“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)新路徑探索

劉 洪 王佳麗

(1.蘇州大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，江蘇 蘇州 215325； 2.內(nèi)蒙古鴻德文理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

推動獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的普通本科高校，是當(dāng)前我國高等教育改革的重大任務(wù)之一。2020年5月，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，提出“將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為高校設(shè)置工作的重中之重”，并要求到2020年末“各獨(dú)立學(xué)院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案”。2021年修訂的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》規(guī)定：“公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校，不得以管理費(fèi)等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益?！边@意味著獨(dú)立學(xué)院與母體高校之間原有的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)或依附關(guān)系不再符合條例相關(guān)規(guī)定，推動獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的普通高校是大勢所趨。根據(jù)教育部網(wǎng)站公布的轉(zhuǎn)設(shè)情況，截至2021年5月，全國有161所獨(dú)立學(xué)院實現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)，尚有159所未實現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)(1)數(shù)據(jù)根據(jù)教育部獨(dú)立學(xué)院名單和已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院名單進(jìn)行統(tǒng)計后獲得。。我國獨(dú)立學(xué)院可以分為“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院和“民有民辦型”獨(dú)立學(xué)院兩類，不同類型的獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過程中面臨不一樣的難點(diǎn)。

“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院指公辦高校與國有企業(yè)、公辦高校的基金會、校友會等公共組織共同舉辦的獨(dú)立學(xué)院，其不管是轉(zhuǎn)為公辦高校還是民辦高校，均面臨一定的困難和挑戰(zhàn)?！懊裼忻褶k型”獨(dú)立學(xué)院是指公辦高校與社會力量合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院。相較于“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院，“民有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程更快。由于轉(zhuǎn)設(shè)后社會力量投資方可獲得高校的獨(dú)家決策權(quán)，且無須再向原母體高校繳納管理費(fèi)或資源占用費(fèi)，“民有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的合作舉辦方積極支持獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。鐘秉林等(2021)認(rèn)為，盡管獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的政策方案基本明確、轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)度明顯加快，但由于獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)形態(tài)復(fù)雜，且轉(zhuǎn)設(shè)涉及多方利益相關(guān)者的切身利益，在實際推進(jìn)過程中仍面臨一些難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)(2)鐘秉林、景安磊：《獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀分析與轉(zhuǎn)設(shè)后可持續(xù)發(fā)展路徑探析》，《中國高教研究》2021年第4期，第14-19頁。。闕明坤等(2021)提出破解“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)困境的對策，主要包括：健全機(jī)制，化解利益糾紛；改善辦學(xué)條件，促進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)；創(chuàng)新轉(zhuǎn)設(shè)路徑，促進(jìn)政策落地；落實辦學(xué)主體地位，增強(qiáng)獨(dú)立自主辦學(xué)能力(3)闕明坤、耿菊萍、雷承波：《國有民辦型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的困境與對策》，《高校教育管理》2021年第1期，第59-68頁。。本文認(rèn)為，我國獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程道阻且長，主要原因在于各地獨(dú)立學(xué)院在投資主體、內(nèi)部治理、辦學(xué)規(guī)范性、規(guī)模形態(tài)以及教育質(zhì)量等方面呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，而現(xiàn)有的轉(zhuǎn)設(shè)模式相對單一、轉(zhuǎn)設(shè)路徑相對狹窄，只有探索更多轉(zhuǎn)設(shè)路徑，才能為更多獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)提供更多行動選擇。目前，“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院成功轉(zhuǎn)設(shè)的比例明顯小于“民有民辦型”獨(dú)立學(xué)院。全面梳理“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，客觀分析其轉(zhuǎn)設(shè)困境，有助于進(jìn)一步推動“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。

一、“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)困境

“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的生源質(zhì)量、教學(xué)水平、社會聲譽(yù)在整體上優(yōu)于“民有民辦型”獨(dú)立學(xué)院，是我國獨(dú)立學(xué)院的領(lǐng)頭雁和排頭兵?！皣忻褶k型”獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展歷程和辦學(xué)現(xiàn)狀具有特殊性，其轉(zhuǎn)設(shè)過程存在特殊困難。

(一)多數(shù)“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)條件不達(dá)標(biāo)

獨(dú)立學(xué)院不論是轉(zhuǎn)為公辦高校還是轉(zhuǎn)為民辦高校，都需要符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2006年《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，普通本科學(xué)校生均占地面積應(yīng)達(dá)到60平方米以上，建校初期的校園占地面積應(yīng)達(dá)到500 畝以上；建校初期專任教師總數(shù)不少于 280 人，專任教師總數(shù)一般應(yīng)使生師比不高于18∶1；建筑面積、儀器設(shè)備、圖書、實習(xí)實訓(xùn)場所等方面均有具體要求。部分“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院因辦學(xué)基本條件不達(dá)標(biāo)，影響了轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。一是土地和校園面積不夠。與“民有民辦型”獨(dú)立學(xué)院相比，“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院更有可能在基本辦學(xué)條件方面不達(dá)標(biāo)。由于我國大多數(shù)城市土地資源日益稀缺、土地價格不斷攀升，自有土地不達(dá)標(biāo)成為橫亙在很多“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)之路上的障礙。另外，不少獨(dú)立學(xué)院的土地、校舍等產(chǎn)權(quán)是以母體高校或投資方的名義取得的，這些資產(chǎn)往往屬于國有資產(chǎn)，過戶手續(xù)復(fù)雜。二是自有師資隊伍不達(dá)標(biāo)。獨(dú)立學(xué)院的師資隊伍來源較為復(fù)雜，既有來自母體高校的師資，也有自有師資。由于“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院往往側(cè)重于與母體高校共享部分師資，自有師資數(shù)量少、隊伍結(jié)構(gòu)不合理。近年來，為了順應(yīng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的整體趨勢，部分獨(dú)立學(xué)院面向社會廣泛招聘自有師資，但從結(jié)果來看，所聘自有師資主要以應(yīng)屆生為主，高層次人才引進(jìn)存在較大難度。因此，即便教師數(shù)量勉強(qiáng)達(dá)標(biāo)，但在教學(xué)經(jīng)驗、高級職稱教師比例等方面，還存在一定程度的欠缺。三是儀器設(shè)備、圖書、實驗實訓(xùn)條件薄弱。部分“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院“以最低成本運(yùn)作，沒有投入大量資金把所有硬件建合格的想法”(4)劉杰書、曾繁榮：《新常態(tài)下“國有民辦”獨(dú)立學(xué)院發(fā)展應(yīng)向何處去》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第6期，第184-188頁。。根據(jù)最初的合作協(xié)議，“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院一般每年向母體高校繳納約占學(xué)費(fèi)總收入30%的管理費(fèi)或資源占用費(fèi)，這就使得獨(dú)立學(xué)院因沒有足夠的經(jīng)費(fèi)改善軟硬件設(shè)備，導(dǎo)致教學(xué)資源嚴(yán)重不足。

