行政復(fù)議委員會機(jī)制新論

黃學(xué)賢

一、行政復(fù)議委員會：從試點(diǎn)到修訂法案

不管對行政復(fù)議的功能作何種定位，行政復(fù)議是解決行政糾紛的重要途徑之一，這一點(diǎn)是不可否認(rèn)的。不解決行政糾紛，“內(nèi)部監(jiān)督”難以體現(xiàn)，“權(quán)利救濟(jì)”也難以實(shí)現(xiàn)。但長期以來，由于審理機(jī)構(gòu)、審理方式、審理程序設(shè)置等方面的問題，行政復(fù)議決定的權(quán)威性以及申請人對復(fù)議決定的認(rèn)同性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的目的，從而使得大量行政糾紛并未通過行政復(fù)議的途徑解決。在實(shí)際解決行政糾紛的多元途徑中，并沒有實(shí)現(xiàn)“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的理想格局。相反，在我國，“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的維權(quán)格局早已成為一種無奈的社會現(xiàn)象。(1)周漢華：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第2頁。

為解決行政復(fù)議權(quán)威性不足、公正性存疑、效果不佳等問題，行政復(fù)議改革中比較早地推行了行政復(fù)議委員會制度的試點(diǎn)工作。在2006年12月2日召開的全國行政復(fù)議工作會議上，華建敏(時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長)明確指出，有條件的地方和部門可以開展此項(xiàng)試點(diǎn)。據(jù)此，黑龍江省和北京市在2007年開展了行政復(fù)議委員會制度的試點(diǎn)。2008年9月16日，國務(wù)院法制辦下發(fā)《關(guān)于部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的通知》(國發(fā)〔2008〕71號，以下簡稱《通知》)，決定在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個省、直轄市開展以相對集中復(fù)議權(quán)和設(shè)置行政復(fù)議委員會為內(nèi)容的試點(diǎn)工作?！锻ㄖ访鞔_提出，建立該制度試點(diǎn)的目的是“提高行政復(fù)議解決行政爭議的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)行政復(fù)議制度的公信力，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要作用?！薄锻ㄖ吠瑫r指出，其他地區(qū)也可以結(jié)合本地實(shí)際探索開展該項(xiàng)工作。2020年2月5日，中央全面依法治國委員會第三次會議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》(中法委發(fā)〔2020〕5號)也指出：“探索建立政府主導(dǎo)，相關(guān)政府部門、專家學(xué)者參與的行政復(fù)議咨詢委員會，為重大、疑難、復(fù)雜的案件提供咨詢意見。”可見，開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)的基本思路是，引入體制外的人士組成行政復(fù)議委員會，改變原有體制下行政復(fù)議案件僅由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部操作的狀況，從而增強(qiáng)行政復(fù)議決定的中立性、公信力和權(quán)威性。

但是，在試點(diǎn)中逐步推行的行政復(fù)議委員會，也暴露出了不少問題。筆者曾于2012年撰文梳理了試點(diǎn)過程中遇到的諸種問題，包括試點(diǎn)工作的法律依據(jù)不足、全部集中模式與部分集中模式與現(xiàn)行復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置相沖突、剝奪復(fù)議申請人的選擇管轄權(quán)利、運(yùn)行程序不規(guī)范、與行政訴訟的銜接不順暢。(2)沈?？。骸缎姓?fù)議委員會體制的實(shí)踐與制度構(gòu)建》，載《政治與法律》2011年第9期，第72頁。問題在于，作為《行政復(fù)議法》修訂中重要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會，究竟應(yīng)該呈現(xiàn)出怎樣的具體面貌？

2020年11月，司法部在其官方網(wǎng)站上公布了《中華人民共和國行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)。該《征求意見稿》第62條和第71條對行政復(fù)議委員會制度作了明確規(guī)定?？梢?，行政復(fù)議委員會的設(shè)立幾成定局。但從《征求意見稿》涉及行政復(fù)議委員會的條款看，其對行政復(fù)議委員會的規(guī)定，與當(dāng)初的制度試點(diǎn)并沒有多少實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。當(dāng)下，《行政復(fù)議法》修改在即，有必要對行政復(fù)議委員會這一焦點(diǎn)問題展開深入研究。否則，一旦倉促入法，其結(jié)果只能是于事無補(bǔ)。

