文豐安,段光鵬

(1.重慶社會科學(xué)院，重慶 400020；2.中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872)

一、 問題提出

制度是人類社會存在發(fā)展的基本形式和特有標識，是對人類社會發(fā)展?fàn)顩r的綜合反映，為實現(xiàn)穩(wěn)定有序的發(fā)展提供重要保障。經(jīng)過新中國成立70多年的制度建設(shè)和改革，中國特色社會主義制度更加全面、更加完善、更加規(guī)范，制度建設(shè)成果顯著，社會主義制度在中國大地上展現(xiàn)出前所未有的優(yōu)勢與活力。2019年10月黨的十九屆四中全會召開，會議系統(tǒng)總結(jié)了我國制度建設(shè)和國家治理方面取得的成就，提出了一系列重大舉措，對未來一段時期的各項工作進行了全面部署，實現(xiàn)了從制度建設(shè)到建構(gòu)根本制度、基本制度、重要制度三者之間主輔有序、主次互補、功能完整的制度體系的思想飛躍，為黨和國家長治久安構(gòu)筑起了制度建設(shè)的基本框架和宏偉格局。

國家治理體系是一套由多方面的制度組成的切實可行、切實管用、切實有效的制度體系，是具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的完整體系。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”[1]。我國今天的國家治理體系，是在中華民族歷史傳承、中華文化接續(xù)傳遞、國家經(jīng)濟社會穩(wěn)步前進的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。隨著中國特色社會主義進入新時代，我們的黨、我們的國家、我們的社會已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化，治國理政的任務(wù)更加艱巨，對黨和國家機構(gòu)設(shè)置及職能配置提出了新的要求。這就必須要推進國家治理體系現(xiàn)代化，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，充分運用制度和法律治理國家，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，為治理能力現(xiàn)代化提供制度依據(jù)。

黨的十九屆五中全會深刻把握國際國內(nèi)發(fā)展大勢，對推進國家治理體系現(xiàn)代化作出重要部署，要求充分發(fā)揮制度優(yōu)勢、準確施策，確保全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步。同時，未來的15年時間，我們要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，依然面臨著全新的任務(wù)和目標，面臨著深刻復(fù)雜變化的發(fā)展環(huán)境，這就需要進一步明確國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展進路，不斷推進國家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展進程，為開啟向第二個百年奮斗目標進軍的新征程奠定堅實基礎(chǔ)，這既是一個重大的理論問題，又是一個緊迫的現(xiàn)實問題。在中國共產(chǎn)黨成立百年之際，系統(tǒng)梳理國家治理體系現(xiàn)代化的相關(guān)問題，對于推進黨和國家事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要意義。

二、 學(xué)界研究進展

當(dāng)前，學(xué)界圍繞國家治理體系現(xiàn)代化的生成、內(nèi)涵、變遷、標準、獨特優(yōu)勢等內(nèi)容進行了多方位的梳理和分析，基本呈現(xiàn)出了該研究議題的階段性面貌，為探尋國家治理體系現(xiàn)代化研究的推進趨向和創(chuàng)新空間奠定了重要基礎(chǔ)。

關(guān)于國家治理體系現(xiàn)代化的生成。辛向陽認為，馬克思主義政治立場、人民立場、科學(xué)立場是其重要基礎(chǔ)[2]。俞可平認為，國家治理體系的現(xiàn)代化是社會政治經(jīng)濟現(xiàn)代化的必然要求，其本身又是政治現(xiàn)代化的重要表征[3]。孫紹勇和陳錫喜認為，法治文化對國家治理體系現(xiàn)代化生成具有實化、優(yōu)化作用和生態(tài)建構(gòu)的淳化作用[4]。肖存良認為，我國的治理體系現(xiàn)代化就是要在黨領(lǐng)導(dǎo)下的共治結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上鞏固制度、創(chuàng)造秩序、促進發(fā)展[5]。

關(guān)于國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵及過程。宣曉偉認為，國家治理體系是治理國家的一系列制度安排和具體技術(shù)手段的綜合體系[6]。徐亞清和于水認，為國家治理是指涉圍繞國家政權(quán)實現(xiàn)良善治理的實踐活動[7]。李景認為，我國國家治理體系現(xiàn)代化,就是決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等體制機制更加健全的進程和狀態(tài)[8]。李建認為，國家治理現(xiàn)代化就是使各類國家治理主體不斷在國家治理體系中順利運轉(zhuǎn)的動態(tài)過程[9]。胡洪彬認為：國家治理現(xiàn)代化就是在總結(jié)治理經(jīng)驗基礎(chǔ)上進行，通過創(chuàng)新方式推進國家治理體系科學(xué)化和治理能力提升的社會歷史過程[10]。姜裕富認為，我國國家治理體系現(xiàn)代化大體分為傳統(tǒng)社會時期、社會主義革命時期、社會主義建設(shè)時期、改革開放時期等不同階段[11]。

關(guān)于國家治理體系現(xiàn)代化的變遷。孫發(fā)鋒將其劃分為探索自主性、推行全能型、踐行發(fā)展型和推進均衡化四個國家治理時期[12]。張倩認為，在治理現(xiàn)代化的目標之下，我國國家治理現(xiàn)代化分為計劃經(jīng)濟、“雙軌制”并存時期、“增長主義”導(dǎo)向時期、“調(diào)控—刺激”反復(fù)期、治理體系全面重構(gòu)五個階段[13]。

關(guān)于國家治理體系現(xiàn)代化的標準。袁紅提出，制度化、規(guī)范化、程序化是國家治理體系現(xiàn)代化核心價值目標的衡量標準[14]。周薇認為，國家治理體系現(xiàn)代化的標準應(yīng)該從“人民認可”的主體、“實踐證明”的客體、“世界一流”的橫向、“歷史檢驗”的縱向四個維度進行認定[15]。張師偉認為，一定范圍內(nèi)的公共安全和有效治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)[16]。

關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系，高小平認為，二者是結(jié)構(gòu)與功能、硬件與軟件的關(guān)系[17]?？仔路逋瑯诱J為，二者不可分割，離開國家治理體系，國家治理能力將“有形無神”；離開國家治理能力，國家治理體系將“有名無實”[18]。

關(guān)于國家治理體系現(xiàn)代化的獨特優(yōu)勢，孟慧敏則概括為黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢、以人民為中心的組織優(yōu)勢、不斷革新的創(chuàng)新優(yōu)勢、兼容并包的文化優(yōu)勢[19]。