(二)“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)動力不足

持續(xù)增強(qiáng)轉(zhuǎn)設(shè)動力，是推動獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵?！皣忻褶k型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)涉及母體高校、國有力量、地方政府和師生群體等利益相關(guān)方，其轉(zhuǎn)設(shè)過程是一個激烈的利益博弈過程。其中母體高校和合作舉辦方是兩個關(guān)鍵利益主體，這兩大主體的博弈互動在很大程度上決定了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的可能性和進(jìn)度?！皣忻褶k型”獨(dú)立學(xué)院的母體高校在舉辦獨(dú)立學(xué)院的過程中，通過每年向獨(dú)立學(xué)院收取學(xué)費(fèi)收入的既定比例，化解了債務(wù)，改善了辦學(xué)條件和教師待遇，因此缺乏推動獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的積極性，表現(xiàn)之一就是在轉(zhuǎn)設(shè)談判時提出過高的“分手費(fèi)”。由于母體高校可能是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的消極力量，合作舉辦方的態(tài)度就成為影響“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的關(guān)鍵因素，其積極性是此類獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的內(nèi)在動力。然而，“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院無社會力量參與辦學(xué)，主辦單位為國有企業(yè)、母體高?；饡蛐＾k企業(yè)，它們均缺乏轉(zhuǎn)設(shè)的內(nèi)在動力。地方政府國資委主導(dǎo)的國有企業(yè)對獲得獨(dú)立學(xué)院獨(dú)家舉辦權(quán)的意愿不強(qiáng)，因為它們的主營業(yè)務(wù)往往是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、交通等領(lǐng)域，管理高校的精力和經(jīng)驗均不足。此外，《實施方案》規(guī)定“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院不能轉(zhuǎn)設(shè)為營利性民辦高校，這就導(dǎo)致國有企業(yè)難以從辦學(xué)中獲得回報，與其追求資產(chǎn)保值增值和獲取利潤的組織動機(jī)相悖。母體高校的基金會或校辦企業(yè)由母體高校主導(dǎo)，在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)上并無發(fā)言權(quán)，若母體高校希望延續(xù)獨(dú)立學(xué)院，其基金會或校辦企業(yè)只能聽從母體高校的安排。

(三)“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校受地方財政制約

《實施方案》指出，獨(dú)立學(xué)院可以轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校、公辦高?；蚪K止辦學(xué)。目前，我國有28所“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院完成轉(zhuǎn)設(shè)，其中27所轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，可見“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院具有轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的天然優(yōu)勢。獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源是學(xué)費(fèi)收入，對公共財政的依存度較低，但若轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，其經(jīng)費(fèi)將主要依賴公共財政撥款。據(jù)測算，在校生為萬人的公辦高校每年的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和各項專項經(jīng)費(fèi)約為2億元(5)數(shù)據(jù)經(jīng)筆者查閱幾所在校生為萬人的公辦高校官網(wǎng)公開信息中的財務(wù)收支情況測算得來。。獨(dú)立學(xué)院能否轉(zhuǎn)設(shè)為省級財政負(fù)擔(dān)主要經(jīng)費(fèi)的公辦高校，主要取決于省級財政的負(fù)擔(dān)能力、省域內(nèi)高等教育資源的布局情況。我國多數(shù)省份的省屬高校較多，省級財政的高等教育負(fù)擔(dān)較重，無法支持多數(shù)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，且省級高等教育財政經(jīng)費(fèi)的投入重點(diǎn)是引進(jìn)國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)高等教育品牌或打造省域內(nèi)一流高校，對建設(shè)普通公辦高校的意愿不強(qiáng)。地級市財政更難負(fù)擔(dān)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校后所需的經(jīng)費(fèi)。一些地級市曾通過無償提供土地和校舍、提供部分事業(yè)編制甚至提供一定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助來引進(jìn)獨(dú)立學(xué)院。獨(dú)立學(xué)院的入駐為地級市培養(yǎng)了大批應(yīng)用型人才，建設(shè)了一批為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供決策咨詢的新型智庫。雖然地級市舉辦獨(dú)立學(xué)院的積極性很高，但大部分不具有接受獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的財政能力。浙大城市學(xué)院和浙大寧波理工學(xué)院之所以能轉(zhuǎn)設(shè)為杭州市、寧波市全額出資的公辦高校，是因為杭甬兩市GDP均超萬億(2020年全國僅23 個城市GDP 超萬億元)，一般地級市很難具備接受獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的實力。一些地級市(如蘇州、紹興、泰州等地)有多所“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院，若全部轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，地方財政壓力會非常大。