二、構(gòu)建具有實(shí)踐性和有效性的行政復(fù)議委員會

必須以實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛為宗旨，構(gòu)建起具有實(shí)踐性和有效性的行政復(fù)議委員會。所謂實(shí)踐性，即行政復(fù)議委員會的構(gòu)建不能脫離我國的實(shí)際而一味移植域外模式，雖然借鑒域外的有益經(jīng)驗(yàn)不可或缺。所謂有效性，即行政復(fù)議委員會的運(yùn)作必須具有可操作性并能發(fā)揮實(shí)際效果，從而具有有益功效。2008年的《通知》明確指出：“試點(diǎn)工作要重點(diǎn)圍繞行政復(fù)議委員會的功能定位、職責(zé)范圍、組織形式、運(yùn)行機(jī)制、工作規(guī)則等進(jìn)行積極探索。”可見，行政復(fù)議委員會的功能定位、組織形式以及運(yùn)作機(jī)制等幾個問題的解決，顯得尤為重要。

(一)行政復(fù)議委員會的功能定位

功能定位可以說是事關(guān)整個行政復(fù)議委員會制度設(shè)計(jì)走向的基礎(chǔ)性問題。對于這一問題，學(xué)界多有探討。有學(xué)者提出，應(yīng)撤銷各行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議職權(quán)，從中央到地方設(shè)立專門的行政復(fù)議委員會，并對其實(shí)行省以下垂直管理的模式。(3)沈?？。骸缎姓?fù)議委員會體制的實(shí)踐與制度構(gòu)建》，載《政治與法律》2011年第9期，第72頁。

但從實(shí)踐來看，在試點(diǎn)階段中行政復(fù)議委員會的功能總體偏向于咨詢，《征求意見稿》也延續(xù)了這一做法?！墩髑笠庖姼濉返?2條明確將行政復(fù)議委員會的角色定位于提供“咨詢意見”?！墩髑笠庖姼濉返?1條又規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)“未采納行政復(fù)議委員會咨詢意見的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論通過。”從以上條文中可以清楚地看出，《征求意見稿》中的行政復(fù)議委員會只是一個咨詢性質(zhì)的組織，并不直接辦理案件。

我認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，宜將行政復(fù)議委員會定位為行政復(fù)議程序中不可或缺的、其審理表決意見在案件審理中起決定性作用的復(fù)議機(jī)構(gòu)。但考慮到我國行政體制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況，行政復(fù)議委員會目前還不宜一步到位地成為政府的一個具有特殊性的機(jī)構(gòu)，尚有待條件成熟后才能完全獨(dú)立成為政府中專門性的行政糾紛解決機(jī)構(gòu)。作為一項(xiàng)重要制度的行政復(fù)議委員會，應(yīng)當(dāng)在未來的《行政復(fù)議法》總則部分作出明文規(guī)定，同時理順行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、行政復(fù)議委員會三者的關(guān)系。現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第3條明確規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其相互關(guān)系。這一做法在《征求意見稿》第4條和第5條中得到了延續(xù)。然而，《征求意見稿》直至在第62條中才非常突兀地規(guī)定行政復(fù)議委員會，這顯得很不協(xié)調(diào)。《征求意見稿》中對原有行政復(fù)議管轄體制作了重大調(diào)整，即行政復(fù)議權(quán)由部門全部集中至一級政府，政府依法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作為唯一的復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理復(fù)議案件。行政復(fù)議體制的這一重大變化，為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)成為一級政府之下專門辦理復(fù)議案件的內(nèi)部機(jī)構(gòu)奠定了法治基礎(chǔ)，也為行政復(fù)議委員會的制度完善提供了條件。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，政府治理所涉事項(xiàng)越來越廣泛，隨之政府職能也越來越豐富。2008年《通知》明確指出，要“使行政復(fù)議委員會切實(shí)承擔(dān)起其所屬行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定職責(zé)?！睆倪@一規(guī)定中可以很清楚地發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議委員會的改革方向。行政復(fù)議中解決行政糾紛的職能，與諸如決策、管理、執(zhí)行等其他政府職能，還是存在明顯區(qū)別的。因此，應(yīng)當(dāng)從政府其他一般職能中相對分離出來。從長遠(yuǎn)來看，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立，還可以解決司法行政部門和政府法制機(jī)構(gòu)合并后，司法行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的問題。鑒于體制改革的漸進(jìn)性，目前的行政復(fù)議委員會可以繼續(xù)采用試點(diǎn)中在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中設(shè)立行政復(fù)議委員會辦公室的形式，將其隸屬于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，待未來?xiàng)l件成熟時完全獨(dú)立成為政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。

