黃少宣

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570208)

2021年6月10日，在十三屆全國人大常委會第二十九次會議上，《海南自由貿(mào)易港法》(下稱《自由貿(mào)易港法》)經(jīng)表決正式通過，并于即日起正式實(shí)施，從法治層面上為自由貿(mào)易港建設(shè)打下了基礎(chǔ)。自由貿(mào)易港的建設(shè)需要解放思想，大膽創(chuàng)新，以立法創(chuàng)新的模式打造自由貿(mào)易港法規(guī)體系。同時(shí)，以《自由貿(mào)易港法》作為法制基礎(chǔ)，賦予海南省人民代表大會與自由貿(mào)易港的建設(shè)相適應(yīng)的自由貿(mào)易港立法權(quán)，并由此推進(jìn)自由貿(mào)易港的法制建設(shè)，是自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新的重要手段。[1]《自由貿(mào)易港法》的頒行，代表自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)入了新階段。運(yùn)用自由貿(mào)易港法賦予的自由貿(mào)易港立法權(quán)制定并完善自由貿(mào)易港法規(guī)體系，是這一階段的重要任務(wù)，也是營造國際一流營商環(huán)境與法治環(huán)境的重要舉措。作為我國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)與改革試驗(yàn)區(qū)，海南自由貿(mào)易港的法規(guī)體系建設(shè)不能局限于傳統(tǒng)的地方立法模式，而應(yīng)勇于開拓，充分化解授權(quán)立法面臨的立法風(fēng)險(xiǎn)，厘清法定立法與授權(quán)立法的分界線，以立法創(chuàng)新適應(yīng)海南自由貿(mào)易港作為全面深化改革最前線的新要求。

一、海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法模式內(nèi)涵

(一)海南地方立法模式回溯

立法模式是特定國家機(jī)關(guān)在制定并以國家強(qiáng)制力為保障的強(qiáng)制性規(guī)則時(shí)所使用的慣常手段、基本體制與運(yùn)作方式。我國的立法活動主要由法定立法(也稱職權(quán)立法)與授權(quán)立法兩種立法模式組成。[2]這兩種立法模式雖屬歷史范疇，但是在立法機(jī)構(gòu)制定法律的過程中，立法模式能夠?yàn)榱⒎▋?nèi)容與立法價(jià)值導(dǎo)向劃定標(biāo)準(zhǔn)，對立法活動具有決定性的意義。

在我國，法定立法即指依照《中華人民共和國憲法》(下稱《憲法》)、《中華人民共和國立法法》(下稱《立法法》)、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》(下稱《全國人大組織法》)的要求，根據(jù)其劃定的立法職權(quán)而創(chuàng)制規(guī)范性法律文件的立法模式。法定立法模式淵源由《憲法》第62條與《立法法》第2章構(gòu)成，權(quán)力范圍包括立憲權(quán)在內(nèi)的絕大多數(shù)立法權(quán)力，是我國現(xiàn)行立法的根本模式。與法定立法模式相對應(yīng)的是授權(quán)立法模式，是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)依據(jù)有權(quán)立法的國家機(jī)關(guān)通過授權(quán)規(guī)定等形式的授權(quán)法，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行的立法活動。授權(quán)立法具有從屬性與相對獨(dú)立性的雙重性，既從屬于授權(quán)機(jī)關(guān)又相對獨(dú)立于授權(quán)機(jī)關(guān)，同時(shí)受到授權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。[3]