(四)“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高?；蚝喜⑥D(zhuǎn)設(shè)均面臨較大挑戰(zhàn)

《實施方案》規(guī)定，“國有民辦型”型獨(dú)立學(xué)院若要轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校，必須轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦高校，但是由于民辦高校分類管理的推進(jìn)不順暢，營利性與非營利性民辦高校的區(qū)分并不清晰，非營利性民辦高校在財政補(bǔ)貼、教師待遇、發(fā)展空間等方面所能獲得的支持措施不明確，導(dǎo)致部分師生不支持獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦高校。2019—2020年浙江和江蘇均發(fā)生了“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)導(dǎo)致部分學(xué)生聚集的事件，引發(fā)社會關(guān)注。與“民有民辦型”獨(dú)立學(xué)院相比，“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的師生對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的抵制會更強(qiáng)烈。首先，“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的公辦色彩相對濃厚，擁有母體高校的光環(huán)，學(xué)生在升學(xué)、就業(yè)等方面有一定優(yōu)勢，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校易造成師生較大的心理落差。其次，很多“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院在創(chuàng)辦初期曾有社會力量投資方，但由于母體高校和社會力量投資方在辦學(xué)理念、經(jīng)費(fèi)分配、人事聘用等方面存在難以彌合的重大分歧，最終社會力量投資方在獲得適當(dāng)補(bǔ)償后退出獨(dú)立學(xué)院。這些獨(dú)立學(xué)院的師生遭遇過社會力量投資方因管理不當(dāng)引發(fā)的教學(xué)秩序混亂、師資待遇不穩(wěn)等問題，不愿社會力量投資方再次介入學(xué)校管理。另外，《實施方案》規(guī)定：“鼓勵各地積極創(chuàng)新，可探索統(tǒng)籌省內(nèi)高職高專教育資源合并轉(zhuǎn)設(shè)，也可因地制宜提出其他形式合法合規(guī)的轉(zhuǎn)設(shè)路徑，經(jīng)教育部同意后實施?！迸c高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)可解決“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中土地和師資不達(dá)標(biāo)的問題，但由于職業(yè)技術(shù)大學(xué)尚屬新的高校類型，已有的職業(yè)技術(shù)大學(xué)大多由民辦高職院校升格而來，辦學(xué)水平和社會認(rèn)可度不高，“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)的創(chuàng)新路徑也遇到較大的阻礙。

二、探索部分“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高校”具有必要性

我國獨(dú)立學(xué)院類型多樣，但轉(zhuǎn)設(shè)路徑相對狹窄，被寄予厚望的與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)路徑也因出現(xiàn)重大風(fēng)險而暫停，因此必須創(chuàng)新轉(zhuǎn)設(shè)路徑、探索更大的轉(zhuǎn)設(shè)空間，為處于轉(zhuǎn)設(shè)困境中的“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院提供更多選擇。探索“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高?！?，既有助于推動“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程，也有助于分擔(dān)省市兩級財政壓力、提升縣域經(jīng)濟(jì)文化水平。

(一)“縣級市承辦高?！庇欣诰徑馐〖壵膲毫?/h3>

“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院因不存在社會力量投資方，公辦色彩濃厚，轉(zhuǎn)為公辦高校更為順暢，但若轉(zhuǎn)為省屬或市屬公辦高校，將受到地方財政豐裕程度以及地方對高等教育資源需求強(qiáng)度的制約。新疆大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院、新疆財經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院之所以成功轉(zhuǎn)設(shè)為新疆維吾爾自治區(qū)所屬公辦高校，原因之一是兩校所在市級區(qū)域均無公辦本科高校，新疆維吾爾自治區(qū)為提高高等教育資源的豐富性和均衡性，支持它們轉(zhuǎn)設(shè)為省屬公辦高校。而我國大多數(shù)省域均有較多數(shù)量的省屬高校，財政負(fù)擔(dān)已較為沉重。另外，我國不少省會城市擁有數(shù)量較多的獨(dú)立學(xué)院，如：西安有10所，武漢有7所，石家莊、南京、昆明均有6所，廣州、長沙、蘭州有5所，杭州有4所。這些省會城市的財政更側(cè)重于支持省屬高校的建設(shè)，對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為省屬公辦高校的意愿不強(qiáng)。為了響應(yīng)教育部“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)，分類指導(dǎo)、因校施策”的號召，各省級政府將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作列為高等教育工作的重點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作。在這樣的形勢下，位于省會城市的“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院若能遷至省內(nèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣辦學(xué)，并轉(zhuǎn)設(shè)成為縣級市政府承辦的普通本科高校，將有利于緩解省級政府對于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的壓力。

(二)“縣級市承辦高?！庇欣诜謸?dān)市級財政壓力

縣級市承接“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，有助于分擔(dān)獨(dú)立學(xué)院所在地級市的財政壓力。在“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院數(shù)量較多的省份，部分地級市就有多所獨(dú)立學(xué)院，如浙江省的杭州市、紹興市，江蘇省的南京市、蘇州市和泰州市。以蘇州市為例，該市有4所獨(dú)立學(xué)院，分別是蘇州大學(xué)文正學(xué)院(現(xiàn)已轉(zhuǎn)設(shè)為公辦本科高校性質(zhì)的蘇州城市學(xué)院)、蘇州大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院、蘇州科技大學(xué)天平學(xué)院、江蘇科技大學(xué)蘇州理工學(xué)院。這些獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)需要地級市投入巨大的人力和物力，若支持其中的一所或幾所轉(zhuǎn)為公辦本科高校，需要投入的財力也相當(dāng)可觀。作為一個設(shè)區(qū)市(地級市)，蘇州市還有其他高等教育建設(shè)任務(wù)。該市共有25所高校，其中8所是本科高校，盡管蘇州大學(xué)屬于部省共建高校、蘇州科技大學(xué)屬于省市共建高校、常熟理工學(xué)院屬于省屬全日制普通本科高校，但蘇州市政府還是通過校地共建等項目支持蘇州大學(xué)、蘇州科技大學(xué)等高校的發(fā)展，也通過很多項目共建的方式支持西交利物浦大學(xué)、中國人民大學(xué)蘇州校區(qū)等高校的建設(shè)。與蘇州情況類似，紹興有3所“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院，杭州有4所“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院。在這一背景下，積極探索“縣級市承辦高?！钡哪Ｊ?，發(fā)揮縣域積極性，挖掘縣級財政的潛力，可有效分擔(dān)市級財政的壓力，推動這些地區(qū)“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。

