論政府信息公開制度下的個(gè)人隱私之保護(hù)

王東偉

（江漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430056）

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出，為構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，要在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享的同時(shí)，依法保護(hù)個(gè)人信息。政府信息公開是為行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾或特定個(gè)人提供數(shù)據(jù)共享的手段之一，但在數(shù)據(jù)共享的同時(shí)如何保護(hù)個(gè)人信息也是政府信息公開中經(jīng)常面對(duì)的問題。

我國2008年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及個(gè)人隱私的政府信息，但權(quán)利人同意公開或行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條規(guī)定，涉及個(gè)人隱私且公開會(huì)對(duì)第三人合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。但是第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開。以上規(guī)定涉及個(gè)人隱私的不予公開條款實(shí)際上是關(guān)系政府信息公開范圍廣狹的關(guān)鍵，［1］也是立法成敗的關(guān)鍵所在。因此這些條款是如何運(yùn)用的，面臨何種問題，是我們所應(yīng)當(dāng)關(guān)心的問題。本文試圖在分析我國政府信息公開立法中對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的立法例的基礎(chǔ)上，梳理法律規(guī)定在司法實(shí)踐中的實(shí)施情況及遇到的問題，并探索相應(yīng)的完善路徑。

一、政府信息公開中對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的立法例

（一）個(gè)人隱私保護(hù)在政府信息公開中的立法例

個(gè)人信息包括個(gè)人身體、內(nèi)心、地位及其他關(guān)于個(gè)人的一切事項(xiàng)的事實(shí)、判斷、評(píng)價(jià)等所有的信息在內(nèi)。［2］我國2017年6月1日起施行的《網(wǎng)絡(luò)安全法》中也規(guī)定，個(gè)人信息是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別自然人個(gè)人身份的各種信息。而政府信息公開法中不能將所有的個(gè)人信息全部列為限制公開的信息，不公開的個(gè)人隱私只是個(gè)人信息中的一部分。政府信息公開立法在解決這個(gè)問題時(shí)所采取的立法方式主要有兩種，即隱私權(quán)型立法例和個(gè)人識(shí)別型立法例。

1.隱私權(quán)型立法例。即在規(guī)定政府信息公開范圍時(shí)，以公開為原則，而公開政府信息有侵犯?jìng)€(gè)人隱私時(shí)則不予公開。比如美國《信息自由法》（b）6和7（c）規(guī)定，如果公開有關(guān)個(gè)人與醫(yī)事性檔案或其他類似性質(zhì)的檔案，將明顯不當(dāng)?shù)厍趾€(gè)人隱私權(quán)，或者如果公開有關(guān)為執(zhí)法目的而搜集的記錄或資料，可合理預(yù)期將對(duì)個(gè)人隱私構(gòu)成不當(dāng)侵害，則為不公開事項(xiàng)。我國臺(tái)灣地區(qū)《政府資訊公開法》第十八條規(guī)定，公開或提供政府資訊將侵害個(gè)人隱私的，為不公開或限制公開的信息。在這種立法例中明確使用“隱私權(quán)”或“個(gè)人隱私”，因此稱之為“隱私權(quán)型立法例”。然而隱私權(quán)的概念是不確定法律概念，其所保護(hù)的范圍往往受個(gè)人的主觀認(rèn)定而左右，導(dǎo)致在司法實(shí)務(wù)中判斷某一政府信息是否涉及個(gè)人隱私時(shí)，很難除去個(gè)人主觀看法，在適用法律時(shí)，也很難有一個(gè)客觀公平的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。美國法院在判例中發(fā)展出的個(gè)人信息是否屬于非公開信息的判斷方法分為三個(gè)階段：首先確認(rèn)被請(qǐng)求公開的信息中是否存在值得保護(hù)的個(gè)人隱私在內(nèi)；其次判斷如果公開被請(qǐng)求公開的信息是否能促進(jìn)公共利益；再次法院對(duì)不公開個(gè)人信息所保護(hù)的隱私權(quán)利益與公開個(gè)人信息所增進(jìn)的公共利益兩者之間進(jìn)行比較和衡量，在認(rèn)定前者比較重要時(shí)，該信息不得公開。反之在認(rèn)定后者比較重要時(shí)，則應(yīng)當(dāng)公開。［3］然而，法院在進(jìn)行比較衡量時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮哪些因素，衡量的標(biāo)準(zhǔn)是什么，也是法院所面臨的困難。因此，基于法的明確性原則，有的國家在規(guī)定政府信息公開的排除范圍時(shí)，以“隱私權(quán)”概念尚不明確，而不采取隱私權(quán)型立法例。