授權(quán)立法模式起源于新中國成立之初。1955年，為適應(yīng)國家建設(shè)與工作的要求，全國人大在通過“第一個(gè)五年計(jì)劃”的同時(shí)，授權(quán)將部分單行法規(guī)的制定權(quán)授予全國人大常委會，以解決當(dāng)時(shí)法律與社會主義建設(shè)、改造事業(yè)不相匹配的問題。這一特殊立法模式成效斐然，因此自1979年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》頒布以來，全國人大及其常委會往往通過授權(quán)地方對法律具體化的方式保證法律的有效實(shí)施。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)這一概念初次提出時(shí)，由于法制的不健全，全國人大實(shí)際上采用授權(quán)立法的模式將立法權(quán)授權(quán)給各經(jīng)濟(jì)特區(qū)，由經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方人大進(jìn)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法。1981年，全國人大及其常委會授權(quán)廣東、福建等省市在建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的同時(shí)制定相應(yīng)的特區(qū)法律規(guī)范。1988年，第七屆全國人大第一次會議決定設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，通過《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》賦予海南省獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。由此，海南出臺了一系列法規(guī)，其中不乏具有超前性的立法：經(jīng)授權(quán)制定的《海南省旅游管理?xiàng)l例》成為了全國第一部地方性旅游法規(guī)，不僅為海南本省旅游業(yè)作了制度性保障，還為全國其他地區(qū)的立法提供了參考；《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)律師執(zhí)業(yè)條例》突破了當(dāng)時(shí)《中華人民共和國律師法》的規(guī)定，允許設(shè)立個(gè)人律師事務(wù)所。[4]自2015年《立法法》出臺后，對地方立法與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限、事項(xiàng)、實(shí)施范圍、備案模式等立法程序事項(xiàng)作出新規(guī)定，這也代表經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法模式已由授權(quán)立法上升至法定立法模式，標(biāo)志海南省立法活動進(jìn)入新時(shí)期。

截至2021年8月底，海南省現(xiàn)行有效地方性法規(guī)463件，其中特區(qū)法規(guī)63件，關(guān)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、營商環(huán)境優(yōu)化、大數(shù)據(jù)的法規(guī)共有21件?！蹲杂少Q(mào)易港法》以法定立法的形式授予海南省關(guān)于貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動的立法權(quán)，故自由貿(mào)易港立法權(quán)實(shí)際上是法定立法與授權(quán)立法的有機(jī)結(jié)合，這必將向傳統(tǒng)的地方授權(quán)立法模式提出挑戰(zhàn)。因此，厘清《自由貿(mào)易港法》立法權(quán)限，為自由貿(mào)易港法制體系建設(shè)作最后一步保障，已成為自由貿(mào)易港建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

(二)立法模式實(shí)踐范本——以海南“三重立法權(quán)”為例

隨著《自由貿(mào)易港法》頒行，海南省人大及其常委會已能夠同時(shí)行使三種立法權(quán)——一般地方立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、自由貿(mào)易港立法權(quán)。對海南省而言，如何辨明“三重立法權(quán)”權(quán)限來源，并通過行使這一系列立法權(quán)力更好地建設(shè)自由貿(mào)易港法規(guī)政策體系，已然成為創(chuàng)新自由貿(mào)易港立法模式的重要課題，具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。

從立法權(quán)限來源看，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)與一般地方立法權(quán)存在一定差異：地方立法權(quán)一般來源于《立法法》第72條制定地方性法規(guī)的權(quán)限規(guī)定，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)則由全國人大直接授權(quán)，其立法權(quán)限大于普通的地方立法權(quán)。值得一提的是，從立法效力出發(fā)，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法又與一般地方立法權(quán)平級。故海南省的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)實(shí)際上與地方立法權(quán)具有同等效力，是一種特殊的地方立法。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法模式實(shí)質(zhì)上就是一種地方立法模式，以2015《立法法》修改為臨界點(diǎn)，在2015年前因全國人大授權(quán)而屬于授權(quán)立法模式?！读⒎ǚā?015年修改后，分別于第71條、第74條規(guī)定了地方立法與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)限，使得經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法已和一般地方性法規(guī)一樣，上升至法定立法層次。