(三)縣域經(jīng)濟(jì)升級轉(zhuǎn)型呼喚“縣級市承辦高?！?/h3>

縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展需要配套的高等教育資源支撐，獨(dú)立學(xué)院的應(yīng)用型人才培養(yǎng)特色與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對應(yīng)用技術(shù)型人才的需求相契合。國家政策鼓勵倡導(dǎo)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，而縣級市的產(chǎn)業(yè)升級和城市化建設(shè)需要高等教育資源的強(qiáng)力支撐。2020年公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：“發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展……推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?！痹撐募岬揭粋€關(guān)鍵詞——“兩輕兩重”?！皟奢p”指的是輕GDP總量，輕增速；“兩重”指的是重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重發(fā)展質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“重量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸刭|(zhì)”，高質(zhì)量發(fā)展成為全新主題。在此形勢下，縣級市也面臨產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)更新、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整等歷史性課題。這一難題雖可通過與其他高校合作得以解決，但是若縣域內(nèi)有自己的高校，則可與縣域經(jīng)濟(jì)形成更加緊密的共同體?！翱h域城市與上一等級城市的差距，更多表現(xiàn)在公共產(chǎn)品提供的保障能力方面，而不是私人物品的購買能力方面。”(6)《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告(2019)暨全國百強(qiáng)縣(區(qū))報告在京發(fā)布》，2019-12-07，http://www.cssn.cn/jjx_yyjjx/yyjjx_gzf/201912/t20191207_5055155.shtml?？h域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要大量應(yīng)用型人才以增強(qiáng)包括公共產(chǎn)品提供能力在內(nèi)的綜合競爭力，而獨(dú)立學(xué)院一般以應(yīng)用型人才培養(yǎng)為特色，若縣級市利用獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的契機(jī)和縣域辦學(xué)的趨勢，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，支持獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高?！保饶茼槕?yīng)高等教育普及化發(fā)展規(guī)律，填補(bǔ)縣域高等教育空白，又能強(qiáng)化與縣域產(chǎn)業(yè)的對接，通過加強(qiáng)與縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的學(xué)科專業(yè)建設(shè)，形成服務(wù)地方發(fā)展需要的學(xué)科群和專業(yè)鏈，發(fā)揮高等教育對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用?？h級市通過引進(jìn)高等教育資源，共建產(chǎn)學(xué)研合作平臺，促進(jìn)高校技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)讓和縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。以浙江嘉興桐鄉(xiāng)市(縣級市)的羊毛衫行業(yè)為例，該行業(yè)在經(jīng)歷“重生產(chǎn)輕設(shè)計、重數(shù)量輕品質(zhì)、重加工輕品牌”階段后，與浙江傳媒學(xué)院(桐鄉(xiāng)校區(qū))共建 “毛衫創(chuàng)意設(shè)計工作站”，助力毛衫產(chǎn)業(yè)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向創(chuàng)意時尚產(chǎn)業(yè)過渡。在浙江杭州臨安區(qū)(原為縣級市)，浙江農(nóng)林大學(xué)發(fā)揮學(xué)校林學(xué)重點(diǎn)學(xué)科的優(yōu)勢，利用竹子生物技術(shù)為臨安的毛竹產(chǎn)業(yè)提供竹林育種、培育、筍竹加工利用等領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)服務(wù)，讓傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品融入現(xiàn)代技術(shù)，提升了毛竹的產(chǎn)量、質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品的應(yīng)用推廣(7)葉福軍：《長三角地區(qū)縣域高等教育與區(qū)域互動發(fā)展實證分析》，《浙江傳媒學(xué)院學(xué)報》2016年第6期，第136-142頁。。

(四)縣域社會文化發(fā)展呼喚“縣級市承辦高校”

