葉正國

陸地國界是國家領(lǐng)土的外部界限。國家以領(lǐng)土為起點(diǎn)定義，國家主權(quán)內(nèi)化于國家領(lǐng)土的整體性中。陸地國界既具有開放性和外向性，可以成為鄰國間合作的橋頭堡；又具有排他性和封閉性，可能是引發(fā)沖突的火藥桶。(1)[澳大利亞]維克多·普萊斯考特、[澳大利亞]吉莉安.D.崔格斯：《國際邊疆與邊界：法律、政治與地理》，孔令杰、張帆譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第7頁。我國陸地國界線總長2.2萬余公里，是世界上陸地國界線最長、鄰國最多的國家。由于陸地邊境地區(qū)與鄰國地理相連、民族相同和風(fēng)俗相近，具有對(duì)外交流合作的便利，但特殊的地理位置、分化的身份認(rèn)同和復(fù)雜的地緣環(huán)境也會(huì)讓問題更加難解。2014年，習(xí)近平總書記指出，邊海防工作是治國安邦的大事，關(guān)系國家安全和發(fā)展全局。(2)倪光輝、李剛：《習(xí)近平在接見第五次全國邊海防工作會(huì)議代表時(shí)強(qiáng)調(diào) 強(qiáng)化憂患意識(shí)使命意識(shí)大局意識(shí) 努力建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年6月28日第1版。黨的十九大報(bào)告指出：“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”陸地國界事務(wù)涉及政策、法律和地理多角度，邊界、邊境和邊疆多層面，以及地方、國家和國際多維度。2021年10月，我國歷經(jīng)20多年制定的《陸地國界法》出臺(tái)，至此陸地國界立法體系形成。鑒于陸地國界與邊境地區(qū)密不可分，我國也將二者事務(wù)合并立法。所以，本文將凡是涉及陸地國界及邊境事務(wù)的相關(guān)立法都包括在內(nèi)。它主要有以下三種類型：一是國界本身的立法，即對(duì)國界標(biāo)志維護(hù)等界務(wù)的立法；二是國界內(nèi)側(cè)地區(qū)即邊境的立法，其對(duì)國界管理有直接影響；三是以國界為媒介的事務(wù)的立法，即跨國界事務(wù)的立法，如出入境、檢驗(yàn)檢疫、口岸管理等。目前，學(xué)界對(duì)這一問題的研究不多，有些從歷史學(xué)、政治學(xué)或國際關(guān)系等分析邊界問題，有些從國際法分析邊界爭端解決，還有的從執(zhí)法層面探討邊防管理問題，還沒有對(duì)該領(lǐng)域立法全面分析的成果。因此，有必要以《陸地國界法》為中心，全面梳理我國陸地國界立法的實(shí)踐歷程及內(nèi)在邏輯，并對(duì)相應(yīng)的規(guī)范體系及其適用問題進(jìn)行探討。

一、我國陸地國界立法的發(fā)展脈絡(luò)

萊昂·狄驥有云：“從某種意義上講，國家的變遷也就是法律的變遷?！?3)[法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書館2013年版，第7頁。我國陸地國界立法的歷程與國家建構(gòu)與發(fā)展密切相關(guān)。新中國成立初期，我國陸地國界主要發(fā)揮屏蔽效應(yīng)，是國家安全的防火墻。在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國陸地國界管理主要靠政策，幾乎沒有相關(guān)立法。20世紀(jì)90年代以來，我國陸地國界成為國家開放的橋頭堡，中介效應(yīng)越來越明顯。陸地國界管理也逐漸邁向依法而治，立法的位階越來越高，體例越來越專門，實(shí)現(xiàn)了由分類立法、單行立法、地方立法向統(tǒng)一立法、綜合立法和國家立法的重大轉(zhuǎn)變，形成以《陸地國界法》為基礎(chǔ)的陸地國界立法體系。

(一)一般立法時(shí)期(1949—1990)

著名學(xué)者費(fèi)孝通指出：“在兩千多年的時(shí)間里，有一個(gè)重要的歷史現(xiàn)象：天下未亂邊先亂，天下已定邊未定?！?4)費(fèi)孝通：《致“興邊富民”領(lǐng)導(dǎo)小組的一封信》，《民族團(tuán)結(jié)》2000年第3期，第8頁。近現(xiàn)代史更是強(qiáng)化了我國在邊疆問題上維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的意識(shí)。冷戰(zhàn)時(shí)期，我國周邊環(huán)境比較復(fù)雜，外部勢力覬覦邊疆地區(qū)，我國和鄰國的陸地國界爭端難以解決。我國陸地國界及邊境地區(qū)作為維護(hù)國家政治安全的屏障，沿邊地區(qū)政治軍事任務(wù)比較重，一度軍事防衛(wèi)工作占主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后。改革開放后，中美等大國之間關(guān)系正?；?，周邊環(huán)境逐漸緩和，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迎來發(fā)展機(jī)遇，逐漸由政治的分隔線轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)的接觸帶，從矛盾的聚集地轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤习l(fā)展的示范區(qū)。然而，我國邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，民族宗教等問題夾雜在一起，軍事安全和政治安全形勢依然復(fù)雜。(5)周健：《新中國解決陸地國界問題的國際法實(shí)踐》，《邊界與海洋研究》2021年第3期，第36頁。這一時(shí)期，以軍事部門為核心的陸地國界管理體制機(jī)制沒有變化。雖然1953年邊防檢查制度基本建立，但隨著形勢發(fā)展頻繁調(diào)整。(6)苗偉明：《公安邊境管理學(xué)——公安邊境管理基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論研究》，上海：上海人民出版社2018年版，第81—90頁。其他國家機(jī)關(guān)雖然有涉及邊境地區(qū)業(yè)務(wù)，但多是作為普通業(yè)務(wù)一同處理。地方政府的作用也很有限。因此，這一時(shí)期陸地國界管理以安全為價(jià)值導(dǎo)向，嚴(yán)字當(dāng)頭，重視防衛(wèi)功能，依靠軍事手段，強(qiáng)調(diào)對(duì)敵斗爭，以捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整為主要任務(wù)，多是通過決定、指示等政策手段，或者等某方面問題累積到一定程度后進(jìn)行專項(xiàng)整治。(7)如1962年中央批轉(zhuǎn)了人民武裝警察部隊(duì)司令部的《關(guān)于中蘇、中蒙邊境地區(qū)邊防工作若干問題的規(guī)定》；1975年國務(wù)院、中央軍委頒布《關(guān)于邊境地區(qū)安全保衛(wèi)工作若干問題的決定(試行)》。二者都是中國邊界法制建設(shè)史上的重要規(guī)范性文件。文革開始后，國界管理工作受到嚴(yán)重的沖擊，至1973年才開始恢復(fù)調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)。

這一時(shí)期陸地國界管理以政策為主，能夠靈活多樣處理突發(fā)事件。陸地國界立法和其他領(lǐng)域法律相比，還非常滯后。一般法律規(guī)定雖然也涉及邊境管理問題，但主要是對(duì)人員進(jìn)出、邊防治安和國家安全等問題的規(guī)范(表1)。如1979年《刑法》中規(guī)定妨害國(邊)境管理罪，《刑事訴訟法》也明確規(guī)定國家安全犯罪的起訴程序問題。也就是說，陸地國界和邊境管理只是作為構(gòu)成部分而被納入該領(lǐng)域的立法中。改革開放以后，面對(duì)開放的物流和人流管理需求，以及法制建設(shè)的要求，一些涉及邊境的立法陸續(xù)出臺(tái)，但還沒有專門涉及陸地國界管理的立法。這是因?yàn)?，一方面我國法制建設(shè)進(jìn)程緩慢，另一方面陸地邊界的政治敏感性高。即使這樣，這一時(shí)期已經(jīng)有建議主張制定涉陸地邊境的綜合管理法律，并且有關(guān)部門專門研討相關(guān)可行性甚至內(nèi)容。如在1984年第六屆全國人大二次會(huì)議上，康立澤等32名代表就建議通過制定“邊境管理法”(第87號(hào)議案)對(duì)我國邊境問題進(jìn)行綜合立法。(8)《關(guān)于第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議代表提出的議案的處理意見的報(bào)告》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001527.htm，登錄時(shí)間：2021年11月9日。

(二)分散立法時(shí)期(1991—2012)

隨著蘇聯(lián)解體和東歐劇變，世界格局產(chǎn)生了新的變化。我國與周邊國家關(guān)系越來越密切，跨界的人流物流越來越多，邊境貿(mào)易發(fā)展迅速。同時(shí)，20世紀(jì)90年代以來，我國陸地邊界爭端逐步解決，大部分陸地國界線劃定和勘定。這一時(shí)期逐漸改變了原來嚴(yán)密管控的理念，開始強(qiáng)調(diào)安全與發(fā)展的均衡。

沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迎來機(jī)遇期。1991年4月，國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)1987年國家民委等十幾個(gè)部委聯(lián)合就邊境貿(mào)易情況提出的《關(guān)于積極發(fā)展邊境貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定的意見》。1992年黨的十四大報(bào)告明確了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)地位，首次將周邊國家從第三世界中劃分出來。同年，國家實(shí)施沿邊開放戰(zhàn)略，設(shè)立黑河、瑞麗、丹東等13個(gè)沿邊開放城市和14個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。隨著我國與鄰國間的交往不斷增多，沿邊開發(fā)開放力度不斷加大，邊境地區(qū)人員往來、經(jīng)貿(mào)合作和信息交流等更加活躍，但非法婚姻、非法入境、非法居留、非法務(wù)工和非法傳教等非傳統(tǒng)安全問題越來越突出。(9)顧昂然：《關(guān)于 〈嚴(yán)懲組織、運(yùn)送他人偷越國邊境犯罪的補(bǔ)充規(guī)定(草案)〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1994年第1期，第7頁。邊境地區(qū)雖然與鄰國相比具有優(yōu)越性，但與內(nèi)地落差越來越大，邊民內(nèi)遷的趨勢也愈發(fā)明顯，加大了陸地國界安全問題的復(fù)雜性。(10)呂朝輝：《當(dāng)代中國陸地邊疆治理模式創(chuàng)新研究》，云南大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年5月，第159—160頁。對(duì)此，中央不斷加大政策扶持力度，加強(qiáng)邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，等等。(11)如1988年《國務(wù)院關(guān)于黑龍江省對(duì)蘇聯(lián)邊境易貨貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作問題的批復(fù)》，1991年《關(guān)于積極發(fā)展邊境貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定的意見》，1992年《國家旅游局關(guān)于擴(kuò)大邊境旅游促進(jìn)邊疆繁榮的意見》，1997年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于黑河等14個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)財(cái)政政策問題的復(fù)函》，1997年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)邊境貿(mào)易有關(guān)政策問題的復(fù)函》，2008年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展問題的批復(fù)》。