2.個(gè)人識(shí)別型立法例。即法律規(guī)定可以識(shí)別出特定個(gè)人的政府信息，原則上被限制公開。為了防止行政機(jī)關(guān)將不公開的政府信息無限擴(kuò)大，采取個(gè)人識(shí)別型立法例的國家，一般都采用但書的形式列舉符合特定條件的識(shí)別特定個(gè)人的信息作為限制公開信息。例如日本的《信息公開法》第一項(xiàng)規(guī)定，依據(jù)有關(guān)個(gè)人的信息中包含的姓名、出生年月日，及其他的記載，得以識(shí)別出特定的個(gè)人（包括憑借與其他的信息相互對(duì)照，而得以識(shí)別出特定的個(gè)人的信息在內(nèi)），或者雖無法識(shí)別出特定的個(gè)人，但因公開仍有損害個(gè)人權(quán)利利益的，屬于不公開的信息。同時(shí)在第五條第一項(xiàng)中列舉如果得以識(shí)別出特定個(gè)人的信息屬于依法令的規(guī)定或慣例應(yīng)公開或預(yù)定公開，屬于為保護(hù)他人的生命、健康、生活或財(cái)產(chǎn)而有必要公開的，或?yàn)榕c公務(wù)員職務(wù)或職務(wù)執(zhí)行相關(guān)的內(nèi)容必須公開。然而在不公開信息的例外規(guī)定中，涉及到“必要性”的判斷問題。即要衡量信息公開所保護(hù)的他人的生命、健康、財(cái)產(chǎn)或生活利益與該信息不公開所保護(hù)的個(gè)人隱私利益相互比較衡量，當(dāng)前者優(yōu)于后者時(shí)，該信息才應(yīng)當(dāng)予以公開。在日本信息公開立法及判例中仍然存在衡量的判斷要素和標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題。［2］

（二）我國《政府信息公開條例》中個(gè)人隱私保護(hù)的立法例

1.2019年《政府信息公開條例》中個(gè)人隱私保護(hù)條款的變化

2019年《政府信息公開條例》中個(gè)人隱私保護(hù)條款的變化主要體現(xiàn)在第十五條和第三十二條中。第十五條通過對(duì)侵害第三方合法權(quán)益的涉及個(gè)人隱私的政府信息豁免公開來實(shí)現(xiàn)對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)。第三十二條更明確了征求涉及個(gè)人隱私的政府信息的第三方意見的程序。

我國《政府信息公開條例》第十五條規(guī)定，涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。國務(wù)院發(fā)布的《征求意見稿》第十六條曾經(jīng)增加了一些涉及個(gè)人隱私的列舉，如涉及他人身份、通訊、健康、婚姻、家庭、財(cái)產(chǎn)狀況等信息。但2019年發(fā)布的《政府信息公開條例》第十五條僅規(guī)定“涉及個(gè)人隱私的”不予公開，刪除了《征求意見稿》中對(duì)個(gè)人隱私的列舉，而不予公開的例外事由是第三方同意或行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的情況。對(duì)比新舊條例，雖然增加了“對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害”的規(guī)定，但是由于公開涉及第三方不同意公開的個(gè)人隱私必然會(huì)對(duì)其合法權(quán)益造成損害，因此并沒有在個(gè)人隱私之外增加豁免公開的條件。［4］

2.我國《政府信息公開條例》中個(gè)人隱私保護(hù)的立法例

在個(gè)人隱私保護(hù)方面，我國《政府信息公開條例》中明確使用“個(gè)人隱私”概念，屬于隱私權(quán)型立法例。

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，在涉及第三方個(gè)人隱私的政府信息公開案件中，行政機(jī)關(guān)首先要判斷該申請(qǐng)公開的信息是否屬于第三方個(gè)人隱私。個(gè)人隱私是一個(gè)不確定的法律概念，《政府信息公開條例》中并沒有對(duì)它進(jìn)行定義。我國《民法典》第一千零三十二條和一千零三十四條分別對(duì)個(gè)人隱私和個(gè)人信息的概念進(jìn)行了界定，采取了“二元保護(hù)”模式。［5］但是在個(gè)人隱私的外延范圍的判斷上并不確定，因?yàn)閭€(gè)人隱私的概念強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息的私密性，而這種私密性具有很強(qiáng)的主觀性，只要個(gè)人不愿為他人知曉的個(gè)人信息都可以歸入個(gè)人隱私。在個(gè)人隱私概念和外延不確定的情況下，隱私權(quán)型立法例在司法實(shí)踐中認(rèn)定個(gè)人隱私時(shí)如何排除適用者的主觀判斷會(huì)存在困難。再者，立法中雖然確立了公共利益衡量制度，但是利益衡量方法的應(yīng)用卻不容易。［6］對(duì)于因可能對(duì)公共利益造成重大影響的個(gè)人隱私的政府信息例外可以公開或提供，此處以“公共利益”這一不確定法律概念作為衡量是否限制公開的規(guī)定，勢(shì)必會(huì)給司法實(shí)踐中衡量公共利益與個(gè)人隱私孰輕孰重時(shí)帶來困難。