學(xué)者們從各自的學(xué)術(shù)背景和研究志趣出發(fā)，從不同的角度對國家治理體系現(xiàn)代化的理論與實踐進行了深入探討。然而，當(dāng)前的研究仍然存在著薄弱和不足之處。比如，學(xué)者們因為關(guān)注的議題不同而往往從某一視角的單一主體出發(fā)進行研究，不能以多維理論視角審視全貌，從而破解國家治理體系現(xiàn)代化面臨的理論與實踐難題；學(xué)者們一般沿用政策報告界定而缺少從理論和歷史的視角對國家治理體系現(xiàn)代化進行橫向和縱向維度的研究，對于不同時期的差異和側(cè)重比較研究較少，對于理論切入實踐的研究更是鳳毛麟角。因此，要從橫向和縱向上系統(tǒng)梳理國家治理體系現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)、歷史變遷與發(fā)展進路，在現(xiàn)代化進程中考察其理論基礎(chǔ)，總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗，全面地呈現(xiàn)出國家治理體系現(xiàn)代化的變遷、發(fā)展圖景，在繼承與發(fā)展的過程中形成富有解釋力和指導(dǎo)力的原創(chuàng)理論。

三、 國家治理體系現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)和特點

馬克思主義經(jīng)典作家在探索人類社會發(fā)展規(guī)律的過程中，對國家治理問題進行了深入解析。馬克思、恩格斯多次論及國家治理問題，列寧系統(tǒng)地總結(jié)并創(chuàng)造性闡釋了國家治理的基本觀點，為理解和把握國家治理體系現(xiàn)代化提供了科學(xué)的理論基礎(chǔ)和明確指向。

(一) 國家治理體系現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)

馬克思主義國家理論是馬克思主義經(jīng)典作家結(jié)合無產(chǎn)階級革命實踐過程形成的關(guān)于國家的理論學(xué)說，包括國家的起源、本質(zhì)、職能、消亡等。隨著社會的發(fā)展、時代的變遷，全面準確地把握馬克思主義國家理論，對推進國家治理體系現(xiàn)代化的理論建構(gòu)和實踐探索具有重要意義。

1. 馬克思主義國家理論的基本問題。國家的起源、本質(zhì)和消亡問題是馬克思主義國家理論的基本問題。馬克思在關(guān)于國家起源的論述中，實現(xiàn)了對黑格爾“理念國家”的反叛，明確指出“國家是統(tǒng)治階級的各個人借以實現(xiàn)其共同利益的形式，是該時代的整個市民社會獲得集中表現(xiàn)的形式”[20]。也就是說，國家是階級社會的產(chǎn)物，為對立階級中居于統(tǒng)治地位的階級所掌控，其產(chǎn)生是統(tǒng)治階級用來維護所謂“共同利益”的需要，實則為階級統(tǒng)治的“政治形式”。因而，國家絕不是從來就有的，也絕不是超階級的人類共同體，而是統(tǒng)治階級為了鞏固自己的統(tǒng)治地位和財產(chǎn)關(guān)系而制造出來的政治工具。國家的來源決定了國家的本質(zhì)，統(tǒng)治階級借助國家工具剝削、壓迫被統(tǒng)治階級來維護自身的地位和利益。正如恩格斯所說：“國家在一切典型的時期毫無例外地都是統(tǒng)治階級的國家，并且在一切場合在本質(zhì)上都是鎮(zhèn)壓被壓迫被剝削階級的機器”[21]。這一觀點被后世的馬克思主義者奉為圭臬而被繼承下來，列寧就指出“國家是剝削被壓迫階級的工具”[22]。當(dāng)階級矛盾不可調(diào)和之時，有著復(fù)雜結(jié)構(gòu)、多樣形式的國家就會產(chǎn)生。在馬克思看來，既然國家與階級總是內(nèi)在相關(guān)的，為了壓制被統(tǒng)治階級的反抗，其首要職能是維護社會正常秩序的政治統(tǒng)治職能，而社會管理職能的履行是階級統(tǒng)治的基礎(chǔ)。兩種職能之間相互聯(lián)系、相互依存。同時，國家不是一經(jīng)產(chǎn)生就永續(xù)存在的，而是將經(jīng)歷一個隨著階級的消亡而走向消亡的漫長歷史進程。相比而言，列寧擁有建立無產(chǎn)階級政權(quán)的實踐經(jīng)驗，認為國家的消亡將經(jīng)歷資產(chǎn)階級國家向無產(chǎn)階級半國家的過渡、無產(chǎn)階級半國家向非政治國家的轉(zhuǎn)變、國家完全消亡三個步驟，從而昭示了國家治理的應(yīng)然走向。

2. 馬克思主義國家理論的突出貢獻。馬克思主義經(jīng)典作家以撥云見日、深入本質(zhì)的深刻洞察力來研究國家治理問題，而且運用到了建立無產(chǎn)階級政權(quán)的實踐過程，對如何正確看待社會主義國家治理問題具有突出貢獻。首先，無產(chǎn)階級專政是前提。馬克思認為，無產(chǎn)階級只有通過暴力革命打碎和徹底摧毀舊的資產(chǎn)階級國家機器，建立無產(chǎn)階級專政，才能掌握國家政權(quán)。無產(chǎn)階級取得統(tǒng)治地位之后，為了鞏固和維護自身的統(tǒng)治地位，要繼續(xù)實行“階級的專政”，同時要格外注重“階級的民主”。其次，無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。馬克思十分重視社會主義國家治理中無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)問題，認為無產(chǎn)階級政黨是社會主義革命和建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。只有堅持無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)，才能使無產(chǎn)階級作為獨立的階級團結(jié)行動起來戰(zhàn)勝一切艱難險阻，沿著正確的方向前進。列寧在領(lǐng)導(dǎo)探索蘇維埃國家治理的過程中，強調(diào)無產(chǎn)階級政黨是蘇維埃國家的最高領(lǐng)導(dǎo)力量，是教育組織無產(chǎn)階級和全體勞動群眾的先鋒隊，在社會主義國家治理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。最后，建立完善各項國家制度是重要保障。國家是一種制度集合體。巴黎公社與以往歷史上的任何國家都不同，是無產(chǎn)階級專政政治形式的第一次嘗試，是對人民實行民主的新型社會主義國家，其治理實行了全新的制度安排。在十月革命勝利后，列寧同樣十分重視蘇維埃國家的制度建設(shè)，為社會主義國家治理提供了必然遵循的制度邏輯。