在這種背景下，我國陸地國界管理逐漸淡化“軍事底色”，但仍強(qiáng)化“公安色彩”，區(qū)隔邊境防衛(wèi)和邊境管理，在實(shí)踐中逐漸形成“邊防管點(diǎn)，部隊(duì)管線，公安管面”的管理模式。海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢等其他管理部門的作用越來越大。所以，這一時(shí)期陸地國界管理是以業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)的部門管理體制機(jī)制。此外，1997年黨的十五大提出依法治國，陸地國界管理的法治化也勢在必行。

隨著陸地國界事務(wù)的特殊性越來越顯現(xiàn)，更多立法開始涉及陸地國界事務(wù)，已有法律在不斷修改完善。國務(wù)院有關(guān)部門開始將陸地國界事務(wù)作為特殊事務(wù)，陸續(xù)出臺(tái)陸地國界安全、邊防管理和邊境經(jīng)貿(mào)等方面的專門部門規(guī)章(表2)。當(dāng)然，各部門也出臺(tái)了很多規(guī)范性文件，如《邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》和《邊境貿(mào)易外匯管理辦法》。(12)如1978年《國務(wù)院辦公室有關(guān)出版地圖國界線畫法審查工作問題的通知》，公安部、外交部、總參謀部1994年《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)邊境管理區(qū)管理工作的意見》以及國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局2012年《中國—哈薩克斯坦霍爾果斯國際邊境合作中心出入境檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》。除此之外，國有銀行等中央企事業(yè)單位也對(duì)陸地邊境地區(qū)提供政策支持，如1996年、1998年和1999年中國農(nóng)業(yè)銀行先后頒布了《邊境貧困國營農(nóng)場扶貧貼息貸款管理辦法》《邊境貧困國營農(nóng)牧場扶貧貸款管理暫行規(guī)定》和《邊境貿(mào)易外匯結(jié)算業(yè)務(wù)管理辦法(試行)》。

表2 1991—2012年陸地國界事務(wù)主要國家立法

我國陸地邊境地區(qū)并非渾然一體的均質(zhì)空間，自然環(huán)境、安全情勢和發(fā)展?fàn)顩r均有差異，與鄰國解決陸地國界爭端的時(shí)間也并不一致。各沿邊省、自治區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)具體問題進(jìn)行有針對(duì)性的差別立法非常必要。很多沿邊省、自治區(qū)或者先頒布行政規(guī)范性文件或地方規(guī)章，待成熟后升級(jí)為地方性法規(guī)；或者先就具體問題單行立法，再進(jìn)行綜合立法。(13)靳海婷：《新中國70年暫行法立法的回顧與前瞻》，《河北法學(xué)》2019年第12期，第6頁。沿邊省、自治區(qū)陸續(xù)制定或修改了邊境管理、邊防管理、邊民互市和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等方面立法(表3)。即使在《陸地國界法》制定過程中，各省市也積極建言要考慮本省的特殊情況。例如，2005年，在全國人大外事委員會(huì)云南調(diào)研會(huì)上，武警云南省總隊(duì)、省公安邊防總隊(duì)、省政府有關(guān)部門“希望在制定《陸地國界法》的論證過程中充分考慮云南邊境實(shí)際，使云南邊境管理實(shí)現(xiàn)管而不死、活而不亂，以利于云南省建設(shè)成為我國面向東南亞、南亞的國際大通道，以利于云南省進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為維護(hù)我國領(lǐng)土完整、國界的嚴(yán)肅性及穩(wěn)定、繁榮、開放、發(fā)展創(chuàng)造有法律保障的良好邊境環(huán)境。”(14)《全國人大外事委調(diào)研組赴云南進(jìn)行立法調(diào)研》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c199/200511/15acd7c9022c4721abb52 eb587c40df7.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月9日?？梢钥闯?，這一時(shí)期陸地國界立法普遍重視邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。

顯而易見，陸地國界及邊境管理問題是該時(shí)期我國涉外立法的重要內(nèi)容。很多人大代表議案涉及邊境、國界和移民管理等問題，《陸地國界法》(或“邊境管理法”等)、《護(hù)照法》(15)《關(guān)于第八屆全國人大第二次會(huì)議主席團(tuán)交付外事委員會(huì)審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1994年第7期，第62頁。和《出入境管理法》(16)《全國人大外事委員會(huì)關(guān)于第十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2004年第1期，第62頁。等制定和修改問題是關(guān)注的重點(diǎn)議題。這些議案被多次提出，也一直是全國人大外事委員會(huì)議案審議的重要內(nèi)容。至于《陸地國界法》可以追溯至1999年的第九屆全國人大，內(nèi)蒙古代表團(tuán)孔令宏等提出“邊境管理法”議案。2000年，全國人大常委會(huì)將《陸地邊境管理法》列入當(dāng)年的立法計(jì)劃(17)沈路濤、傅旭：《陸地邊境管理法立法工作啟動(dòng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2000年1月26日第3版。，時(shí)任副委員長鄒家華指示按照統(tǒng)一、精簡、效能和專業(yè)化原則推動(dòng)陸地邊境立法工作，不到半年時(shí)間起草機(jī)構(gòu)就草擬出了陸地邊境法框架(18)傅旭、胡?。骸度珖舜笸馐挛e行第二十七次會(huì)議》，《人民日?qǐng)?bào)》2000年7月5日第3版。。其實(shí)，1992年《國務(wù)院一九九二年立法工作計(jì)劃(修訂)》擬由國務(wù)院發(fā)布或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由部門發(fā)布的行政法規(guī)就包括總參謀部、外交部、公安部的《陸地國界和邊境管理?xiàng)l例》，1994年立法計(jì)劃則將其改稱為《陸地邊境管理?xiàng)l例》。(19)《國務(wù)院1994年度立法工作計(jì)劃》。2002年兩會(huì)期間，96位代表聯(lián)名提議盡快制定《陸地邊界法》。2004年，全國人大外事委員會(huì)對(duì)相關(guān)議案的審議報(bào)告指出可由外事委員會(huì)牽頭組織有關(guān)部門進(jìn)行《陸地國界法》的起草工作，待草案成熟后提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。(20)《全國人大外事委員會(huì)關(guān)于第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c200/200412/a086291fbe40482a8adf3ebeab64690e.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月9日。2008年兩會(huì)期間，吉林省軍區(qū)司令員岳惠來等126名代表發(fā)起提出《關(guān)于加快〈陸地邊界法〉立法進(jìn)程的議案》。當(dāng)年，全國人大外事委員會(huì)答復(fù)為：“國務(wù)院有關(guān)部門和邊境地方政府認(rèn)為，應(yīng)盡快制定陸地邊界法，對(duì)大量涉邊問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。目前，陸地邊界法已列入十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃?！?010年，全國人大外事委員會(huì)對(duì)關(guān)于制定陸地邊境管理法的議案認(rèn)為陸地邊境管理法和陸地國界法雖然有區(qū)別，但又緊密相關(guān)，應(yīng)將議案提到的邊境管理有關(guān)事項(xiàng)納入陸地國界法的框架中予以規(guī)范。

(三)統(tǒng)籌立法時(shí)期(2013—)

這一時(shí)期，我國與東南亞的跨境經(jīng)濟(jì)合作不斷加快，同周邊的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系更加緊密、互動(dòng)空前密切。與此同時(shí)，世界面臨百年未有之大變局，我國陸地國界及邊境地區(qū)形勢也日趨嚴(yán)峻。

黨的十八大以來，中央對(duì)周邊外交越來越重視，堅(jiān)持親誠惠容理念，打造周邊命運(yùn)共同體。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出要擴(kuò)大同各國各地區(qū)利益匯合點(diǎn)，以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加快沿邊開放步伐。2014年11月，在全國外事工作會(huì)議上周邊外交被賦予了重中之重的戰(zhàn)略定位。2016年1月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》提出加快推動(dòng)國家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、邊境國家一類口岸、邊境城市、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定的祖國邊疆。

我國公安邊防部隊(duì)改革堅(jiān)持“軍是軍，警是警，民是民”的原則，強(qiáng)化各管理機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接，加強(qiáng)黨政軍警民聯(lián)防。2017年12月，中共中央印發(fā)《關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》，武警部隊(duì)由中共中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，據(jù)此邊境管理的武裝性逐漸轉(zhuǎn)向行政性。與此同時(shí)，邊檢工作也與出入境整合，自此出入境、邊防檢查等由國家移民局管理，其他治安管理職責(zé)轉(zhuǎn)隸到公安機(jī)關(guān)。檢驗(yàn)檢疫也與海關(guān)合并，口岸管理在國家層面也是由海關(guān)總署負(fù)責(zé)。所以，以任務(wù)整合為導(dǎo)向的國界管理體制逐漸形成。

同時(shí)，我國加快推進(jìn)全面依法治國，法治成為治國理政的基本方略。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，當(dāng)然要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，建設(shè)法治中國。”(21)中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第3頁。這一時(shí)期堅(jiān)持以法治思維和法治方式捍衛(wèi)國家利益，而陸地國界是我國國家安全法治和涉外法治建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

