陳家寧

(西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶 渝北 401120)

引言

目前社會(huì)正處于大數(shù)據(jù)變革時(shí)代，數(shù)據(jù)涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，已成為重要的生產(chǎn)要素。由此產(chǎn)生的革命性影響也將重塑生產(chǎn)力發(fā)展模式，而對(duì)數(shù)據(jù)的有效利用是提升國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)之一。2016年《“十三五”國家信息化規(guī)劃》中提到，到2020年，要實(shí)現(xiàn)民生保障服務(wù)等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開放，構(gòu)建全國信息資源共享體系，穩(wěn)步實(shí)施公共信息資源共享開放，規(guī)范數(shù)據(jù)共享開放管理。2020年6月，《數(shù)據(jù)安全法(草案)》提出適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的需要，建立政務(wù)數(shù)據(jù)的開放利用規(guī)則，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放與利用。各地方政府陸續(xù)出臺(tái)了地方性政府公共數(shù)據(jù)管理辦法。因此對(duì)于公共數(shù)據(jù)利用的機(jī)制設(shè)置十分重要也十分迫切。然而，目前公共數(shù)據(jù)開放和使用仍面臨諸多挑戰(zhàn)，大部分政府部門的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)還很薄弱，存在數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)不清、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，各領(lǐng)域數(shù)據(jù)出現(xiàn)孤島化，阻礙了數(shù)據(jù)開發(fā)使用。

公共數(shù)據(jù)的性質(zhì)如何界定，以何種方式進(jìn)行保護(hù)，這是公共數(shù)據(jù)立法乃至整個(gè)數(shù)據(jù)立法都必須回答的，也是最基本的問題?？傮w而言，有關(guān)公共數(shù)據(jù)開放與利用的理論基礎(chǔ)尚未達(dá)成共識(shí)，其法律性質(zhì)與法律定位不明確，相關(guān)制度設(shè)計(jì)過于簡(jiǎn)單化。本文主要以公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用為中心，探討公共數(shù)據(jù)的公用性實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以期助力公共數(shù)據(jù)法律規(guī)范的完善。

一、公共數(shù)據(jù)及其公共性分析

(一)公共數(shù)據(jù)是一種公共信息資源

1. 公共數(shù)據(jù)的范圍。 目前我國公共數(shù)據(jù)地方立法中，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的來源機(jī)關(guān)主要有三種不同的范圍限定，一是小范圍的規(guī)定，即數(shù)據(jù)僅來源于政府部門。二是中等范圍的規(guī)定，即公共數(shù)據(jù)的來源包括政府部門以及履行公共管理職能和服務(wù)職能的事業(yè)單位。中等范圍的公共數(shù)據(jù)包含三種層次：行政機(jī)關(guān)或具有公共職能的機(jī)關(guān)在管理國家公共事務(wù)的過程中收集的數(shù)據(jù)；給予行政機(jī)關(guān)授權(quán)而獲得公共事務(wù)管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)在行使公共職能的過程中收集的數(shù)據(jù)；在有公共利益的領(lǐng)域內(nèi)與公共利益有關(guān)的數(shù)據(jù)。三是大范圍的規(guī)定，即數(shù)據(jù)的來源不僅包括政府部門和事業(yè)單位，還包括具有一定公共管理和服務(wù)性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)。大范圍的公共數(shù)據(jù)不僅包括政府以及公共部門所掌握的數(shù)據(jù)，還包括外部機(jī)構(gòu)為公共部門所創(chuàng)建的數(shù)據(jù)，以及由外部機(jī)構(gòu)掌握但與政府履職與服務(wù)相關(guān)的、具有重大公共利益關(guān)切的數(shù)據(jù)。筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)既作為一種具有公共性的信息資源，其來源不應(yīng)當(dāng)僅限定在公共機(jī)關(guān)，只要具有重大公共利益關(guān)切，其存在有著公共目的性，就應(yīng)當(dāng)屬于公共數(shù)據(jù)。