二、我國政府信息公開中對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的司法實(shí)踐分析

通過對(duì)法院審理涉及“個(gè)人隱私”的政府信息公開案件的裁判過程進(jìn)行梳理研究，可以發(fā)現(xiàn)在此類案件中法院通常運(yùn)用三階段的方法進(jìn)行判斷：首先，明確界定個(gè)人隱私的概念，以確認(rèn)被請(qǐng)求公開的信息中是否存在值得保護(hù)的個(gè)人隱私在內(nèi)；其次，通過立法目的界定公共利益，以判斷被請(qǐng)求公開的信息是否能促進(jìn)公共利益；最后，運(yùn)用利益衡量原則與比例原則對(duì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與個(gè)人的隱私權(quán)進(jìn)行平衡。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)及法院在認(rèn)定個(gè)人隱私及判斷其是否應(yīng)當(dāng)公開時(shí)，仍然存在不確定的個(gè)人隱私概念導(dǎo)致對(duì)類似信息的定性不同、行政機(jī)關(guān)在涉及個(gè)人隱私的政府信息公開中怠于行使裁量權(quán)以及法院撤銷并重新答復(fù)的判決方式不利于解決行政爭(zhēng)議等問題。

（一）司法實(shí)踐中法院對(duì)個(gè)人信息公開該當(dāng)性的判斷方法

1.明確界定個(gè)人隱私的概念或范圍

隱私，又稱個(gè)人秘密，指?jìng)€(gè)人生活中不愿為他人知悉的秘密，包括私生活、日記、照相簿、儲(chǔ)蓄、財(cái)產(chǎn)狀況、通訊秘密等。［7］《政府信息公開條例》規(guī)定涉及個(gè)人隱私的政府信息原則上不予公開，但沒有界定個(gè)人隱私的內(nèi)涵和外延。法律之所以未能對(duì)隱私權(quán)的概念進(jìn)行明確界定，是因?yàn)殡[私權(quán)具有多義性，不僅其所保護(hù)的范圍往往被個(gè)人的主觀認(rèn)定所左右，其內(nèi)容也往往隨著社會(huì)的變遷而不斷發(fā)展。在涉及個(gè)人隱私的政府信息公開案件中，法院首先面臨的問題是判斷所涉政府信息是否涉及個(gè)人隱私。在法律沒有明確規(guī)定個(gè)人隱私概念的情況下，在司法實(shí)務(wù)中，有的法院會(huì)簡單認(rèn)定所涉政府信息是否屬于個(gè)人隱私，并不說明理由。比如在“王某某訴青島市國土資源和房屋管理局嶗山國土資源分局、青島市人民政府政府信息公開案”中，法院只是簡單地認(rèn)定原告申請(qǐng)的《收回國有土地協(xié)議書》屬于個(gè)人隱私，被告不予公開的行為合法，并沒有說明具體的理由。①有的法院會(huì)采取對(duì)個(gè)人隱私的概念或范圍進(jìn)行明確界定的方法，以判斷政府信息是否涉及個(gè)人隱私。在本文查到的案例中，有17個(gè)案件的判決書明確界定了個(gè)人隱私或隱私權(quán)的概念與范圍。比如四川省成都市中級(jí)人民法院（2020）川01行終514號(hào)判決書中指出，所謂個(gè)人隱私，是指公民生活中不愿被社會(huì)公眾所周知的且與社會(huì)公共利益無關(guān)的信息。總體來看，在司法實(shí)踐中個(gè)人隱私的概念一般包括以下兩個(gè)方面：（1）從內(nèi)容上看，個(gè)人隱私是關(guān)于個(gè)人本身、私人活動(dòng)和私有領(lǐng)域的信息或秘密，與社會(huì)公共利益無關(guān)。尤其是被單行法規(guī)定需要國家相關(guān)機(jī)關(guān)予以保密的個(gè)人信息，一般都屬于個(gè)人隱私。比如居民身份證信息、個(gè)人所得稅信息等，為《居民身份證法》《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法（試行）》等規(guī)定為需要保密的信息，行政機(jī)關(guān)與法院一般都認(rèn)定屬于個(gè)人隱私。②有些案件的判決書中明確列舉了個(gè)人隱私的范圍，例如，江蘇省如東縣人民法院（2014）東行初字第00266號(hào)判決書指出，個(gè)人信息包括個(gè)人的身體信息（年齡、身高、體重、健康狀況等）、通訊信息（住址、電話號(hào)碼、郵箱等）、社會(huì)信息（家庭婚姻狀況、社會(huì)關(guān)系、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等）及工作履歷、獎(jiǎng)懲記錄、身份證和機(jī)動(dòng)車號(hào)碼等。（2）從性質(zhì)上看，個(gè)人隱私具有主觀性。個(gè)人隱私一般是自然人不愿意向他人或一定范圍以外的人公開的個(gè)人信息。自然人對(duì)于自己的信息在何時(shí)、以何種方式、到何種程度傳達(dá)給他人有自己決定權(quán)。因此隱私權(quán)所保護(hù)的范圍往往因個(gè)人的主觀認(rèn)定而不同。這也是《政府信息公開條例》中規(guī)定，對(duì)于涉及個(gè)人隱私的政府信息，如果權(quán)利人同意公開，也可以公開的原因。但是在政府信息公開案件中，不能將所有個(gè)人不愿公開的個(gè)人信息都列為隱私權(quán)的范圍，如果個(gè)人信息與社會(huì)公眾利益或其他人合法權(quán)益密切相關(guān)，也不能以個(gè)人隱私為由不予公開。比如在“崔某某訴青島市城市管理局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案”中，崔某某要求青島市城市管理局公開供熱公司具有從業(yè)資格人員的名單，被告行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該信息屬于個(gè)人隱私，不予公開。一審和二審法院認(rèn)為，因供熱企業(yè)提供的服務(wù)與社會(huì)公眾密切相關(guān)，法律法規(guī)亦規(guī)定其必需具備相應(yīng)資格從業(yè)人員，公開相關(guān)人員名單，對(duì)于社會(huì)公眾（特別是對(duì)利害關(guān)系人）的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)具有重要意義，因此，從事該項(xiàng)公共服務(wù)的工作人員要適當(dāng)讓渡其個(gè)人隱私信息。③