3. 馬克思主義國家理論的指導(dǎo)作用。隨著時代的變遷，馬克思主義國家理論沒有過時，反而在豐富的實踐中得到檢驗，在社會主義國家治理中依然發(fā)揮著重要指導(dǎo)作用。首先，國家治理要堅持無產(chǎn)階級專政。在馬克思看來，國家與統(tǒng)治是密不可分的，資本主義國家治理維護的是資產(chǎn)階級的統(tǒng)治。只有使無產(chǎn)階級以多重手段、直至使用暴力來使自身上升為“為絕大多數(shù)人謀利益”的統(tǒng)治階級，以人民利益為核心推進國家治理體系現(xiàn)代化，創(chuàng)造出高于和優(yōu)于資本主義社會的民主制度，才能打開社會主義國家治理的新空間。其次，國家治理要始終堅持無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)。無產(chǎn)階級政黨的先進性決定了其擁有國家治理的資質(zhì)和能力，在社會主義國家治理進程中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，始終發(fā)揮著中流砥柱作用。能否始終堅持無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)、能否創(chuàng)新和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，直接關(guān)乎社會主義國家治理的成敗。最后，國家治理要堅持完善各項國家制度。國家是由一系列制度安排和國家機器所構(gòu)成的制度整體，只有堅持和完善各項國家制度，才能確保社會主義國家治理目標的實現(xiàn)。

(二) 國家治理體系現(xiàn)代化的理論特點

作為現(xiàn)代化的重要維度，國家治理體系現(xiàn)代化的理論特點何在，顯然是一個需要討論的基本話題。從國家治理體系現(xiàn)代化的理論與實踐中總結(jié)其理論特點，有助于明確國家治理體系現(xiàn)代化的價值追求和前進方向。

1. 明確治理是維系社會秩序的手段。盡管“治理”一詞古已有之，但是具有工具理性色彩的現(xiàn)代意義上的有著控制、操作和引導(dǎo)意思的“治理”概念一般認為興起于西方歐美國家。當(dāng)然，“治理”概念并非完全的舶來品，馬克思主義經(jīng)典作家多次使用過“治理國家”“治理制度”等用法。中國共產(chǎn)黨的文獻中也多次使用過“治理整頓”“有效治理國家”等提法。從“治理”的原初意涵來看，其本身強調(diào)的是多元主體參與的行為模式，內(nèi)含有序性和規(guī)范性的維度。從現(xiàn)代意義來看，國家作為一種“特殊的公共權(quán)力”是用于緩和沖突的，目的是把沖突控制在“秩序”的范圍內(nèi)。對國家治理而言，要以維護特定的秩序為前提，以有效地掌握和運行政治權(quán)力為基礎(chǔ)，通過合作、協(xié)商形成交互性的共治網(wǎng)絡(luò)，維護社會始終處于“秩序”的狀態(tài)，是國家治理的重要任務(wù)。“秩序”本身是指一定生產(chǎn)關(guān)系所決定的社會秩序，其表現(xiàn)就是社會穩(wěn)定，旨在維護統(tǒng)治集團的權(quán)力地位和既得利益。在具體的政治實踐中，國家治理的一切行為都要圍繞著維系社會秩序展開運行和履行使命，在保持和維系政治權(quán)力的基礎(chǔ)之上，通過國家治理緩和沖突，運用公共權(quán)威實現(xiàn)公共利益，提升秩序的包容性，實現(xiàn)國家的發(fā)展和社會的進步。

2. 強調(diào)國家問題是治理問題的核心。理解國家治理，要明確何種意義上的國家才是國家治理的主體。只有從階級關(guān)系出發(fā)，才能認識國家的本質(zhì)規(guī)定性，才能明確國家治理的出發(fā)點與落腳點。馬克思從社會階級的對立和國家的起源出發(fā)揭示了國家的本質(zhì)，認為國家是從社會中分化出來的從事公共事務(wù)管理的機構(gòu)，而且只有當(dāng)經(jīng)濟上占據(jù)統(tǒng)治地位的階級把從事公共事務(wù)管理的機構(gòu)據(jù)為己有，即試圖將自己的階級利益上升為整個社會的共同利益時，國家才會出現(xiàn)。簡言之，國家是在階級存在、階級斗爭存在的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，國家的本質(zhì)就是階級的統(tǒng)治。盡管一切剝削階級國家在本質(zhì)上都是階級的統(tǒng)治工具，但是在形式上卻表現(xiàn)為以保障公權(quán)力為前提而凌駕于社會之上的力量。國家治理中的國家為獲得治理的權(quán)威性與合法性，就要履行公共職能，以獲得被統(tǒng)治階級對自身統(tǒng)治的認同。但是毫無疑問，公權(quán)力具有的專屬排他性決定了國家的資格具有唯一性。國家要通過發(fā)揮自身職能，在維護代表統(tǒng)治階級的根本利益的同時，堅持科學(xué)的治理理念，形成相互協(xié)調(diào)、相互作用的靈活治理路線。

3. 指明實現(xiàn)善治是國家治理的目標。經(jīng)濟關(guān)系、國家制度和基本國情之間的差異，決定著國家治理的過程是一個不斷調(diào)整的動態(tài)過程。國家治理并非無序的，進行國家治理是對社會中不同利益之間的關(guān)系加以調(diào)節(jié)，對公共事務(wù)進行調(diào)控、引導(dǎo)與支配，以提高治理效能為核心，注重多元協(xié)作，實現(xiàn)善治的理想治理狀態(tài)，即公共生活中各個治理機制的協(xié)調(diào)平衡。一方面，善治不是政治壓力下的被動訴求，而是針對單一的政府治理出現(xiàn)的政府失效和市場失靈問題，通過向多元治理主體協(xié)商治理的轉(zhuǎn)變，促使政府與民眾共同管理國家事務(wù)、管理社會事務(wù)，增強各類主體間的相互協(xié)作與進步，實現(xiàn)國家、市場和社會的動態(tài)互動，提升國家治理的自主性和能動性。另一方面，善治是由不同主體和不同層級的治理內(nèi)容構(gòu)成，要突出強調(diào)治理過程中實現(xiàn)透明、責(zé)任和回應(yīng)等主張，通過制度化、規(guī)范化、程序化來增強社會民眾對政府的理解和信任。只有在社會主義社會“實現(xiàn)國家權(quán)力對于社會成員權(quán)力的全面還原”[23]，才能引導(dǎo)國家治理走向善治之路。