與上海自由貿(mào)易區(qū)相似，海南自由貿(mào)易港建設(shè)的初期也由全國人大常委會通過決定，在海南自由貿(mào)易港暫時(shí)調(diào)整適用《海商法》《種子法》等法律，適用期限至2024年12月31日。但《自由貿(mào)易港法》的頒行改變了這種“調(diào)法調(diào)規(guī)”的局面，自由貿(mào)易港立法權(quán)則又因立法模式不同而與包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)在內(nèi)的地方立法權(quán)有所不同：自由貿(mào)易港立法權(quán)由全國人大通過立法的形式授予，在效力上高于地方立法權(quán)，且立法對象為“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動”，在范圍上寬于《立法法》對地方立法權(quán)的限制。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的法治保障很難實(shí)現(xiàn)海南自由貿(mào)易港的高度法治化，因此建設(shè)自由貿(mào)易港更為切實(shí)可行的途徑是轉(zhuǎn)換思維，運(yùn)用授權(quán)立法模式授權(quán)特定主體進(jìn)行立法、修法，完善自由貿(mào)易港的法治建設(shè)。[5]但是，由于《自由貿(mào)易港法》第10條對自由貿(mào)易港立法權(quán)限范圍作了規(guī)定，代表自由貿(mào)易港立法模式實(shí)質(zhì)上已屬法定立法范疇。同時(shí)，由于《自由貿(mào)易港法》第42條中列明，國務(wù)院可授權(quán)海南省人民政府審批由國務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和土地征收事項(xiàng)等，表明《自由貿(mào)易港法》仍有部分授權(quán)立法特征?？傮w而言，自由貿(mào)易港立法權(quán)是適應(yīng)海南自由貿(mào)易港特殊地位與本地特色，結(jié)合法定立法與授權(quán)立法模式特點(diǎn)的，專屬于自由貿(mào)易港的立法權(quán)限。

作為最高水平的開放陣地，海南自由貿(mào)易港肩負(fù)著重大的歷史使命，對制度創(chuàng)設(shè)尤其是立法方面的制度創(chuàng)新義不容辭。在中央立法權(quán)和地方立法權(quán)不斷調(diào)配的當(dāng)下，自由貿(mào)易港更應(yīng)當(dāng)深入思考并整合立法模式配置思路。[6]由此，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)-自由貿(mào)易港法規(guī)立法模式實(shí)踐出發(fā)，探索海南自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新模式，是建設(shè)自由貿(mào)易港法規(guī)體系的關(guān)鍵一招。

(三)海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法窘態(tài)

實(shí)際上，海南省人大及其常委會之所以被賦予獨(dú)特的立法權(quán)限，目的就在于讓海南省利用這一優(yōu)勢對全國人大及其常委會或國務(wù)院對其不能或不便制定為法律、法規(guī)的事項(xiàng)進(jìn)行現(xiàn)行實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的立法，并在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)實(shí)施，為今后在制定更為成熟的、能夠適用于全國的法律法規(guī)積累一定程度的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。[7]法定立法與授權(quán)立法兩種立法模式可以在保障經(jīng)濟(jì)體制改革順利進(jìn)行的同時(shí)通過穩(wěn)定的法制維護(hù)社會穩(wěn)定。然而，不容忽視的是，作為立法主體，海南在利用《自由貿(mào)易港法》授予的自由貿(mào)易港立法權(quán)時(shí)仍面臨法律困境：由于《自由貿(mào)易港法》第10條以法定形式對自由貿(mào)易港立法權(quán)具體事項(xiàng)作出規(guī)定，這將導(dǎo)致自由貿(mào)易港政策制定由于立法授權(quán)受限無法推進(jìn)，立法權(quán)難以落實(shí)；且制度創(chuàng)新機(jī)制與方式又很可能與以《憲法》《立法法》為代表的上位法律法規(guī)相抵觸。

法制是改革順利推進(jìn)的保障，而海南自由貿(mào)易港這樣“實(shí)施全面深化改革和試驗(yàn)最高水平開放形態(tài)的重要實(shí)踐”已不能通過“綠燈模式”應(yīng)對改革所面臨的挑戰(zhàn)，而是應(yīng)當(dāng)以《自由貿(mào)易港法》為基準(zhǔn)，創(chuàng)新自由貿(mào)易港立法模式，厘清法定立法與職權(quán)立法模式分界，實(shí)現(xiàn)“立法與改革決策相銜接，重大改革于法有據(jù)、立法能夠主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”[8]。通過出臺《自由貿(mào)易港法》與建立自由貿(mào)易港法規(guī)體系不僅能夠?yàn)楹Ｄ献杂少Q(mào)易港的改革奠定法制基礎(chǔ)，還能以制度紅利超越已有的國際性自由貿(mào)易港，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。