2.通過法律法規(guī)的立法目的解釋公共利益

《政府信息公開條例》第十五條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的涉及個(gè)人隱私的政府信息，予以公開。如果完全不能增進(jìn)公共利益，即使個(gè)人對(duì)該信息的隱私利益微不足道，也不能公開。［8］因此，行政機(jī)關(guān)在作出政府信息公開與否的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及個(gè)人隱私的政府信息是否會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響進(jìn)行判斷。但行政機(jī)關(guān)不能對(duì)公共利益進(jìn)行恣意判斷，須受司法機(jī)關(guān)的制約，以司法權(quán)來防止公益條款被濫用。因此，在司法實(shí)踐中，法院要對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的認(rèn)定是否合法進(jìn)行審查。這里的重點(diǎn)就是什么是公共利益。由于公共利益也是一個(gè)不確定的法律概念，難以對(duì)其下一個(gè)內(nèi)涵和外延清晰的定義，而是需要法律適用者在個(gè)案中予以解釋。因此，雖然同為對(duì)公益進(jìn)行解釋，但由于所依據(jù)的法律規(guī)范不同，會(huì)得到個(gè)別的含義，使得公共利益的概念透過不同的法律規(guī)范目的來確定。

在涉及個(gè)人隱私的政府信息公開案件中，法官需要審酌《政府信息公開條例》的立法目的和案件所涉及的單行法律規(guī)范所要保護(hù)的利益對(duì)公共利益進(jìn)行解釋。在“陳某某訴北京市工商行政管理局朝陽分局政府信息公開案”中，原告要求被告公開某有限責(zé)任公司股東的身份證號(hào)碼和住址信息，以對(duì)二人提起訴訟，要求其承擔(dān)債務(wù)連帶責(zé)任。被告行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該用途僅與特定民事主體債權(quán)利益相關(guān)，不公開上述信息不存在對(duì)公共利益造成重大影響。法院認(rèn)為，被告對(duì)原告申請(qǐng)公開涉案信息的用途和目的是否涉及公共利益，必須在《政府信息公開條例》《中華人民共和國公司法》等相關(guān)法律框架內(nèi)予以考慮和判斷。根據(jù)《公司法》第一條規(guī)定的立法目的，被告工商行政管理部門作為《公司法》實(shí)施的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)，在行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)遵循該法確定的依法保護(hù)股東和債權(quán)人的原則和維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的原則。如果被告不公開該有限責(zé)任公司股東的相關(guān)信息會(huì)導(dǎo)致公司債權(quán)人不能通過法定程序保護(hù)自身合法權(quán)益，將不利于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，該類案件中的法律關(guān)系具有類型化背景，原告代表了公司債權(quán)人的角色，政府信息公開的第三人代表了涉嫌逃避債務(wù)、嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益的公司股東的角色。被告如何處理本案原告的信息公開申請(qǐng)，涉及到公司債權(quán)人這一類主體在進(jìn)行同類信息公開申請(qǐng)會(huì)得到如何處理的示范或波及效應(yīng)。④因此法院判定在該案中不公開第三人的身份證號(hào)碼和住址信息將會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響。