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高?！?，有助于提升縣級市的城市形象?？h域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段，縣級市需要通過提供與地域形象相匹配的高等教育資源，帶動人口增長、土地升值以及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?？h域高校與區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展之間可形成良性互動關(guān)系：縣域高校為地方提供技術(shù)和人才保障，區(qū)域經(jīng)濟(jì)為縣域高校提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保障，區(qū)域文化也可為縣域高校文化的繁榮提供一定支撐。在城市形象方面，經(jīng)濟(jì)實力很大程度上彰顯了城市活力，但城市的深度發(fā)展和“聲名遠(yuǎn)播”離不開高等教育資源的映襯與推動。深圳作為新興城市，“并無北京、上海、廣州、南京、武漢等傳統(tǒng)城市高等教育資源豐富的優(yōu)勢，走的是另外一條道路，即其高等教育發(fā)展戰(zhàn)略更多地體現(xiàn)出城市主動作為的特征，而非僅僅延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)時代所劃定格局的發(fā)展慣性”(8)陳先哲：《城市競爭階段升級與高等教育發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：深圳案例》，《高等教育研究》2020年第9期，第25-31頁。。深圳通過自辦高校和引進(jìn)辦學(xué)兩種路徑，積極回應(yīng)城市發(fā)展與高等教育之間的互動需求，先后籌建了南方科技大學(xué)、深圳技術(shù)大學(xué)，還將籌建深圳師范大學(xué)、深圳音樂學(xué)院和深圳創(chuàng)意設(shè)計學(xué)院等高校。同時，在引進(jìn)辦學(xué)方面主要采取中外合作辦學(xué)模式、國內(nèi)知名大學(xué)的異地辦學(xué)模式等，持續(xù)發(fā)力，通過打造高等教育資源高地，使其與深圳經(jīng)濟(jì)科技高度發(fā)展的城市形象相匹配?？h域經(jīng)濟(jì)的體量和高等教育資源雖不可與深圳相提并論，但也可參照深圳發(fā)展高等教育的路徑模式，提升城市知名度和綜合競爭力。在文化引領(lǐng)方面，“縣級市承辦高?！迸c地方政府在文化硬件設(shè)施建設(shè)方面具有較好的合作前景。縣級市文化設(shè)施資源相對薄弱，而“大學(xué)擁有城市中最為先進(jìn)或者獨(dú)有的文化資源，如校史館、博物館、圖書館等，可將這些文化設(shè)施最大限度地向市民開放，充分利用這些設(shè)施為城市的科技發(fā)展提供廣闊的服務(wù)與合作平臺，讓市民在大學(xué)的文化氛圍中真正地感受文化的魅力，在潛移默化中提升自己的文化素質(zhì)”(9)李華玲、李峻：《論大學(xué)對城市文化的引領(lǐng)功能及其實現(xiàn)》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報》2012年第10期，第67-71頁。。例如，“縣級市承辦高?！笨膳c縣級市政府合作共建圖書館，既能滿足高校教學(xué)科研的需求，又能滿足縣級市市民對圖書文化的需求，這也是“縣級市承辦高?！睂Φ胤秸鲑Y建校的一種回饋，還能拓展市民的文化生活空間，提升縣級市的文化品位。

三、部分“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高?！本哂锌尚行?/h2>

在高等教育精英化階段，高校主要集中在一線城市與省會城市。在高等教育大眾化階段，高校主要集中在地級市層面。當(dāng)高等教育進(jìn)入普及化階段，大學(xué)將延伸到縣域生存發(fā)展。因此，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級市承接“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)符合時代發(fā)展趨勢，具有現(xiàn)實可行性。

(一)部分縣級強(qiáng)市具備承接“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的財政實力

通過分析我國31個省(區(qū)、市)的GDP數(shù)據(jù)及轄區(qū)內(nèi)高校數(shù)得知，每GDP數(shù)據(jù)的千億元可支持1—7所普通本科高校的建設(shè)與發(fā)展。李劍平(2015)認(rèn)為，縣域GDP超過1 000億元，就會產(chǎn)生發(fā)展高等教育的強(qiáng)烈需求與沖動(10)李劍平：《高校“下嫁”別只盯著土地房子》，《中國青年報》2015年5月19日，第3版。。2020年，江蘇、浙江兩省11個有獨(dú)立學(xué)院的縣級市中，就有8個縣級市的GDP超過或接近1 000億元。當(dāng)年GDP超過1 000億元的縣級市在全國還有很多，如福建省有4個，湖南省有3個。這些縣級市均具有發(fā)展高等教育的強(qiáng)烈需求和承接區(qū)域內(nèi)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通高校的現(xiàn)實基礎(chǔ)。從縣域GDP的承受能力來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的部分縣級市已具備獨(dú)立承辦高校的實力。首先，部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的GDP超過了一些國家或地區(qū)。國際貨幣基金組織公布的2020年全球各個國家和地區(qū)的GDP數(shù)據(jù)顯示，有123個國家和地區(qū)的GDP超過1 000億元人民幣，占60.59%(11)數(shù)據(jù)來自：《世界各國/地區(qū)GDP排名數(shù)據(jù)》，2021-06-19，http://gdp.gotohui.com/word。。我國現(xiàn)有30余個縣級市的GDP達(dá)到了1 000億元以上，相當(dāng)于這些縣級市的GDP超過了世界上40%的國家或地區(qū)，這充分說明我國部分縣級市的經(jīng)濟(jì)實力已達(dá)到較高水平。其次，部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的GDP超過了我國少數(shù)省份。我國各省2020年的GDP數(shù)據(jù)顯示，低于4 000億元的省份分別是寧夏回族自治區(qū)、青海省、西藏自治區(qū)，這三個省(區(qū))的GDP數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于百強(qiáng)縣之首的昆山市，可見我國部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財政實力甚至超過了部分省(區(qū))。最后，部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的GDP超過了大多數(shù)地級市。江浙兩省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于全國領(lǐng)先地位，兩省百強(qiáng)縣(市)數(shù)量達(dá)43個。江蘇省有5個縣級市位列全國前十，其中昆山市2020年的GDP超過省內(nèi)淮安、連云港、宿遷這三個地級市。浙江省縣級市中有獨(dú)立學(xué)院的是慈溪、桐廬、諸暨和蘭溪。這四個縣級市中，2020年GDP超過1 000億元且屬于全國百強(qiáng)縣的有慈溪、諸暨。