在這種背景下，我國陸地國界相關(guān)立法開始邁向?qū)ｉT化和綜合化，統(tǒng)籌政治軍事安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加強(qiáng)規(guī)范性、一致性和協(xié)調(diào)性，解決碎片化、部門化和分散化問題(表4)。2016年，《云南省邊境管理?xiàng)l例》制定時(shí)就將《云南省邊境地區(qū)公安邊防管理?xiàng)l例》的立法項(xiàng)目予以合并，因《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《云南省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》對(duì)突發(fā)事件處置有較為詳細(xì)的規(guī)定，只根據(jù)邊境特點(diǎn)保留了第18條。2020年《內(nèi)蒙古邊境管理?xiàng)l例》修改就

因《草原法》已有規(guī)定而對(duì)原第16條予以刪除?！蛾懙貒绶ā纷鳛閷ｉT立法對(duì)陸地國界問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范非常有必要。全國人大外事委員會(huì)主任張業(yè)遂指出，制定陸地國界法對(duì)維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，依法穩(wěn)邊防邊管邊，切實(shí)推進(jìn)陸地國界治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。(22)孫夢爽：《在新形勢涉外工作中發(fā)揮更大作用——全國人大外事委員會(huì)2020年工作回眸》，《中國人大》2021年3月5日，第30頁。2014年9月，根據(jù)《國家安全立法規(guī)劃(2014—2020年)》任務(wù)分工，陸地國界法由全國人大外事委員會(huì)牽頭起草，開始加快立法進(jìn)程。2015年8月，十二屆全國人大常委會(huì)將《陸地國界法》作為代表關(guān)注度高、議案建議反映較為集中、實(shí)踐中迫切需要、立法條件又比較成熟的立法項(xiàng)目增列進(jìn)立法規(guī)劃。(23)《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃作出調(diào)整 增加編纂民法典等34件立法項(xiàng)目》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c199/201508/0ebce324e99449ed987eaf3959e1c46e.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月9日。2017年兩會(huì)期間，全國人大代表、北部戰(zhàn)區(qū)陸軍副司令員胡修斌提出，迫切需要制定一部全國性的、權(quán)威性較強(qiáng)的《陸地邊境管理法》。2017年，全國人大常委會(huì)將《陸地邊界法》納入立法計(jì)劃，作為預(yù)備及研究論證項(xiàng)目，由有關(guān)方面抓緊調(diào)研和起草工作，視情況在2017年或者以后年度安排審議。(24)《全國人大常委會(huì)公布2017年立法工作計(jì)劃》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201705/76bcb5e2d6e64f8c83cfffb 86fa60f57.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月9日。2018年，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)交付外事委員會(huì)審議的就是31名代表提出的“關(guān)于制定《國家邊界法》的議案”，全國人大外事委員會(huì)表示已列入第十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，有關(guān)部門正在穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)立法工作。(25)《全國人民代表大會(huì)外事委員會(huì)關(guān)于第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201810/2441e5dbdcc645ed9b1593127905ac6b.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月9日。2020年，全國人大常委會(huì)將《陸地國界法》作為初次審議的法律案納入立法計(jì)劃。2021年，全國人大常委會(huì)將《陸地國界法》作為初次審議的法律案納入立法計(jì)劃，并于10月23日通過，將于2022年1月1日生效。至此，《陸地國界法》作為我國陸地國界事務(wù)的基本法律歷經(jīng)波折后終于出臺(tái)。(26)周邊的14個(gè)陸地鄰國中有俄羅斯、蒙古和越南等5個(gè)國家制定國界專門法律，其他國家也大多在憲法中規(guī)定了領(lǐng)土或邊界問題。

二、我國陸地國界立法的邏輯主線

陸地國界事務(wù)涉及地緣政治、歷史負(fù)荷、安全保障、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，事關(guān)國家主權(quán)、安全與發(fā)展問題，也影響與周邊國家的關(guān)系，甚至具有全球意義。英屬印度總督喬治·寇松勛爵說：“邊界如同剃須刀的刀鋒，涉及當(dāng)代的戰(zhàn)爭與和平問題?！?27)[澳]維克多·普萊斯考特、吉莉安·D. 崔格斯：《國際邊疆與邊界：法律、政治與地理》，孔令杰等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社第2017年版，第7頁。我國陸地國界立法的最早目的在于穩(wěn)邊固防，重點(diǎn)針對(duì)主體行為進(jìn)行立法，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌強(qiáng)邊固防與興邊睦鄰，是以規(guī)范管理機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置及制度性保障等政策供給為重點(diǎn)的立法。

(一)目標(biāo)融合：安全還是發(fā)展

維護(hù)邊疆地區(qū)穩(wěn)定和捍衛(wèi)國家主權(quán)與領(lǐng)土完整是陸地國界管理的主要目的。我國陸地國界的立法目標(biāo)在很長一段時(shí)間主要是維護(hù)邊界清晰穩(wěn)定，打擊涉及國界違法犯罪，維護(hù)邊境地區(qū)的秩序，保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。簡言之，我國對(duì)陸地國界及邊境地區(qū)管理秉持安全共存理念，將穩(wěn)邊固防作為立法的主要目的。早先的治安檢查和邊防檢查立法都是根據(jù)嚴(yán)防的理念，嚴(yán)格控制邊境秩序。1979年刑法和1994年頒布的《全國人大常委會(huì)關(guān)于嚴(yán)懲組織、運(yùn)送他人偷越國(邊)境犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》明確規(guī)定為維護(hù)出入境管理秩序制止偷越國(邊)境的違法犯罪活動(dòng)，而1997年刑法更是將涉國(邊)境犯罪作為專節(jié)列出來。最高法、最高檢和公安部等對(duì)涉國(邊)境犯罪做出多次解釋，價(jià)值指向都是嚴(yán)厲打擊相關(guān)犯罪。(28)《最高人民法院關(guān)于偷越國境處理界限的復(fù)函》《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行〈全國人大常委會(huì)關(guān)于嚴(yán)懲組織、運(yùn)送他人偷越國(邊)境犯罪的補(bǔ)充規(guī)定〉和〈臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法〉的通知》《最高人民檢察院研究室關(guān)于買賣尚未加蓋印章的空白〈邊境證〉行為如何適用法律問題的答復(fù)》《關(guān)于妨害國(邊)境管理犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》《兩高關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》《兩高關(guān)于辦理妨害國(邊)境管理刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》《最高人民法院研究室關(guān)于如何處理邊民出境種植罌粟問題的答復(fù)》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋(二)》?？琢詈甑忍岢龅倪吘彻芾矸ㄗh案就將保護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，維護(hù)邊境地區(qū)的社會(huì)秩序和安全，加強(qiáng)對(duì)邊境地區(qū)的管理，減少涉外事件，規(guī)范邊境管理活動(dòng)作為主要目的。(29)《關(guān)于制定邊境管理法的議案(議案選登)》，《人民日?qǐng)?bào)》2000年3月16日第3版。至今，一些涉邊立法仍將維護(hù)邊境管理秩序作為首要或唯一目的，如2016年《甘肅省邊境管理?xiàng)l例》就只將“加強(qiáng)邊境管理，維護(hù)國家主權(quán)和邊境地區(qū)的穩(wěn)定”作為立法目的。

周邊關(guān)系對(duì)我國具有重要戰(zhàn)略意義，總體有利的周邊環(huán)境對(duì)我國維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展非常重要。我國周邊地區(qū)總體上是穩(wěn)定的，尤其是東南亞具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢和潛力，睦鄰友好、互利合作是周邊國家對(duì)華關(guān)系的主流。我國也日益重視推動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)邊境地區(qū)繁榮和諧穩(wěn)定、邊民生活富裕安康?！案母镩_放以來，邊境地區(qū)已由單純的邊防前線轉(zhuǎn)變?yōu)檫叿狼熬€與對(duì)外開放的統(tǒng)一體；邊境管理由以邊防為中心、進(jìn)行封閉性的軍事和政治管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏摹㈤_放式的綜合管理。”(30)沈路濤、傅旭：《陸地邊境管理立法工作啟動(dòng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2000年1月26日，第3版。我國對(duì)陸地國界及邊境管理強(qiáng)調(diào)發(fā)展共生理念，陸地國界立法在強(qiáng)調(diào)強(qiáng)邊固防的同時(shí)重視興邊睦鄰。陸地國界立法日益為沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及推動(dòng)周邊關(guān)系改善提供法律保障。早在1984年頒布的《邊境小額貿(mào)易暫行管理辦法》就將立法目標(biāo)定位為活躍邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)，更廣泛地滿足邊民生產(chǎn)和生活的需要，增進(jìn)兩國邊民的交往，發(fā)展睦鄰友好關(guān)系。此種表述在20世紀(jì)90年代的陸地國界立法中非常普遍。不僅經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的立法如此，邊境管理或邊防管理領(lǐng)域的立法也是這樣。(31)1996年《邊境旅游暫行管理辦法》將進(jìn)一步擴(kuò)大我國旅游業(yè)的對(duì)外開放，促進(jìn)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定，增進(jìn)同毗鄰國家人民的交往和友誼，完善邊境旅游管理作為立法目標(biāo)。如1993年制定的《吉林省邊境管理?xiàng)l例》就將邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和睦鄰友好關(guān)系規(guī)定為立法目的。

陸地國界不僅有戰(zhàn)略及戰(zhàn)術(shù)上的軍事意義，也有從文化和政治角度出發(fā)的領(lǐng)土意義，更重要的是有資源和人口的空間分布意義。(32)[美]索爾·伯納德·科恩：《地緣政治學(xué)——國際關(guān)系的地理學(xué)》，嚴(yán)春松譯，上海：上海社科院出版社2011年版，第3頁。歐洲各國通過經(jīng)濟(jì)合作推動(dòng)領(lǐng)土邊界問題解決，在解決領(lǐng)土邊界爭端后進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作。(33)韓永利、丁丹：《論經(jīng)濟(jì)合作對(duì)歐盟邊境制度的促進(jìn)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》2015年第2期，第88頁。陸地國界的政治軍事層面意義需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展來支撐，通過發(fā)展最終解決安全問題，也只有在確保安全的前提下才能不斷發(fā)展。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出總體國家安全觀，指出要改變維護(hù)傳統(tǒng)安全的思維定勢，樹立維護(hù)國家綜合安全和戰(zhàn)略利益拓展的思想觀念，統(tǒng)籌發(fā)展安全兩件大事，既重視發(fā)展問題又重視安全問題。(34)中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平關(guān)于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第7、55頁。近年來，我國沿邊省、自治區(qū)制定的邊境管理?xiàng)l例對(duì)促進(jìn)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)對(duì)外交往和對(duì)外開放等更加重視。如《云南省邊境管理?xiàng)l例》將加快面向南亞東南亞輻射中心建設(shè)作為立法目的之一。