(二)行政復(fù)議委員會的組織形式

建立行政復(fù)議委員會的初衷是，吸收專家、學(xué)者、律師等具備相關(guān)知識和經(jīng)驗(yàn)的外部人員，以便更好地發(fā)揮體制外委員的專業(yè)特長，增強(qiáng)行政復(fù)議的中立性，從而更好地發(fā)現(xiàn)和解決行政復(fù)議案件中的實(shí)質(zhì)性問題，作出權(quán)威性的行政復(fù)議決定。2008年的《通知》要求，“探索建立政府主導(dǎo)、社會專家學(xué)者參與的行政復(fù)議工作機(jī)制?！薄墩髑笠庖姼濉返?2條也作出了類似的規(guī)定。但對于行政復(fù)議委員會到底應(yīng)如何具體組成，目前尚沒有明確的規(guī)定。

行政復(fù)議委員會需要由復(fù)合型的復(fù)議人員組成，他們兼具行政知識、法律知識以及具體案件涉及的專業(yè)知識，從而使復(fù)議決定的科學(xué)性和實(shí)效性具備更可靠的智力支撐。經(jīng)2017年修訂后的《行政復(fù)議法》第3條第2款明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)中初次從事行政復(fù)議的人員，應(yīng)當(dāng)通過法考取得法律職業(yè)資格，這無疑有助于提升行政復(fù)議的專業(yè)性。在地方的行政復(fù)議委員會試點(diǎn)中，一般都大力引進(jìn)外部專家，有的地方(如哈爾濱)的外部專家比例甚至已經(jīng)超過了內(nèi)部人員。但要注意的是，在試點(diǎn)過程中，大多數(shù)地方的行政復(fù)議委員會往往聘請了眾多成員，這實(shí)質(zhì)上是建立了一個專家?guī)?，在具體審理案件之時，則從專家?guī)熘羞x擇委員，再加上行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)人員，一起組成臨時案審會進(jìn)行案件的審理。由于行政復(fù)議委員會的這一實(shí)際運(yùn)行情況，審理案件的主要工作其實(shí)還是由復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行的，一般由行政復(fù)議機(jī)關(guān)先提出初審意見。在這樣的運(yùn)行體制下，復(fù)議委員會的決定與行政機(jī)關(guān)的初審意見一般都是“高度吻合”的。為了消除在制度上已經(jīng)設(shè)立了行政復(fù)議委員會，但是在實(shí)際運(yùn)行過程中外部委員徒有其名的現(xiàn)象，我們在討論該問題時，需要注意辨別兩個不同層面上的行政復(fù)議委員會概念。一個是相當(dāng)于專家?guī)斓男姓?fù)議委員會，另一個則是負(fù)責(zé)進(jìn)行具體案件審理的行政復(fù)議委員會或者稱之為案審會。就前者而言，不必刻意注意體制外和體制內(nèi)委員的比例，但要注意委員的職業(yè)、專業(yè)。比如行政人員、法學(xué)專家、技術(shù)專家、律師以及社會公正人士等都要有足夠的數(shù)量。如此，才能保證在組成具體的案審會時有合理的人員配置。就具體案審會而言，必須嚴(yán)格限定各類人員的比例。我們在研究行政復(fù)議委員會的組成問題時，重點(diǎn)是后者，也即實(shí)際審理案件時的行政復(fù)議委員會。