以超前的視角來看，單純采用法定或授權(quán)立法模式已不能滿足自由貿(mào)易港的建設(shè)要求：傳統(tǒng)的法定立法模式中，由地方人大進(jìn)行立法程序過于繁瑣，難以適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)，其權(quán)限范圍也不能囊括自由貿(mào)易港的政策創(chuàng)新成果；授權(quán)立法模式雖在經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的初期發(fā)揮了巨大作用，但從長遠(yuǎn)出發(fā)，由于地方立法始終存在著與中央“步調(diào)一致”的要求，導(dǎo)致了地方立法一定程度上存在著權(quán)限與需求的脫節(jié)。同時(shí)，由于我國幅員遼闊，地方問題復(fù)雜，這就使得我們在面臨立法事權(quán)配置問題時(shí)無法單純通過授權(quán)立法模式解決，以至于時(shí)常出現(xiàn)“良法非法”的怪現(xiàn)象。[9]

在建設(shè)自由貿(mào)易港法規(guī)政策體系過程中，我們需要在參考上述兩種立法模式的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新、敢于實(shí)踐，通過立法創(chuàng)新的模式保障海南自由貿(mào)易港的改革成效。自由貿(mào)易港法規(guī)立法模式必須充分彰顯其“世界上最開放的經(jīng)濟(jì)形態(tài)”“最能夠融合世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類業(yè)態(tài)”的標(biāo)志性特征，同時(shí)能夠作為引領(lǐng)、規(guī)制自由貿(mào)易港建設(shè)的相關(guān)制度、規(guī)則的指導(dǎo)方針與基本政策的法制保障。[10]問題在于，傳統(tǒng)的法定立法模式不能適應(yīng)海南自由貿(mào)易港的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，也無法彰顯海南作為新時(shí)期改革開放橋頭堡的獨(dú)特地位?！蹲杂少Q(mào)易港法》雖打破了地方立法授權(quán)的傳統(tǒng)，但仍未徹底突破法定立法模式的限制?，F(xiàn)在，我們需要通過立法創(chuàng)新的方式，由授權(quán)立法獲得在現(xiàn)行法律體系下逾越“紅線”的合理方式，以適應(yīng)繼續(xù)深入改革開放的新要求。

二、海南自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新模式域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)域外自由貿(mào)易區(qū)立法模式簡析

以全球化視角出發(fā)，域外自由貿(mào)易區(qū)法律法規(guī)的制定多數(shù)由中央立法機(jī)構(gòu)采用委任立法模式賦予地方立法機(jī)構(gòu)權(quán)限，由地方立法機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際進(jìn)行法律、法規(guī)的適用與頒布，這種委任立法模式實(shí)際上是授權(quán)立法模式的分支。西方的授權(quán)立法模式起源于十七世紀(jì)，著名法國思想家孟德斯鳩提出的“三權(quán)分立”學(xué)說是授權(quán)立法模式的前身。孟德斯鳩認(rèn)為，立法、行政和司法三種國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)分別由三種不同機(jī)關(guān)掌握，各自獨(dú)立行使、相互制約制衡。按照這種構(gòu)想，立法機(jī)關(guān)不能賦予行政機(jī)關(guān)任何形式的立法權(quán)。但是，隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要由法律進(jìn)行規(guī)制的事項(xiàng)井噴式增加，內(nèi)容也日趨專門化，立法機(jī)關(guān)已不能及時(shí)滿足大量的立法需求。因此，由行政機(jī)關(guān)以命令或決定的形式進(jìn)行對法律進(jìn)行補(bǔ)充性解釋成為三權(quán)分立體制下解決立法功能不足的常見辦法。