四、 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理體系現(xiàn)代化的歷史變遷和基本經(jīng)驗

毛澤東指出：“如果要看前途，一定要看歷史”[23]。歷史經(jīng)驗對于個人、國家乃至整個社會的發(fā)展都有著重要的啟示意義。雖然“治理”概念在我國提出的時間不長，但是我國社會發(fā)展始終貫穿著治理思維。我國目前已經(jīng)進入新發(fā)展階段，系統(tǒng)把握中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理體系現(xiàn)代化的來龍去脈，總結(jié)其中的有益經(jīng)驗，對于推動社會主義現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。

(一) 國家治理體系現(xiàn)代化的歷史變遷

林尚立認為：“任何一個傳統(tǒng)國家要建成一個成熟的現(xiàn)代國家，都必須經(jīng)歷相當(dāng)長的國家轉(zhuǎn)型與發(fā)展過程”[24]。制度的建立和完善是一個動態(tài)過程，會隨著時代發(fā)展和國家轉(zhuǎn)型發(fā)生相應(yīng)的改變與調(diào)整。國家治理體系的建構(gòu)和完善同樣是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展在不同階段上的客觀要求而轉(zhuǎn)變治理理念的結(jié)果，依次經(jīng)歷了局部探索、初步創(chuàng)建、發(fā)展完善、全面深化的重大歷史轉(zhuǎn)折和跨越式飛躍。

1. 不破不立：國家治理體系的局部探索階段(1921—1949)。中國自古以來就逐步形成了一整套與封建社會形態(tài)相適應(yīng)、高度齊備的國家制度和治理體系。當(dāng)中國農(nóng)耕文明發(fā)展至極致、世界歷史進入工業(yè)文明之時，帝國主義列強用堅船利炮打開中國國門，使得整個舊中國的國家制度和治理體系面臨潰散的狀態(tài)。面對日益深重的政治危機和民族危機，無數(shù)先進的仁人志士在探尋新的治國制度和治理體系上走過了漫長曲折的歷程。應(yīng)時代而生的中國共產(chǎn)黨為建設(shè)人民當(dāng)家作主的新社會及其相關(guān)的國家制度而進行了不懈斗爭與探索。中國共產(chǎn)黨最早在1921年7月召開的黨的一大通過的綱領(lǐng)中就明確規(guī)定“本黨采用蘇維埃的形式”，黨的二大上開始對構(gòu)建一個新的制度形態(tài)進行了系統(tǒng)思考，甚至提出了一套帶有嚴重教條主義和蘇俄色彩的國家制度設(shè)計構(gòu)想。大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨從深刻的教訓(xùn)中總結(jié)經(jīng)驗，開始在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，富有創(chuàng)新性地確立了符合中國實際的獨特的革命道路。在蘇區(qū)政權(quán)的制度探索的實踐中，模仿蘇聯(lián)制度形態(tài)的色彩依然十分濃厚。其中制定的《中華蘇維埃共和國土地法》《中華蘇維埃共和國勞動法》等法規(guī)形成了符合農(nóng)村實際情況的土地革命方針和正確的土地分配方法，大大改善了蘇區(qū)時工人階級的社會地位和生活狀況?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國選舉細則》《蘇維埃暫行選舉法》等一系列法令的相繼頒布，標志著中國共產(chǎn)黨開始進行全國性的新政權(quán)的制度探索，形成了人民代表大會制度的雛形。在抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在蘇維埃制度實踐探索的基礎(chǔ)上根據(jù)時勢不斷調(diào)整制度構(gòu)建方案，進行了較為深入的制度探索。這一時期比較突出的特點是中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政的條件下，在實踐中嘗試了議會制、參議制、“三三制”等制度，在理論上首次提出了比較系統(tǒng)的構(gòu)建新的國家制度的構(gòu)想。其中，以陜甘寧邊區(qū)政府為代表的抗日民主政權(quán)時期實行“三三制”原則的偉大實踐推進了政治協(xié)商工作方式的出現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨對政治制度設(shè)計中比較敏感的政黨關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、協(xié)商關(guān)系等進行探索的大膽嘗試，為新中國國家制度的建立提供了參照，積累了經(jīng)驗。在解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨的制度理念和制度實踐進一步發(fā)展，參議會制度逐漸被人民代表會議制度所取代，同時政黨協(xié)商制度取得重大進展，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派經(jīng)過多次反復(fù)協(xié)商達成了《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會議諸問題的協(xié)議》，為新中國的成立以及新的制度框架的確立奠定了基礎(chǔ)。

2. 立足國情：國家治理體系的初步創(chuàng)建階段(1949—1978)。為了將“一盤散沙”式的低組織化社會重組為富有生命力的現(xiàn)代化社會，中國共產(chǎn)黨逐步推進建立一個全新的能夠體現(xiàn)中國“站起來”的國家政權(quán)。1949年9月，具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》進行了關(guān)乎全局的頂層設(shè)計，將中國共產(chǎn)黨提出的一套建立新國家和新制度形態(tài)的構(gòu)想確定下來，明確規(guī)定了我國的國體和政體，從法律上確認了作為工人階級先鋒隊的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立起了以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本特征的政治制度框架，奠定了新中國國家制度的基礎(chǔ)。1949年10月，新中國的成立使中國人民“站起來”了，使我國國家制度和治理體系建設(shè)有了最為關(guān)鍵的前提條件。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》對人民民主專政的國家性質(zhì)以及國家根本政治制度、基本政治制度做出了更為完備的規(guī)定。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建新的國家治理體系，表現(xiàn)出了極大的打碎舊的國家機器的創(chuàng)新勇氣，在積極開展國家治理的過程中革命性地變革了傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”國家治理模式與民國時代混亂的統(tǒng)治局面，尤其是徹底清除了半殖民地社會屬性給國家治理留下的屈辱烙印，結(jié)束了舊社會的無序治理。到1956年底，我國基本完成了社會主義改造，使社會主義制度基本建立起來。這是中國共產(chǎn)黨對新中國進行的一次系統(tǒng)、深刻的社會變革，通過發(fā)揮舉國體制的資源動員優(yōu)勢，整個國家呈現(xiàn)出前所未有的生機與活力。然而，由于傳統(tǒng)社會主義模式的制約以及過分夸大階級斗爭，黨和國家在這一階段也走過一段彎路。從總體而言，盡管這一時期國家治理體系的創(chuàng)建處于不成熟、不完善的狀態(tài)，但是已經(jīng)具備協(xié)調(diào)一致、高效運轉(zhuǎn)的國家治理體系的雛形，同時將制度的觀念傳遞到了國家治理的各個方面，對于充分發(fā)揚人民民主、保證國家長治久安起到了決定性作用。

