周衛(wèi)國

2014年，全國人大外事委員會牽頭重新啟動“中華人民共和國陸地國界法”的立法工作，2021年10月十三屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過《中華人民共和國陸地國界法》(以下簡稱《陸地國界法》)，該法自2022年1月1日起施行?！蛾懙貒绶ā肥俏覈鴩野踩I(lǐng)域的重要立法，屬于憲法的相關(guān)法，是中國特色法律體系中不可或缺的一部重要法律?！蛾懙貒绶ā穼⑽覈幚黻懙剡吔缡聞?wù)和問題的方針、政策和有關(guān)工作制度法律化，把已簽訂的國家邊界管理制度協(xié)定的重要規(guī)定納入國內(nèi)法律體系，明確我國陸地國界工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)調(diào)機制、各有關(guān)方面的職責(zé)，對陸地國界的劃定和勘定、陸地國界及邊境的防衛(wèi)和管理、陸地國界事務(wù)的國際合作及相關(guān)法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，為制定涉邊法規(guī)提供了直接的法律依據(jù)。《陸地國界法》在很大程度上填補了我國關(guān)于陸地國界問題的法律空白，規(guī)范和加強了我國的陸地國界工作，為我國陸地國界及邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定、促進我國與陸地鄰國睦鄰友好和交流合作提供了法律保障。本文擬在回顧《陸地國界法》出臺過程的基礎(chǔ)上，結(jié)合該法的主要內(nèi)容，著重討論我國制定和實施該法的幾個重要問題。

一、我國出臺《陸地國界法》的背景和過程

(一)陸地國界立法的四起四落

從1979年提出到2014年明確制定《陸地國界法》，國界(境)立法在我國曾大致經(jīng)歷了一個四起四落的過程。

1979年全國人大五屆二次會議上就曾有代表提出關(guān)于國家邊境立法的議案，1981年公安部受理五屆全國人大交付的代表議案，提出單獨制定“中華人民共和國國境法”。草案的主旨是規(guī)范“國境”管理，適用對象為“入出中華人民共和國國(邊)境和在中華人民共和國沿邊沿海地區(qū)居住、逗留、通行和從事其他活動的一切中國人、外國人(含無國籍人)及交通運輸工具”。草案共有7章，54條。主要章節(jié)包括國界管理、邊境管理、沿海地區(qū)與領(lǐng)水管理、口岸和入出國境管理、管理機關(guān)及其職權(quán)，適用范圍是中華人民共和國的一切領(lǐng)陸、領(lǐng)海和領(lǐng)空，且領(lǐng)陸“包括中國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其附屬各島……”。因該草案不是從國界和邊境緊密聯(lián)系的實際和立法的全局出發(fā)，有諸多局限，1988年起草工作停止。

隨著周邊形勢緩和及國家的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)和改革開放，抵邊的生產(chǎn)活動及游覽的中外籍人員急劇增加，邊境管理所依據(jù)的邊防政策規(guī)定已難以適應(yīng)當(dāng)時的發(fā)展形勢。1987年，原總參謀部牽頭會同公安部和外交部起草了應(yīng)急的“陸地國界和邊境管理條例”，包括界務(wù)、邊防和邊境管理等內(nèi)容，規(guī)定國防部、公安部、外交部為中國陸地國界和邊境管理的主管部門。1988年5月，條例草案送審，因有關(guān)方面對解放軍邊防部隊處理越界人員的職權(quán)規(guī)定持不同意見等原因，條例制定工作停止。

1991年國家邊防委員會作為中央軍委和國務(wù)院的議事機構(gòu)成立后，責(zé)成當(dāng)時的國務(wù)院法制局牽頭會同相關(guān)部門重新修改上述條例草案。由于國務(wù)院法制局無涉外立法的權(quán)力，條例草案的名稱被修改為“陸地邊境管理條例”。1994年2月，第三次全國邊防會議討論了該條例草案。許多代表認(rèn)為，邊境管理的責(zé)權(quán)分工不夠明確，尤其是解放軍邊防部隊和武警邊防部隊任務(wù)交叉、協(xié)調(diào)難度較大，建議國務(wù)院、中央軍委盡快研究理順邊防武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。由于理順邊防體制的條件和時機還不成熟，“陸地邊境管理條例”的制定工作也被迫暫時停止。

1999年九屆全國人大第二次會議交付全國人大外事委員會審議制定“中華人民共和國邊境管理法”的議案。全國人大外事委員會征詢了有關(guān)各方的意見，皆認(rèn)為不應(yīng)再制定條例，而應(yīng)該制定法律；由于祖國未統(tǒng)一、海疆管理復(fù)雜，不宜制定統(tǒng)一的邊境管理法，只應(yīng)制定“陸地邊境管理法”。同時，全國人大外事委員會也認(rèn)為涉邊問題不只是邊境管理，建議去掉“管理”二字，將名稱改為“陸地邊境法”。九屆全國人大常委會通過了外事委員會審議代表議案和建議制定陸地邊境法的報告。隨后，全國人大外事委員會成立了由各相關(guān)部門參加的法案起草組，進行了數(shù)年調(diào)研和起草工作。由于權(quán)力交叉的邊防體制等原因，該立法工作再次被“擱置”。

(二)影響我國推進陸地國界立法的重要因素

《陸地國界法》是中華人民共和國成立以來立法過程極長、立法難度極大的一部法律，該法直到2021年10月才得以頒布，不得不說是一部遲來的法律?？傮w來說，影響我國陸地國界立法進程的原因和因素主要有如下幾點。

1.憲法缺乏關(guān)于國土的明文規(guī)定

國家由領(lǐng)土、國民、政府等三個基本要素構(gòu)成。辛亥革命后，民國政府頒布的幾部憲法性文件均有關(guān)于領(lǐng)土(國土)的規(guī)定，而新中國的幾部憲法均無關(guān)于領(lǐng)土的規(guī)定。(1)1912年3月11日頒布的《臨時約法》第三條規(guī)定“中華民國領(lǐng)土為二十二行省、內(nèi)外蒙古、西藏、青?！?新疆省在二十二行省里面)。天壇憲法草案(1913年)第二條規(guī)定“中華民國國土依其固有之疆域”。1914年5月1日頒布的袁世凱約法第三條規(guī)定“中華民國之領(lǐng)土，依從前帝國所有之疆域”。1923年10月10日頒布的曹錕憲法第三條規(guī)定“中華民國國土依其固有之疆域”。中華民國訓(xùn)政時期約法(1931年)第一條規(guī)定“中華民國領(lǐng)土為各省及蒙古，西藏”。五五憲草(1936年5月5日)第四條規(guī)定 “中華民國領(lǐng)土為江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山東、山西、河南、陜西、甘肅、青海、福建、廣東、廣西、云南、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、寧夏、新疆、蒙古、西藏等固有之疆域”。1947年1月1日頒布的《中華民國憲法》(延續(xù)至今)第四條規(guī)定“中華民國國土依其固有之疆域，非經(jīng)國民大會之決議，不得變更之”。