通過幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，委任立法已成為了現(xiàn)代國家立法模式的重要組成部分。有學(xué)者認(rèn)為，委任立法是“行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)和法定程序制定規(guī)范性文件的活動，避免了議會立法的低效率，彌補(bǔ)了西方傳統(tǒng)骨骼式立法的不足”。[11]由于自由貿(mào)易區(qū)在一國政治、經(jīng)濟(jì)模式中的特殊地位，其法律制定往往以委任立法模式為主，授權(quán)立法模式為輔。這種立法模式結(jié)合是其母國法律制度的完善，使需要由法律調(diào)整的社會關(guān)系得到及時(shí)、有效的調(diào)整，彰顯了自由貿(mào)易區(qū)的重要地位。

(二)域外主要自由貿(mào)易區(qū)立法模式闡述

由于國家形式不同，不同自由貿(mào)易區(qū)采用的立法模式也各有差異：

一是立法機(jī)關(guān)通過委任立法的方式，授權(quán)自由貿(mào)易區(qū)管理委員會制定專門的自由貿(mào)易區(qū)法，對自由貿(mào)易區(qū)涉及的特殊領(lǐng)域進(jìn)行法律規(guī)制，同時(shí)以聯(lián)邦法律作為上位法，自由貿(mào)易區(qū)法律不得與聯(lián)邦法律相違背，這種立法模式在以美國、阿聯(lián)酋為代表的聯(lián)邦制國家最為常見。美國制定的《1934對外貿(mào)易區(qū)法》(于2003年進(jìn)行修正)、阿聯(lián)酋政府在迪拜杰貝阿里自由貿(mào)易區(qū)制定并實(shí)行的特殊自由貿(mào)易港法(即《2004年聯(lián)邦第8號法律》，又稱《金融自由區(qū)法》)就是立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法的授權(quán)立法模式。[12]

二是通過國家與地方同步立法的自由貿(mào)易區(qū)立法模式。該模式采中央政府統(tǒng)籌管理、自貿(mào)區(qū)自主經(jīng)營的自主授權(quán)立法模式，由立法機(jī)構(gòu)授權(quán)自由貿(mào)易區(qū)行政機(jī)構(gòu)制定中央級自由貿(mào)易區(qū)法下的專門地方自由貿(mào)易港法對自由貿(mào)易港內(nèi)的政策執(zhí)行做出法治保障，由此在不斷提升本國地區(qū)競爭力的同時(shí)推動經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行。如土耳其在馬爾丁(1995)和加濟(jì)安泰普(1999)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)所實(shí)行的特別法是依據(jù)1985年通過的《土耳其自由貿(mào)易區(qū)法》授權(quán)而制定的，是土耳其“先立法，后設(shè)區(qū)”立法模式的標(biāo)準(zhǔn)范例。[13]

三是在通過法定立法模式制定自由貿(mào)易區(qū)法的基礎(chǔ)上確立一系列成熟的商業(yè)規(guī)范法律體系對商事活動進(jìn)行規(guī)制，而不再另立其他法律。例如，新加坡在1966年制定并實(shí)施的《自由貿(mào)易區(qū)法》，對自由貿(mào)易區(qū)在將來所可能面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)做出全面制度性安排之后，便不再就相同事項(xiàng)進(jìn)行立法，而是通過制定《自由貿(mào)易區(qū)條例》的形式對前述法律作解釋。

綜上，域外自由貿(mào)易區(qū)立法以三種模式為代表：由中央立法機(jī)構(gòu)直接授權(quán)的法定立法模式，由中央授權(quán)自由貿(mào)易區(qū)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行自由貿(mào)易區(qū)特別立法的委任立法模式，以及中央與地方同步立法的法定-授權(quán)立法并用模式。這三種立法模式各有優(yōu)劣，在自由貿(mào)易港創(chuàng)新立法模式過程中，應(yīng)根據(jù)政策制定的實(shí)際需要，選擇最適應(yīng)自由貿(mào)易港情況的立法模式。

(三)域外自由貿(mào)易區(qū)立法模式對海南自由貿(mào)易港立法工作的啟示

我們可以從域外自由貿(mào)易區(qū)的立法模式演變中發(fā)現(xiàn)，成熟的自由貿(mào)易區(qū)法律規(guī)范往往采取授權(quán)立法方式進(jìn)行運(yùn)作，在效力上往往高于區(qū)域性法律，且均以一定程度的稅制減讓、對行政機(jī)關(guān)權(quán)力的限制為特征，以自由貿(mào)易區(qū)能夠在地區(qū)取得優(yōu)勢為目的，并能夠?qū)ψ杂少Q(mào)易區(qū)的運(yùn)作方式作詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)也為自由貿(mào)易區(qū)后續(xù)具體的規(guī)則創(chuàng)新提供了國家層面的法制保障。[14]