3. 積蓄力量：國家治理體系的發(fā)展完善階段(1978—2012)。作為人類歷史上的新型制度，社會主義國家制度和治理體系并非完美無缺或停滯不前的，而是需要不斷進行自我完善和發(fā)展。“文化大革命”結(jié)束以后，我國在制度建設(shè)方面的主要任務(wù)是盡快恢復(fù)保證黨和國家基本運行的各項制度。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會開創(chuàng)了改革開放歷史新時期，同時開啟了國家制度和治理體系改革與完善的歷史新起點，主要表現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)的開放化和治理方式的制度化兩個方面。改革開放以后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人根據(jù)日益增強的世界眼光和對時代主題的準確判斷，以激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的活力為目標，建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，同時又進一步健全和完善了國家根本政治制度、基本政治制度，國家治理體系的彈性與韌性不斷增強。與此同時，我國更加重視國家治理方式的制度化、規(guī)范化變革，既“強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[25]，又強調(diào)健全法治秩序，謀劃和部署構(gòu)建以憲法為核心的法律體系，形成初具規(guī)模、較為完備的中國特色社會主義法治體系?？傊?，我國在這一時期根據(jù)歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情和長期治理經(jīng)驗，對國家治理體系建設(shè)持續(xù)不斷地進行探索，制度改革從基本制度層面逐漸深入到具體體制層面，在諸多方面取得了重大突破和階段性成果，使國家治理需要的體制、機制、程序、規(guī)范日漸完善，治理體系框架逐漸清晰，優(yōu)勢日益顯現(xiàn)，實現(xiàn)了社會主義制度發(fā)展的歷史性飛躍，為國家持續(xù)發(fā)展和社會長治久安提供了堅實依托，也為國家治理體系的深化發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。

4. 大步向前：國家治理體系的全面深化階段(2012—)。在改革開放的歷史進程中，“摸著石頭過河”的漸進性改革邏輯并非立足全局進行頂層設(shè)計和統(tǒng)籌安排，更多的是一種適應(yīng)性調(diào)整，以解決社會各領(lǐng)域積累的諸多深層次矛盾。同時，由于制度的變革、效能的彰顯受一時之限影響，人們的制度認知一定程度上隨之具有不確定性。以黨的十八屆三中全會為起點，中國共產(chǎn)黨打破多個既有制度的條條框框，明確了國家制度和治理能力兩者的里表關(guān)系，要求更好地發(fā)揮治理的要素和優(yōu)勢，加快實現(xiàn)制度的成熟化、定型化、常態(tài)化，標志著我國正式進入建設(shè)更加全面、科學(xué)、合理的國家治理體系新時期。黨的十八屆三中全會明確全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。黨的十九大報告中七次強調(diào)國家治理問題，提出的“八個明確”中包括“明確全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。黨的十九屆三中全會對黨和國家機構(gòu)職能改革做出全面部署，“是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動”[26]，對于科學(xué)合理地進行黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。黨的十九屆四中全會既科學(xué)、清晰地勾勒出相互協(xié)調(diào)、相互依存且具有明顯制度優(yōu)勢的龐大制度體系，又繪制了實現(xiàn)“兩個15年”戰(zhàn)略安排的全方位立體畫像，將深入開展新時代開啟的系統(tǒng)整體設(shè)計，推進國家治理體系現(xiàn)代化取得前所未有的理論成果、實踐成果、制度成果，從而運用制度威力應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊，為“中國之治”奠定長治久安的堅實根基。

(二) 國家治理體系現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗

完善國家治理體系是世界上一切國家的共同追求，但是不同國家、同一國家在不同歷史時期的治理目標、路徑選擇、方式方法不同，進而可以總結(jié)出不同的治理經(jīng)驗。我國立足自身歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情和長期治理實踐形成了適應(yīng)自身需要的國家制度和治理體系，在百年變遷過程中積累了具有中國特色的寶貴經(jīng)驗。

1. 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證國家治理體系建設(shè)方向正確。國家由政黨來執(zhí)政，是當(dāng)今世界各國政治體系運行的制度安排。執(zhí)政黨不同程度地擔(dān)當(dāng)著國家事務(wù)治理的任務(wù)，行使執(zhí)政權(quán)力就是發(fā)揮國家治理的權(quán)力。然而，執(zhí)政黨在不同社會制度、政治體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)中扮演的角色與在國家建設(shè)中發(fā)揮的作用千差萬別。中國共產(chǎn)黨是居于全面領(lǐng)導(dǎo)地位的、長期執(zhí)政的特殊執(zhí)政黨，與西方政黨輪替制度下的一般意義上的執(zhí)政黨有著根本不同，與世界上一些國家政黨內(nèi)部斗爭不斷、執(zhí)政能力不強、威信不高形成鮮明對照。中國共產(chǎn)黨在歷史和現(xiàn)實中的成功要放到國家制度和治理體系層面加以把握。從根本上說，國家治理體系是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的“一體兩翼”模式。中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想具有引領(lǐng)力、組織資源具有動員力、奮斗目標具有感召力、自我革命具有凈化力，無疑是國家治理體系變革、治理能力升級的關(guān)鍵推動力量，便于以長期執(zhí)政的制度安排形成謀劃長遠發(fā)展的國家治理優(yōu)勢。一方面，中國共產(chǎn)黨以強大的政治引領(lǐng)能力、堅強穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)核心、上下貫通且執(zhí)行有力的嚴密組織體系以及“得天下英才而用之”的強大號召力負責(zé)整個國家治理體系的分工、協(xié)調(diào)和控制，整個體系的構(gòu)建、驅(qū)動和維系從根本上取決于黨。另一方面，中國共產(chǎn)黨不僅決定整個國家治理體系宏觀長遠的目標任務(wù)，而且決定其日常的重大事務(wù)，使得整個國家治理的結(jié)果從根本上取決于黨。黨的十九屆五中全會確立的“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的首要原則即“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”[26]。唯有貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的這一本質(zhì)要求，以發(fā)揮黨在國家治理過程中的超強權(quán)威性、主導(dǎo)性，時刻站在時代前沿并準確把握社會前進的正確方向，才能搞好國家治理的一切工作和活動，才能永葆國家制度和治理體系所擁有的特色和優(yōu)勢。否則，各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)的治理就難以有效地運轉(zhuǎn)。因此，要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的作用得以更好發(fā)揮，使國家制度和治理體系的無比先進性、巨大優(yōu)越性得以更好體現(xiàn)，進而轉(zhuǎn)化為實實在在的治理效能。