3.運(yùn)用利益衡量原則與比例原則平衡公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與個(gè)人的隱私權(quán)

在涉及個(gè)人隱私的政府信息公開案件中，行政機(jī)關(guān)或人民法院要對(duì)政府信息涉及的個(gè)人隱私利益與關(guān)系公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的公共利益進(jìn)行衡量，即對(duì)公益與私益進(jìn)行衡量。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為“公益優(yōu)先于私益”，即當(dāng)公益的追求與個(gè)人基本權(quán)的保護(hù)呈現(xiàn)對(duì)立的情況時(shí)，為了公益的追求，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人的基本權(quán)利進(jìn)行限制。但是對(duì)于個(gè)人基本權(quán)利的限制不可漫無邊際，應(yīng)當(dāng)以該被認(rèn)可的公益的達(dá)成所必要為限。也就是說，在進(jìn)行利益衡量時(shí)，應(yīng)當(dāng)受比例原則的限制。行政機(jī)關(guān)或人民法院要對(duì)涉及個(gè)人隱私的政府信息的公開進(jìn)行“必要性”審查，即在多數(shù)可達(dá)成公益的手段中，所選擇的手段，是必要的，且是侵害強(qiáng)度最小的。

在本文查到的42個(gè)案例中，有的法院在認(rèn)定個(gè)人隱私和公共利益后，直接遵循“公益優(yōu)先于私益”的原則，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開涉及個(gè)人隱私的政府信息。有的法院遵循了比例原則，從公開涉及個(gè)人隱私的政府信息的適當(dāng)性、必要性和合比例性進(jìn)行了判斷。比如在前述“陳某某訴北京市工商行政管理局朝陽分局政府信息公開案”中，法院在確定個(gè)人隱私與公共利益后，從“原告能否從其他機(jī)關(guān)或途徑獲取相關(guān)注冊(cè)公司股東的個(gè)人信息”進(jìn)行必要性考慮，⑤遵循了比例原則。在“許某某訴南通市住房保障和房產(chǎn)管理局、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳案”中，法院運(yùn)用行政比例原則對(duì)被征收人等社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與房屋征收服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)人員對(duì)自己學(xué)歷信息享有的個(gè)人信息權(quán)進(jìn)行衡量，認(rèn)為從社會(huì)的監(jiān)督和房屋征收補(bǔ)償制度的良性發(fā)展的角度考慮，個(gè)人應(yīng)當(dāng)讓渡其相應(yīng)的個(gè)人信息。⑥

（二）我國政府信息公開實(shí)踐中對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)存在的問題

1.不確定的個(gè)人隱私概念導(dǎo)致對(duì)類似信息的定性不同

由于《政府信息公開條例》中使用了個(gè)人隱私這一不確定法律概念，行政機(jī)關(guān)和法院在適用法律過程中必須對(duì)其進(jìn)行解釋，并結(jié)合事實(shí)進(jìn)行判斷。在司法實(shí)踐中，不同的行政機(jī)關(guān)和法院對(duì)類似信息的判斷呈現(xiàn)了不同的定性。在本文查到的案例中，尤其是對(duì)拆遷補(bǔ)償協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)公開，不同的機(jī)關(guān)有不同的處理結(jié)果。比如在“宋某某訴鄭州市中原區(qū)人民政府案”中，法院認(rèn)為，個(gè)人隱私權(quán)是相對(duì)的，在涉及社會(huì)公共利益或他人權(quán)益時(shí)，也會(huì)受到限制，并非完全不能公開。原告要求公開的涉案宅基地的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，既關(guān)涉第三人宋某林的個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況，也是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)管理活動(dòng)的記載，該政府信息與原告的生產(chǎn)、生活有關(guān)，超出了第三人個(gè)人生活的范疇，屬于縣、市政府及其職能部門依法公開的政府信息；⑦但是在“趙某某訴北京市西城區(qū)人民政府房屋征收辦公室信息公開案”中，法院認(rèn)為，征收補(bǔ)償協(xié)議作為征收人與被征收人就征收補(bǔ)償問題簽訂的具有合同性質(zhì)的法律文件，確實(shí)涉及被征收人的個(gè)人隱私，不應(yīng)當(dāng)公開；⑧也有的法院認(rèn)為拆遷補(bǔ)償協(xié)議載有案外人相關(guān)身份信息等涉及個(gè)人隱私的信息，不應(yīng)當(dāng)公開；⑨還有的法院認(rèn)為拆遷補(bǔ)償協(xié)議屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況，屬于個(gè)人隱私，在未經(jīng)本人允許情況下是禁止公開的。⑩