域外自由貿(mào)易區(qū)所采用的法律制度將為海南自由貿(mào)易港的法制建設(shè)起到方向性指引作用，并為其設(shè)計(jì)與發(fā)展給予借鑒與啟示。身處現(xiàn)代中國改革開放的最前線，海南應(yīng)當(dāng)在貿(mào)易、投資、財(cái)稅制度、營商環(huán)境等方面的建設(shè)上成為我國其他自由貿(mào)易區(qū)的標(biāo)桿，這就為我們運(yùn)用立法模式乃至法治保障工作提出了更高的要求。在參考并吸收域外自由貿(mào)易區(qū)的立法工作精髓后，《自由貿(mào)易港法》的出臺無疑在立法創(chuàng)新這一角度上為我們交出了一份答卷。然而，自由貿(mào)易港法規(guī)體系創(chuàng)新仍存遺憾：如上文所述，《自由貿(mào)易港法》的出臺將海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法模式定義為法定立法。相對于授權(quán)立法而言，法定立法具有更高的效力等級，能更好地主導(dǎo)自由貿(mào)易港的法制建設(shè)。但是，對自由貿(mào)易港“全面深化改革、試驗(yàn)最高水平開放政策”的目的而言，法定立法往往不能滿足海南自由貿(mào)易港的需要。這就要求我們借助授權(quán)立法模式，對金融、財(cái)政等《自由貿(mào)易港法》沒有規(guī)定的立法客體做出規(guī)劃，從而更好地滿足自由貿(mào)易港法規(guī)制定的需要。

三、海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系立法創(chuàng)新模式展望

(一)明確自由貿(mào)易港法規(guī)定義與性質(zhì)

習(xí)近平總書記要求，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，應(yīng)當(dāng)加快形成完備的法律規(guī)范體系、有效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。[15]海南自由貿(mào)易港是“新時(shí)代全面深化改革開放的新標(biāo)桿”，要求我們在建設(shè)自由貿(mào)易港法制體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)以中國特色社會主義法治體系作為立法的總抓手，在解放思想、大膽創(chuàng)新的同時(shí)對標(biāo)國際高水平經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則，建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的法律規(guī)范與政策制度體系。我們以《自由貿(mào)易港法》建立自由貿(mào)易港法規(guī)體系時(shí)，應(yīng)跳出傳統(tǒng)立法模式的桎梏，以創(chuàng)新的立法思想適應(yīng)海南自由貿(mào)易港“高水平的中國特色自由貿(mào)易港”定位。

雖然《自由貿(mào)易港法》在一定程度上以法定形式確認(rèn)了自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)限。但是，由于《立法法》第8條、《全國人大組織法》第37條第8款的規(guī)定，海南省不能完全行使因授權(quán)享有的自由貿(mào)易港立法權(quán)限。這表明單純的法定立法模式難以反映自由貿(mào)易港的建設(shè)需求，有悖于海南自由貿(mào)易港作為改革開放創(chuàng)新試驗(yàn)田的定位。[16]由此，盡管黨中央、國務(wù)院已從國家政策層面上給予了海南自由貿(mào)易港立法模式創(chuàng)新明確的支持，但仍需通過出臺相關(guān)解釋，通過效仿上海自由貿(mào)易區(qū)“綠燈模式”，采取一事一議的方式具體分析自由貿(mào)易港立法權(quán)限不足的事項(xiàng)以決定是否需要“打開綠燈”，或者以授權(quán)立法模式在法定立法框架內(nèi)向《自由貿(mào)易港》未涉及的、需要進(jìn)行規(guī)制的部分賦予額外的立法權(quán)限，對自由貿(mào)易港先行先試之處的法制基礎(chǔ)作明確定義與原則性規(guī)定，闡明自由貿(mào)易港不同于域內(nèi)外其他自由貿(mào)易區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的性質(zhì)、體制、內(nèi)容等，從而在2025年全島封關(guān)之前，解決海南省在自由貿(mào)易港事項(xiàng)上立法權(quán)限不足的問題，并達(dá)成以貿(mào)易進(jìn)出自由，投資方向便利、財(cái)政與生態(tài)環(huán)境得到充分保障的自由貿(mào)易港政策制度體系，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益得到明顯改善，貫徹習(xí)近平總書記“重大改革于法有據(jù)，制度創(chuàng)新立法先行”的要求。

