬遷、設(shè)置服務(wù)點(diǎn)等切實(shí)可行的方式方法，增加了貧困群眾聚集度，改變聚集點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，夯實(shí)了鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村群眾個體發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。截至2020年底，“2900多萬貧困群眾飲水不安全問題全部解決，2493萬貧困群眾的危房全部得以改造”［5］。二是通過福利政策和保障政策體系的構(gòu)建，解決了鄉(xiāng)村治理中的“軟障礙”。其一，通過鄉(xiāng)村衛(wèi)生室的建立以及醫(yī)療扶貧政策的出臺，解決了一些偏遠(yuǎn)山區(qū)“就醫(yī)不便、就醫(yī)不愿”的現(xiàn)實(shí)狀況，實(shí)現(xiàn)了“小病不發(fā)展、大病不擴(kuò)散”，逐步改變了一些貧困群眾的不良就醫(yī)習(xí)慣，在保障了貧困群眾身體健康的同時，也筑牢了鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康治理的實(shí)踐基礎(chǔ)。其二，在教育扶貧領(lǐng)域，幫扶了那些能夠上大學(xué)的孩子走出去完成大學(xué)學(xué)業(yè)。這不僅可以改變一代人的知識認(rèn)知、提升文化層次，也可以實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)人員“外流”與“回流”的層次提升。幫扶了那些因各種原因錯失上大學(xué)機(jī)會的貧困家庭子女走出去學(xué)習(xí)技術(shù)，提升了自我生存能力，同時也使這部分貧困家庭子女學(xué)習(xí)和接觸先進(jìn)思想和理念，增添了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、改變家鄉(xiāng)的能力和愿望。幫扶貧困家庭子女接受義務(wù)教育，掃除文盲，進(jìn)而阻斷了貧困的代際傳遞。其三，建立了切實(shí)可行、保障全面的社會保障機(jī)制。邊疆地區(qū)幾乎都是深度貧困地區(qū)，本就是貧中之貧、堅中之堅，這類貧困群眾很難通過常規(guī)的脫貧措施進(jìn)行脫貧。通過脫貧攻堅的相應(yīng)政策，各級政府都構(gòu)建了合理、高效的政策兜底保障體系。將那些幫扶困難、缺乏脫貧路徑的貧困群眾納入到了社保兜底保障范圍，實(shí)現(xiàn)了政策脫貧，確保一道小康。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦公布的數(shù)據(jù)，目前，全國有2004萬建檔立卡貧困人口被納入低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)范圍，其中，納入低保1852萬人，納入特困人員救助供養(yǎng)152萬人［6］。再有，在脫貧攻堅實(shí)踐中商業(yè)保險的預(yù)防、理賠功能也得到了高效利用，通過特殊的醫(yī)療保險、意外保險等方式實(shí)現(xiàn)了貧困群眾“看病不花錢、意外損失有人賠”，免除了大病致貧、意外致貧等帶來的“后顧之憂”。

（三）夯實(shí)了邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的組織基礎(chǔ)

通過脫貧攻堅工作的開展，進(jìn)一步夯實(shí)了村級基層組織的發(fā)展和建設(shè)基礎(chǔ)，有效解決了鄉(xiāng)村“軟弱渙散”和“基層黨組織薄弱”的問題。

一是第一書記和駐村工作隊(duì)形成了“帶動力”。第一書記和駐村工作隊(duì)帶來了“資源福利”，第一書記多為省市縣級行政單位的中層干部，有一定的溝通和協(xié)調(diào)能力，同時在派駐單位的支持下可以帶動單位政策有針對性地適當(dāng)傾斜于派駐村，為鄉(xiāng)村發(fā)展助力了派駐單位的直接資源，拓寬了鄉(xiāng)村的發(fā)展路徑。同時，也帶來了先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和管理方式。村支部書記多為鄉(xiāng)村本地民眾，雖然對當(dāng)?shù)氐母鞣N情況比較了解，但是在整體學(xué)歷層次、國家政策解讀和執(zhí)行能力以及創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理能力等方面還存在一定的短板，而第一書記在鄉(xiāng)村治理中“虛職實(shí)責(zé)”，在派駐單位、扶貧部門以及相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的多重領(lǐng)導(dǎo)下，既不會與村支部書記之間發(fā)生職權(quán)沖突，又能因地制宜研究本村發(fā)展路徑。通過第一書記和駐村工作隊(duì)的全面梳理，對標(biāo)國家政策和鄉(xiāng)村發(fā)展思路，可以逐步改變一些不合時宜的、不符合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的鄉(xiāng)村治理方式，有效實(shí)現(xiàn)“因地制宜”和“因村發(fā)展”。

二是切實(shí)夯實(shí)了“村兩委”的工作職責(zé)。在鄉(xiāng)村的脫貧攻堅工作中有兩個組成實(shí)體，一是以“村兩委”為主要構(gòu)成的“內(nèi)部主體”。在內(nèi)部主體中，“村兩委”作為村民領(lǐng)導(dǎo)熟悉本村實(shí)際情況，能夠從多方面對本村中的建檔立卡貧困戶和非貧困戶進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，不僅保證了識別、退出精準(zhǔn)，也實(shí)現(xiàn)了幫扶精準(zhǔn)。二是以第一書記和駐村工作隊(duì)作為鄉(xiāng)村脫貧攻堅的“外部主體”，在某種程度上起到了“監(jiān)督”和“服務(wù)”的作用，助力了“村兩委”等基層工作人員服務(wù)意識的養(yǎng)成，不僅鍛煉了村級基層黨員干部的治理能力和管理水平，同時在一定程度上也提升了農(nóng)村的黨群和干群關(guān)系。