2.行政機(jī)關(guān)在涉及個(gè)人隱私的政府信息公開中怠于行使裁量權(quán)

《政府信息公開條例》第十五條賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益和個(gè)人隱私權(quán)進(jìn)行衡量的行政裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及個(gè)人隱私的政府信息，即使隱私權(quán)人不同意公開，也可以予以公開。因此在涉及個(gè)人隱私的政府信息是否公開的決定過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極行使裁量權(quán)，對(duì)個(gè)人隱私和公共利益予以認(rèn)定，并且對(duì)公共利益與個(gè)人隱私利益進(jìn)行衡量，不能簡單地以權(quán)利人不同意公開為由就拒絕公開相關(guān)信息。

然而在行政執(zhí)法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)并不積極地行使裁量權(quán)，有的行政機(jī)關(guān)在書面征求第三方意見后，如果第三方在法定期限內(nèi)沒有答復(fù)，行政機(jī)關(guān)會(huì)直接視為權(quán)利人不同意公開；有的行政機(jī)關(guān)在收到權(quán)利人不同意公開的答復(fù)后，簡單地以權(quán)利人不同意為由拒絕公開相關(guān)政府信息。如在“許某某訴南通市住房保障和房產(chǎn)管理局政府信息公開案”中，市房管局認(rèn)為原告要求公開的第三人的學(xué)歷證明屬于個(gè)人隱私，直接向第三人進(jìn)行征求意見，并以第三人不同意公開為由拒絕公開相關(guān)政府信息。市房管局完全沒有考慮是否涉及公共利益，并進(jìn)行衡量。法院在審理中認(rèn)為房屋征收人員的學(xué)歷證明是其獲得房屋征收服務(wù)人員上崗資格的必備條件，由于房屋征收工作涉及政府公共資源的使用，也關(guān)系政府權(quán)力的依法行使，應(yīng)當(dāng)依法接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。在房屋征收過程中，當(dāng)房屋征收服務(wù)人員的隱私權(quán)直接與被拆遷人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，根據(jù)行政比例原則，應(yīng)讓渡部分個(gè)人信息的方式優(yōu)先保護(hù)較大利益的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

在涉及個(gè)人隱私的政府信息公開案件中，行政機(jī)關(guān)之所以怠于行使法律授予的行政裁量權(quán)，其原因在于一方面《政府信息公開條例》對(duì)個(gè)人隱私的界定模糊，另一方面對(duì)公共利益的規(guī)定也沒有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)和方法。由于缺少可操作性的規(guī)則，行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)往往會(huì)簡單以“第三人不同意公開”為由拒絕公開相關(guān)信息。

3.撤銷并重新答復(fù)的判決方式不利于解決行政爭(zhēng)議

行政機(jī)關(guān)在政府信息公開過程中應(yīng)當(dāng)行使衡量公共利益與個(gè)人隱私保護(hù)利益的裁量權(quán)，因此，當(dāng)法院在審理案件中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)怠于行使裁量權(quán)，只是簡單地以權(quán)利人不同意公開為由而拒絕公開，會(huì)作出撤銷不予公開決定的判決，并判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。但是在司法實(shí)踐中，法院在行政機(jī)關(guān)裁量已萎縮至零的情況下，仍然作出撤銷原行政行為，判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)，而不是判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)作出具有一定內(nèi)容的行政行為。比如在“王某某訴洛陽市工商行政管理局政府信息公開案”中，二審法院在對(duì)個(gè)人信息與公共利益進(jìn)行認(rèn)定后，并對(duì)二者進(jìn)行了衡量。認(rèn)為公務(wù)員招錄是一項(xiàng)直接涉及公共利益的工作，招錄公務(wù)員的個(gè)人信息等情況雖然涉及個(gè)人隱私，但這些信息屬于其能否符合公務(wù)員招錄的基本條件，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)的監(jiān)督。當(dāng)參加公務(wù)員考試的人員在一定范圍內(nèi)的信息隱私與涉及公眾利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員招錄的公共屬性放在首位，從而有利于社會(huì)的監(jiān)督，促進(jìn)公務(wù)員招錄工作的公開、公平、公正。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)原告申請(qǐng)的信息予以公開。但是法院在作出撤銷判決時(shí)，并沒有直接判決行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)信息予以公開，而是判決被告在一定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。法院的這種判決方式不能及時(shí)解決行政爭(zhēng)議，從而保護(hù)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，帶來的卻是循環(huán)訴訟、司法資源浪費(fèi)等負(fù)面影響。比如在“陳某某訴北京市工商行政管理局朝陽分局政府信息公開案”中，原告權(quán)利的救濟(jì)經(jīng)歷了一審——被告不服提起上訴——二審維持原判——被告重新作出不予公開的決定——原告不服再次起訴等一系列的過程。