2. 堅持人民至上，保證國家治理體系建設(shè)服務(wù)人民。我國的國家治理不同于單一的政府管理，而是由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的、政府具體實施的、人民廣泛參與的、體現(xiàn)以人民利益為歸依的制度優(yōu)勢的管理體系和系列舉措。國家制度是人民意愿和意志的表達，是人民實踐智慧的概括和凝練，人民是制度建構(gòu)、制度實踐、制度評價的主體。制度的目標與人民的目標緊密相關(guān)、高度契合，人民的擁護和認同是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的基礎(chǔ)。在國家治理體系的歷史變遷過程中始終貫穿著“依靠誰”、“為了誰”的問題。與西方國家存在的強勢集團俘獲政策體系的局面不同，中國共產(chǎn)黨作為人民意志的忠實代言人和執(zhí)行者，始終依靠人民而不是收買人民，始終服務(wù)人民而不是利用人民，始終以能否體現(xiàn)人民的地位、意志和利益作為制定、實施各項路線方針政策的根本依據(jù)。國家治理體系堅持人民至上，實現(xiàn)了“以人民為中心”的國家治理原則與社會主義制度屬性的真正契合，與西方國家普遍存在的黨派紛爭、利益集團偏私、漠視普通民眾要求形成鮮明對比，體現(xiàn)出無可比擬的先進性。制度實踐、制度評價的主體是人民，制度規(guī)范和制度精神只有符合人民需要，才能讓制度的生命力和優(yōu)越性在人民群眾生產(chǎn)生活中充分體現(xiàn)出來，使制度成果真正為人民群眾所享有。因此，國家治理體系堅持人民至上，鮮明地體現(xiàn)為以提高參與度而促進提升滿意度，以強大的民眾動員和吸引民眾參與能力保障人民及時、有效地監(jiān)督國家治理的各項決策及實踐過程，要求治理主體的實踐活動真正落實制度的價值功能。

3. 延續(xù)文化根脈，保證國家治理體系歷史傳承。國家治理體系的變革創(chuàng)新，離不開扎根的土壤、接續(xù)的歷史和蘊涵的文化。國家治理體系是我國本土文化長期潤物細無聲的內(nèi)在演化與長期積淀的結(jié)果，歸根結(jié)底要從本土挖掘資源、提煉經(jīng)驗、尋找答案，脫離本土傳統(tǒng)與文化語境的制度終究是無源之水、無本之木。國家治理體系的構(gòu)建和完善是一個漸進過程，不能割斷歷史、遠離文化、拋棄現(xiàn)實，而是要理性汲取我國傳統(tǒng)國家治理的有益經(jīng)驗，以豐富的中國智慧不斷進行改進和演化以形成自身的理論特質(zhì)和實踐模式。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結(jié)”[27]。歷史演替中進行創(chuàng)造和選擇的國家治理蘊含著豐富的政治智慧，自成體系的治理理念和制度安排深刻影響著今天的政治現(xiàn)實和治理模式?，F(xiàn)有制度和治理體系中許多依然或顯或隱地保留有國家歷史上逐步形成的郡縣制度、監(jiān)察制度、科舉制度等傳統(tǒng)政治制度和科舉選人、監(jiān)察懲治、協(xié)和友邦等制度規(guī)范的印記。當(dāng)然，沒有一種體系是完美無缺、永恒不變、普遍適用的，不能簡單延續(xù)中國傳統(tǒng)政治制度和治理文化的母版，而是要接續(xù)進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。中華傳統(tǒng)文化中包含的民本思想、治國經(jīng)驗、政道思維、德治主張、平等觀念等豐富性的歷史智慧，可以為今天更加科學(xué)地推進國家治理體系現(xiàn)代化提供現(xiàn)實啟迪；中華傳統(tǒng)文化中包含的中央地方關(guān)系、軍政關(guān)系、政治集團、層級治理等延續(xù)性的治理難題，可以為今天更加高效地推進國家治理體系現(xiàn)代化提供歷史借鑒。因此，國家治理體系延續(xù)文化根脈，深刻地體現(xiàn)為要以更廣闊的歷史視野對中國曾有、已有制度進行深刻反思，維護先輩傳承下來的價值框架和制度框架，加之深化改革、不斷嘗試、敢于創(chuàng)新，結(jié)合制度形成的歷史根基、文化底蘊和現(xiàn)實國情，促進國家制度和治理體系的適應(yīng)性調(diào)整和內(nèi)生性演化，構(gòu)建與時代相適應(yīng)的國家制度與治理體系。

4. 追求有效治理，保證國家治理體系可靠管用。與西方成熟的制度模式基本定型、國家治理要應(yīng)對的社會問題相對簡單明確相比，我國的國家治理體系作為改革的基本對象，可能帶來的矛盾會導(dǎo)致社會動蕩不安。國家治理體系是由若干制度構(gòu)成的有機整體，既體現(xiàn)著國家治理的屬性和類型，又決定著國家治理能力的實際效果。從國家治理體系的歷史變遷來看，最終的目的不是為了搞出一整套形式上完美、體系上完整的制度體系，而是為了把制度優(yōu)勢和國家治理有機結(jié)合起來，使整個制度和治理體系猶如一架精密鐘表機械相互耦合、精確協(xié)調(diào)、默契協(xié)同，從而把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。而治理效能的有效發(fā)揮還需要過硬的治理能力。習(xí)近平總書記指出：“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[28]。國家治理體系是治理能力的前提和依據(jù)。完善國家各項制度，推進國家治理體系現(xiàn)代化，也就為增強治理能力提供了重要依據(jù)，進而為提升治理效能提供了堅實基礎(chǔ)?？梢哉f，制度優(yōu)勢和治理效能相輔相成、互為因果、缺一不可。因此，國家治理體系現(xiàn)代化意味著既要完善國家治理體系的架構(gòu)和形式，又要創(chuàng)造國家治理效能的價值和結(jié)果，通過國家治理實踐不斷實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能高效轉(zhuǎn)化、自動轉(zhuǎn)化、持續(xù)轉(zhuǎn)化和全面轉(zhuǎn)化，真正彰顯出制度優(yōu)勢的功能和治理有效特征。