(二)建立自由貿(mào)易港法規(guī)授權(quán)機(jī)制

建設(shè)自由貿(mào)易港的目的并不是單純地通過政策優(yōu)惠、稅收減讓等方式促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是通過高水平開放，營造自由營商環(huán)境的方式建設(shè)開放經(jīng)濟(jì)新體制，以測試承壓的方式為改革開放進(jìn)一步深入探路。因此，通過《自由貿(mào)易港法》賦予海南省的立法權(quán)，為超前性改革試點(diǎn)工作提供法制保障，是建設(shè)自由貿(mào)易港法規(guī)政策體系的焦點(diǎn)問題。

雖然《自由貿(mào)易港法》第10條第1款由全國人大通過法定立法模式賦予了海南就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動進(jìn)行立法的權(quán)力。但是，就目前央地分權(quán)模式來看，我國沒有獨(dú)立的地方事權(quán)，也就沒有實(shí)質(zhì)意義上的中央與地方的立法分權(quán)。[17]這就代表僅通過法定立法的模式，并不能讓海南就《自由貿(mào)易港法》未涉及的事項(xiàng)進(jìn)行立法。作為制度創(chuàng)新先行者，海南盡管可以利用法定立法模式減少法律適用的沖突，保證立法的權(quán)威性與穩(wěn)定性。但是，法定立法模式的缺陷也非常明顯：由于立法資源有限，且在深化改革的進(jìn)程中立法需求多變，故在《自由貿(mào)易港法》頒行后，全國人大能否繼續(xù)就自由貿(mào)易港所涉及到、卻在《自由貿(mào)易港法》中沒有規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行立法還是未知數(shù)。這將難以反映自由貿(mào)易港建設(shè)中面臨的政策問題，也無法應(yīng)對自由貿(mào)易港法制建設(shè)中出現(xiàn)的難點(diǎn)。

因此，海南應(yīng)當(dāng)參考海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法中已形成的獨(dú)具特色、較為完善的授權(quán)立法制度，建立自由貿(mào)易港法規(guī)授權(quán)機(jī)制，通過授權(quán)立法的形式對《自由貿(mào)易港法》中沒有涉及到的關(guān)于稅收、財(cái)政、金融等方面的立法需求進(jìn)行特別規(guī)定。[18]國家以授權(quán)立法模式賦予海南更充分、更大權(quán)限的自由貿(mào)易港立法權(quán)，去支持和保障自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新，是很有必要的。

(三)完善立法模式風(fēng)險(xiǎn)防控體系

作為進(jìn)一步改革開放的先驅(qū)與試驗(yàn)田，海南自由貿(mào)易港具有“境內(nèi)關(guān)外”特征，是高標(biāo)準(zhǔn)對外開放的外在表現(xiàn)，因其高度的曝光性與實(shí)驗(yàn)性受到全國乃至世界的矚目，風(fēng)險(xiǎn)與壓力也隨之而來。自由貿(mào)易港立法權(quán)的行使是建設(shè)自由貿(mào)易港法規(guī)體系的前提條件，也是在制度供給下進(jìn)行立法活動的重中之重。[19]雖據(jù)《立法法》與《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》規(guī)定，自由貿(mào)易港法規(guī)可以通過報(bào)送全全國人大常委會和國務(wù)院備案的方式降低立法風(fēng)險(xiǎn)，但在法定立法框架下運(yùn)用授權(quán)立法模式立法，仍將不可避免地陷入困境。因此，對自由貿(mào)易港授權(quán)立法的可行性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判，不僅是法治在改革中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的保障，還可為改革劃定底線。目前，自由貿(mào)易港法規(guī)體系“四梁八柱”立法工作因《自由貿(mào)易港法》頒行而取得重大突破，可在立法風(fēng)險(xiǎn)防控上仍存許多不足。因此，通過劃定“風(fēng)險(xiǎn)底線”，明確改革性的政策、制度、手段、方案等風(fēng)險(xiǎn)性活動的最后界限，將風(fēng)險(xiǎn)控制無限接近于零，是自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新的重要保障。[20]