三、政府信息公開中對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的制度完善

（一）明晰政府信息公開案件中個(gè)人隱私的判定方法

我國《政府信息公開條例》中采用的是隱私權(quán)型立法例，在政府信息公開案件中，行政機(jī)關(guān)和法院不可避免地要對(duì)該政府信息是否涉及個(gè)人隱私進(jìn)行判斷。由于個(gè)人隱私是一個(gè)不確定的法律概念，對(duì)其只能描述，不能定義。從《民法典》、學(xué)者的觀點(diǎn)和行政機(jī)關(guān)與法院在實(shí)踐中對(duì)個(gè)人隱私的界定來看，主要是從個(gè)人隱私內(nèi)容上的私密性和性質(zhì)上的主觀性兩個(gè)方面進(jìn)行界定。［9］在政府信息公開個(gè)案中，行政機(jī)關(guān)和法院仍然要對(duì)政府信息是否涉及個(gè)人隱私進(jìn)行判斷。從本文所搜集的案例中來看，在對(duì)個(gè)人隱私進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)還要遵循以下步驟來判斷是否公開涉及個(gè)人隱私的政府信息：初步審查、征求第三方意見、審查不公開是否對(duì)公共利益造成重大影響。

在初步審查階段，如果單行法中規(guī)定了該個(gè)人信息屬于應(yīng)當(dāng)保密的信息，則一般應(yīng)認(rèn)定為個(gè)人隱私。我國有關(guān)保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)的法律，是采取分散立法的方式，因此，行政機(jī)關(guān)或法院在政府信息公開案件中，判斷某政府信息是否涉及個(gè)人隱私時(shí)，除了根據(jù)個(gè)人隱私的基本概念判斷外，還可以根據(jù)單行法的規(guī)定，初步審查其是否為應(yīng)當(dāng)保密的個(gè)人隱私。我國一些單行法對(duì)個(gè)人的具體隱私進(jìn)行了規(guī)定。比如《刑法》第二百四十五條和二百五十二條規(guī)定了個(gè)人的身體與住宅隱私、通信秘密隱私；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十九條規(guī)定的消費(fèi)者個(gè)人信息；《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的能夠單獨(dú)或與其他信息結(jié)合識(shí)別自然人個(gè)人身份的各種信息；《商業(yè)銀行法》第二十九條規(guī)定的個(gè)人的財(cái)產(chǎn)隱私信息；《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二十二條規(guī)定的患者的疾病隱私；《居民身份證法》第十三條規(guī)定的居民身份證記載的公民個(gè)人信息等。比如在“陳某某訴北京市工商行政管理局朝陽分局政府信息公開案”中無論是行政機(jī)關(guān)還是法院在判斷該申請(qǐng)信息是否涉及個(gè)人隱私時(shí)，都依據(jù)了《居民身份證法》的規(guī)定，認(rèn)為居民身份證上的號(hào)碼和住址都應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人隱私。

當(dāng)政府信息中涉及第三方的個(gè)人隱私時(shí)，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)還要書面征求第三方的意見。而第三方意見并不必然導(dǎo)致信息不公開，［10］行政機(jī)關(guān)仍需要進(jìn)行利益衡量。但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往簡單地以第三方不同意作為信息不公開的理由。其原因在于缺乏利益衡量的標(biāo)準(zhǔn)與第三方介入程序不足。［4］有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)完善強(qiáng)制公開第三方信息的程序，如“擬公開決定后的征詢意見程序、正式公開決定前的聽證程序、公開決定的作出與公開決定的執(zhí)行相分離制度、救濟(jì)期間公開決定中止執(zhí)行制度”等。［11］488