中華人民共和國的四部憲法除規(guī)定“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”外，總綱里均沒有關(guān)于領(lǐng)土的專條規(guī)定。 “七八憲法”和“八二憲法”在序言中增加了“臺灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分”的表述。1992年頒布的《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》規(guī)定了我國對部分島礁的主權(quán)，即“中華人民共和國的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。”

新中國以堅決的行動牢牢掌控了國家的“固有之疆域”，完成了與陸地鄰國劃定邊界的90%工作，恢復(fù)對香港和澳門行使主權(quán)，堅決捍衛(wèi)了國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整。由于缺乏憲法對國土的基本規(guī)定，國土問題的理論研究和學(xué)科設(shè)置深受影響，陸地國界和邊境防控的體制以及陸地國界立法缺乏頂層設(shè)計的依據(jù)，對國民關(guān)于國土的法律教育、歷史知識普及等也存在明顯缺失。同時，在陸地國界立法的一段時期，正值冷戰(zhàn)結(jié)束后美國的“歷史終結(jié)論”喧囂和歐盟大發(fā)展，因此我們也遇到另一種有關(guān)弱化國家邊界的觀點，即認(rèn)為在經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢下，民族國家的主權(quán)和邊界的意義必將弱化，像歐盟那樣建立政治、外交、經(jīng)濟一體化的組織是發(fā)展方向，因而根本沒有必要制定陸地國界法。 這些因素都影響國內(nèi)在陸地國界立法上形成必要的共識。

2.嚴(yán)峻的周邊地緣環(huán)境

陸地國界法以邊界條約和一系列邊界問題的雙邊協(xié)定為法律基礎(chǔ)，需要在陸地邊界基本清晰穩(wěn)定的情況下才能制定。新中國在鞏固政權(quán)、逐步發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，通過和平的外交政策，與周邊國家進行平等談判，在20世紀(jì)60年代初先后與緬甸、尼泊爾、蒙古、朝鮮、阿富汗、巴基斯坦劃定了陸地邊界，并勘定邊界線總長度超過1萬公里，與最大的邊界鄰國蘇聯(lián)進行了邊界談判。

由于中蘇在蘇共20大后關(guān)于共產(chǎn)主義運動總路線認(rèn)識的分歧難以彌合，20世紀(jì)60年代中期后兩黨嚴(yán)重對立，進而演化為我國國家安全危機。1969年兩國發(fā)生邊界武裝沖突，蘇軍在我國境外陳兵百萬，中蘇軍事對峙長達(dá)20多年。1978年越南入侵柬埔寨，1979年初發(fā)生中越邊界戰(zhàn)爭，1979年底蘇聯(lián)入侵阿富汗，以至于我國的三北、西南邊界形勢全面緊張。在這種情況下，有關(guān)陸地劃界工作被擱置，我國在陸地邊境不得不實行高度軍事化的防控和嚴(yán)格管理。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，我國不僅有了新的陸地鄰國，也迎來了歷史上一個比較好的國際和周邊環(huán)境，進入我國密集地與陸地鄰國開展第二個陸地邊界劃界的時期。至2005年我國與老撾、哈薩克斯坦、越南、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄羅斯徹底解決了劃界問題?？梢哉f，周邊形勢的緩和，特別是我國與絕大多數(shù)陸地鄰國通過平等協(xié)商和平解決了邊界問題，使得制定一部關(guān)于陸地邊界事務(wù)的國家法律必然被提上議事日程。

3.漫長的立法思路探索

陸地國界(境)立法與制定領(lǐng)海及毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法有很大的不同，后兩部法律的內(nèi)容十分明確，具有宣示主權(quán)的需要，屬于憲法性法律，且可以參照相關(guān)的國際公約的規(guī)定。陸地國界(境)立法到底要解決什么問題，屬于憲法性法律還是行政法，國外的立法有多大的借鑒意義，這些問題都沒有明確的答案。

在沒有憲法或其他上位法提供直接立法依據(jù)的情況下，我國國情，特別是陸地邊界和邊境的實際情況是影響立法思路的主要因素。20世紀(jì)80年代中期至冷戰(zhàn)結(jié)束后十年，我國面臨的傳統(tǒng)安全威脅明顯減弱，非傳統(tǒng)安全的威脅尚不十分凸顯，國家興邊穩(wěn)疆和經(jīng)略周邊的整體戰(zhàn)略也尚不明確。因此，前二十多年全國人大外事委員會立法的視野有限，過于側(cè)重邊境管理中的具體問題。由于我國邊界問題十分復(fù)雜，涉及周邊關(guān)系、民族情感及歷史狀況等，管理多元化。如果遷就各部門的立法訴求，法律內(nèi)容就會變成一個“大雜燴”，結(jié)果就會偏向綜合性的行政立法，而不是憲法性法律?；仡^看，全國人大外事委員會最初在陸地國界立法的思路上也走過彎路。

隨著內(nèi)外形勢的發(fā)展，反恐穩(wěn)疆、興邊固邊、安鄰睦鄰富鄰等國家戰(zhàn)略方針政策的逐漸明晰和完善，全國人大外事委員會經(jīng)過總結(jié)論證，逐步明確了立法思路，將法律草案的名稱由“陸地邊境法”改為“陸地國界法”。“界”與“境”雖一字之差，但含義和立法所規(guī)范的內(nèi)容大不相同。國界是兩國間的領(lǐng)土界限，國境是與國界平行的、具有一定縱深的國內(nèi)區(qū)域。以“界”為核心立法可以規(guī)范涉邊的各類制度性問題，以“境”為核心立法僅限于境內(nèi)的管理規(guī)范；前者涉及領(lǐng)土主權(quán)屬于憲法相關(guān)法，后者一般歸為行政管理類法律。陸地國界法是一部帶有大量行政管理內(nèi)容、對我國陸地國界問題作制度性規(guī)定的憲法性法律，主要規(guī)范定邊、防邊、管邊、用邊等四方面的問題。

可以說，立法思路的明確為全國人大外事委員會在重新啟動立法后引導(dǎo)各方達(dá)成共識奠定了基礎(chǔ)。

4.邊防體制不順對國家立法的掣肘

邊防防衛(wèi)和管理中存在兩支互不隸屬的現(xiàn)役部隊，是我國在陸地國界近40年立法中一直難以逾越的體制性障礙。新中國成立后的30年，黨中央根據(jù)鄰國關(guān)系、邊界形勢等因素多次調(diào)整邊防體制，雖均為權(quán)宜之計，但不存在任何調(diào)整的難度。1979年后，在邊界軍事對峙后期形成的邊防體制，越來越不適應(yīng)新的邊界形勢和國家治邊能力提高的需要。然而，由于市場經(jīng)濟下部門利益的原因，該體制調(diào)整起來相當(dāng)困難。