立法目標(biāo)是陸地國界立法的總抓手，直接關(guān)系到其模式選擇和內(nèi)容構(gòu)造。我國陸地國界立法根據(jù)形勢發(fā)展處理好安全與發(fā)展的關(guān)系，從強(qiáng)調(diào)穩(wěn)邊固防轉(zhuǎn)向強(qiáng)邊固防和興邊睦鄰的均衡協(xié)調(diào)。我國堅(jiān)持與鄰為善、以鄰為伴，堅(jiān)持親誠惠容的理念，努力使周邊國家同我國政治關(guān)系更加密切、經(jīng)濟(jì)紐帶更加牢固、安全合作更加深化和人文聯(lián)系更加緊密。(35)中共中央宣傳部、中華人民共和國外交部：《習(xí)近平外交思想學(xué)習(xí)綱要》，北京：人民出版社、學(xué)習(xí)出版社2021年版，第131—132頁。我國在陸地國界立法中貫徹總體國家安全觀，經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全與政治軍事安全密不可分，發(fā)展問題也可能演化為國家安全問題，著眼國家治理現(xiàn)代化背景下強(qiáng)邊固防戰(zhàn)略需求，發(fā)揮黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防獨(dú)特優(yōu)勢，推動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和睦鄰友好關(guān)系，為強(qiáng)邊固防提供更加牢固的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)?！蛾懙貒绶ā烦雠_(tái)就是為了維護(hù)國家主權(quán)、安全與領(lǐng)土完整，規(guī)范陸地國界及邊境的防衛(wèi)、管理和建設(shè)，促進(jìn)我國與陸地鄰國睦鄰友好和交流合作。(36)《全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國陸地國界法(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/9ec9ec18fa4447828b3123546b8f5ccd.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月9日。據(jù)此，《陸地國界法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范和加強(qiáng)陸地國界工作，保障陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定，促進(jìn)我國與陸地鄰國睦鄰友好和交流合作，維護(hù)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！蓖瑫r(shí)，《陸地國界法》中關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和睦鄰友好的具體規(guī)定非常多，第10條、第12條、第24條、第25條、第43條和第44條都規(guī)定有推進(jìn)陸地國界及邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這表明，立法者意識(shí)到加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善邊境生產(chǎn)生活條件對(duì)鞏固邊防的重要意義。(37)《全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國陸地國界法(草案)〉修改情況的匯報(bào)》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/88bd990177d34030a19fc1f6fc7f463c.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月12日。第五章更是對(duì)國際合作機(jī)制進(jìn)行了專門規(guī)定。

(二)模式選擇：管制型抑或政策型

立法模式是指創(chuàng)制法律的慣常套路、基本體制和運(yùn)作程式等所構(gòu)成的有機(jī)整體。(38)江國華：《立法：理想與變革》，濟(jì)南：山東人民出版社2007年版，第245頁。我國早期陸地國界立法的管理色彩過濃，注重對(duì)相對(duì)人和管理機(jī)關(guān)行為的規(guī)制，多是強(qiáng)制性規(guī)定，目的是將行為納入規(guī)范化、程序化和制度化軌道?？梢苑Q之為管制型立法。所謂管制型立法模式是指由誰來管、管什么，以及選擇什么管制工具，以形成某種理想的法律秩序。它要在形式上保持抽象性和邏輯性相統(tǒng)一，抽象性要求相關(guān)立法能夠運(yùn)用于復(fù)雜多樣的邊界事務(wù)，又可以適應(yīng)陸地國界形勢的發(fā)展，提高立法對(duì)陸地國界事務(wù)的涵括力；邏輯性要求法律條文內(nèi)部乃至體系內(nèi)保持關(guān)聯(lián)性和一致性，通過法律解釋消弭沖突。陸地國界政治敏感性高，形勢變化快，維護(hù)立法的穩(wěn)定性和權(quán)威性相對(duì)困難。所以，管制型立法在陸地國界領(lǐng)域難以實(shí)現(xiàn)抽象性和邏輯性相統(tǒng)一，難以消弭立法穩(wěn)定性和有效性的張力，無以解決管理機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)整合等難題。

隨著陸地國界及邊境地區(qū)出現(xiàn)新問題新情勢，立法要為陸地國界事務(wù)管理提供引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持甚至保障，由注重規(guī)制功能轉(zhuǎn)換為發(fā)揮治理功能。我國陸地國界立法的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)范管理機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置和制度性保障等問題。這就要求陸地國界立法處理好與政策的關(guān)系，進(jìn)行政策型立法。所謂政策型立法是以問題為導(dǎo)向，落實(shí)國家陸地國界及邊境的劃分、勘定、防衛(wèi)和管理等多種政策手段和目標(biāo)的法律構(gòu)造，其中不僅包括管理性條款，還有預(yù)防和促進(jìn)性條款，甚至大量具有軟法性質(zhì)的條款。(39)陳廷輝：《環(huán)境政策型立法的法理》，載史際春主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論(第十二卷)》，北京：中國法制出版社2012年版，第127頁。和管制型立法強(qiáng)調(diào)規(guī)范主義不一樣，政策型立法更重視功能主義。在我國，政策一直是陸地國界及邊境地區(qū)治理的重要手段，黨和國家對(duì)邊境地區(qū)的政策支持非常多，如《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見》和《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》等。(40)有些沿邊省份或自治區(qū)也出臺(tái)相應(yīng)政策，如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府的《關(guān)于支持呼倫貝爾中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)建設(shè)的若干意見》。一般來說，政策型立法要求陸地國界事務(wù)立法不僅包括行為管制，更要為陸地國界提供制度性保障。如《云南省邊境管理?xiàng)l例》為促進(jìn)邊境地區(qū)的發(fā)展，在第五章專章規(guī)定保障服務(wù)政策作為制度性保障。

政策型立法重塑了法律與政策的關(guān)系，法律和政策在陸地國界事務(wù)中并不互斥反而是互為融合的。首先，政策是我國陸地國界立法的導(dǎo)引，在法律體系外影響邊界法的制定、修改和實(shí)施。例如，原外經(jīng)貿(mào)部、海關(guān)總署根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問題的通知》的要求制定《邊境小額貿(mào)易和邊境地區(qū)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作管理辦法》《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。2019年11月28日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確要加大支持引導(dǎo)力度，加快邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，隨后商務(wù)部表示將修訂《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。云南省外事辦主任周紅在《關(guān)于〈云南省邊境管理?xiàng)l例(草案)〉的說明》中明確指出該條例的依據(jù)包括國務(wù)院、中央軍委關(guān)于中緬邊境地區(qū)和中越、中老邊境地區(qū)邊防工作若干政策問題的規(guī)定。全國人大憲法與法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國陸地國界法(草案)》審議結(jié)果的報(bào)告中建議根據(jù)“十四五”規(guī)劃綱要和中央民族工作會(huì)議精神增加了第43條：“國家支持沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)，健全沿邊城鎮(zhèn)體系，完善邊境城鎮(zhèn)功能，強(qiáng)化支撐能力建設(shè)。”(41)《全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國陸地國界法(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》，http：//www. npc.gov.cn/npc/c30834/202110/9ec9ec18fa4447828b3123546b8f5ccd.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月12日。其次，陸地國界立法在立法目的、原則規(guī)定及具體條文中可以通過授權(quán)條款、一般條款和轉(zhuǎn)介條款，或直接規(guī)定政策型條款，將相關(guān)政策納入法律規(guī)定作為制度性保障內(nèi)容。如《甘肅省邊境管理?xiàng)l例》第6條第2款規(guī)定：“邊境所在地縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)邊境管理工作成績顯著的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)?！睋Q言之，陸地國界立法將政策制定和運(yùn)用納入規(guī)范化、程序化和制度化的軌道，為相關(guān)政策提供合法性支撐。如《陸地國界法》第24條規(guī)定有關(guān)軍事機(jī)關(guān)會(huì)同邊境省、自治區(qū)人民政府就劃定邊境禁區(qū)提出方案，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、居民生產(chǎn)生活；很多省區(qū)的邊境管理?xiàng)l例中規(guī)定保障陸地國界基礎(chǔ)設(shè)施和邊境管理專項(xiàng)資金的投入。(42)《甘肅省邊境管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：“省人民政府和邊境所在地市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)邊境管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全安全防范機(jī)制，及時(shí)研究解決重大問題，將邊境管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)工作?！备鶕?jù)具體情況健全完備與陸地國界立法相配套的政策，當(dāng)新問題和新情況出現(xiàn)時(shí)，直接改變政策而不是改立法，以確保法律的穩(wěn)定性。最后，政策也是陸地國界法律實(shí)施的手段。我國陸地國界立法涉及面比較廣，多是原則性規(guī)定，不確定性法律概念較多。沿邊省、自治區(qū)可以在國家立法框架下制定符合實(shí)際的政策，在國家統(tǒng)一性與地方差異性之間保持均衡。此外，政策也是陸地國界管理方面司法解釋的重要考量。(43)我國立法一般是由全國人大常委會(huì)解釋，但根據(jù)1981年《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，法律條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定；對(duì)工作中具體應(yīng)用法律問題可以由最高法、最高檢或國務(wù)院及其主管部門進(jìn)行解釋。如《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步做好邊境地區(qū)涉外民商事案件審判工作的指導(dǎo)意見》《最高人民法院對(duì)〈內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院關(guān)于指定我區(qū)邊境地區(qū)基層人民法院一審涉外民商事案件管轄權(quán)的請(qǐng)示〉的批復(fù)》。