這個問題涉及到如何理解試點(diǎn)階段確立的行政復(fù)議委員會所遵循的原則，即“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會參與、民主決策。”政府主導(dǎo)，是否意味著在行政復(fù)議委員會的組成人員中，行政機(jī)關(guān)工作人員必須占到絕大多數(shù)？我認(rèn)為，不能作這樣狹義的理解。2008年《通知》中也沒有作這樣的規(guī)定?！锻ㄖ芬?guī)定：“行政復(fù)議委員會可以由主任委員、副主任委員和一般委員組成。主任委員原則上應(yīng)當(dāng)由本級政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任委員由本級政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任?！憋@然，這里的行政復(fù)議委員會也是指專家?guī)煲饬x上的行政復(fù)議委員會，并不是指具體審理案件時的行政復(fù)議委員會。政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在行政復(fù)議委員會的主任委員、副主任委員、常任委員均來自政府部門。換言之，政府主導(dǎo)只是行政復(fù)議委員會的組織程序形式，切不能將政府主導(dǎo)簡單界定為具體審理案件時的行政復(fù)議委員會完全由政府主導(dǎo)，且復(fù)議決定由政府一錘定音。否則，就有違行政復(fù)議體制改革的初衷。

專業(yè)保障才是行政復(fù)議委員會的核心要素。所以在未來的行政復(fù)議委員會中，專業(yè)保障這一核心要素只能不斷強(qiáng)化，而不能有絲毫的弱化。強(qiáng)化的重點(diǎn)就是在具體案件審理中，行政復(fù)議委員會中來自政府體制外的專業(yè)人員必須有相當(dāng)?shù)谋壤?。這里的專業(yè)人員不僅僅是指法律專業(yè)人員，還包括案件性質(zhì)所需要的專業(yè)人員。這兩類專業(yè)人員在負(fù)責(zé)具體案件審理工作的行政復(fù)議委員會中應(yīng)該占多數(shù)。特別值得注意的是，體制外委員不能簡單地局限于法學(xué)專家、律師，其選擇范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步多樣化。因?yàn)榘讣婕吧鐣畈煌念I(lǐng)域。法學(xué)專家負(fù)責(zé)解決法律問題，而不同領(lǐng)域的專家則負(fù)責(zé)解決專業(yè)技術(shù)問題。所以行政復(fù)議委員會應(yīng)當(dāng)更加注重專業(yè)保障，應(yīng)當(dāng)針對不同行業(yè)問題吸納不同行業(yè)的專家，以便有效地實(shí)質(zhì)性地解決行政糾紛。

對社會參與，不能作狹義的理解。體制外的學(xué)者、專家、律師的加入，也是社會參與的形式。當(dāng)然，適當(dāng)考慮社會公正人士進(jìn)入行政復(fù)議委員會，以便在某些社會影響較大案件的審理中選用。社會公正人士參與案件審理可以更多地反映民意，同時也可以將案件審理的積極效果傳遞于社會，有益于法律效果與社會效果的統(tǒng)一。在具體案件審理中，行政復(fù)議非常任委員要超過常任委員數(shù)，這樣才能確保最終作出的行政復(fù)議決定的公信力與權(quán)威性。

此外，對于省級政府層面設(shè)立的行政復(fù)議委員會，其委員可以考慮在該省范圍內(nèi)異地審理行政復(fù)議案件。以此來解決有些基層和偏遠(yuǎn)地區(qū)專家資源不足的問題，同時也可以進(jìn)一步提高行政復(fù)議的公正性。再者，還必須明確行政復(fù)議委員會的責(zé)任機(jī)制。一旦發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議委員有明顯的違紀(jì)違法行為或者其行為明顯不當(dāng)?shù)?，?yīng)以取消其委員資格等形式追究其法律責(zé)任。(4)沈?？。骸缎姓?fù)議委員會體制的實(shí)踐與制度構(gòu)建》，載《政治與法律》2011年第9期，第73頁。