1979年中越邊界戰(zhàn)爭后，為加強二線治安，國家決定鄰邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊防公安派出所一律改為現(xiàn)役制，在通往邊境的交通要道設(shè)立“二線檢查站”，抽調(diào)部分解放軍部隊組建一支人民公安邊防武裝警察部隊。這支部隊的中心任務(wù)是“五反”，即“反派遣、反情報、反策反、反心戰(zhàn)、反外逃”，文革中由軍隊負(fù)責(zé)的口岸邊防檢查站也全部移交這支部隊。1981年為減少重疊部署、精簡整編軍隊，這支部隊又接受了友好的中朝、中緬(云南段)邊界警戒任務(wù)。后該部隊1982年列入統(tǒng)一的中國人民武裝警察部隊序列，1985年后這只部隊又從武警部隊劃出，直屬于公安部(由武警總部代管)。1995年武裝警察部隊接受國務(wù)院和中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)后，該部隊與武裝警察部隊脫離關(guān)系。這支原與解放軍有一定聯(lián)系、以“五反”為基本任務(wù)的部隊，后演化為一支與解放軍沒有組織聯(lián)系、享有鄰邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)民事治安綜合管理權(quán)并負(fù)責(zé)絕大多數(shù)邊防檢查站和海警事務(wù)的部屬部隊。

由兩支互不隸屬的部隊分別負(fù)責(zé)邊防防衛(wèi)的狀況持續(xù)了23年，2004年國家決定將邊防防衛(wèi)任務(wù)全部交由解放軍負(fù)責(zé)。2012年釣魚島撞船事件后，為加強海上維權(quán)執(zhí)法，公安邊防海警轉(zhuǎn)隸2013年重新組建的國家海洋局指揮調(diào)度。之后，公安邊防武警職權(quán)集中于管轄鄰邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊防派出所和除九大城市以外的出入境邊防檢查站。

我國武裝力量體制的調(diào)整要由黨中央決定。在邊防體制沒有理順的情況下，陸地國界法立法工作很難向前推進。

(三)陸地國界立法的突破

1.陸地國界立法在健全國家安全法治體系的進程中取得突破

從國家安全的政治考量出發(fā)，我國提出總體國家安全觀并在2014年成立了中央國家安全委員會，國土安全是國家安全的重要內(nèi)容，2014年9月1日中央國家安全委員會辦公室部署《國家安全立法規(guī)劃(2014—2020年)》任務(wù)分工，明確全國人大外事委員會牽頭起草《陸地國界法》。2015年6月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，《陸地國界法》由十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃三類項目(調(diào)研的項目)調(diào)整為一類項目。近年美國為維護其世界霸權(quán)，在遏制我國發(fā)展的方面變本加厲。因此，為服務(wù)國家戰(zhàn)略安全，健全國家安全法治體系，推動形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系，是十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的重點，《陸地國界法》也因此被提上此屆全國人大常委會的重要立法議程。

2.陸地國界立法在邊防體制改革后取得重大進展

公安邊防武警部隊管邊控邊已不適應(yīng)改革開放的新形勢。到底能不能改革，應(yīng)該怎么改？這些問題不僅關(guān)系《陸地國界法》能否順利出臺，也關(guān)系該法出臺后的實施。

1998年，國務(wù)院決定將北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門、?？?、汕頭等9城市的邊防檢查機構(gòu)由現(xiàn)役制改為職業(yè)制，改革試點非常成功，但20年下來全國其他邊防檢查機構(gòu)仍維持現(xiàn)役制。

改革開放40年后，再由現(xiàn)役軍人查驗出境入境人員嚴(yán)重不符合國際通行做法，也影響我國的國際形象。現(xiàn)役制的服役期影響執(zhí)法專業(yè)水平的提高。在市場經(jīng)濟下轉(zhuǎn)業(yè)產(chǎn)生的“二次就業(yè)”，對廣大邊檢人員也十分不利。出入境管理的“一國兩制”限制了我國出入境管理的現(xiàn)代化。由現(xiàn)役制部隊管理鄰邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在市場經(jīng)濟環(huán)境下出現(xiàn)了“拿槍、執(zhí)法、收費”三位一體、不受監(jiān)督的弊端?，F(xiàn)役制的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)和人員頻繁調(diào)動，又影響邊防派出所對社情民情的掌握，現(xiàn)役軍人處理一些民事糾紛顯得不倫不類。在縣行政區(qū)域內(nèi)鄰邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治安由現(xiàn)役制部隊管轄，大大影響了地方政府按屬地負(fù)責(zé)制原則管理邊境地區(qū)。將全國出入境邊檢站按專業(yè)化要求一律由現(xiàn)役制改為職業(yè)制，公安邊防派出所按屬地化管理原則退出現(xiàn)役改由縣公安局領(lǐng)導(dǎo)，是改革的方向。

為加強國家安全、提高軍隊?wèi)?zhàn)斗力，以習(xí)近平同志為核心的黨中央果斷決策，實行以軍委主席負(fù)責(zé)制為核心的武裝力量改革。根據(jù)2016年1月發(fā)布的《中央軍委關(guān)于深化國防和軍隊改革的意見》，黨中央和中央軍委對武警部隊實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照“軍是軍、警是警、民是民”的原則，徹底解決軍、警、民的歸屬，不再出現(xiàn)執(zhí)法環(huán)境中軍警民不分的問題。

2018年3月，根據(jù)中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，公安邊防部隊全部退出現(xiàn)役。公安邊防部隊轉(zhuǎn)到地方后，成建制劃歸公安機關(guān)，并結(jié)合新組建國家移民管理局進行適當(dāng)調(diào)整整合。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央解決了邊防體制、出入境管理體制、邊境管理體制長期需要解決而沒有解決的難題。上述改革為陸地國界立法掃除了體制性障礙，化解了立法決策的顧慮，降低了部門間協(xié)調(diào)的難度和對難點問題做出規(guī)定的難度，為《陸地國界法》按規(guī)劃順利出臺及后續(xù)實施掃除了體制障礙。

二、我國制定和實施《陸地國界法》的意義

我國在當(dāng)前出臺和實施《陸地邊界法》具有非常重大的政治意義與現(xiàn)實意義。

(一)適應(yīng)復(fù)雜的地緣政治環(huán)境，服務(wù)于維權(quán)維穩(wěn)的歷史任務(wù)