(三)內(nèi)容構(gòu)造：從行為規(guī)則到組織規(guī)制

陸地國界問題復(fù)雜多樣，立法不僅要規(guī)范國家與民眾間的關(guān)系，還要處理好各國家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置關(guān)系。我國陸地國界立法在很長一段時(shí)間主要是為各級(jí)各類管理機(jī)關(guān)規(guī)范陸地國界事務(wù)主體的行為提供法律依據(jù)。它多是側(cè)重行為法方面，集中在跨國婚姻、非法越界、違規(guī)生產(chǎn)作業(yè)、非法走私和破壞邊境地區(qū)社會(huì)秩序與安全穩(wěn)定等民事交往、行政處罰、刑事犯罪等領(lǐng)域。隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革的深化，以及陸地國界管理機(jī)關(guān)的權(quán)力配置問題越來越突出，勢必要用法律進(jìn)行規(guī)范。由于我國專門的組織立法滯后，很多組織規(guī)定都分散在行為法或國家政策中，涉陸地國界的組織法也是如此。所以，《陸地國界法》最為重要的就是理順管理體制機(jī)制，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置，整合陸地國界及邊境地區(qū)管控資源。

首先，明確中央地方權(quán)能定位。陸地國界事務(wù)天然具有國家性，大多是國家事務(wù)。但在很長一段時(shí)間，陸地國界管理是內(nèi)地治理的延伸，受制于“條塊分割”體制，很多職責(zé)由地方承擔(dān)。(44)很多陸地國界事務(wù)非常復(fù)雜，應(yīng)突出國家性，現(xiàn)在很多政策文件都突出強(qiáng)調(diào)該問題。如《水利部關(guān)于國際跨界河流、國際邊界河流和跨省(自治區(qū))內(nèi)陸河流取水許可管理權(quán)限的通知》就對(duì)水利系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)于跨界河流的取水許可權(quán)限進(jìn)行分配?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》明確：“將跨國界水體污染防治確認(rèn)為中央財(cái)政事權(quán)，由中央承擔(dān)支出責(zé)任?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》明確：“要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)?！薄蛾懙貒绶ā纷顬橥怀龅囊稽c(diǎn)就是強(qiáng)化陸地國界事務(wù)的國家職責(zé)，明確中央事權(quán)，突出國家治邊理念。國家對(duì)國界工作實(shí)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，主要事務(wù)由外交部門、國務(wù)院公安部門等處理，保障國界管理工作經(jīng)費(fèi)。國務(wù)院應(yīng)當(dāng)將陸地國界及邊境相關(guān)工作納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，邊境禁區(qū)、邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和邊境管理區(qū)等都要由國務(wù)院等批準(zhǔn)，等等?！蛾懙貒绶ā穼?duì)中央事權(quán)多是概括規(guī)定，而對(duì)地方的授權(quán)則非常明確。邊境省、自治區(qū)可以根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，對(duì)陸地國界及邊境管理執(zhí)行中的問題作出規(guī)定；各級(jí)人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證有關(guān)陸地國界及邊境的法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行；各級(jí)政府管理相關(guān)工作，加強(qiáng)對(duì)陸地國界及邊境相關(guān)史料的收集、保護(hù)和研究，統(tǒng)籌資源配置加強(qiáng)維護(hù)國家安全的群防隊(duì)伍建設(shè)，支持和配合邊防執(zhí)勤、管控工作，應(yīng)當(dāng)采取措施保護(hù)邊境生態(tài)環(huán)境以及預(yù)防傳染病等從陸地國界傳入或者在邊境傳播蔓延，對(duì)陸地國界及邊境管理中的重要情況和重大問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)；縣級(jí)及以上人民政府將陸地國界及相關(guān)工作納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，依照國家有關(guān)規(guī)定可以與鄰國相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)地方政府開展經(jīng)濟(jì)、旅游等領(lǐng)域的合作，在國家有關(guān)主管部門的指導(dǎo)下參與口岸建設(shè)與管理等合作機(jī)制并承擔(dān)具體合作工作；省、自治區(qū)政府依照有關(guān)規(guī)定可以建設(shè)或者批準(zhǔn)設(shè)立邊民互市貿(mào)易區(qū)(點(diǎn))、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等區(qū)域?！蛾懙貒绶ā返?條明確規(guī)定軍地有關(guān)部門和單位依托有關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合力強(qiáng)邊固防，這主要是指邊(海)防委員會(huì)。它作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在沿邊地區(qū)一般由縣/州長擔(dān)任主任，涉及軍隊(duì)、公安邊境部門、外事部門和其他相關(guān)部門，辦公室通常設(shè)在軍隊(duì)，主要是對(duì)涉邊的重大議題進(jìn)行軍地或跨部門協(xié)調(diào)。

其次，優(yōu)化管理機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置。陸地國界事務(wù)具有綜合性和多元性，涉及不同部門的業(yè)務(wù)，各部門強(qiáng)調(diào)特殊性和專門性，凸顯了部門治邊的實(shí)際。(45)張家棟：《別把中國陸地國界法理解歪了》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年11月5日第14版。云南省外事辦主任周紅在《關(guān)于〈云南省邊境管理?xiàng)l例(草案)〉的說明》提到：“長期以來，由于我國未出臺(tái)國界及邊境管理專項(xiàng)法律，各邊境管理部門主要依據(jù)部門規(guī)章、內(nèi)部政策以及我與鄰國簽署的條約、協(xié)定、協(xié)議等進(jìn)行邊境管理，所以，不可避免地出現(xiàn)各邊境管理部門職責(zé)交叉配合不力、邊境管理和服務(wù)沿邊開放的水平不高等諸多問題?！睂?duì)此，有提議建立邊境管理委員會(huì)，代表政府統(tǒng)一行使邊管職能，打造聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，加大執(zhí)法力度。(46)《黑龍江人大調(diào)研組開展陸地國界立法調(diào)研》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c223/201407/dbf4f9e48d7d4086ae6205651 a11c3ac.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月9日。有人甚至主張將其整合成統(tǒng)一管理部門。這不符合組織規(guī)律，也不利于功能發(fā)揮，并不可行，唯有加強(qiáng)各機(jī)關(guān)的協(xié)同機(jī)制才是解決之道。2000年8月時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長鄒家華指出，陸地國界及邊境地區(qū)管理應(yīng)實(shí)行一項(xiàng)任務(wù)由一個(gè)部門管的原則，但也不能只有一個(gè)執(zhí)法主體全管起來，要注意加強(qiáng)邊境地區(qū)地方政府的組織協(xié)調(diào)權(quán)力。(47)翟偉、胡健：《鄒家華強(qiáng)調(diào)按照統(tǒng)一、精簡、效能和專業(yè)化原則推動(dòng)陸地邊境立法工作順利進(jìn)行》，《人民日?qǐng)?bào)》2000年8月27日，第2版?？梢哉f，明確陸地國界和邊境管理主體，清晰管理職責(zé)和防止多頭管理是陸地國界立法的重中之重，也是難中之難。《陸地國界法》以優(yōu)化協(xié)同高效為原則，基本確立了一項(xiàng)任務(wù)由一個(gè)部門管，重視涉邊機(jī)構(gòu)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，推進(jìn)機(jī)構(gòu)和職能的優(yōu)化、各機(jī)構(gòu)的配合聯(lián)動(dòng)和體制機(jī)制的運(yùn)行效能。(48)王曉暉：《堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革》，載《〈中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定〉〈深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2018年版，第87—89頁。具體來說，首先，軍事機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)防衛(wèi)工作。在中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下，解放軍和武警部隊(duì)按照各自任務(wù)分工，組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)陸地國界及邊境的防衛(wèi)管控、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、處置突發(fā)事件和邊防國際合作及相關(guān)工作，與陸地鄰國有關(guān)部門共同打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義活動(dòng)。第二，國務(wù)院公安部門主要負(fù)責(zé)公安工作。它指導(dǎo)、監(jiān)督邊境公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)社會(huì)治安管理，防范和打擊邊境違法犯罪活動(dòng)，以及與陸地鄰國相關(guān)部門建立合作機(jī)制，開展執(zhí)法合作，共同防范和打擊跨界違法犯罪活動(dòng)，共同打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義活動(dòng)。第三，國家移民管理局主要負(fù)責(zé)人員管理工作。它負(fù)責(zé)邊境地區(qū)移民管理工作，依法組織實(shí)施出入境邊防檢查、邊民往來管理和邊境地區(qū)邊防管理，與陸地鄰國相關(guān)部門建立合作機(jī)制，開展執(zhí)法合作，共同防范和打擊跨界違法犯罪活動(dòng)。第四，海關(guān)主要負(fù)責(zé)“貨物”管理工作。海關(guān)總署主要是負(fù)責(zé)邊境口岸等的進(jìn)出境相關(guān)監(jiān)督管理工作，依法組織實(shí)施進(jìn)出境交通運(yùn)輸工具、貨物、物品和人員的海關(guān)監(jiān)管和檢疫，并與陸地鄰國相關(guān)部門建立合作機(jī)制，開展執(zhí)法合作，共同防范和打擊跨界違法犯罪活動(dòng)。(49)《陸地國界法》關(guān)于海關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定和二審建議稿不一樣，主要就是考慮到和其他機(jī)關(guān)之間的職權(quán)關(guān)系模糊?！度珖嗣翊泶髸?huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國陸地國界法(草案三次審議稿)〉修改意見的報(bào)告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/c61ba2ff180d4dbf9301da3b79debd08.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月12日。第五，外交部主要負(fù)責(zé)涉外事務(wù)工作。它牽頭開展對(duì)外談判、締約、履約及國際合作，處理需要通過外交途徑解決的問題，參與國界管理的相關(guān)工作，組織開展界線和界標(biāo)日常維護(hù)，尤其是國界標(biāo)志及邊界設(shè)施的勘查、維護(hù)和管理。最后，國務(wù)院其他有關(guān)部門按照自身業(yè)務(wù)職責(zé)各自分工，互相配合，依法行使職權(quán)，做好國界管理和服務(wù)的相關(guān)工作，可以與陸地相關(guān)部門在口岸建設(shè)和管理、自然資源利用等領(lǐng)域建立合作機(jī)制。