為完善自由貿(mào)易港立法模式風(fēng)險(xiǎn)防控體系，我們應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：第一，根據(jù)《立法法》第12條，從立法機(jī)制上考慮，自由貿(mào)易港立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)限于海南省人大及其常委會行使，不宜向省政府及其下屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)授權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓給其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人，以免出現(xiàn)“再授權(quán)”現(xiàn)象，使立法行為本身違背授權(quán)機(jī)關(guān)的意志，導(dǎo)致授權(quán)機(jī)關(guān)難以對授權(quán)立法進(jìn)行有效監(jiān)督，造成立法權(quán)的濫用。[21]第二，從業(yè)務(wù)上出發(fā)，自由貿(mào)易港的立法工作應(yīng)當(dāng)受海南省省委及其自由貿(mào)易港工作委員會辦公室領(lǐng)導(dǎo)，以免出現(xiàn)越權(quán)、濫權(quán)的現(xiàn)象。第三，從程序上出發(fā)，涉及到自由貿(mào)易港的法律、法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會公眾征求意見，并通過“控權(quán)”“限權(quán)”的方式保護(hù)人民權(quán)利，做到“凡無法定權(quán)限者絕對不可提出立法草案；凡超越立法權(quán)限抑或違背權(quán)力宗旨的立法草案絕對不得上會討論；凡不按照法定程序進(jìn)行的立法草案絕對不可以草率通過”[22]。最后，強(qiáng)化黨對自由貿(mào)易港立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，尤其需要注意防范、化解立法性風(fēng)險(xiǎn)。在立法實(shí)踐中對《立法法》變通的同時(shí)不能違背《憲法》《全國人大組織法》對于立法權(quán)限的相關(guān)規(guī)定，以使自由貿(mào)易港法規(guī)制度體系不至逾越底線。

四、結(jié)語

總體而言，創(chuàng)新自由貿(mào)易港法規(guī)立法模式，不僅是新時(shí)期我國推動立法模式因地適用的重要一步，還是完善中國特色自由貿(mào)易港法制建設(shè)的關(guān)鍵舉措，涉及到的重要問題需要根據(jù)海南的實(shí)際發(fā)展情況對具體立法作出制度性安排，并吸取中央對海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法授權(quán)模式的經(jīng)驗(yàn)。與政策不同，法律規(guī)范具有不可替代的權(quán)威性、規(guī)范性、成熟性和穩(wěn)定性。制定《自由貿(mào)易港法》，目的是從國家立法層面為海南自由貿(mào)易港實(shí)現(xiàn)制度集成創(chuàng)新、系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)改革奠定法律基礎(chǔ)，進(jìn)一步彰顯我國對外開放、推動經(jīng)濟(jì)全球化的決心。以《自由貿(mào)易港法》為法制基礎(chǔ)建立自由貿(mào)易港法規(guī)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意對法定與授權(quán)立法兩種模式“取其精華，去其糟粕”，摒棄落后于時(shí)代的立法觀念，大膽地對現(xiàn)存的制度體制進(jìn)行創(chuàng)新。同時(shí)，自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)通過借鑒域外自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，在法定框架下進(jìn)行授權(quán)立法的模式以避免風(fēng)險(xiǎn)性、結(jié)構(gòu)性問題出現(xiàn)，為自由貿(mào)易港的進(jìn)一步開放奠定法制基礎(chǔ)，從而推動自由貿(mào)易港建設(shè)向國際化、法治化、便利化、自由化的最終目的不斷前行。