第一，我國有22200多公里陸地邊界，與14個陸地鄰國接壤。我國是世界上陸地國界最長、情況最復(fù)雜的國家，地緣政治環(huán)境曾極大影響了國家的發(fā)展。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和我國的和平崛起，周邊環(huán)境大為改善。然而，由于我國和鄰國及鄰國相互之間在政治、經(jīng)濟、文化、宗教、歷史、人口、國力、社會發(fā)展階段等方面存在較大差異，加之殖民統(tǒng)治留下的領(lǐng)土矛盾及一些鄰國濃厚的民族意識，我國周邊屬于世界上領(lǐng)土矛盾和熱點問題較多的地區(qū)之一；目前仍需要面對中印邊界爭議，需要防范阿富汗、朝鮮半島、印巴之間、緬甸國內(nèi)的局勢動蕩對我國的影響。冷戰(zhàn)后境外伊斯蘭原教旨主義與境內(nèi)“三股勢力”的勾連，新冠疫情通過陸地國界向我國境內(nèi)傳輸，以及跨境毒品和其他有組織犯罪等，對我國形成非傳統(tǒng)安全的威脅。

由于我國所處的地緣政治環(huán)境復(fù)雜，維護國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全是歷史賦予我們的使命，我國不僅需要戰(zhàn)略、政策和力量，還需要法律的保障?！蛾懙貒绶ā穼S護陸地國界和邊境地區(qū)安全的一系列問題做了法律規(guī)定，改變了維護領(lǐng)土主權(quán)、處理涉邊事件無法可依的不利狀況。針對美國不斷拋出的涉新疆、西藏的反華議案，我們反制的工具箱又增加了法律的工具。

第二，維護良好的邊界秩序、通過陸地國界發(fā)展互利共贏的國家關(guān)系。今天，我國與陸地鄰國在國家層面實現(xiàn)了90%的陸地邊界清晰、穩(wěn)定和友好，但并不代表實際的陸地國界秩序無憂。邊界水由于自然改道、分配利用、單方建設(shè)護岸工程等原因極易引發(fā)邊界事件。由于雙方邊境地區(qū)人口和資源不對稱、無國界意識等原因，違法越界過耕、過獵、過采、過捕、過伐等違反邊界管理的行為及毀壞邊界設(shè)施的情況時有發(fā)生。偷越國界、走私、販毒、販搶等違法犯罪行為也需要有力的防范和打擊。為維護良好的邊界秩序，《陸地國界法》對各類涉邊活動制定明確獎懲的法律規(guī)定，為各邊境地區(qū)制定下位法及行政執(zhí)法提供依據(jù)。

(二)填補有關(guān)領(lǐng)土邊界問題的基本法空白

我國國土問題的立法，存在明顯空白的就是陸地國界方面的法律。中華人民共和國成立70余年來，我國在簽訂邊界條約、邊界管理制度協(xié)定方面取得重大進展，在陸地國界相關(guān)的一些環(huán)節(jié)出臺了不少專門的法律，但對陸地國界工作的總體和關(guān)鍵問題，缺少國家立法，相關(guān)條約和協(xié)定也沒有被明確納入國內(nèi)法體系。陸地國界工作長期依靠分散的部門政策進行規(guī)范，缺乏協(xié)調(diào)，效率不高的問題十分突出。因此，迫切需要制定一部系統(tǒng)、完備的陸地國界法。

《陸地國界法》屬于憲法相關(guān)法，是我國法律體系中起支架作用的法律。該法把我國關(guān)于邊界問題的方針、政策和有關(guān)的邊界工作制度法律化，把已簽訂的邊界管理制度協(xié)定的重要規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，明確我國陸地國界工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)調(diào)機制、各有關(guān)方面的職責(zé)，對陸地國界的劃定和勘定、陸地國界及邊境的防衛(wèi)和管理、陸地國界事務(wù)的國際合作、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，為制定具體涉邊法律法規(guī)和地方立法提供上位法依據(jù)。

(三)提高陸地國界治理能力

我國的陸地國界工作涉及眾多部門和邊境地區(qū)的地方政府，需要有明確的法律規(guī)定各方的職責(zé)與權(quán)限。對需要協(xié)調(diào)的各種情況，需要明確協(xié)調(diào)機制，這也要由法律作出規(guī)定，以便按精簡、效能的原則建立適合我國國情的陸地國界和邊境管理體制。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅定推進國防和軍隊改革，徹底解決了兩支邊防部隊并存的情況，國家移民管理體制改革調(diào)整基本完成。一個職責(zé)清晰、分工明確的陸地國界和邊境管理體制初步確立?！蛾懙貒绶ā穼ι鲜龀晒枰粤朔纱_認(rèn)?？梢灶A(yù)期，《陸地國界法》的制定和實施將大大提高我國在陸地國界問題上的治理能力和水平。

(四)助力固邊興邊，實現(xiàn)邊疆地區(qū)長治久安

由于歷史、地理、生態(tài)和文化等原因，我國的陸地邊疆地區(qū)經(jīng)濟長期落后，近幾十年邊境地區(qū)與內(nèi)地的經(jīng)濟差距還在拉大，經(jīng)濟落后不利于我國邊民在邊境生產(chǎn)生活，年輕人外出謀生，也不利于固邊。冷戰(zhàn)結(jié)束后，周邊民族獨立浪潮、境外伊斯蘭原教旨主義的興起，也曾對我國西部邊疆的穩(wěn)定形成沖擊，美國霸權(quán)主義至今仍企圖煽動我國西部邊疆出現(xiàn)動亂。治疆穩(wěn)邊關(guān)系國土安全，不僅需要維穩(wěn)的手段，更需要長治久安之道，如邊界工作經(jīng)費的保障、促進富民興邊的政策、增進民族和國家認(rèn)同的教育，這些需要用法律固定下來。

《陸地國界法》對上述幾個問題做了非常明確的規(guī)定。同時也明確規(guī)定“支持沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)，健全沿邊城鎮(zhèn)體系”，加強“國家提升沿邊對外開放便利水平，優(yōu)化邊境地區(qū)營商環(huán)境”等相關(guān)政策和措施。通過立法促進富民興邊對增進邊境民族地區(qū)繁榮、實現(xiàn)共同發(fā)展、反對民族分裂具有深遠(yuǎn)意義。西藏自治區(qū)的同志認(rèn)為，《陸地國界法》與《反分裂國家法》一樣重要。因此，《陸地國界法》的制定和實施必將助力固邊興邊和邊疆的長治久安。

(五)服務(wù)于推進“一帶一路”和海洋強國戰(zhàn)略

我國是陸海兼?zhèn)涞膰?，陸海問題聯(lián)動十分明顯。近現(xiàn)代幾次因陸疆情勢緊張而失去向海洋發(fā)展的機會?！蛾懙貒绶ā反龠M興邊固邊、邊疆治理體系和陸地國界管理體系的完善、陸地國界事務(wù)的國際合作，將助力西部疆域的長治久安和與陸地鄰國的互利共贏，有利于推進“一帶一路”進度，也為我國走向海洋、成為海洋強國提供了有利條件。