2.公共數(shù)據(jù)是一種公共資源。 按照薩繆爾森在1954年發(fā)表的《公共支出的純粹理論》一文中的理解，公共物品是指“每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少”。公共資源是具有很高非排他性的公共物品，是“屬于人類社會(huì)共享的自然資源與社會(huì)資源”，不僅有礦產(chǎn)、土地等有形自然資源，還包括了科技、文化等無形社會(huì)資源。數(shù)據(jù)可以以極低的成本復(fù)制，在經(jīng)濟(jì)上具有較強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性，這一點(diǎn)與數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的信息資源相似。因此，數(shù)據(jù)——特別是具有公共利益性質(zhì)的數(shù)據(jù)，是公共資源的一種。黨的十九屆四中全會(huì)將數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素。公共數(shù)據(jù)作為公眾使用的信息資源，公眾可以在不妨害他人利用的情形下，按照公共數(shù)據(jù)的使用規(guī)則，依照目的性用途進(jìn)行使用。

3.公共數(shù)據(jù)與政府信息公開的關(guān)系。 應(yīng)當(dāng)明晰兩者的關(guān)系。政府信息公開指的是行政機(jī)關(guān)在行政管理時(shí)取得的信息。筆者認(rèn)為，兩者存在三點(diǎn)區(qū)別：首先，數(shù)據(jù)來源的主體不同。政府信息公開的主體是行政機(jī)關(guān)和履行公共管理職能和服務(wù)功能的事業(yè)單位，而公共數(shù)據(jù)的來源主體不僅包括以上機(jī)構(gòu)，還包括進(jìn)入公共領(lǐng)域的其他數(shù)據(jù)來源。其次，兩者的產(chǎn)生方式不同。政府信息公開中的信息主要在履行職能的過程中制作或獲??；而政府公共數(shù)據(jù)除了制作或獲取，還包括通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)等方式開展信息化建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。再次，兩者的表現(xiàn)形式不同。政府信息公開強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的公開狀態(tài)，主要以原始數(shù)據(jù)為主；而政府公共數(shù)據(jù)更加重視數(shù)據(jù)的可用性，所以更多地表現(xiàn)為經(jīng)過一定程度加工的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，例如可視化數(shù)據(jù)或信息分析應(yīng)用。

綜上，政府信息公開的量一般較小，使用方式以供公眾閱讀為主，而公共數(shù)據(jù)的量遠(yuǎn)大于政府信息公開，在形成數(shù)據(jù)集后，使用方式也脫離了簡(jiǎn)單的信息獲取，而是通過對(duì)大量數(shù)據(jù)的分析形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，產(chǎn)生新的使用價(jià)值。因此，筆者認(rèn)為，政府信息公開與公共數(shù)據(jù)的外延并不等同。地方立法對(duì)此也有區(qū)分，例如《無錫市公共數(shù)據(jù)管理辦法》第三十八條：“政府信息公開按照《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規(guī)執(zhí)行，不適用本辦法。”

(二)公共數(shù)據(jù)公用性的二元性

其一，公共數(shù)據(jù)的存在本身具有公共目的性。公共數(shù)據(jù)集充當(dāng)著“推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)發(fā)展”的作用。美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》也提到“發(fā)揮政府公共數(shù)據(jù)為社會(huì)創(chuàng)新與政府決策的積極作用”。公共數(shù)據(jù)存在本身直接與社會(huì)和人民的利益相關(guān)聯(lián)。因此，公共數(shù)據(jù)所有權(quán)的權(quán)能并不能完全等同于私人所有權(quán)。作為無形物的數(shù)據(jù)，不可能被某一特定主體獨(dú)占，具有非獨(dú)占性或共享性的特點(diǎn)。無論是公共數(shù)據(jù)的掌控者還是處理者，都無權(quán)像私人所有權(quán)人那樣任意對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行收益和處分。

其二，公共數(shù)據(jù)的使用具有公用性。公共數(shù)據(jù)作為一種公共資源，一旦被提供，公眾均有權(quán)對(duì)其主張權(quán)利，任何人都不應(yīng)當(dāng)被排除在外。因此，公共數(shù)據(jù)應(yīng)為不特定公眾使用，其使用本身也具有公用性。

二、公共數(shù)據(jù)公共目的維持機(jī)制的整理與反思

根據(jù)我國公共數(shù)據(jù)各地方立法及草案、征求意見稿來看，現(xiàn)行公共數(shù)據(jù)的公共目的性維持與監(jiān)督機(jī)制主要由以下五個(gè)制度組成：