此外，《陸地國界法》還對(duì)協(xié)同職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。如軍事機(jī)關(guān)會(huì)同或協(xié)助地方有關(guān)部門防范、制止和打擊非法越界，保衛(wèi)陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定，并會(huì)同相關(guān)部門組織實(shí)施邊界(邊防)代表的具體工作，等等。各地邊境立法對(duì)協(xié)同機(jī)制也有所規(guī)定，主要有以下兩個(gè)方面：一是聯(lián)席會(huì)議制度。(50)如《黑龍江省邊民互市貿(mào)易管理規(guī)定(暫行)》第5條規(guī)定：“省政府建立由分管副省長為總召集人，商務(wù)、口岸、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、公安、外事、邊防、工商、國稅、地稅等部門及服務(wù)單位代表參加的聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在省商務(wù)廳，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各有關(guān)部門按照各自職能做好具體管理工作，推動(dòng)邊民互市貿(mào)易健康發(fā)展。設(shè)立邊民互市貿(mào)易區(qū)(點(diǎn))的邊境口岸轄區(qū)縣(市)也要建立聯(lián)席會(huì)議制度?！本湍骋魂懙貒绾瓦吘彻芾砉ぷ饔烧饕I(lǐng)導(dǎo)副職擔(dān)任主任，辦公室一般設(shè)在主管部門，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門按照各自職能做好具體管理工作；或者國界管理工作主管部門自行組織協(xié)調(diào)組織會(huì)議協(xié)調(diào)相關(guān)工作。二是綜合執(zhí)法機(jī)制。(51)陸地國界事務(wù)很多違法行為具有即時(shí)性，一旦發(fā)現(xiàn)就要立即處置，權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)很難即時(shí)趕來處理，要建立綜合執(zhí)法機(jī)制或聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。例如，某公司在離邊界線幾十米的地方實(shí)施工程，但悄悄將工程推進(jìn)到界河邊上并把工程垃圾倒入河中，引起外方不滿抗議，如外事部門負(fù)責(zé)邊界管理，除了發(fā)出停工通知，但沒有執(zhí)法權(quán)，多是協(xié)調(diào)有執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)。對(duì)于類似問題，很多地方立法開始進(jìn)行規(guī)范，如《云南省邊境管理?xiàng)l例》第25條規(guī)定：“口岸、邊境通道各查驗(yàn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息互通、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，提升綜合執(zhí)法效能，改善通關(guān)環(huán)境，制定便民利民措施，提供咨詢信息服務(wù)，提高服務(wù)水平，促進(jìn)通關(guān)便捷高效?！标懙貒邕`法行為及處置都有即時(shí)性，但權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)很難即時(shí)趕來處理，要建立綜合執(zhí)法機(jī)制或聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)信息互通、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，提升綜合執(zhí)法效能。

最后，完善公民和組織參與機(jī)制。公民和組織參與陸地國界及邊境事務(wù)管理非常重要，尤其是我國的邊民。以往很多部門規(guī)章或地方立法中也規(guī)定公民或民眾在邊境管理中的地位和身份，雖然有很多創(chuàng)新性舉措，但相對(duì)來說比較模糊，也缺少明確的激勵(lì)機(jī)制。例如，有的邊境條例規(guī)定邊境管理區(qū)所在地縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府與村(居)民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)分別簽訂護(hù)邊聯(lián)防和治安防范責(zé)任書，制定聯(lián)防聯(lián)控責(zé)任制度，建立護(hù)邊聯(lián)防組織，加強(qiáng)對(duì)護(hù)邊聯(lián)防隊(duì)員的管理、培訓(xùn)、考評(píng)和獎(jiǎng)懲?！蛾懙貒绶ā访鞔_公民和組織應(yīng)當(dāng)維護(hù)陸地國界及邊境安全穩(wěn)定，保護(hù)國(邊)界標(biāo)志和邊防基礎(chǔ)設(shè)施，配合、協(xié)助開展陸地國界相關(guān)工作，發(fā)現(xiàn)陸地國界及邊境相關(guān)史料、史跡和實(shí)物應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)上報(bào)或者上交國家有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)支持邊防執(zhí)勤、管控活動(dòng)，為其提供便利或其他協(xié)助。這些是公民和組織的法律義務(wù)。當(dāng)然，國家要加強(qiáng)陸地國界宣傳教育，增強(qiáng)公民的國土安全意識(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮群眾作用，鼓勵(lì)邊民在邊境生產(chǎn)生活，對(duì)公民配合、協(xié)助國界管理相關(guān)工作提供支持，對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的公民應(yīng)表彰或獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)和支持邊民在邊境生產(chǎn)生活。

三、我國陸地國界立法的體系架構(gòu)

《陸地國界法》把中央精神和沿邊省、自治區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉，轉(zhuǎn)化為法律制度，推動(dòng)陸地國界管理的法律化。由于我國法治體系的特殊性以及陸地國界事務(wù)的復(fù)雜性，陸地國界事務(wù)的法律規(guī)范除以《陸地國界法》為載體外，還源于黨內(nèi)法規(guī)、其他法律、國際條約甚至政策文件。換言之，陸地國界管理的法律規(guī)范借由各相關(guān)立法、國際條文或黨內(nèi)法規(guī)的條文來表達(dá)，我們?cè)谶\(yùn)用陸地國界法律解決具體問題時(shí)適用的不是法條本身，而是從法條中提取的法律規(guī)范。(52)舒國瀅、王夏昊、雷磊：《法學(xué)方法論》，北京：中國政法大學(xué)出版社2018年版，第111頁。只有處理好陸地國界管理的法律淵源問題，理順《陸地國界法》與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、其他國家法律、國際條約甚至政策性文件的關(guān)系，將其作為具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的整體，才能推進(jìn)陸地邊界事務(wù)的規(guī)范體系構(gòu)建及其適用。

(一)與黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要構(gòu)成。(53)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系(2021年7月)》，北京：人民出版社2021年版，第1頁。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系是包括陸地國界與邊境管理在內(nèi)的國家治理現(xiàn)代化的重要問題?！蛾懙貒绶ā废嚓P(guān)條文必須與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定相結(jié)合，針對(duì)具體問題提煉出規(guī)范內(nèi)涵。

首先，明確管理機(jī)關(guān)的法定職責(zé)?！蛾懙貒绶ā分皇敲鞔_所有涉邊機(jī)構(gòu)的基本組織原則，第6條、第7條明確了外交部、國務(wù)院公安部門、海關(guān)總署、國家移民管理部門、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)及國務(wù)院其他有關(guān)部門在涉邊事務(wù)上的職責(zé)權(quán)限等。這是對(duì)黨中央、國務(wù)院和中央軍委有關(guān)文件、相關(guān)部門的“三定”方案的法律化。(54)《關(guān)于〈中華人民共和國陸地國界法(草案)〉的說明——2021年4月26日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/b349762ec33142479ef3d7f5d269a7a3.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月9日。其中“三定”方案按照《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》由中央編制委員會(huì)等審定，以優(yōu)化協(xié)同高效為原則，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)?！蛾懙貒绶ā穼?duì)各涉邊管理機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置基本上將同一類事項(xiàng)讓同一部門管起來，變部門間的協(xié)調(diào)為部門內(nèi)的流程，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效的目標(biāo)。(55)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室政策法規(guī)局：《〈中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例〉釋義》，北京：黨建讀物出版社2020年版，第73頁。在實(shí)踐中，各管理機(jī)關(guān)的職權(quán)邊界還要根據(jù)相關(guān)“三定”方案以及該領(lǐng)域的黨的領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行聯(lián)合解釋。

其次，理順統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的關(guān)系?！蛾懙貒绶ā返?條規(guī)定軍地有關(guān)部門、單位依托有關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，合力推進(jìn)強(qiáng)邊固防等工作。有的沿邊省、自治區(qū)也在邊境管理?xiàng)l例中規(guī)定邊防委員會(huì)等作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。除此之外，各級(jí)外事工作委員會(huì)(外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組)、國家安全委員會(huì)等都涉及陸地國界事務(wù)，尤其在邊境地區(qū)由政府首長擔(dān)任主任的邊防委員會(huì)與縣/州委書記擔(dān)任主任的外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組的關(guān)系需要進(jìn)一步理順。我國憲法明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，《國家安全法》和《國防法》等也強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)重要性。雖然《陸地國界法》可能考慮涉外事務(wù)沒有規(guī)定，但遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)不言自明。一般來說，國家法律中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，而黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的程序等問題進(jìn)行具體規(guī)定。在實(shí)踐中，各統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能定位多由黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)定。2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第32次會(huì)議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨對(duì)地方外事工作領(lǐng)導(dǎo)體制改革的實(shí)施意見》明確了地方黨委對(duì)本地區(qū)外事工作的主體責(zé)任，完善省以下地方黨委對(duì)外事工作的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制。(56)中共中央宣傳部、中華人民共和國外交部：《習(xí)近平外交思想學(xué)習(xí)綱要》，北京：人民出版社、學(xué)習(xí)出版社2021年版，第27頁。對(duì)陸地國界及邊境管理來說，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在不同事務(wù)中是邊防委員會(huì)、外事工作委員會(huì)抑或國家安全委員會(huì)等要由黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件來進(jìn)行明確。也就是說，《陸地國界法》第9條“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的所指及相互關(guān)系依靠黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)性文件才能明確。