三、我國《陸地國界法》的主要內(nèi)容

(一)《陸地國界法》的體例

一般而言，我國周邊國家的國界法是根據(jù)“守土”的主旨進行立法，包括總則、職責(zé)、國界的確定(和變更)、國界防衛(wèi)、邊境管理、經(jīng)費保障、公民和法人的義務(wù)、罰則、附則(越南增加了“邊境建設(shè)”部分)等內(nèi)容。其中，各國針對特定內(nèi)容是合并為一章還是分開單列則各有不同。

我國的《陸地國界法》不僅是“守土”，也非常重視“用邊”，將安全和發(fā)展問題統(tǒng)籌起來，所以它和周邊國家的陸地國界法體例并不一樣。具體來說，我國《陸地國界法》的內(nèi)容在定邊、防邊、管邊三方面與他國有共性，但在用邊方面則有獨特之處，非常重視通過陸地國界促進我國與陸地鄰國睦鄰友好。

我國《陸地國界法》是根據(jù)中央政策、管邊實踐和國界情況的基礎(chǔ)上確定基本體例，在這個過程中不斷修改、調(diào)整和優(yōu)化。

(二)《陸地國界法》的總體規(guī)定

總體規(guī)定主要包括總則和附則，其中總則最為重要。總則是法律的總括性規(guī)定，是一部法律的綱，綱舉才能目張?！蛾懙貒绶ā返目倓t部分有十五條(第1—15條)，主要包括立法目的、基本原則、領(lǐng)導(dǎo)體制和協(xié)調(diào)機制、職責(zé)分工、重要政策、對外的政策和原則等。總體來說，可以分為以下幾個方面：

首先，宗旨對象。第一條是立法目的，第二、三、四條是調(diào)整范圍、陸地國界和邊境的定義和基本原則，主要對《陸地國界法》的功能指向、調(diào)整范圍和基本概念等做了界定，即確定了本法的基本內(nèi)容。其中，第一條規(guī)定立法的目的是“為了規(guī)范和加強陸地國界工作”并放在宗旨之首，說明該法首先是通過制度性規(guī)定解決陸地國界工作長期無法可依、效率不高的問題并且在對外方面將“促進我國與陸地鄰國睦鄰友好和交流合作”作為目的。這也在一定程度上是對國內(nèi)外部分媒體的錯誤解讀的否定。

其次，體制機制。該部分包含第5—9條，主要規(guī)定了陸地國界的主要管理體制機制。其中，第五條高度概括規(guī)定了我國陸地國界工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，也是這部分的總括性條款。第六、七、八條是職責(zé)規(guī)定的條款，對橫向縱向職責(zé)進行了概括規(guī)定，主要是部門、軍隊和地方。 第九條是有關(guān)協(xié)調(diào)機制的規(guī)定，也是立法的重點和最大難點。具體來說，第六條規(guī)定了外交部在陸地國界工作的具體職責(zé)，公安部負(fù)責(zé)邊境地區(qū)公安工作，海關(guān)總署負(fù)責(zé)邊境口岸等進出境相關(guān)監(jiān)管工作、國家移民管理部門負(fù)責(zé)邊境地區(qū)移民管理工作，依法組織實施出入境邊防檢查、邊民往來管理和邊境地區(qū)邊防管理等；第七條規(guī)定了有關(guān)軍事機關(guān)、解放軍和武警部隊在保衛(wèi)陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定等方面的具體職責(zé)；第八條規(guī)定了邊境地方各級人大和地方政府的職責(zé)，充分體現(xiàn)了邊防體制理順后地方政府按屬地管理責(zé)任制在本行政區(qū)管邊的職責(zé)。上述職責(zé)規(guī)定很清晰，點(口岸、通道)、面(邊境轄區(qū))、線(界)的各項工作由哪家負(fù)責(zé)不存在相互交叉的問題。

再次，政策措施。包含第10—13條，主要是做好陸地國界工作的重要政策規(guī)定。其中，第10條是興邊固邊的政策，第11條是在草案審議中增加并不斷充實的一條。根據(jù)草案初審意見增加了“國家加強陸地國界宣傳教育，增強公民的國土安全意識”的規(guī)定；根據(jù)2021年8月中央民族工作會議精神，草案二審后又增加了“國家觀念”“筑牢中華民族共同體意識”等；根據(jù)草案三審的意見又增加了“陸地國界及邊境相關(guān)史料”的兩款規(guī)定。第12條是保障陸地國界工作經(jīng)費的規(guī)定。這是各國國界法都需規(guī)定的問題，也是長期影響我國陸地國界工作的三大問題之一，邊境地區(qū)強烈要求對此立法。該條對國務(wù)院和邊境地方政府的投入比例并未做規(guī)定，因為各邊境地區(qū)經(jīng)濟狀況不一、要解決的問題和控邊任務(wù)輕重不一。第13條則規(guī)定了公民和組織的義務(wù)及國家對相關(guān)公民和組織的鼓勵、獎勵。

最后，對外原則。包含第14—15條，是陸地國界問題對外原則的規(guī)定，規(guī)定了我國對外處理邊界問題的基本原則和方式，明確條約信守原則。

(三)陸地國界法的具體規(guī)定

該部分主要是對我國陸地國界和邊境管理的具體問題進行了明確規(guī)定，與總則部分相呼應(yīng)。這部分是對定邊、防邊、管邊和用邊的具體內(nèi)容，總體上分為行為規(guī)范和法律責(zé)任兩部分。

第一，陸地國界的劃定和勘定。第二章包括第16—25條，對我國“定邊”的制度問題作出規(guī)定。(2)劃定陸地國界條約的締結(jié)及批準(zhǔn)程序、勘定國界條約的締結(jié)及核準(zhǔn)程序、陸地國界聯(lián)合檢查、重新勘定陸地國界、實地設(shè)置國界界標(biāo)、相關(guān)具體工作的組織實施等問題的規(guī)定。這一章最重要的是沒有使用鄰國國界法的國界“變更”和民國憲法的疆域“變更”概念，章名根據(jù)草案初審的意見由“陸地國界的確定”改為“陸地國界的劃定和勘定”。國界“變更”的概念很寬泛，國內(nèi)外會對“變更”的范圍和原因產(chǎn)生遐想，為保持法律規(guī)定內(nèi)在的一致和與我國外交政策的統(tǒng)一，應(yīng)該對可能的邊界調(diào)整的原因和方式做明確的限定。所以，第19條規(guī)定“勘定陸地國界依據(jù)的自然地理環(huán)境發(fā)生無法恢復(fù)原狀的重大變化時，國家可與陸地鄰國協(xié)商，重新勘定陸地國界”。這樣，對陸地國界可能調(diào)整的原因、范圍和方式作了明確界定。