第一，依法收集制度。各地方立法對(duì)公共數(shù)據(jù)的收集作出了原則性的限制，一是數(shù)據(jù)收集的目的限制，即數(shù)據(jù)的收集須按照使用目的在目的范圍內(nèi)進(jìn)行收集。二是一數(shù)一源，不得重復(fù)采集，各公共數(shù)據(jù)持有者之間可以通過共享獲得的數(shù)據(jù)，不得再向數(shù)據(jù)主體重復(fù)采集。三是尊重?cái)?shù)據(jù)主體意愿，信息主體對(duì)個(gè)人信息的使用享有同意、拒絕、刪除等權(quán)利。在收集法定職責(zé)范圍外的數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)征得數(shù)據(jù)主體的同意。但是，對(duì)于數(shù)據(jù)主體的哪些行為可以被視為同意，沒有細(xì)化的規(guī)定。

第二，信息保障制度。所謂信息保障制度，是指公共數(shù)據(jù)持有者應(yīng)當(dāng)保障信息的可公開性、真實(shí)性、完整性和及時(shí)性。信息保障制度不僅對(duì)信息質(zhì)量本身有著要求，對(duì)信息的流通也有制度化需求。各地方立法對(duì)信息保障均有規(guī)定，例如要求各單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)公共數(shù)據(jù)開放目錄對(duì)本單位公共數(shù)據(jù)進(jìn)行定期評(píng)估和審查。《無錫市公共數(shù)據(jù)管理辦法》第二十二條規(guī)定了數(shù)據(jù)的校核確認(rèn)義務(wù)：“市級(jí)責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)按照多源校核、動(dòng)態(tài)更新的原則，對(duì)本系統(tǒng)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行逐項(xiàng)校核、確認(rèn)?！贝送?，信息保障制度不僅要求在公告數(shù)據(jù)開放前進(jìn)行校核，還要求對(duì)公共數(shù)據(jù)開放后的可用性等定期進(jìn)行評(píng)估。

第三，管理監(jiān)督制度。公共數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理主要分為主管部門的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。主管部門監(jiān)督是指由主管部門指導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開放、利用并定期考核?！侗本┦泄矓?shù)據(jù)管理辦法(征求意見稿)》設(shè)置了主管部門考核：“市經(jīng)濟(jì)和信息化部門會(huì)同市政府辦公廳每年對(duì)市級(jí)行政機(jī)關(guān)、各區(qū)的公共數(shù)據(jù)管理情況進(jìn)行考核，……。考核結(jié)果納入市政府績(jī)效考核?！鄙鐣?huì)監(jiān)督是指由公眾通過提出意見建議的方式對(duì)公共數(shù)據(jù)的開放和數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。如公眾可在數(shù)據(jù)開放目錄不符合規(guī)范、數(shù)據(jù)存在錯(cuò)誤或遺漏等情況出現(xiàn)時(shí)，向主管部門提出意見。

第四，非歧視制度。非歧視制度也稱為技術(shù)中立制度，意味著立法不應(yīng)當(dāng)設(shè)立某種信息技術(shù)，使得某一群體相對(duì)于其他群體，在公共數(shù)據(jù)的獲取和使用上處于劣勢(shì)地位。《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》第十六條規(guī)定：“公共數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公平開放受限類公共數(shù)據(jù)，不得設(shè)定歧視性條件。”在非歧視制度下，不特定公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的獲取和使用都應(yīng)當(dāng)是同樣便捷的。技術(shù)中立主要通過數(shù)據(jù)獲取方式的技術(shù)設(shè)計(jì)，避免算法歧視或算法黑箱，但是對(duì)于受到算法歧視是否可以通過申訴或訴訟進(jìn)行救濟(jì)，沒有明確的規(guī)定。

第五，法律責(zé)任制度。法律責(zé)任制度主要針對(duì)公共數(shù)據(jù)持有者和數(shù)據(jù)利用者，通過責(zé)任制度的設(shè)置，保障數(shù)據(jù)持有者依照法律對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，避免數(shù)據(jù)利用者利用公共數(shù)據(jù)侵犯他人合法權(quán)益。各地方立法對(duì)于數(shù)據(jù)持有者——即公共數(shù)據(jù)管理部門的法律責(zé)任規(guī)定較為完善，但對(duì)于數(shù)據(jù)使用者的權(quán)利義務(wù)沒有細(xì)化規(guī)則。