三、行政復(fù)議委員會的運(yùn)行機(jī)制

要使行政復(fù)議委員會制度切實(shí)發(fā)揮出實(shí)效，這在很大程度上取決于行政復(fù)議委員會的運(yùn)行機(jī)制的合理設(shè)置。該機(jī)制建設(shè)具體包括以下三個方面的內(nèi)容：一是審理案件的范圍；二是審理案件的程序；三是審理結(jié)果的運(yùn)用。

(一)審理案件的范圍

如前所述，行政復(fù)議委員會成為獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)尚需時日。在行政復(fù)議委員會完全成為政府獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)之前，需要明確哪些案件必須經(jīng)由行政復(fù)議委員會審理。

2008年的《通知》要求“在充分探索的基礎(chǔ)上，明確哪些案件可以由行政復(fù)議委員會辦公室直接審理并以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件需要由行政復(fù)議委員會辦公室審查后提出初步處理意見，經(jīng)行政復(fù)議委員會審議后以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件在行政復(fù)議委員會審議的基礎(chǔ)上還需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長批準(zhǔn)或者經(jīng)集體討論后以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定?！睉?yīng)當(dāng)承認(rèn)，2008年《通知》的這一規(guī)定不僅符合實(shí)際，而且具有前瞻性。對今后一段時期內(nèi)處理相關(guān)關(guān)系具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。試點(diǎn)期間，基于不同的情況，各地的運(yùn)行模式也不盡相同。北京市僅僅要求將重大復(fù)雜的案件提交行政復(fù)議委員會審議，其審議的結(jié)果也只是屬于參考性質(zhì)。貴州省基本貫徹了《通知》的要求，將案件分成三個不同層次進(jìn)行審理：在第一、二這兩個層次的案件審理中，行政復(fù)議委員會及其辦公室擁有實(shí)際的案件議決權(quán)；而在第三層次中，行政復(fù)議委員會的決定被定位為咨詢性意見。中山市則明確將行政復(fù)議委員會定位為案件的議決機(jī)構(gòu)，其屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政復(fù)議決定機(jī)關(guān)。江蘇省新修訂的《行政復(fù)議委員會議事規(guī)則》規(guī)定，行政復(fù)議案件符合下列情形之一的，可以提請案審會審議：一是涉及重大公共利益或者可能影響社會穩(wěn)定的；二是社會影響較大的；三是事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定存在較大爭議的；四是專業(yè)性較強(qiáng)、難度較大的；五是法律關(guān)系復(fù)雜、法律適用存在分歧的；六是行政復(fù)議委員會的第一主任委員、主任委員、常務(wù)副主任委員或者副主任委員認(rèn)為需要由案審會審議的。

我認(rèn)為，原則上，重大復(fù)雜的案件以及當(dāng)事人申請并經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)許的案件，應(yīng)提交由行政復(fù)議委員會審理。其他案件則由行政復(fù)議委員會辦公室審理。至于何為重大復(fù)雜的案件，可以參照試點(diǎn)階段各地的規(guī)定。例如，《上海市人民政府行政復(fù)議委員會工作規(guī)則》第11條詳細(xì)列舉了7類應(yīng)當(dāng)交由行政復(fù)議委員會案件審議會議審議的案件類型。司法部的《征求意見稿》第62條則規(guī)定，對于重大、疑難、復(fù)雜的案件，專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的案件以及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的其他案件，可以提請行政復(fù)議委員會咨詢，復(fù)議申請人也可以向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提出將案件提交行政復(fù)議委員會咨詢的請求?！墩髑笠庖姼濉返?8條還對可以適用聽證程序的案件作了規(guī)定。綜合各方面的規(guī)定，由行政復(fù)議委員會審理的案件主要包括：案情重大、疑難、復(fù)雜的案件；涉及行政相對人重大人身、財產(chǎn)權(quán)益的案件；專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的案件；案件事實(shí)或者法律適用存在較大爭議的案件；當(dāng)事人申請并經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)許的案件；行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)裁量認(rèn)為有必要提請行政復(fù)議委員會審理的其他案件。