第二，陸地國界及邊境的防衛(wèi)。第三章包括第22—25條，對我國“防邊”制度問題的規(guī)定。

其中，第22條是對解放軍和武裝警察部隊邊防管控的規(guī)定。此條體現(xiàn)了武裝力量實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，解放軍和武警部隊共同擔(dān)負(fù)“防邊”的職責(zé)；填補了國防法和邊防巡邏條例之間的法律空檔。前者對邊防防衛(wèi)問題作出宏觀性規(guī)定，后者法律位階低。

第23條是對地方政府、公民和組織相關(guān)要求的規(guī)定。地方政府對邊控的支持、配合作用非常大，云南組織的界務(wù)員隊伍，新疆和西藏組織的巡邊員、邊防哨隊伍以及在爭議地區(qū)的有組織放牧等，是邊控工作的堅實基礎(chǔ)。根據(jù)草案二審的意見新增了這一條，明確地方政府在“統(tǒng)籌資源配置，加強維護國界安全的群防隊伍建設(shè)”方面的作用。

第24條是邊境禁區(qū)的規(guī)定。法律修改了草案使用的“陸地國界地帶”的概念，邊境禁區(qū)的概念比前者小，縱深沒有硬性規(guī)定(不像俄羅斯規(guī)定邊界地帶寬為5公里，也不像我國曾經(jīng)的政策規(guī)定100—2000米)、不是沿邊普遍設(shè)立的，此條是為邊控特定需要規(guī)定的，因此對劃定邊境禁區(qū)規(guī)定了較嚴(yán)格的報批程序。

第25條是關(guān)于邊防基礎(chǔ)設(shè)施，特別是攔阻設(shè)施的規(guī)定。下面介紹一點背景以便理解有關(guān)規(guī)定：我國與陸地鄰國簽訂的邊界管理制度協(xié)定，都規(guī)定一方不得在距邊界線15公里內(nèi)建永久設(shè)施，所以第一款最后規(guī)定“也可以與陸地鄰國協(xié)商后在國界線上建設(shè)攔阻設(shè)施”；若我國單方面在界內(nèi)側(cè)建設(shè)攔阻設(shè)施，就需第二款最后一句的規(guī)定——“確保陸地國界與邊防基礎(chǔ)設(shè)施之間領(lǐng)土的有效管控”。以上規(guī)定主要針對沒有天然屏障、民族跨境而居、鄰國邊控不嚴(yán)的邊界地段，如中緬邊界的一些地段。

第三，陸地國界及邊境的管理。第四章有三節(jié)共22條(第26— 47條)，主要對我國“管邊”的制度問題作了規(guī)定。由于涉邊和涉境管理的問題很多，管理的職責(zé)涉及許多部門和地方政府，因而這一章用三節(jié)加以條理化。

第一節(jié)“一般規(guī)定”，有六條。其中第26—29條是邊管的工作原則，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工合作、依法管理和遇重大情況及時報告，根據(jù)初審的意見將遇重大情況及時報告的原則單立為一條。第27條(保障國界清晰、安全和穩(wěn)定)、第28條(設(shè)立跨境合作區(qū)和跨境合作活動的要求)為管理原則。第30—31條是地方性法規(guī)和地方政府章程的相關(guān)規(guī)定，由于我國各條邊界情況不同，規(guī)定各邊境省、自治區(qū)可以因地制宜地制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章，但國家與有關(guān)陸地鄰國締結(jié)的條約另有規(guī)定的，以條約為準(zhǔn)。

第二節(jié)“陸地國界管理”，有十條。其中第32、33條和第34條是一組關(guān)于界的標(biāo)識、界的清晰、界的穩(wěn)定的管理規(guī)定，第35—36 條是一組關(guān)于邊境口岸、邊民通道設(shè)立和管理的規(guī)定。第37—38條是對正常出入境、特殊情況出入境(公務(wù)活動、反恐合作、聯(lián)合軍演)、非法越界管理的規(guī)定，第38條第2款“執(zhí)法執(zhí)勤人員可以依法使用警械和武器”的規(guī)定，是很正常的規(guī)定，有的外媒對此卻做特別報道。第39條是對航空器飛越陸地國界及在陸地國界附近操控各類飛行器的管理規(guī)定。第40—41條是對影響國界及邊境管理秩序的限制或者禁止性規(guī)定。

第三節(jié)“邊境管理”，有六條。邊境管理歷來有別于內(nèi)地管理，邊境地區(qū)曾長期是軍事、政策管理的地域。沿邊開放、依法治邊、興邊富民的發(fā)展，使陸地國界法邊境管理的規(guī)定與30多年前起草的規(guī)定大為不同，條款少而簡明，沒有對沿邊經(jīng)濟活動作任何限制。除為預(yù)防外部對國界和邊境安全穩(wěn)定的重大影響而規(guī)定的“邊境管理區(qū)”(第42條)、“封控邊境、關(guān)閉口岸”(第47條)外，沒有其他限制性和處罰性規(guī)定。

根據(jù)1975年的政策規(guī)定，除中朝邊界外各段邊境地區(qū)都劃定了邊境管理區(qū)，對人員居住、通行實行特定的管理制度，如何劃定及居住、通行的管理都依據(jù)政策。邊境管理區(qū)制度對人流、物流和邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有很大限制，改革開放后，大多數(shù)邊境地區(qū)已取消。目前在有反恐和邊界斗爭任務(wù)的地段還需要劃定，因此第42條對邊境管理區(qū)的劃定規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序，“人員通行、居住由國務(wù)院另行規(guī)定”。

根據(jù)草案二審的意見，這一章新增了第43條——“國家支持沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)，健全沿邊城鎮(zhèn)體系，完善邊境城鎮(zhèn)功能，強化支撐能力建設(shè)”。第44條規(guī)定可以設(shè)立邊民互市貿(mào)易區(qū)和邊境經(jīng)濟合作區(qū)，第45條規(guī)定應(yīng)采取措施保護邊境生態(tài)環(huán)境，第46條規(guī)定應(yīng)采取措施預(yù)防邊境疫情災(zāi)情?？傊?，本法“邊境管理”規(guī)定的主旨就是在確保安全的前提下提高邊境地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平。

第四，陸地國界事務(wù)的國際合作，即第五章包括第48—56條。這一章是對我國“用邊”制度的規(guī)定。

根據(jù)我國和平發(fā)展、經(jīng)略周邊的戰(zhàn)略，以及與周邊國家簽訂的一系列邊界管理制度協(xié)定，2014年重新啟動陸地國界立法后專門增加了這一章，意在將上述協(xié)定的重要規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，使立法積極服務(wù)于我國的外交戰(zhàn)略，助力構(gòu)建長期良好的周邊環(huán)境。這一章的規(guī)定體現(xiàn)了我國“用邊”的新理念——陸地國界不僅是我國與鄰國領(lǐng)土的界限，而且是國家間合作共贏的平臺。