最后，規(guī)范重要情況和重大問題的上報(bào)程序?！蛾懙貒绶ā返?9條規(guī)定：“在陸地國界及邊境管理中遇有重要情況和重大問題，有關(guān)地方人民政府、軍事機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即按照規(guī)定向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告?！边@是地方人民政府和軍事機(jī)關(guān)的職責(zé)，但按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，重大情況的匯報(bào)也是地方政府黨組的重要職責(zé)?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》規(guī)定對(duì)雖在自身范圍內(nèi)但關(guān)乎全局、影響廣泛的重要事情和重要情況，包括黨組織貫徹履行中央決策部署和上級(jí)黨組織決定、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)等重要事情和重要情況，下級(jí)黨組織應(yīng)向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告；如果涉及國家安全、港澳臺(tái)僑、外交、國防、軍隊(duì)等黨中央集中統(tǒng)一管理的事項(xiàng)必須向黨中央報(bào)告。各地區(qū)各部門黨組織承擔(dān)重要事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告工作主體責(zé)任，黨組織主要負(fù)責(zé)同志為第一責(zé)任人，對(duì)請(qǐng)示報(bào)告工作負(fù)總責(zé)，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合請(qǐng)示報(bào)告的應(yīng)當(dāng)將上級(jí)黨政機(jī)關(guān)同時(shí)列為請(qǐng)示報(bào)告對(duì)象。如果地方政府單獨(dú)請(qǐng)示的話，首長負(fù)責(zé)制與黨組集體領(lǐng)導(dǎo)重大業(yè)務(wù)工作制度也要做好程序銜接，按照《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》可以將首長負(fù)責(zé)制內(nèi)含的合議程序剛性化，以加強(qiáng)對(duì)首長權(quán)力的制約，同時(shí)黨組會(huì)議應(yīng)前置于行政領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議，作為內(nèi)部程序主動(dòng)提出決策動(dòng)議，以充分發(fā)揮引領(lǐng)和“保落實(shí)”的作用。(57)蔣清華：《行政機(jī)關(guān)黨組制與首長制關(guān)系的規(guī)范解釋》，《中外法學(xué)》2020年第6期，第1570頁。

(二)與相關(guān)法律的系統(tǒng)整合

《陸地國界法》是我國陸地國界工作領(lǐng)域的基本法。它與憲法相比是下位法，與刑法等法律相比是非基本法律，是憲法、刑法和國家安全法等在陸地國界領(lǐng)域的具體化；也作為原則性規(guī)定相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章等下位法提供依據(jù)和預(yù)留空間。在很多問題上，與國家其他法律的規(guī)定相互關(guān)聯(lián)。

首先，《陸地國界法》對(duì)憲法的具體化。我國憲法雖然沒有直接規(guī)定陸地國界問題，但很多條款都有所涉及?！蛾懙貒绶ā返?1條第1款規(guī)定“加強(qiáng)國界宣傳教育，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，弘揚(yáng)中華民族捍衛(wèi)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整精神，增強(qiáng)公民的國家觀念和國土安全意識(shí)，構(gòu)筑中華民族共有精神家園?！边@是對(duì)我國憲法和《民族區(qū)域自治法》等涉及民族和國家建構(gòu)條款的落實(shí)。同時(shí)，《陸地國界法》第13條、第23條、第38條、第39和第41條等規(guī)定公民和組織應(yīng)當(dāng)維護(hù)陸地國界及邊境安全穩(wěn)定，保護(hù)界標(biāo)和邊防基礎(chǔ)設(shè)施，配合、協(xié)助開展陸地國界相關(guān)工作等，如違反須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。這實(shí)際是憲法對(duì)公民維護(hù)祖國安全義務(wù)和對(duì)通信自由限制性規(guī)定的制度性實(shí)施。(58)憲法第40條規(guī)定“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！弊詈?，陸地國界法對(duì)國家與地方以及國家有關(guān)主管機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等職責(zé)條款是憲法中國家機(jī)構(gòu)縱向和橫向權(quán)力配置在陸地國界及邊境地區(qū)管理領(lǐng)域的具體規(guī)定。

其次，《陸地國界法》是對(duì)一般立法的補(bǔ)充性規(guī)定。《刑法》《國家安全法》和《締結(jié)條約程序法》涉及很多陸地國際及邊境管理的條款?！蛾懙貒绶ā吩诜韶?zé)任部分對(duì)現(xiàn)有法律已經(jīng)規(guī)定的直接規(guī)定轉(zhuǎn)介條款，如果現(xiàn)有法律沒有規(guī)定則直接規(guī)定。如第60條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！蓖瑯?，《陸地國界法》進(jìn)一步發(fā)展和完善現(xiàn)有法律的一些規(guī)定，如第16條、第17條規(guī)定劃定陸地國界的條約應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定由國務(wù)院提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定批準(zhǔn)，由國家主席根據(jù)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定予以批準(zhǔn)，而勘界條約應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定由國務(wù)院核準(zhǔn)。這是對(duì)《締結(jié)條約程序法》相關(guān)條款的發(fā)展補(bǔ)充?！毒喗Y(jié)條約程序法》第7條規(guī)定包括有關(guān)領(lǐng)土和劃定邊界的條約、協(xié)定在內(nèi)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)由全國人大常委會(huì)決定，《陸地國界法》中“條約”包括重要協(xié)定在內(nèi)，同時(shí)進(jìn)一步將勘界條約的程序予以明確。(59)根據(jù)2017年國務(wù)院法制辦公室公布的《中華人民共和國締結(jié)條約程序法實(shí)施條例(征求意見稿)》第2條就規(guī)定：“本條例所稱條約，是指《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》第二條所指的條約、協(xié)定和其他具有條約、協(xié)定性質(zhì)的書面文件。旨在確立、變更或者終止中華人民共和國與外國國家、國際組織之間在國際法上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。”同時(shí)，該法第18條規(guī)定有關(guān)邊界管理和邊防事務(wù)的條約應(yīng)當(dāng)由外交部或者國務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同外交部自簽署之日起180日內(nèi)報(bào)請(qǐng)國務(wù)院核準(zhǔn)。此外，《陸地國界法》涉及中央與地方在某些領(lǐng)域共同職能的相關(guān)規(guī)定，如第44條、第45條和第46條，都要與一般立法如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《草原法》和《水法》等一級(jí)行政法規(guī)與部門規(guī)章結(jié)合，甚至還要結(jié)合“三定”方案等黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件才能形成法律規(guī)范。

最后，《陸地國界法》對(duì)地方立法的授權(quán)性規(guī)定。目前，各省區(qū)的地方立法的規(guī)定并不清晰，對(duì)同一問題的規(guī)定不盡相同，在實(shí)踐中也帶來一些問題。例如，在關(guān)于軍事機(jī)關(guān)的規(guī)定方面，《甘肅省邊境管理規(guī)定》有很多涉及軍隊(duì)職責(zé)的條款，而在《云南省邊境管理?xiàng)l例》的制定過程中，明確指出要處理好中央事權(quán)和地方事權(quán)的關(guān)系，因此該法不再包含關(guān)于解放軍邊防部隊(duì)的規(guī)定?！蛾懙貒绶ā返?0條規(guī)定：“邊境省、自治區(qū)可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，對(duì)陸地國界及邊境管理執(zhí)行中的問題作出規(guī)定?！痹撘?guī)定對(duì)《立法法》第73條和第82條賦予的地方立法權(quán)進(jìn)行了明確，事實(shí)上界定了地方在陸地國界及邊境領(lǐng)域立法的范圍，即只能對(duì)管理執(zhí)行中的問題作出規(guī)定，而不能將陸地國界及邊境管理作為地方性事務(wù)或地方行政事項(xiàng)來行使地方立法權(quán)。同時(shí)，根據(jù)《立法法》第 73 條第4款，地方性法規(guī)對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定，所以沿邊省、自治區(qū)要對(duì)邊境管理?xiàng)l例進(jìn)行修改，尤其是管理機(jī)關(guān)方面的規(guī)定。

(三)與國際條約的交互協(xié)同

國際法尤其國際條約是陸地國界及邊境管理工作的規(guī)范依據(jù)之一。其中，雙邊條約主要包括劃界、勘界、聯(lián)合檢查及陸地國界及邊境管理?xiàng)l約等；多邊條約規(guī)定了多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，如《上海合作組織成員國邊防合作協(xié)定》?！蛾懙貒绶ā吩诳倓t第14條規(guī)定：“中華人民共和國遵守同外國締結(jié)或者共同參加的有關(guān)陸地國界事務(wù)的條約?！边@一條作為原則性規(guī)定宣示了我國承認(rèn)陸地國界國際條約的約束力。對(duì)此，外交部發(fā)言人表示：“該法……不會(huì)影響中方履行已簽署的現(xiàn)有涉邊條約，不會(huì)改變中國同陸地鄰國開展邊界管理與合作的現(xiàn)有做法，也不會(huì)改變中方在相關(guān)涉邊問題上的既有立場和主張?！?60)《2021年10月28日外交部發(fā)言人汪文斌主持例行記者會(huì)》，https：//www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1917498.shtml，登錄時(shí)間：2021年11月17日。《陸地國界法》與國際條約在陸地國界管理中形成交互作用，共同為陸地國界事務(wù)提供法律依據(jù)，并構(gòu)建了面向協(xié)同的體制機(jī)制。

首先，共同明確條約執(zhí)行方式。條約信守是國際法的基本原則之一，有些國際條約沒有規(guī)定執(zhí)行方式，有些國際條約則規(guī)定了，加上各國的具體情況不一樣，所以很多國際條約的執(zhí)行需要國內(nèi)法規(guī)定。國際條約在我國的執(zhí)行或適用問題主要通過各個(gè)具體領(lǐng)域的單行立法來解決。(61)劉永偉：《國際條約在中國適用新論》，《法學(xué)家》2007年第2期，第146頁。在《陸地國界法》出臺(tái)以前，我國很多邊境省、自治區(qū)的邊境管理?xiàng)l例規(guī)定，在涉鄰國事務(wù)上“按我國與鄰國達(dá)成的協(xié)議或國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”等。如《吉林省邊境管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定：“國界通視道的清理，必須按照我國與鄰國達(dá)成的協(xié)議及時(shí)進(jìn)行?！薄蛾懙貒绶ā返?9條也規(guī)定國家可以與有關(guān)陸地鄰國協(xié)商建立聯(lián)合委員會(huì)機(jī)制執(zhí)行有關(guān)條約，第14條、第16條、第17條、第18條和第31條等涉及國際條約執(zhí)行問題。