五、 新發(fā)展階段國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展進路

國家治理不是簡單的事務(wù)性工作，涉及的內(nèi)容廣泛、任務(wù)繁重、頭緒復(fù)雜。盡管如此，國家治理體系始終秉持內(nèi)在動力充足、運轉(zhuǎn)機制靈活、制度績效高能的目標。如今的中國正在進入一個“頂層設(shè)計”的治理時代，力圖從全局的高度實現(xiàn)對國家治理的各方面、各層次、各要素的統(tǒng)籌規(guī)劃，在時代方位、價值導(dǎo)航、制度統(tǒng)合、強勁動力等方面明確國家治理體系的發(fā)展進路，促使治理手段與治理方式更加精細化、智能化、現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家治理路徑的優(yōu)化和治理模式的變革，為制度優(yōu)勢的充分彰顯和治理效能的充分釋放拓展更大空間，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供重要保障。

(一) 時代方位：聚焦社會主要矛盾調(diào)整優(yōu)化國家治理體系

新時代“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]?！懊篮蒙钚枰笔嵌鄬哟巍⑷轿?、立體式展開的，涵蓋物質(zhì)與精神，涉及具體與抽象，具有豐富的內(nèi)涵和廣闊的外延，賦予了國家治理體系寬廣深遠的工作空間，指引著整個治理體系的轉(zhuǎn)型方向。國家治理的落腳點歸根到底是要更好地服務(wù)人民，即通過不斷完善能夠滿足人民美好生活需要的制度安排、公共政策和體制機制，讓各種要素能夠優(yōu)化協(xié)同、有效整合，實現(xiàn)國家穩(wěn)定有序、協(xié)調(diào)發(fā)展，從服務(wù)于原先以單一的物質(zhì)文化產(chǎn)品為主要目標的生存型階段，全方位地轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿哔|(zhì)量供給來推動實現(xiàn)“美好生活需要”的豐富治理內(nèi)容，以滿足社會需求結(jié)構(gòu)的重大變化?！安黄胶獠怀浞值陌l(fā)展”是復(fù)雜的、具體的、現(xiàn)實的，在國家治理層面突出表現(xiàn)為政府的基本公共服務(wù)供給不平衡、高質(zhì)量公共服務(wù)供給不充分等問題，極大地影響了民眾的獲得感、幸福感和安全感。國家治理要把促進均衡發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展置于突出地位，通過提供科學(xué)合理的制度化安排和高效協(xié)同的運行機制，全力協(xié)調(diào)各方力量，綜合運用各方資源，做好制度上的配套與銜接，完善公共服務(wù)制度體系以提供高質(zhì)量的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給，將以人民為中心的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為提升公共服務(wù)質(zhì)量和實現(xiàn)“美好生活需要”的治理效能，把多元分配優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為促進社會公平的治理效能，從而不斷滿足人民對美好生活的新期待。黨的十九屆五中全會立足根本、掌控全局、著眼新的發(fā)展目標，將推動高質(zhì)量發(fā)展作為“十四五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，旨在優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換發(fā)展模式、提升發(fā)展動力以適應(yīng)我國社會主要矛盾的變化。因此，國家治理要以人民“美好生活需要”的滿足作為奮斗目標和價值遵循，堅持新發(fā)展理念，聚焦區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、收入分配公平、資源合理配置等與人民生活直接相關(guān)的領(lǐng)域，緊緊圍繞調(diào)控房價、完善養(yǎng)老體系、改革醫(yī)療制度、提高教育質(zhì)量等人民最亟待解決的問題展開，在政策決策的制定上以符合國情國力實際、符合人民利益訴求為標準，確保真正把人民所思所想放在心中，把社會矛盾化解在萌芽里，在制度設(shè)計和變革中要建立滿足人民美好生活需要的必備制度，把“以人民為中心”的價值理念真正轉(zhuǎn)化為制度體系的價值精神，在治理效能的考核上以是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展、是否改善人民生活、是否滿足人民需要為標準，化制度優(yōu)勢效能為人民美好生活需要效能，確保人民實實在在地享受國家發(fā)展成果，腳踏實地向第二個百年奮斗目標邁進。

(二) 價值導(dǎo)航：以社會主義核心價值觀充分凝聚制度共識

國家治理的過程中會逐步形成與時俱進的價值導(dǎo)向以及對應(yīng)的治理行動，進而達到一種和諧狀態(tài)。托克維爾認為：“政治社會的建立并非基于法律，而是基于情感、信念、思想以及組成社會的那些人的心靈和思想的習(xí)性[1]”。核心價值觀是社會制度和文化的靈魂與核心。國家治理若缺失核心價值觀的導(dǎo)航，必定會偏離民族和國家的終極價值追求，并與社會的價值取向與個人的價值準則相違背。從根本上說，國家治理是為實現(xiàn)核心價值觀的終極價值追求提供政治保證，促使核心價值觀現(xiàn)實化。從歷史經(jīng)驗來看，核心價值觀現(xiàn)實化是任何一種價值觀被確定為國家的主流價值之后所面臨的重要任務(wù)。促使核心價值觀現(xiàn)實化包括國家治理的改革創(chuàng)新和核心價值觀的政治推動兩個方面，既要使核心價值觀融入國家治理全過程，得到普遍認同進而落地生根，又要充分運用國家力量培育和弘揚核心價值觀，實現(xiàn)完善的理論形態(tài)與現(xiàn)實的社會生活相對接。只有通過科學(xué)的理論形態(tài)與符合實際的實踐方案之間的良性互動，才能完成核心價值觀現(xiàn)實化的任務(wù)。國家治理體系現(xiàn)代化牢牢堅持社會主義基本方向，要以社會主義核心價值觀進行價值導(dǎo)航。國家治理體系現(xiàn)代化的進程，就是社會主義核心價值在實踐中融入制度、凝練到圍繞制度展開活動的行動者的行為之中的過程。在一定意義上，社會主義核心價值觀融入制度、凝練到行為中的程度，就是國家治理體系現(xiàn)代化實現(xiàn)的程度。習(xí)近平總書記指出：“培育和弘揚核心價值觀，有效整合社會意識，是社會系統(tǒng)得以正常運轉(zhuǎn)、社會秩序得以有效維護的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力的重要方面”[26]。培育和弘揚社會主義核心價值觀，既要使社會主義核心價值觀融入國家治理，又要通過國家治理推進社會主義核心價值觀建設(shè)，從而沖破陳舊思想觀念的束縛，厚植人民的思想基礎(chǔ)，凝聚人民的制度共識，為國家治理體系現(xiàn)代化匯聚力量、定向?qū)Ш?，以保障中國特色社會主義發(fā)展方向。