第48條首先明確合作的平等互利原則及互利共贏的目的，第49—56條完整規(guī)定了可與陸地鄰國建立合作的八個領(lǐng)域——邊界聯(lián)合委員會機制、邊防合作機制和邊防會談會晤機制、邊界(邊防)代表機制、公安和移民及海關(guān)等部門的執(zhí)法合作機制、打擊“三股勢力”的合作、設(shè)立跨境經(jīng)旅合作區(qū)和生態(tài)保護區(qū)、地方政府間的交流合作、國務(wù)院有關(guān)部門和鄰國相關(guān)部門就邊界專業(yè)問題的交流合作。

上述規(guī)定對成熟的合作模式有法律固化意義，對符合發(fā)展趨勢的合作模式有進一步促進的法律指導(dǎo)意義。如第54條是根據(jù)中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的經(jīng)驗作出的規(guī)定，中哈跨境合作區(qū)的創(chuàng)建經(jīng)驗對周邊鄰國有明顯的示范作用，符合推進絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的要求。

最后，法律責(zé)任部分。第六章包括第57—60條。前20年的起草曾試圖對涉界、涉境的各種刑事治安問題作出處罰規(guī)定，結(jié)果法律草案偏向行政類法律?，F(xiàn)法律僅對涉界的違法行為規(guī)定了法律責(zé)任，第57條規(guī)定需要援引相關(guān)法律來處置的行為和罰則，第58條規(guī)定需由本法來處置的行為和罰則。另外對國家機關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任、構(gòu)成犯罪的刑事責(zé)任，分立為第59條和第60條。

四、我國《陸地國界立法》所涉的幾個重要問題

(一)我國陸地國界工作的領(lǐng)導(dǎo)體制問題

這是陸地國界立法的重點和難點。重點是因為它是陸地國界工作的核心制度，難點是因為我國的特殊國情以及一些主管部門存在認(rèn)識誤區(qū)。這個問題是在不斷明確法律名稱、法律定位和我國國情的情況下才得以解決。

由于陸地國界(境)立法最初是由部門主導(dǎo)，各主管部門對立法有不同訴求(或主張制定“邊防法”，或主張制定“邊境管理法”)，長期存在執(zhí)法主體之爭。即使后來明確是制定《陸地國界法》，作為憲法相關(guān)法，但一些主管部門還希望將本部門加入到領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定中。

國界問題和主權(quán)密切聯(lián)系，鮮明體現(xiàn)一個國家外交權(quán)、防衛(wèi)權(quán)和行政管轄權(quán)的行使，同時還涉及立法權(quán)。周邊國家的國界法規(guī)定的國界問題最高權(quán)力，在總統(tǒng)制國家由總統(tǒng)承擔(dān)(如俄羅斯)，在議會制國家由議會承擔(dān)，越南則是執(zhí)政黨通過政府這一法定權(quán)力實體行使。

我國憲法規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。我國的國界及邊境問題，是黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國人大、國務(wù)院和中央軍委三個法定權(quán)力實體行使相關(guān)權(quán)利，黨的核心領(lǐng)導(dǎo)不僅決定陸地國界和邊境問題的重大外交、軍事和行政管轄問題，而且我國的武裝力量接受黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)(越南的武裝力量受政府序列的國防部領(lǐng)導(dǎo))。我國的國情決定了不能用法定權(quán)力實體對領(lǐng)導(dǎo)體制問題做明確規(guī)定，也不可能像越南那樣回避執(zhí)政黨的實質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)。因此，陸地國界法只能用法律語言規(guī)定我國陸地國界的領(lǐng)導(dǎo)體制，即第五條規(guī)定的“國家對陸地國界工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。

(二)我國陸地國界工作的協(xié)調(diào)機制問題

這個問題在周邊國家比較好規(guī)定，在我國卻是長期困擾立法的主要難點。如俄羅斯國界法主旨在守土，邊防軍負(fù)主責(zé)，其他軍兵種、各級政府及部門、社會組織都是配合方，俄羅斯國界法規(guī)定“聯(lián)邦邊防局是保衛(wèi)國界的牽頭協(xié)調(diào)部門”。越南是國防部對政府負(fù)責(zé)，越南國界法對國界和邊境工作的協(xié)調(diào)規(guī)定為“國防部牽頭與外交部和公安部配合”。我國陸地國界和邊境工作的復(fù)雜性、多樣性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他們，同時由于黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的特殊國情，軍地協(xié)調(diào)由誰負(fù)責(zé)、如何規(guī)定，成為難點。

我國陸地國界工作的協(xié)調(diào)包括宏觀政策協(xié)調(diào)、應(yīng)急反應(yīng)協(xié)調(diào)(處置邊界重大突發(fā)事件的協(xié)調(diào))、邊防管理和實際執(zhí)法的協(xié)調(diào)等方面。國務(wù)院和中央軍委可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏觀政策，但為此工作的國家邊海防委員會不是法定實體單位，難以入法。應(yīng)急反應(yīng)協(xié)調(diào)、邊防管理和實際執(zhí)法的協(xié)調(diào)，哪一家能獨攬？各地邊海防委員會擔(dān)負(fù)邊防管理的部分協(xié)調(diào)職責(zé)，邊境地方黨委則承擔(dān)了前者以外的協(xié)調(diào)職責(zé)，其領(lǐng)導(dǎo)下的黨政軍警民五位一體的管邊機制是成熟的，但地方黨委同樣不能入法。因為在中央軍委和國務(wù)院之下沒有一家能協(xié)調(diào)軍地兩方和條塊中的各家、又可以入法，因此第九條規(guī)定“軍地有關(guān)部門、單位依托有關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，合力推進強邊固防，組織開展邊防防衛(wèi)管控、邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護管理等工作，共同維護陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定與正常秩序”。

如果不了解上述國情，就會感到協(xié)調(diào)機制的法律規(guī)定很模糊，難以執(zhí)行。實際上，法律對國家邊海防委員會和邊境地方黨委的協(xié)調(diào)職責(zé)作了實質(zhì)的規(guī)定，只是雙方?jīng)]有“露臉”。

(三)關(guān)于國界安全和邊境管控問題

這是實際工作的重點，也是立法規(guī)定最多的。由于我國國力大幅提升、周邊外交成效顯著、治邊理念提升和管理體制徹底理順，防邊、管邊的法律規(guī)定比之前立法起草的規(guī)定在理念上有很大更新，更符合今天的國和國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

《陸地國界法》沒有將防邊、管邊的職責(zé)賦予單一的“執(zhí)法主體”，堅持從我國的武裝力量和治安管理體制出發(fā)，維護法制的統(tǒng)一，與相關(guān)法律的職責(zé)規(guī)定充分銜接；堅持從我國陸地國界和邊境問題多元管理的實際出發(fā)，明確了根本領(lǐng)導(dǎo)體制、各方面的職責(zé)，規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合力管邊的重大原則，也明確了具體工作的牽頭方和協(xié)助方。