(二)縣級強(qiáng)市具備創(chuàng)建“縣級市承辦高?！钡膮^(qū)位優(yōu)勢

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級市利用獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，依托核心城市的資源，打造了一些新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)區(qū)和高科技產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，而這些高科技產(chǎn)業(yè)區(qū)的聚集也將吸引、帶動周邊高等教育資源群的萌芽與壯大。我國長三角都市圈、京津冀都市圈、粵港澳都市圈內(nèi)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣大多位于“一小時都市圈”范圍內(nèi)，與核心城市之間的便利交通是其獨(dú)特的區(qū)域優(yōu)勢，在地理位置上具備了發(fā)展高等教育的地緣特征?？h域已有的“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院是縣級市現(xiàn)有的較為成熟的高等教育資源，若承接這類高等教育資源轉(zhuǎn)設(shè)為縣屬普通高校，再進(jìn)一步吸引匯聚其他高等教育資源，將有利于實現(xiàn)高科技產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與高等教育資源的深入對接與互融。其次，縣域利用優(yōu)質(zhì)高等教育資源支撐高科技項目的孵化和成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)高校與產(chǎn)業(yè)之間的互動互通，將帶動新型產(chǎn)業(yè)振興。全球知名的硅谷與周邊城市的互動關(guān)系充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。作為美國高科技的發(fā)源地之一，硅谷聚集了眾多優(yōu)質(zhì)高等教育資源，科技和知識轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，帶動了周邊城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，周邊城市群與高等教育之間緊密互動，形成了產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的科技創(chuàng)新體系。從區(qū)域創(chuàng)新體系來考察，世界各大高技術(shù)園區(qū)都與大學(xué)為鄰，在地域上與大學(xué)接近，在產(chǎn)業(yè)協(xié)作上與大學(xué)緊密相連、共生共榮，是其共同特點(diǎn)。與硅谷類似的有：劍橋科技園與劍橋大學(xué)等世界名校相鄰；法蘭西島科學(xué)城則集中了法國 60%的高校；日本的筑波科學(xué)城周邊有47個國立研究教育機(jī)構(gòu)(12)辜勝阻、李俊杰、鄭凌云：《推進(jìn)“大學(xué)一產(chǎn)業(yè)”互動，重構(gòu)創(chuàng)新文化價值體系》，《中國軟科學(xué)》2007年第2期，第41-48頁。。高新技術(shù)園區(qū)與高校群的相鄰互動關(guān)系，正充分體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)與高校互通的現(xiàn)實需求?？h級市現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，為承接獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高校”提供了基礎(chǔ)，而“縣級市承辦高?！钡膭?chuàng)建和發(fā)展將帶動縣域產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與振興。山東省濰坊科技學(xué)院地處我國蔬菜之鄉(xiāng)壽光市，該校緊密結(jié)合所在縣域的蔬菜產(chǎn)業(yè)，將人才培養(yǎng)與科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，為推動壽光現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新作出了積極貢獻(xiàn)。

(三)部分縣級市通過引進(jìn)獨(dú)立學(xué)院、優(yōu)化區(qū)域高等教育資源，已有一定實踐

從獨(dú)立學(xué)院的區(qū)域分布來看，我國很多獨(dú)立學(xué)院在縣級市辦學(xué)。早期獨(dú)立學(xué)院多在省會城市辦學(xué)，但由于土地面積不足，獨(dú)立學(xué)院希望通過遷址辦學(xué)來解決這一問題，縣級市就成為這些獨(dú)立學(xué)院的選擇之一。縣級市因高等教育基礎(chǔ)薄弱而積極引入獨(dú)立學(xué)院，“縣級人民政府出地、出資引入高等教育就如同筑巢引鳳，將發(fā)展高等教育作為現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展中的重中之重，推動了高等教育跨越式發(fā)展”(13)葉福軍：《長三角地區(qū)縣域高等教育與區(qū)域互動發(fā)展實證分析》，《浙江傳媒學(xué)院學(xué)報》2016年第6期，第136-142頁。。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙兩省表現(xiàn)得尤為突出。江浙很多縣級市政府通過無償提供土地甚至無償建造校舍的方式，吸引獨(dú)立學(xué)院前來辦學(xué)。江蘇省24所獨(dú)立學(xué)院中有5所在縣級市，如南京師范大學(xué)中北學(xué)院從南京遷至丹陽、常州大學(xué)懷德學(xué)院從常州遷至靖江。浙江省現(xiàn)有5所獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)辦于或遷址至縣級市，如浙江財經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院遷至嘉興的海寧、浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院遷至杭州的桐廬。在山西省也有這種情況，如山西醫(yī)科大學(xué)晉祠學(xué)院遷至?xí)x中的祁縣。在遼寧省大連市所轄的莊河，也有大連工業(yè)大學(xué)藝術(shù)與信息工程學(xué)院、遼寧師范大學(xué)海華學(xué)院2所獨(dú)立學(xué)院。這類特殊的獨(dú)立學(xué)院一般為“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院，若能轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高?！?，不僅能拓寬我國獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的路徑，而且對優(yōu)化我國高等教育資源布局有著開拓性的意義。