三是形成了參與主體多元的鄉(xiāng)村治理體系［7］。脫貧攻堅工作作為政府和社會全員參與的國家事業(yè)，政府牽頭推進(jìn)、各級領(lǐng)導(dǎo)干部身先士卒、各級群團(tuán)組織積極配合、各類企業(yè)和社會力量積極參與，在鄉(xiāng)村基層領(lǐng)域形成了多力量、多主體、多人群共同促進(jìn)脫貧的鄉(xiāng)村發(fā)展格局。

（四）創(chuàng)新了邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長方式

脫貧攻堅工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性的民生工程，在該項(xiàng)民生工程的實(shí)踐過程中，對于邊疆地區(qū)來說，逐步優(yōu)化了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式，拓寬了經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。

一是通過脫貧攻堅工作的長期實(shí)施，加深了地域資源的挖掘力度，通過村社經(jīng)濟(jì)、“飛地經(jīng)濟(jì)”以及吸引項(xiàng)目等方式實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。另外，在政策的引領(lǐng)下特色資源、傳統(tǒng)以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向創(chuàng)新、綜合開發(fā)的方向發(fā)展，為地域綜合實(shí)力的提升以及區(qū)域跨越式發(fā)展開創(chuàng)了路徑。

二是在創(chuàng)新扶貧方式的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的創(chuàng)新。在扶貧過程中通過電商扶貧、旅游扶貧等新型的扶貧方式構(gòu)建了邊疆地區(qū)的新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。例如，通過邊疆地區(qū)的電商扶貧項(xiàng)目，可以在實(shí)現(xiàn)邊疆貧困群眾脫貧的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展電商合作范圍，實(shí)施與周邊國家和周邊地區(qū)的跨境電商貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)國際國內(nèi)兩個市場之間的有效循環(huán)。再者，邊疆地區(qū)大多地理環(huán)境獨(dú)特、復(fù)雜，完全區(qū)別于內(nèi)地和沿海地區(qū)，這給當(dāng)?shù)鼐用駧砹死щy的同時也提供了豐富的旅游資源，形成了獨(dú)特的民族區(qū)域文化體系。因此，邊疆地區(qū)可以以此為契機(jī)加大旅游開發(fā)力度，吸引國內(nèi)和國際旅游者來休閑、觀光，領(lǐng)略獨(dú)特的邊疆地理美景、異域風(fēng)俗習(xí)慣和人文情懷。

（五）形成了共同的文化認(rèn)知

一是培育了貧困群眾的內(nèi)生動力，解決了思想的貧困。思想是一個人根深蒂固的意識和思維，如果不解決思想的貧困，外在的工作做得再多也不能解決貧困問題，即使借助“外力”一時脫貧了，但是懶惰的思想、落后的意識以及不正確的認(rèn)知也會將一個人再度拖進(jìn)返貧的深淵。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“只有首先‘?dāng)[脫’了我們頭腦中的‘貧困’……才能使我們整個國家和民族‘?dāng)[脫貧困’”［8］，即所謂的“扶貧扶志”，只有幫助貧困群眾樹立了脫貧之志才能從根本上解決貧困問題。通過內(nèi)生動力的培育，解決了貧困群眾認(rèn)知層面的問題，不僅有效杜絕了主觀返貧、自愿貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)，還從精神層面助力了鄉(xiāng)村治理能力和治理水平的提升。

二是培育了正向的文化認(rèn)知。邊疆地區(qū)民眾多有宗教信仰，和內(nèi)陸地區(qū)存在一定的文化差異。在實(shí)際幫扶工作中，通過入戶宣傳、大眾教育、專項(xiàng)培訓(xùn)等方式對這類貧困群眾培養(yǎng)愛國主義、同根同宗情懷，讓這些貧困群眾從心理上、情感上接受幫助、感謝幫助，在增強(qiáng)“幸福感”和“獲得感”的同時也提升他們對黨和國家的“信任感”。另外，在一定程度上也阻斷了域外勢力思想滲透的途徑。

結(jié)論

脫貧攻堅工作作為一項(xiàng)長久的國家戰(zhàn)略，已經(jīng)取得了階段性勝利，但是“后扶貧時代”的脫貧攻堅任務(wù)仍異常艱巨，對于返貧、意外致貧以及相對貧困等現(xiàn)象的治理仍將是重要的研究課題。隨著國家全方位開放格局構(gòu)建進(jìn)程的逐步加快，邊疆地區(qū)的地理區(qū)位優(yōu)勢和節(jié)點(diǎn)優(yōu)勢將更加突出，這也對于邊疆地區(qū)自身治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平提出了更高的要求。此時的邊疆已經(jīng)不僅是邊疆的原本概念，而是國家與周邊國際環(huán)境的利益契合點(diǎn)和利益前沿點(diǎn)。要想構(gòu)建一個良好的周邊國家環(huán)境，必須先有一個發(fā)展、鞏固、安全的邊疆。要想建立一個發(fā)展、鞏固、安全的邊疆就必須解決貧困問題，補(bǔ)齊發(fā)展短板，進(jìn)而構(gòu)建邊疆經(jīng)濟(jì)增長中心，實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)的“自身硬”，之后才能積極對接國家和周邊國家的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)自身的跨越式發(fā)展。

［注釋］

①該邊疆省區(qū)農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)為2015年脫貧攻堅戰(zhàn)打響之時的數(shù)據(jù)，來源于《2018年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》。