(三) 制度統(tǒng)合：實現(xiàn)制度的成熟和定型需要建構(gòu)制度體系

制度是治理的依據(jù)、尺度、手段和工具，制度的成熟和定型、制度體系的完備和健全，代表著國家治理體系現(xiàn)代化的水平。制度具有調(diào)節(jié)關(guān)系、建立秩序、規(guī)范行為、維護穩(wěn)定等功能，是國家治理的職能體現(xiàn)和重要依托，是國家賴以運行的基礎(chǔ)和長治久安的保障。制定制度以形成各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的制度覆蓋，是支撐國家有序治理的必要條件。然而，僅有單項制度或僅僅重視制度的內(nèi)容多少和數(shù)量大小是不夠的，國家治理的實施有賴制度體系的建構(gòu)。制度體系建構(gòu)相比制度建設(shè)更深刻的地方是可以整合不同層級、不同領(lǐng)域、不同地位的制度建設(shè)而形成制度合力，從而聚合成相互銜接、內(nèi)在關(guān)聯(lián)的有機系統(tǒng)。注重制度的統(tǒng)合與聚成，形成權(quán)威而良好的制度體系，是持續(xù)穩(wěn)定和可預(yù)期的國家治理的依據(jù)所在。人類社會制度發(fā)展史證明，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系才是有生命力的制度體系。制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，需要加快不同領(lǐng)域和層級的制度之間的集成而促使各項制度形成內(nèi)在關(guān)聯(lián)，發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)，實現(xiàn)各項制度之間的和弦共振，讓各項制度能夠有機耦合且形成制度合力，體現(xiàn)出制度的科學(xué)性、匹配性、銜接性、系統(tǒng)性，積極推動制度步入體系化、成熟化、定型化、常態(tài)化的軌道，避免出現(xiàn)制度盲區(qū)和漏洞，避免發(fā)生制度分割和沖撞，真正彰顯出制度的競爭優(yōu)勢。我國的國家制度是社會基本性質(zhì)、國家發(fā)展目標、主體間相互關(guān)系的深刻體現(xiàn)，決定和規(guī)范著國家治理的性質(zhì)、方向和內(nèi)容；國家治理是根據(jù)國家制度規(guī)定的目標和內(nèi)容進行統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進、運用執(zhí)行制度解決各項事務(wù)的實踐過程，是對國家制度的活化、運用和執(zhí)行。例如，加快黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),體現(xiàn)我國政黨治理法治化趨勢[29]，整合正式制度與非正式制度的各自優(yōu)勢，提高地方政府治理有效性[30]。因此，國家制度是實行國家治理的核心，要加強制度統(tǒng)合，完善功能配置，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)發(fā)揚制度優(yōu)勢與補齊制度短板協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)優(yōu)化制度體系結(jié)構(gòu)與提高單項制度質(zhì)量協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)創(chuàng)設(shè)和完善科學(xué)系統(tǒng)的制度與發(fā)揮制度在治理中的實際效能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，“使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”[31]。

(四) 強勁動力：以全面深化改革調(diào)動制度活力和治理潛力

盡管我國經(jīng)濟社會發(fā)展已取得舉世矚目的巨大成就，但是依然面臨著積累下來的諸多問題，而且更多是體制機制層面的問題，亟需從理論、觀念、體系等多方面入手加以解決。為打破固化利益集團的格局和舊的習(xí)慣勢力的藩籬，實現(xiàn)社會公平正義，促進社會和諧穩(wěn)定，就要通過全面深化改革，調(diào)動制度活力和治理潛力，以解決我國發(fā)展面臨的突出矛盾和問題。黨的十九屆五中全會根據(jù)國際大環(huán)境和國內(nèi)小環(huán)境的現(xiàn)實考慮，明確將改革創(chuàng)新作為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導(dǎo)思想之一。我國的國家制度不是僵化不變、停滯不前的，也是允許改革、需要改革的。因為國家治理始終處于動態(tài)的實踐進程中，國家制度優(yōu)勢與治理效能的結(jié)果之間存在著相當(dāng)?shù)膹椥钥臻g。制度優(yōu)勢與治理效能的磨合問題唯有在維持制度穩(wěn)定內(nèi)核的基礎(chǔ)上進行實踐探索與檢驗，依靠提升實際治理能力來漸進式地加以解決。全面深化改革是國家制度和治理體系的完善機制，是深化改革開放和破除深層次體制機制弊端的重大舉措。全面深化改革既涉及不同的層次和領(lǐng)域，又具有不同深度和力度，卻不意味著要顛覆性地重構(gòu)一套異質(zhì)的制度而改革社會主義制度的本質(zhì)屬性。全面深化改革要求以問題導(dǎo)向和現(xiàn)實關(guān)懷來正視國家制度的理想狀態(tài)與現(xiàn)實條件之間存在的不同程度的落差，產(chǎn)生通過把握改革方向來縮小落差的動力，避免改革的成效相互抵消以及更多矛盾問題的出現(xiàn)，形成一個制度優(yōu)勢不斷釋放并轉(zhuǎn)化為治理效能又增強制度自信與認同的良性循環(huán)局面。國家治理效能在平時的治理效果中能夠得到展示，在民族發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點更能夠受到檢驗。正在進行的新冠肺炎疫情防控，極大調(diào)動了全面深化改革激發(fā)出來的制度活力和治理潛力，同時暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的明顯短板。有效應(yīng)對新冠肺炎疫情等重大風(fēng)險，不斷革除體制機制弊端，使之能夠不斷適應(yīng)變化了的時代和實踐要求，讓制度成熟而持久，同樣亟需全面深化改革。唯有把改革創(chuàng)新的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動制度調(diào)適的治理效能，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，既要保持制度的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定出急需、必備、管用的新制度，彌補或解決現(xiàn)有的制度漏洞、制度沖突和制度短板，更加充分地推動制度中蘊含的優(yōu)勢潛質(zhì)轉(zhuǎn)化為治理效能，才能破解各種發(fā)展難題，化解各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，不斷釋放改革紅利，充分激發(fā)社會活力。