（二）政府信息公開案件中行政機(jī)關(guān)裁量行為的規(guī)范

在權(quán)利人拒絕公開相關(guān)信息后，需要行政機(jī)關(guān)在保密或公開該信息帶來的對(duì)公共利益的損害之間進(jìn)行衡量，行使裁量權(quán)。要應(yīng)對(duì)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)怠于行使裁量權(quán)的現(xiàn)狀，一方面要明確政府信息公開案件中公共利益的具體判斷方法。由于公共利益是一個(gè)不確定法律概念，無法對(duì)其準(zhǔn)確下定義，只能在判斷方法上進(jìn)行細(xì)化。通過考察政府信息公開案件司法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)與法院判斷公共利益的做法可以發(fā)現(xiàn)，值得借鑒的做法是，行政機(jī)關(guān)首先需要審酌《政府信息公開條例》的立法目的和案件所涉及的單行法律規(guī)范所要保護(hù)的利益對(duì)公共利益進(jìn)行解釋，其次利用利益衡量原則或比例原則等行政法基本原則對(duì)公共利益與個(gè)人隱私的保護(hù)進(jìn)行權(quán)衡，以確定是否公開該信息；另一方面，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)行使行政裁量權(quán)的政府信息公開案件進(jìn)行收集、整理，并進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定政府信息公開行政裁量權(quán)行使準(zhǔn)則，為行政機(jī)關(guān)處理具體案件提供更具操作性的方法。

（三）涉及個(gè)人隱私的政府信息公開案件中判決類型的選擇

《行政訴訟法》第七十條規(guī)定，法院在作出撤銷判決的同時(shí)，可以判決被告重新作出行政行為。法院判決被告重新作出的行政行為的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)分不同的情況作出不同的要求：如果案件事實(shí)已經(jīng)明確，法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)作出原告所申請(qǐng)內(nèi)容的行政行為；如果案件事實(shí)尚未明確，或者涉及行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)，則應(yīng)當(dāng)命行政機(jī)關(guān)遵照判決的法律見解對(duì)原告作出行政行為。這樣做的理由在于，一方面，基于專業(yè)之考量，對(duì)于須由特殊技術(shù)性的專業(yè)人員處理的事項(xiàng)，發(fā)回行政機(jī)關(guān)調(diào)查更勝于法院的調(diào)查；另一方面，基于權(quán)力分立的理由，法院就行政機(jī)關(guān)尚未調(diào)查的事項(xiàng)，如果全面進(jìn)行調(diào)查，將違反權(quán)力分立的原則，因此法院不應(yīng)先于行政機(jī)關(guān)作出第一次的實(shí)質(zhì)判斷。［11］17

在政府信息公開案件中，法院經(jīng)審理后的判決方式應(yīng)當(dāng)視案件是否已達(dá)到判決成熟度而定。［12］如果案件事實(shí)尚有待行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查或證據(jù)不充分，法院無法對(duì)涉訴信息內(nèi)容進(jìn)行審查，無法對(duì)涉訴信息能否公開作出判斷的情況下，則不予直接判決行政機(jī)關(guān)公開該信息，而應(yīng)判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。因?yàn)槿绻ㄔ簩?duì)行政機(jī)關(guān)尚未調(diào)查的事實(shí)進(jìn)行全面調(diào)查，有僭越行政權(quán)、違反權(quán)力分立之嫌；［11］575當(dāng)案件事實(shí)清楚，證據(jù)充分時(shí)，法院在審查時(shí)會(huì)對(duì)個(gè)人隱私、公共利益進(jìn)行認(rèn)定，并運(yùn)用比例原則進(jìn)行衡量。如果認(rèn)為個(gè)人隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于公眾知情權(quán)或監(jiān)督權(quán)，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開該信息。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)已無需再重新進(jìn)行調(diào)查和裁量，法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)作出特定內(nèi)容（即公開該信息）的行政行為。

注釋：

① 參見山東省青島市嶗山區(qū)人民法院（2015）嶗行初字第156號(hào)判決書。類似的案例還有“馮某訴廣州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)人民政府案”，參見廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2020）粵71行終1478號(hào)判決書。

② 參見上海市高級(jí)人民法院（2011）虹行初字第34號(hào)判決書、北京市朝陽區(qū)人民法院（2014）朝行初字第361號(hào)判決書、上海市黃浦區(qū)人民法院判決書（2017）滬0101行初33號(hào)。

③ 參見山東省青島市中級(jí)人民法院（2017）魯02行終368號(hào)判決書。類似的案件參見廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2020）粵71行初58號(hào)判決書。

④ 參見北京市朝陽區(qū)人民法院（2015）朝行初字第383號(hào)判決書。

⑤ 參見北京市朝陽區(qū)人民法院（2015）朝行初字第383號(hào)判決書。

⑥ 參見江蘇省南通市中級(jí)人民法院（2017）蘇06行終64號(hào)判決書。

⑦ 參見河南省高級(jí)人民法院（2016）豫行終378號(hào)判決書。

⑧ 參見北京市第二中級(jí)人民法院（2017）京02行終418號(hào)判決書。

⑨ 參見上海市第一中級(jí)人民法院（2016）滬01行終99號(hào)判決書。

⑩ 參見遼寧省遼陽市中級(jí)人民法院（2015）遼陽行終字第00014號(hào)判決書；山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2018）魯01行終205號(hào)判決書。