(二)審理案件的程序

考慮到新舊復(fù)議體制的銜接，行政復(fù)議委員會審理案件的程序既不能簡單化，也不能復(fù)雜化。有學(xué)者在對北京市行政復(fù)議委員會的運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，該委員會在運(yùn)行的3年時間內(nèi)，共審理了37個案件，基本上都是通過書面審理的方式進(jìn)行的，其中事實(shí)認(rèn)定工作都是由行政復(fù)議委員會辦公室承擔(dān)的。據(jù)此，該學(xué)者主張，與其在司法化思路下期待行政復(fù)議委員會作出公正裁決，還不如寄希望于改造行政復(fù)議委員會辦公室的處理程序以及提升專職復(fù)議人員的專業(yè)能力。(5)方軍：《我國行政復(fù)議組織改革芻議》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期，第20頁。我認(rèn)為，關(guān)于行政復(fù)議委員會審理程序設(shè)計(jì)的問題，應(yīng)當(dāng)拋開簡單的行政化與司法化的定性之爭。在試點(diǎn)階段，各地行政復(fù)議委員會審理案件的具體程序不盡一致，但在《行政復(fù)議法》的修改中，必須對其受理、審理、決定程序作出統(tǒng)一的明確規(guī)定，如此才能為行政復(fù)議委員會體制的有效運(yùn)行提供真正的法制保障。盡管很難在行政復(fù)議的司法化與行政化之間找到平衡點(diǎn)，但我認(rèn)為，還是應(yīng)在堅(jiān)持行政復(fù)議行政性基本特征的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)匾胍恍┧痉ǔ绦虻囊?，這無疑可以提升行政復(fù)議的公正性。事實(shí)上，2007年的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》已經(jīng)在這一方面有所體現(xiàn)。盡管《行政復(fù)議法》規(guī)定的案件審理方式是書面審理為主，但《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定，在重大、復(fù)雜的案件中可以引入聽證審理程序，這便是行政復(fù)議程序往司法化方向改造的具體例證。

《征求意見稿》第四章為行政復(fù)議審理，其第三節(jié)和第四節(jié)分別規(guī)定了一般程序和簡易程序，并在第58條到第61條中規(guī)定了聽證程序?！墩髑笠庖姼濉逢P(guān)于聽證程序的規(guī)定，在吸收了《行政處罰法》《行政許可法》等關(guān)于聽證程序規(guī)定的基礎(chǔ)上，也吸收了行政訴訟制度中的有關(guān)規(guī)定。比如，《征求意見稿》第60條規(guī)定：“被申請人的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加聽證?！痹摋l就是吸收了行政訴訟制度中的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之規(guī)定?；谇懊鎸π姓?fù)議委員會審理案件范圍的分析，我認(rèn)為，凡是屬于該委員會審理的案件，均應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。當(dāng)然，在聽證程序的具體環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)在《征求意見稿》的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的完善。比如，關(guān)于聽證筆錄的運(yùn)用，《征求意見稿》第71條規(guī)定：“經(jīng)過聽證的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合聽證筆錄，依照本法作出行政復(fù)議決定?！痹摋l規(guī)定中聽證筆錄的運(yùn)用不符合案卷排他原則。在《行政許可法》以及新近修改的《行政處罰法》中，均已確立了案卷排他原則。

目前在復(fù)議案件的審理組織上，呈現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、行政復(fù)議委員會三駕馬車并存的局面，這實(shí)際上是新舊體制并存的產(chǎn)物。因此，《征求意見稿》第63條和第65條對于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理案件的程序(包括簡易程序與一般程序)作了規(guī)定。在新舊體制并存的情況下，對于普通類型的案件，可以由行政復(fù)議委員會辦公室(其與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)合署辦公)依法按照一般程序或者簡易程序進(jìn)行審理；而對屬于法定情形的案件，則由行政復(fù)議委員會適用聽證程序進(jìn)行審理。對行政復(fù)議案件的審理實(shí)行繁簡分流，有助于平衡行政復(fù)議的公正與效率價值。