筆者認(rèn)為，在公共數(shù)據(jù)目的性維持于監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建中，首先應(yīng)當(dāng)將維護(hù)數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)主權(quán)放在首位，建立多元化的公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類機(jī)制，完善數(shù)據(jù)主體的知情同意，設(shè)置個(gè)人數(shù)據(jù)再識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的處理機(jī)制，同時(shí)，強(qiáng)化政府的數(shù)據(jù)責(zé)任，賦予公眾更多的數(shù)據(jù)使用權(quán)救濟(jì)。

三、公共數(shù)據(jù)公眾使用機(jī)制的建構(gòu)

數(shù)據(jù)作為公共資源，即為公眾使用，特定或不特定的公眾均可以在不妨害他人利用的情形下，按照使用規(guī)則和目的性用途下進(jìn)行使用。自然人和法人、其他組織均有權(quán)以合法方式和手段創(chuàng)建、收集、聚合、儲(chǔ)存、處理、分析、營(yíng)銷、分配、使用和重復(fù)使用信息。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過使用的類型化建立公共數(shù)據(jù)的公眾使用機(jī)制。

(一)自由使用

1. 公共數(shù)據(jù)的自由使用與限制。 公共數(shù)據(jù)的自由使用是指在不妨礙他人使用的前提下，任何人都可以在目的性用途范圍內(nèi)無需許可地使用公共數(shù)據(jù)。自由使用意味著除非法律基于對(duì)特定利益的保護(hù)而作出限制，任何自然人和法人無需許可或付費(fèi)，均可以直接且便利地獲取并使用公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)的自由使用并不具有絕對(duì)性，而應(yīng)受到目的性用途的限制。例如，利用自由使用的公共數(shù)據(jù)爬取個(gè)人信息，利用技術(shù)手段去匿名化，非法獲取他人個(gè)人信息甚至侵犯他人隱私，這類侵權(quán)行為不能因自由使用而豁免。對(duì)于獲取公共數(shù)據(jù)行使知情權(quán)，或數(shù)據(jù)自用的主體，可不受數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)限制，但公共數(shù)據(jù)從業(yè)者應(yīng)該基受公共利益和個(gè)人信息與隱私保護(hù)的限制，依據(jù)法律授權(quán)或者行政特許等方式，管理并監(jiān)督其數(shù)據(jù)活動(dòng)。

2. 自由使用的性質(zhì)。 對(duì)公共數(shù)據(jù)的自由使用是否可以作為個(gè)人在法律上可以主張的權(quán)利？換言之，行為人在其使用的需求被否定或侵犯時(shí)，可否依照侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)機(jī)制尋求訴訟法上的救濟(jì)？按照耶林的觀點(diǎn)，并不是所有旨在保護(hù)利益的法律都能賦予利益人以主觀意義的權(quán)利，即法律請(qǐng)求權(quán)，使用人通過自由使用獲得的利益并不屬于嚴(yán)格意義上的權(quán)利，而是一種反射利益。因此，這一問題的實(shí)質(zhì)是，公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用利益是否屬于權(quán)利？權(quán)利化的觀點(diǎn)將自由使用作為法律利益，著眼于向使用人提供救濟(jì)。其中接受較為廣泛的是公共信托理論。公共信托理論源自于羅馬法，共用物由國家基于主權(quán)進(jìn)行保護(hù)。薩克斯(Sax)認(rèn)為公共信托財(cái)產(chǎn)不能僅為了公共目的而使用，還必須滿足一般公眾的使用需求。耶利內(nèi)克認(rèn)為公用物的所有權(quán)主體是有著自由使用權(quán)的公眾，而國家作為公益代表人，對(duì)所有權(quán)的行使是為保護(hù)公眾的自由使用。非權(quán)利化的觀點(diǎn)認(rèn)為因自由使用而享有的利益不是嚴(yán)格意義上的權(quán)利，因而不應(yīng)獲得司法救濟(jì)。