(四)部分縣級市通過承辦高等教育、推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已取得一定成績

縣級市政府與高校展開產(chǎn)學(xué)研合作，是高等教育大眾化向縱深發(fā)展的必然趨勢。我國部分縣級市通過參與獨(dú)立學(xué)院建設(shè)，創(chuàng)建縣域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)基地，解決人才培養(yǎng)的同質(zhì)化問題，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在縣域經(jīng)濟(jì)參與高校辦學(xué)方面積累了一些實踐經(jīng)驗。以江蘇省張家港為例，該縣級市通過引進(jìn)江蘇科技大學(xué)蘇州理工學(xué)院，針對地方支柱產(chǎn)業(yè)升級的需求，定向化培養(yǎng)冶金、材料、機(jī)電、能源、軟件和船舶等產(chǎn)業(yè)相關(guān)的專業(yè)人才，形成了相關(guān)專業(yè)(群)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送人才。張家港市政府還依托蘇州理工學(xué)院的母體高校江蘇科技大學(xué)，成立了產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究院，搭建冶金工程、新材料、現(xiàn)代裝備制造等領(lǐng)域的研發(fā)平臺，培養(yǎng)高層次科技創(chuàng)新人才，為張家港實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)及低碳型經(jīng)濟(jì)提供了重要支撐。浙江財經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院與海寧市政府在“全域融杭，深度接滬”的契機(jī)下，攜手共建應(yīng)用型教育資源體系，共促海寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雙方在黨建宣傳、合作平臺、戰(zhàn)略咨詢以及資源共享等方面取得了一定成果，開創(chuàng)了共同發(fā)展、校地雙贏的局面。大連工業(yè)大學(xué)藝術(shù)與信息工程學(xué)院和莊河市政府開展合作，在校地、校企合作等方面取得實效，為縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展提供了人才支撐和智力支持。上述縣級市政府引進(jìn)高等教育資源并取得豐碩成果，為我國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣承接“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)積累了經(jīng)驗、提供了借鑒。

四、“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高?！钡膶Σ呓ㄗh

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“縣級市承辦高校”，對獨(dú)立學(xué)院自身和縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展均有現(xiàn)實意義，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣域高等教育資源布局的一種創(chuàng)新。但“縣級市承辦高校”尚無成熟先例，有賴于各級政府的積極推動，在舉辦機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和人事任命機(jī)制等方面還需深入探索。

(一)發(fā)揮各級政府的推動作用，探索“縣級市承辦高校”的規(guī)范化辦學(xué)機(jī)制

我國公共政策實施的寶貴經(jīng)驗是運(yùn)用“高位推動”解決公共政策在央地之間的貫徹與落實，“頂層推力”是決定我國政策執(zhí)行效果的重要因素(14)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期，第61-79頁。。實踐證明，只有“高位”“頂層”真正重視，才有克服重大教育政策難題的可能。彌合獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中多元參與者分歧和沖突的方法之一，就是加強(qiáng)頂層推力、宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。目前教育部對推動獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的決心很大，這為推動獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)提供了條件，今后還需加強(qiáng)各級政府及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，增強(qiáng)政策執(zhí)行的創(chuàng)新性和靈活性。省級政府需做好地方制度設(shè)計，充分考慮縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性，將客觀性與前瞻性相結(jié)合，拓展縣級市辦大學(xué)的合理發(fā)展空間，保障其可持續(xù)發(fā)展，做好縣域高等教育布局的長遠(yuǎn)規(guī)劃。地級市政府需發(fā)揮中層擔(dān)當(dāng)作用，積極創(chuàng)造條件，提供政策支持，與縣級市政府一起做好轉(zhuǎn)設(shè)材料的準(zhǔn)備與申報工作，切實維護(hù)好轉(zhuǎn)設(shè)期間的穩(wěn)定工作，保障獨(dú)立學(xué)院教職工的知情權(quán)，及時了解學(xué)生及家長的心聲?？h級市政府需發(fā)揮基層主體作用，嚴(yán)格按照法定程序，根據(jù)轉(zhuǎn)設(shè)要求支持獨(dú)立學(xué)院完成校舍等固定資產(chǎn)相關(guān)權(quán)證的辦理工作，重點(diǎn)探索保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)問題，妥善解決教職工身份問題以及校地合作問題，對轉(zhuǎn)設(shè)后新大學(xué)的功能、使命等進(jìn)行明確定位，凝聚共識，將轉(zhuǎn)設(shè)后新高校的發(fā)展和建設(shè)納入縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，“建立和制定一系列與縣域辦學(xué)相匹配的地方政策法規(guī)，避免由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)換屆而對高校辦學(xué)產(chǎn)生沖擊”(15)胡坤、徐軍偉：《縣域辦學(xué)：浙江省獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑探析》，《寧波大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2017年第1期，第51-55頁。。另外，加強(qiáng)縣級市政府對區(qū)域內(nèi)科教資源的整合。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級市為了招才引智、共謀發(fā)展，積極引進(jìn)大院大所展開協(xié)作攻關(guān)?！按髮W(xué)希望培養(yǎng)一流人才，院所希望提高科研績效，政府希望增加社會福祉。”(16)方維慰：《大學(xué)大院大所與地方協(xié)同創(chuàng)新的機(jī)制分析》，《江蘇高教》2018年第12期，第71-74頁?？h級市原引進(jìn)的大院大所可與獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后的“縣級市承辦高校”進(jìn)行聯(lián)姻，通過載體共建、聯(lián)合攻關(guān)、項目合作等形式，實現(xiàn)資源共享、和諧共生、融合發(fā)展，助推“縣級市承辦高?！钡母哔|(zhì)量發(fā)展。

(二)“縣級市承辦高?！痹谂e辦機(jī)制方面需要因校施策，進(jìn)行嘗試性探索

“縣級市承辦高?！笨梢圆捎霉k機(jī)制，由縣級市政府舉辦，也可以采取民辦機(jī)制，由地方政府設(shè)立的教育投資公司、教育基金會或國有企業(yè)作為舉辦者。2021年修訂的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金，用于支持民辦學(xué)校提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平、獎勵舉辦者等?！蹦壳拔覈s有10所民辦高校的舉辦方為基金會、政府組織、社會組織或國有企業(yè)，如西湖大學(xué)的舉辦方為西湖基金會、浙江樹人大學(xué)的舉辦方為浙江省政協(xié)、廈門華廈學(xué)院的舉辦方為廈門市社會發(fā)展研究會、濰坊科技學(xué)院的舉辦方為山東晨鳴紙業(yè)公司(國企)。這些民辦高校的發(fā)展水平較高，公益屬性明顯，社會聲譽(yù)較好，教師待遇優(yōu)于其他民辦高校。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公有力量作為舉辦方的非營利性民辦高校，一般不會引起師生的強(qiáng)烈反對和抵制，有望實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)設(shè)。