(三)審理結(jié)果的運(yùn)用

由2008年的《通知》和2020年的《征求意見稿》可見，不管經(jīng)過哪一種復(fù)議程序?qū)徖淼陌讣?，最后都以行政?fù)議機(jī)關(guān)的名義作出決定?？梢灶A(yù)見，這一體制將會維持較長的時間。那么，行政復(fù)議委員會審理案件的結(jié)果在最終的復(fù)議決定中起到何種作用，就是值得研究的一個重要問題。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)直接賦予行政復(fù)議委員會以自己的名義獨(dú)立作出裁決的權(quán)力。(6)施立棟：《糾紛中立的評估與行政復(fù)議委員會的變革》，載《政治與法律》2018年第3期，第83-84頁。

關(guān)于行政復(fù)議委員會審理結(jié)果的效力，可以說是行政復(fù)議委員會功能的集中體現(xiàn)。在改革試點(diǎn)階段，各地的實(shí)踐也不盡一致。《哈爾濱市行政復(fù)議規(guī)定》規(guī)定，對復(fù)議委員會的議決意見，行政復(fù)議委員會主任持有異議的，應(yīng)另行組織會議，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行表決。如仍有異議的，則要報請本級政府常務(wù)會議進(jìn)行集體研究作出決定。而山東的改革將行政復(fù)議委員會的意見定位于咨詢性和參考性的角色，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人有權(quán)獨(dú)立作出最終的行政復(fù)議決定?！墩髑笠庖姼濉返?2條明確規(guī)定，對屬于行政復(fù)議委員會有權(quán)審理的案件，“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以提請行政復(fù)議委員會提出咨詢意見。”盡管《征求意見稿》第71條進(jìn)一步規(guī)定：“未采納行政復(fù)議委員會咨詢意見的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論通過”，但從中不難看出，行政復(fù)議委員會的審理結(jié)論仍只是咨詢意見而已。

確實(shí)，任何改革都不可能一蹴而就，行政復(fù)議改革也應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)。但應(yīng)當(dāng)充分吸取改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，將行政復(fù)議委員會制度向前推進(jìn)。2008年《通知》要求積極探索完善行政復(fù)議體制。在這一總要求之下，還要做好如下三項(xiàng)具體工作：一是要妥善處理好行政復(fù)議委員會與行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系；二是要充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會在討論決定行政復(fù)議案件、解決行政復(fù)議工作重大問題中的作用；三是使行政復(fù)議機(jī)關(guān)切實(shí)承擔(dān)起法定職責(zé)。這三項(xiàng)具體要求實(shí)際上是基于改革的漸進(jìn)性和前瞻性所作的周密安排。

眾所周知，我國行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。那么，如何處理行政首長負(fù)責(zé)制與行政復(fù)議委員會的關(guān)系呢？行政復(fù)議是在行政一體化體制中的準(zhǔn)司法性的糾紛解決機(jī)制。這里主要要考慮行政復(fù)議委員會與現(xiàn)行行政體制的協(xié)調(diào)，特別是要處理好行政復(fù)議委員會與行政首長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系。既不能絕對地理解行政復(fù)議的獨(dú)立性和中立性，也不能簡單地理解行政首長負(fù)責(zé)制。行政復(fù)議畢竟是行政體制中解決行政爭議的途徑，但同時行政復(fù)議又不同于行政決策行為和行政主體行使行政權(quán)力時的單方行政行為。行政復(fù)議委員會審理案件的獨(dú)立性、中立性、公開性及其機(jī)構(gòu)設(shè)置的準(zhǔn)司法性，不能完全脫離我國行政一體化的體制。在行政首長負(fù)責(zé)制的體制下，行政復(fù)議決定仍然應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的名義作出，并經(jīng)由行政首長簽署。我認(rèn)為，凡是經(jīng)過行政復(fù)議委員會審理的復(fù)議案件，行政首長只履行簽署的程序，不得直接對復(fù)議結(jié)果行使否決權(quán)。如果行政首長對行政復(fù)議委員會的決定有異議，只能向行政復(fù)議委員會書面提出并詳細(xì)說明理由，行政復(fù)議委員會另行組成案審會再進(jìn)行一次表決。對行政復(fù)議委員會的再次表決結(jié)果，行政首長不得再次提出異議。