筆者認(rèn)為，若將公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用利益作為反射利益，斷絕使用人通過司法手段進(jìn)行救濟(jì)的可能性，沒有體現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)開放使用領(lǐng)域中國家和公民之間的平等關(guān)系。公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用利益雖然不屬于類型化的權(quán)利，但也不應(yīng)被視為反射利益而排除法律上的救濟(jì)。

3.自由使用的數(shù)據(jù)種類。 公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以自由使用為原則，許可使用或特許使用為例外，因此自由使用的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是范圍最廣、數(shù)量最大的。在保障信息安全與個(gè)人隱私等價(jià)值追求的前提下，最大程度地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的公開與使用，更好地實(shí)現(xiàn)信息公開與數(shù)據(jù)價(jià)值的利用。歐盟《PSI修正案》第八條第一款提到了公共部門資料再利用:“公共部門可以允許無需任何條件的資料再利用，如有需要可以設(shè)置許可條件，但是這些條件不能對(duì)再利用的進(jìn)行形成不必要的限制，且不可用于限制競(jìng)爭(zhēng)?！币虼?，公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的非排他、非營(yíng)利性利用應(yīng)皆自由。

(三)許可使用

1.許可使用的概念。公共數(shù)據(jù)的許可使用與自由使用并無本質(zhì)上的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)看作是自由使用的特殊類型。公眾對(duì)許可使用的數(shù)據(jù)不可取得排他的使用權(quán)。許可使用在一些地方立法中也被稱為有條件開放。許可使用的數(shù)據(jù)一般為申請(qǐng)開放，通過開放平臺(tái)向保存該數(shù)據(jù)的部門提出開放申請(qǐng)，并說明利用目的、保密條件等。

2. 許可使用的法律性質(zhì)。 公用物的許可使用是何性質(zhì)，學(xué)界仍有爭(zhēng)議，有人認(rèn)為是管理機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為，有人認(rèn)為是羈束性行政行為。若將公共數(shù)據(jù)的許可使用看做行政自由裁量，則在許可使用的場(chǎng)景下，公共數(shù)據(jù)主管機(jī)關(guān)或其授權(quán)的數(shù)據(jù)平臺(tái)有權(quán)對(duì)許可使用的數(shù)據(jù)類型、許可使用方式、限度和使用目的作出自由裁量。若將公共數(shù)據(jù)許可使用看做羈束性行政行為，則在公共數(shù)據(jù)規(guī)則制定時(shí)，就應(yīng)當(dāng)明確自由使用和許可使用的數(shù)據(jù)類型，開放流程，不同數(shù)據(jù)種類的使用、開發(fā)程度等。這樣可以在立法的階段就統(tǒng)一數(shù)據(jù)許可使用的落地流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)許可使用規(guī)則，一定程度上避免權(quán)力濫用，保障公眾的數(shù)據(jù)權(quán)益。但是，數(shù)據(jù)是海量的、數(shù)據(jù)的新種類出現(xiàn)很快，數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)平臺(tái)的更新迭代也是一夜之間可能發(fā)生的事情，若立法規(guī)定地過于詳細(xì)，不賦予數(shù)據(jù)管理者一定的自由裁量權(quán)，在個(gè)案中反而無法更有針對(duì)性地適應(yīng)數(shù)據(jù)使用者的需求。

筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)的許可使用應(yīng)當(dāng)被看作是行政自由裁量行為。理由如下：第一，許可使用是為了平衡特定數(shù)據(jù)敏感性和公共利益，但使用人對(duì)特定數(shù)據(jù)的使用情況復(fù)雜，法律難以詳細(xì)、窮盡規(guī)定。第二，許可使用是特殊情況下的自由使用，所以許可使用的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)在自由使用的性質(zhì)的項(xiàng)下討論。第三，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)關(guān)對(duì)許可使用的自由裁量并不意味著不受限制，仍需依照公共數(shù)據(jù)的使用目的和規(guī)則管理與授權(quán)使用。