(三)“縣級市承辦高校”在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面需要因地制宜，加強(qiáng)多方合作

在“縣級市承辦高校”的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面，若其辦學(xué)性質(zhì)為公辦高校，參照省屬公辦普通高校生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)，由縣級財政負(fù)擔(dān)日常經(jīng)費(fèi)?？梢暤丶壥泻涂h級市的財政情況，設(shè)置各自分?jǐn)傓k學(xué)經(jīng)費(fèi)的比例。如果縣級財政壓力較大，可經(jīng)省物價部門批準(zhǔn)后在特定時期內(nèi)采取市場機(jī)制收費(fèi)。我國已有此種辦學(xué)機(jī)制的先例，如浙江萬里學(xué)院是一所公辦高校，但按照民辦機(jī)制收費(fèi)，且大多數(shù)教師都有事業(yè)編制。該校不僅發(fā)展態(tài)勢較好，而且與英國諾丁漢大學(xué)合作舉辦了一所高水平的中外合作高?！獙幉ㄖZ丁漢大學(xué)。若“縣級市承辦高?！睘槊褶k高校，為減輕學(xué)生學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)、吸引優(yōu)秀生源，縣級財政可設(shè)立獎學(xué)金，并維持較高的獎勵額度。在師資隊伍建設(shè)方面，《民辦教育促進(jìn)法實施條例》明確規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以采取政府補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)等方式鼓勵、支持非營利性民辦學(xué)校保障教師待遇?！绷硗?，縣級市政府也可與有資金實力和教育情懷的社會力量開展合作，舉辦混合所有制高校。這方面可參考杭州萬向職業(yè)技術(shù)學(xué)院的辦學(xué)經(jīng)驗：該校由杭州市政府和萬向集團(tuán)合作舉辦，萬向集團(tuán)不要求回報，并設(shè)立“萬向教育基金”支持學(xué)校發(fā)展。在縣級財政實力提高后，“縣級市承辦高?！笨梢灾鸩浇档褪召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也可以轉(zhuǎn)制為公辦高校。具體可借鑒宿遷學(xué)院的做法，2020年教育部批準(zhǔn)民辦宿遷學(xué)院轉(zhuǎn)制為省屬公辦普通高校。

(四)積極探索“縣級市承辦高?！钡娜耸氯蚊鼨C(jī)制，必要時進(jìn)行改革創(chuàng)新

“縣級市承辦高校”在創(chuàng)建與發(fā)展過程中，需要進(jìn)行必要的創(chuàng)新與探索，特別是在人事任命機(jī)制方面，尚無成熟先例。我國現(xiàn)有的省屬或市屬公辦高校已形成了特定的人事任命機(jī)制，但“縣級市承辦高?！痹谛ｎI(lǐng)導(dǎo)任命、教職工編制及身份歸屬等方面，還需進(jìn)行探索與改革創(chuàng)新。如果“縣級市承辦高校”是公辦高校，根據(jù)目前的高校人事任命體制，其黨委書記由省委組織部和省委教育工委任命，校長由省政府任命。為體現(xiàn)縣級市政府作為舉辦方的地位、保障縣級市政府對“縣級市承辦高校”的管理權(quán)和決策權(quán)，可賦予縣級市政府對“縣級市承辦高?！秉h委書記和校長任命的推薦權(quán)，或可優(yōu)先從擁有相應(yīng)縣域工作經(jīng)歷的領(lǐng)導(dǎo)中產(chǎn)生“縣級市承辦高校”的黨委書記和校長；副校長、副書記等副職領(lǐng)導(dǎo)班子成員可由縣級市政府負(fù)責(zé)選拔和任命。這樣既保障了省級政府對“縣級市承辦高校”的引領(lǐng)及主導(dǎo)地位，又給予了縣級市政府一定的管理權(quán)限。如果“縣級市承辦高?！笔敲褶k高校，黨委書記可由省委教育工委選派，也可由市、縣級黨組織選派。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》，民辦高校實行董(理)事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，可吸納舉辦方代表、專家學(xué)者、行政管理專家等進(jìn)入董(理)事會，保障董(理)事會決策科學(xué)民主。縣級市政府可以選派有行政或教育管理經(jīng)驗的干部進(jìn)入董(理)事會。校長可從全國甚至全球聘任，賦予校長充分的決策空間，帶領(lǐng)學(xué)校建設(shè)一流民辦高校。此外，“縣級市承辦高?！币惨咨平鉀Q好教師的編制問題。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作涉及師生的重大利益關(guān)切，“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過程中更應(yīng)充分調(diào)研，全面考慮廣大師生的訴求，廣泛吸納師生意見，保障師生員工的知情權(quán)和適度參與權(quán)，妥善處理師生員工的安置問題。如果“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦的“縣級市承辦高?！?，部分教師或可獲得“事業(yè)編制”身份，但可能難以解決所有教師的編制問題。對此，可設(shè)立一定的標(biāo)準(zhǔn)和門檻，給予符合條件的骨干教師事業(yè)編制身份，激發(fā)教師的工作積極性。對于暫不符合條件的教師，也要做好安撫及解釋工作，通過明確的文件條例，使這部分教師看到希望：通過個人若干年的努力，在符合條件后，有望獲得事業(yè)編制身份。如果“國有民辦型”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦的“縣級市承辦高?！?，也可借鑒浙江樹人大學(xué)、廈門華廈學(xué)院等優(yōu)質(zhì)民辦高校的先進(jìn)做法，切實保障教師的各方利益，提高教師隊伍的穩(wěn)定性。