誠然，這一問題還涉及后續(xù)救濟(jì)程序的問題。對此，早就有學(xué)者提出，凡經(jīng)過行政復(fù)議的案件，如果相對人不服，提起行政訴訟，應(yīng)一律以原機(jī)關(guān)作為被告。此種制度設(shè)計(jì)有利于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)更加公正和獨(dú)立地辦案，解除其當(dāng)被告之憂。(7)湛中樂：《論我國<行政復(fù)議法>修改的若干問題》，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期，第36頁?！墩髑笠庖姼濉返?0條對于上述觀點(diǎn)也作出了正面回應(yīng)，其規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)就原行政行為向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！边@一規(guī)定將原機(jī)關(guān)列為經(jīng)復(fù)議的行政訴訟案件的被告，契合了上述思路，也為行政復(fù)議委員會制度的進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。

四、余論：合力推進(jìn)行政復(fù)議委員會制度改革

有學(xué)者認(rèn)為：“本輪行政復(fù)議改革不應(yīng)當(dāng)再糾結(jié)于‘內(nèi)部監(jiān)督’與‘權(quán)利救濟(jì)’這些無甚意義的定位之爭……應(yīng)當(dāng)從實(shí)現(xiàn)國家治理需求的角度出發(fā)，關(guān)注具體改革措施的可實(shí)踐性，以能夠快速、低成本地解決行政糾紛為首要目標(biāo)推進(jìn)行政復(fù)議改革?！?8)馬超：《“主渠道”定位下的行政復(fù)議“司法化”反思——兼談行政復(fù)議的改革方向》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2020年第6期，第43頁。而要真正使行政復(fù)議制度發(fā)揮出定分止?fàn)幍墓δ埽⑵浯蛟斐山鉀Q行政糾紛的主渠道，不能簡單地把行政復(fù)議委員會作為唯一的問題而進(jìn)行“靶向治療”，更不能只局限于關(guān)注行政復(fù)議委員會的地位是否獨(dú)立。行政復(fù)議委員會只是行政復(fù)議制度環(huán)節(jié)中的一個重要環(huán)節(jié)而已，應(yīng)當(dāng)對包括受案范圍、管轄、審理程序、證據(jù)規(guī)則、復(fù)議決定以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作機(jī)制等在內(nèi)的一系列問題進(jìn)行系統(tǒng)的協(xié)調(diào)改進(jìn)。同時，應(yīng)在發(fā)揮行政復(fù)議制度便捷、高效、專業(yè)、低成本等優(yōu)勢的同時，做好行政復(fù)議與行政訴訟、信訪等制度的優(yōu)勢互補(bǔ)、有效銜接工作，以有效發(fā)揮行政救濟(jì)制度的整體功能。唯有系統(tǒng)性的制度變革，方能彌補(bǔ)行政復(fù)議制度的缺陷。實(shí)踐證明，極端地定位行政復(fù)議的行政性，而忽視其解決行政糾紛的功能，進(jìn)而拒絕吸收司法中的規(guī)則，或者單向度地定位行政復(fù)議的司法性，忽視其畢竟是行政體制中的解紛手段，進(jìn)而一味追求行政復(fù)議的司法化，都不可能真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議解決行政糾紛主渠道的作用。因?yàn)榍罢弑厝粫?dǎo)致將傳統(tǒng)行政體制中的“政府主導(dǎo)”簡單移植于行政復(fù)議委員會制度，導(dǎo)致行政復(fù)議委員會的虛置；而后者又必然導(dǎo)致將行政訴訟制度中的規(guī)則簡單移植于行政復(fù)議委員會，最終導(dǎo)致行政復(fù)議與行政訴訟的過于同質(zhì)化而使得兩者的解紛優(yōu)勢流失。