《陸地國界法》進(jìn)一步明確了相關(guān)國際條約在我國的執(zhí)行方式，對(duì)兩類國際條約進(jìn)行了區(qū)分處理。第一類是陸地國界劃定、勘定和聯(lián)合檢查條約。該類條約不具有自動(dòng)執(zhí)行的可能，在實(shí)踐中不會(huì)發(fā)生國內(nèi)法與國際法的適用沖突問題?！蛾懙貒绶ā逢P(guān)于這類條約效力的規(guī)定，首先是第14條的“條約應(yīng)當(dāng)遵守”原則性規(guī)定，其次是第21條規(guī)定：“陸地國界的劃定、勘定、聯(lián)合檢查和設(shè)置界標(biāo)等具體工作，由外交部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)和有關(guān)邊境省、自治區(qū)依法組織實(shí)施。”這里“依法組織實(shí)施”所指的“法”主要是指與條約規(guī)定一致的國內(nèi)法律法規(guī)。如果國內(nèi)法律法規(guī)與國際條約不一致，則需要通過修改法律的方式來履行中國遵守國際條約的義務(wù)?！蛾懙貒绶ā飞婕暗牡诙悋H條約是關(guān)于陸地國界及邊境管理的條約。第四章《陸地國界及邊境的管理》第31條規(guī)定：“國家可以與有關(guān)陸地鄰國締結(jié)條約，就陸地國界及邊境管理制度作出規(guī)定。條約對(duì)陸地國界及邊境管理制度另有規(guī)定的，按照條約的規(guī)定執(zhí)行?！痹摋l款明確了在陸地國界與邊境地區(qū)的管理方面國際條約優(yōu)先適用的原則，即“在國內(nèi)法與國際條約規(guī)定不一致的情況下，按照條約規(guī)定執(zhí)行”的原則。這是因?yàn)殛懙貒缗c邊境的管理大量涉及自然人與法人的具體權(quán)利與義務(wù)，在實(shí)踐中司法與執(zhí)法機(jī)關(guān)有可能面對(duì)國內(nèi)法與國際法規(guī)定不一致的情況，因此《陸地國界法》第31條規(guī)定了國際條約的優(yōu)先執(zhí)行。

其次，共同規(guī)約跨國事務(wù)交涉。陸地國界及邊境管理事務(wù)雖然是國內(nèi)事務(wù)，但很多具有跨界性或國際性。例如，界標(biāo)管理、非法越境、牲畜越境、遺失物品處理、尸體處理、救援活動(dòng)、生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)、友好活動(dòng)、挑釁活動(dòng)和疫情防控等。簡言之，不僅陸地國界本身事務(wù)的問題要與鄰國協(xié)商談判，而且很多抵邊的事務(wù)包括具體工作也要與鄰國協(xié)商或通知。我國與鄰國簽訂的國際條約，建立了一系列聯(lián)合管理制度，可以直接作為我國陸地國界及邊境管理的法律依據(jù)。如一些國際條約規(guī)定了邊界代表制度和聯(lián)席會(huì)議制度等。以往陸地國界立法也規(guī)定了與鄰國協(xié)商的相關(guān)機(jī)制，但相比較分散。如《云南省邊境管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定了外事部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與鄰國有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，為邊境地區(qū)居民辦理跨國婚姻登記提供幫助。《陸地國界法》則對(duì)陸地邊界及邊境管理中的相關(guān)事項(xiàng)做了非常全面的規(guī)定，要求與鄰國協(xié)商和通知等。這些規(guī)定有的是為執(zhí)行國際條約，有的是為了促進(jìn)我國與陸地鄰國睦鄰友好與交流合作而自我規(guī)定?！蛾懙貒绶ā返?5條規(guī)定了國家堅(jiān)持平等互信、友好協(xié)商的原則，通過談判與陸地鄰國處理陸地國界及相關(guān)事務(wù)，第19條、第20條、第25條、第32條、第35條、第36條等都明確了在重新勘定陸地國界、界標(biāo)設(shè)置和修繕、阻攔設(shè)施建設(shè)、設(shè)立邊境口岸、邊民往來等方面要與鄰國協(xié)商，第35條第2款和第37條規(guī)定邊境口岸的設(shè)立、關(guān)閉、管理等要通過外交途徑通知鄰國，特殊情況下可以通過締結(jié)條約、外交途徑或主管部門協(xié)商予以解決。此外，《陸地國界法》第41條要求任何組織或者個(gè)人不得在陸地國界附近通過聲音、投擲或傳遞物品等方式從事影響我國與鄰國友好關(guān)系的活動(dòng)。

最后，共同細(xì)化國際合作機(jī)制。很多國際條約只是規(guī)定了與鄰國合作的原則，但對(duì)如何合作以及與哪個(gè)部門對(duì)接等沒有明確規(guī)定，這需要國內(nèi)立法具體規(guī)定。然而，以往立法要么層級(jí)不夠，要么比較分散，沒有對(duì)各機(jī)構(gòu)的國際合作權(quán)限、領(lǐng)域和機(jī)制等問題系統(tǒng)規(guī)定。如《云南省邊境管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及公安邊防部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國締結(jié)或者參加的國際條約以及有關(guān)協(xié)議、協(xié)定，開展國際執(zhí)法合作?！比绻麑?duì)外處理國界交涉事務(wù)、對(duì)內(nèi)履行邊境一線管理職責(zé)沒有完全理清，就會(huì)時(shí)常發(fā)生對(duì)同一個(gè)邊境事件由管理機(jī)關(guān)重復(fù)與對(duì)方交涉的現(xiàn)象，為鄰國提供了選擇空間。(62)樊劍英、洪文軍：《用法律保證邊境更加和諧穩(wěn)固——軍隊(duì)人大代表呼吁加快〈陸地國界法〉立法進(jìn)程》，《解放軍報(bào)》2008年3月17日第5版?！蛾懙貒绶ā窞槲覈c鄰國在國界管理事務(wù)上的進(jìn)一步合作提供了依據(jù)，也為邊境省區(qū)與鄰國的合作界定了邊界?！蛾懙貒绶ā返谖逭虏粌H明確了陸地國界事務(wù)國際合作的原則及方式，還具體明確了軍事機(jī)關(guān)、公安、海關(guān)、移民和其他國家有關(guān)主管機(jī)關(guān)在邊防執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的合作機(jī)制。它既是對(duì)國家相關(guān)管理部門的授權(quán)性規(guī)定，其中合作機(jī)制甚至包括與相應(yīng)部門簽署相關(guān)國際協(xié)定等，也是對(duì)陸地國界事務(wù)國際條約在國內(nèi)的轉(zhuǎn)化。

《陸地國界法》也授權(quán)各沿邊省、自治區(qū)的縣級(jí)以上人民政府可以和鄰國相應(yīng)地方政府進(jìn)行合作?！蛾懙貒绶ā返?5條規(guī)定：“邊境省、自治區(qū)的縣級(jí)以上各級(jí)人民政府依照國家有關(guān)規(guī)定，可以與陸地鄰國相應(yīng)行政區(qū)域地方政府開展經(jīng)濟(jì)、旅游、文化、體育、搶險(xiǎn)救災(zāi)和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域合作?！痹摋l結(jié)合第30條關(guān)于地方立法權(quán)限的規(guī)定可以得出邊境省、自治區(qū)立法中規(guī)定涉外條款的法律邊界，不能像國務(wù)院部門可以與鄰國相應(yīng)部門簽署文件和形成合作機(jī)制。同時(shí)，由于與各鄰國的陸地國界條約并不完全一樣，以及與各鄰國的關(guān)系也不一樣，我國各沿邊省、自治區(qū)的地方立法所規(guī)定的具體合作體制機(jī)制也不一樣。(63)如黑龍江省1991年10月出臺(tái)了邊境管理?xiàng)l例，之前5月中蘇簽訂《中蘇邊界東段協(xié)定》。與印度、不丹的陸地國界爭議爭端的管控文件與已定界的管理文件不一樣，也影響到西藏的邊境管理?xiàng)l例制定。例如，牲畜超越國境被送回后的接收部門在各省區(qū)邊境管理?xiàng)l例中的規(guī)定就不一樣，主要有四種機(jī)制：一是邊防部隊(duì)或公安邊防機(jī)關(guān)接收(64)《吉林省邊境管理?xiàng)l例》第27條。；二是邊防部隊(duì)會(huì)同畜牧部門接收(65)《黑龍江省邊境管理?xiàng)l例》第24條。；三是邊防部隊(duì)接收(66)《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》第25條。；四是當(dāng)?shù)厝嗣裾邮?67)《西藏自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》第29條。。

四、結(jié)論

我國初步建成了以《陸地國界法》為基礎(chǔ)的陸地國界立法體系，陸地國界管理從政策主導(dǎo)邁向依法而治，從壓力型立法轉(zhuǎn)向回應(yīng)型立法?！蛾懙貒绶ā肥俏覈嬉婪ㄖ螄囊?，是國家安全法制和涉外法治體系的重點(diǎn)，也是國家治理法治化的構(gòu)成。它有利于確保構(gòu)建系統(tǒng)完備、權(quán)責(zé)匹配、上下協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)范的陸地國界工作法律制度。它的立法歷程和具體規(guī)定說明陸地國界從屏蔽效應(yīng)轉(zhuǎn)向中介效應(yīng)、從一般領(lǐng)域轉(zhuǎn)向?qū)ｉT區(qū)域的過程、從政府管理轉(zhuǎn)向合作治理的過程，把國家安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌起來。與此同時(shí)，《陸地國界法》作為陸地國界管理的基本法，要通過處理模糊性與明確性、一般性和差異性、規(guī)范性和政策性的關(guān)系，不斷提高規(guī)制實(shí)效。正是因?yàn)槿绱?，《陸地國界法》要與黨內(nèi)法規(guī)、其他法律和國際條約進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)合，才能真正實(shí)現(xiàn)體系化的規(guī)范建構(gòu)，進(jìn)而推進(jìn)構(gòu)陸地國界治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高陸地國界事務(wù)的國際法治話語權(quán)。(68)孔令杰：《新時(shí)代中國特色邊界與海洋外交政策：基礎(chǔ)、內(nèi)涵與挑戰(zhàn)》，《邊界與海洋研究》2018年第1期，第37頁。