在體制理順的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮邊境地方政府(黨委)的作用。由于實行了40年公安邊防武警對邊境一線的管理，邊境地區(qū)地方政府(黨委)的邊管職責(zé)很不完全。新形勢下，我國陸地邊境地區(qū)的管理主要依靠興邊富民、群防群治、聯(lián)防聯(lián)控、社會綜合治理，邊境地區(qū)地方政府(黨委)應(yīng)負(fù)主責(zé)。在邊防體制、邊境管理體制理順后，本法按屬地管理責(zé)任制對邊境地方政府(黨委)管理邊境地區(qū)的職責(zé)作了明確規(guī)定，如可以因地制宜制定相關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；協(xié)調(diào)軍警兵(民兵)民形成管邊合力；保障陸地國界工作的部分經(jīng)費(第12條)；參與定邊的具體工作，領(lǐng)導(dǎo)地方外事部門開展界務(wù)管理；統(tǒng)籌資源配置，加強維護國界安全的群防隊伍建設(shè)(第23條)，與有關(guān)軍事機關(guān)對邊境禁區(qū)的劃定、變更或者撤銷提出方案(第24條)，協(xié)助邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護管理；報告陸地國界及邊境管理中的重要情況和重大問題(第29條)，對邊境管理區(qū)的劃定、變更、撤銷提出方案，領(lǐng)導(dǎo)地方公安機關(guān)加強治安管理，配合管理邊民往來，參與特殊情況下封控邊境、關(guān)閉口岸的組織實施工作等。此外，邊境地區(qū)地方政府還負(fù)有興邊固邊的重大職責(zé)。

(四)關(guān)于興邊固邊問題

我國陸地國界長度和復(fù)雜程度世界第一，固邊不可能僅依靠軍力和警力以及國家投入。歷史經(jīng)驗表明，固邊必須興邊。對此，總綱第十條的規(guī)定在審議中不斷充實，最后修改為“國家采取有效措施，加強邊防建設(shè)，支持邊境經(jīng)濟社會發(fā)展和對外開放，提高邊境公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)水平，改善邊境生產(chǎn)生活條件，鼓勵和支持我國邊民在邊境生產(chǎn)生活，推進固邊興邊富民行動，促進邊防建設(shè)和邊境經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。

陸地國界法關(guān)于興邊的具體規(guī)定，一是體現(xiàn)在第43條，“國家支持沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)，健全沿邊城鎮(zhèn)體系，完善邊境城鎮(zhèn)功能，強化支撐能力建設(shè)”；二是體現(xiàn)在第44條，在邊境地區(qū)“可以建設(shè)或者批準(zhǔn)設(shè)立邊民互市貿(mào)易區(qū)(點)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等區(qū)域”；三是第54條，“國家提升沿邊對外開放便利水平，優(yōu)化邊境地區(qū)營商環(huán)境；經(jīng)與陸地鄰國協(xié)商，可以在雙方接壤區(qū)域設(shè)立跨境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境旅游合作區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等區(qū)域”。

陸地國界法對興邊固邊問題做出的上述規(guī)定，是我國40年改革開放后治邊新理念的體現(xiàn)，用法律固定下來具有重大指導(dǎo)意義。

(五)關(guān)于我國信守陸地國界條約的問題

陸地國界法第14條規(guī)定“中華人民共和國遵守同外國締結(jié)或者共同參加的有關(guān)陸地國界事務(wù)的條約”。

在征求意見過程中，有意見認(rèn)為“憲法、立法法對條約適用問題沒有明確規(guī)定，實踐中對條約的適用主要存在于民商事領(lǐng)域及部分行政管理領(lǐng)域的法律，陸地國界法作為憲法相關(guān)法，涉及國家安全、主權(quán)和領(lǐng)土完整，規(guī)定條約直接在國內(nèi)適用是否妥當(dāng)，值得斟酌”。陸地國界是根據(jù)國界條約劃定的，沒有國界條約就沒有國界。我國與陸地鄰國簽訂的陸地國界事務(wù)條約，又是我國陸地國界管理制度的重要淵源。因此，陸地國界法應(yīng)當(dāng)規(guī)定我國對陸地國界事務(wù)條約的信守。

還有意見建議，“對條約和協(xié)定設(shè)定必要的限定條件，如‘符合我國法律規(guī)定’等表述，以排除我國政府不承認(rèn)的非法條約和不平等條約”。筆者認(rèn)為這種意見不可取。第一，現(xiàn)行法律中沒有出現(xiàn)過對條約和協(xié)定信守設(shè)定條件的先例。第二，這種意見等于否定新中國與陸地鄰國簽訂的邊界條約、否定陸地國界立法的基礎(chǔ)。第三，對陸地國界條約設(shè)定選擇性信守的條件，意味著我國留有毀約的權(quán)利，在我國國力大幅增長的情況下做出這樣的法律規(guī)定，只能使陸地鄰國對我國感到疑慮和畏懼，造成陸地國界形勢緊張，破壞我國和平發(fā)展的周邊環(huán)境，對絲綢之路經(jīng)濟帶的發(fā)展、祖國統(tǒng)一大業(yè)及走向海洋的戰(zhàn)略極不利，無意間附和了美國和西方企圖離間兩個陸權(quán)大國的關(guān)系、繼續(xù)稱霸的圖謀。

作出我國對陸地國界條約信守的規(guī)定，即以國內(nèi)法的形式肯定已簽訂的國界條約及相關(guān)協(xié)定，表明我國對于維護地區(qū)和平穩(wěn)定是真誠和負(fù)責(zé)任的，有助于消除陸地鄰國因中國崛起而產(chǎn)生的疑慮。對此，外交部發(fā)言人在答記者問時表示，“該法對中方遵守有關(guān)陸地國界事務(wù)的條約、按照平等互利原則同陸地鄰國開展國際合作和處理陸地國界事務(wù)等有明確規(guī)定，不會影響中方履行已簽署的現(xiàn)有涉邊條約，不會改變中國同陸地鄰國開展邊界管理與合作的現(xiàn)有做法，也不會改變中方在相關(guān)涉邊問題上的既有立場和主張?！?/p>

五、結(jié)語

歷經(jīng)40多年的曲折和磨礪，我國第一部《陸地國界法》終于出臺并已實施。它可謂是一部“遲來”的法律，但又是一部適應(yīng)內(nèi)外形勢變化、理念先進、內(nèi)容完備的成熟法律。該法必將促進我國陸疆的安全穩(wěn)定和不斷發(fā)展，促進在條約基礎(chǔ)上更好發(fā)展與陸地鄰國關(guān)系，助力我國陸地國界治理能力提升，并積極服務(wù)于我國推進“一帶一路”等建設(shè)。