3. 許可使用的數(shù)據(jù)種類。 公共數(shù)據(jù)的許可使用即作為自由使用的特殊類別，許可使用的數(shù)據(jù)種類是自由使用數(shù)據(jù)種類的延伸，是具有一定敏感性的公共數(shù)據(jù)，若直接公開可能會(huì)引起對(duì)公共利益或個(gè)人信息的不利影響。公共數(shù)據(jù)的開放共享并不表示可以對(duì)一切數(shù)據(jù)進(jìn)行無限制地開放，如果涉及個(gè)人信息與隱私，公共數(shù)據(jù)控制者應(yīng)當(dāng)采取必要匿名化措施，防止數(shù)據(jù)主體權(quán)益受到侵害。另外，出于對(duì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、可讀性和安全性的考慮，對(duì)處理要求較高或時(shí)效性強(qiáng)的數(shù)據(jù)，也應(yīng)當(dāng)設(shè)置獲取條件。

(四)特許使用

1. 特許使用的概念。 特許使用一般是指管理機(jī)關(guān)在不妨礙公共財(cái)產(chǎn)公用性的前提下為特定人設(shè)定的排他性使用的權(quán)利。然而，數(shù)據(jù)公共資源與有體性公共資源的占有和使用方式不同，有體性公共資源無法實(shí)現(xiàn)多人共同開發(fā)，只能采取諸如通過特許經(jīng)營(yíng)的方式對(duì)公共資源進(jìn)行開發(fā)利·和交易，并將獲得的收益上繳國庫，最終實(shí)現(xiàn)全民共享。與傳統(tǒng)公共資源不同，數(shù)據(jù)資源可以同時(shí)授權(quán)多個(gè)主體開發(fā)使用。此外，授權(quán)開發(fā)使用的實(shí)質(zhì)是使用權(quán)的授予，而不是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。因此，公共數(shù)據(jù)的特許使用應(yīng)當(dāng)是指一般不予開放，只有特殊情況下依申請(qǐng)審查后才可獲取，并在利用目的范圍內(nèi)有限使用。

2. 特許使用的性質(zhì)。 在我國，通說認(rèn)為特許使用權(quán)是一種用益物權(quán)。公共數(shù)據(jù)的特許使用與傳統(tǒng)的特許使用權(quán)不同，數(shù)據(jù)本身可以無限復(fù)制的特性與傳統(tǒng)有體物需要占有才能使用完全不同，嚴(yán)格程度甚于許可使用。自由使用在公共數(shù)據(jù)原本的目的性用途之中，所以沒有賦予使用人其他權(quán)利，只是使其獲得了因該類公共數(shù)據(jù)目的性用途設(shè)定而產(chǎn)生的反射利益，而特許使用則超越了該原本目的性用途，賦予了使用者繼續(xù)使用的特別權(quán)利，因此公共數(shù)據(jù)的特許使用沒有設(shè)置排他性使用權(quán)能的必要，且公共數(shù)據(jù)的特許使用一定要在目的性用途之下。

3. 特許使用的種類。 特許使用的數(shù)據(jù)一般涉及公共利益或他人權(quán)益，不得隨意開放。《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》對(duì)禁止開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行了列舉：國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、以及開放后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的數(shù)據(jù)，以及基于合同約定和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不得公開的數(shù)據(jù)。另外，公共數(shù)據(jù)涉及個(gè)人敏感信息的，也應(yīng)當(dāng)列為特許使用的數(shù)據(jù)?！秱€(gè)人信息保護(hù)法(草案)》第二十九條提到，對(duì)敏感個(gè)人信息的處理應(yīng)當(dāng)有特定的目的和充分的必要性。因此，禁止開放的數(shù)據(jù)并非無法獲取，而是需要根據(jù)申請(qǐng)、評(píng)估后在目的范圍內(nèi)獲取，或?qū)⒃擃悢?shù)據(jù)進(jìn)行匿名化或脫敏、脫密處理后向公眾或特定主體開放。

結(jié)語

數(shù)據(jù)是信息社會(huì)的“鉆石礦”，其體量之大、范圍之廣、價(jià)值之高，若不充分利用，則對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展無益。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，公共數(shù)據(jù)的開放與使用，有利于盤活公共機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)資源，“取之于民”的公共數(shù)據(jù)通過使用的類型化以及公共目的性維持與監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，能夠更好地“用之于民”，充分發(fā)揮出公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與政治價(jià)值。