金融監(jiān)管的央地分工變遷及其對(duì)農(nóng)村金融的影響

何婧 雷夢(mèng)嬌

摘 ? 要：金融監(jiān)管的央地分工變遷與我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的歷史進(jìn)程同步，擁有大量非存款類金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融始終是監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。對(duì)改革開(kāi)放后金融監(jiān)管央地分工變遷的梳理發(fā)現(xiàn)，金融監(jiān)管存在垂直系統(tǒng)內(nèi)地方金融監(jiān)管權(quán)增強(qiáng)、橫向監(jiān)管體系從多頭并舉向單頭集中轉(zhuǎn)變，以及中央為主、地方為輔雙層監(jiān)管模式中地方監(jiān)管職能增強(qiáng)的特點(diǎn)。這將引發(fā)農(nóng)村存款類金融機(jī)構(gòu)的普惠深化和非存款類金融機(jī)構(gòu)的配置優(yōu)化，但對(duì)非正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)既可能出現(xiàn)監(jiān)管真空又可能出現(xiàn)過(guò)度監(jiān)管。優(yōu)化農(nóng)村金融監(jiān)管，應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整金融監(jiān)管央地分工、確保金融監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)對(duì)等、構(gòu)建金融監(jiān)管激勵(lì)相容機(jī)制，以服務(wù)農(nóng)村金融的穩(wěn)定和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管;金融監(jiān)管體制改革;農(nóng)村金融

中圖分類號(hào)：F832 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2021）11-0118-12

在金融監(jiān)管體制改革中，金融監(jiān)管地方化的核心在于構(gòu)建中央—地方雙層金融監(jiān)管體制。地方金融監(jiān)管權(quán)自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷了權(quán)力下放、上收和再下放的反復(fù)調(diào)整。2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)，提出要“推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革”，將涉農(nóng)存款類金融機(jī)構(gòu)①的微觀監(jiān)管權(quán)逐步下放，交由銀監(jiān)會(huì)地方派出機(jī)構(gòu)。而涉農(nóng)非存款類和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)②，又恰屬于地方金融監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)的“7+4”類機(jī)構(gòu)范疇③。在此基礎(chǔ)上，各地政府紛紛加速推進(jìn)《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，因地制宜，細(xì)化“7+4”類機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管規(guī)則。央地雙層金融監(jiān)管體系中地方政府的金融監(jiān)管權(quán)得到進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化。

地方政府金融監(jiān)管權(quán)的不斷強(qiáng)化，將對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)產(chǎn)生重大影響。農(nóng)村金融資源配置效率低下的困擾一直未能得到妥善解決，農(nóng)村金融中存款類金融機(jī)構(gòu)存在“移位”，非存款類金融機(jī)構(gòu)發(fā)展“錯(cuò)位”，資金互助等非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)職能“缺位”。歷次監(jiān)管體制改革均沒(méi)能扭轉(zhuǎn)農(nóng)村金融在資源配置中的低效狀態(tài)，農(nóng)村金融資源總量與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要供求失衡，正規(guī)與非正規(guī)金融互補(bǔ)配合的局面難以形成，地區(qū)性農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)頻現(xiàn)[1]。提升金融資源配置效率，是農(nóng)村金融監(jiān)管的核心要義所在。農(nóng)村金融監(jiān)管體制的徘徊不定，將影響農(nóng)村金融資源的合理配置。本文主要探究金融監(jiān)管央地分工變遷的內(nèi)在邏輯與特征趨勢(shì)，以及金融監(jiān)管與農(nóng)村金融資源配置之間的關(guān)系，通過(guò)構(gòu)建“地方政府—農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)—農(nóng)村金融資源配置”的分析框架，以期揭示央地金融監(jiān)管分工變遷所致的金融監(jiān)管地方化會(huì)對(duì)農(nóng)村金融資源配置造成何種影響，并結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略新要求提出針對(duì)性的政策建議。

一、改革開(kāi)放以來(lái)金融監(jiān)管的央地分工變遷

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)外金融格局的變化，我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)歷經(jīng)下放、上收和再下放以及集權(quán)與分權(quán)的交替往復(fù)。金融監(jiān)管的央地分工變遷史，既是一部中央在金融發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)之間的權(quán)衡史，又是一部中央與地方在金融監(jiān)管權(quán)之間的博弈史。

本文基于地方政府金融監(jiān)管的權(quán)限變動(dòng)，將改革開(kāi)放后我國(guó)金融監(jiān)管的央地分工變遷劃分為起步、過(guò)渡、發(fā)展和變革四個(gè)階段。

（一）起步階段：地方金融監(jiān)管的初步探索（1978—1991年）

1978年我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行改革開(kāi)放，“大一統(tǒng)”的“統(tǒng)存統(tǒng)貸”局面被打破，四大銀行從人民銀行中獨(dú)立出來(lái)，開(kāi)始設(shè)立以銀行為主的市場(chǎng)化金融機(jī)構(gòu)，社會(huì)主義金融組織體系開(kāi)始成型，中國(guó)人民銀行專司金融監(jiān)管。中央和地方的財(cái)政關(guān)系發(fā)生變動(dòng)，在地方財(cái)政“軟約束”的情況下，金融成為財(cái)政的補(bǔ)充手段，以銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常被作為政府的“第二財(cái)政”[2]。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的初期，各類金融機(jī)構(gòu)初設(shè)，中央政府和地方政府對(duì)金融發(fā)展均存在迫切需求，金融監(jiān)管體系逐步形成，地方政府獲得部分金融監(jiān)管和審批權(quán)限。

1978—1991年，央地金融監(jiān)管的特征主要表現(xiàn)在以下方面：第一，中央將金融管理權(quán)賦予人民銀行和國(guó)有銀行，通過(guò)人民銀行支行、國(guó)有銀行支行對(duì)地方進(jìn)行金融監(jiān)管;第二，在人民銀行將金融機(jī)構(gòu)審批權(quán)下放給地方政府后，地方政府通過(guò)鼓勵(lì)支持轄區(qū)內(nèi)新型金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立和發(fā)展，以獲取地方金融監(jiān)管的控制權(quán)。

起步階段的具體金融監(jiān)管措施如下：1978—1984年，中國(guó)人民銀行剝離原有的商業(yè)功能①，只保留中央銀行職能。1983年9月，國(guó)務(wù)院將地方金融監(jiān)管權(quán)交由中國(guó)人民銀行及其各支行②。實(shí)際上，地方政府通過(guò)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)人民銀行和國(guó)有銀行等分支機(jī)構(gòu)的控制力和影響力爭(zhēng)奪金融資源，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)目標(biāo)，地方金融監(jiān)管的實(shí)際權(quán)力在地方政府手中[3]。為彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，由地方政府主導(dǎo)與控制的城市信用社、信托公司等地方性金融機(jī)構(gòu)和資金拆借市場(chǎng)等地方性金融市場(chǎng)遍地開(kāi)花。

在農(nóng)村金融監(jiān)管方面，為順應(yīng)國(guó)家以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)化投資的戰(zhàn)略目標(biāo)，存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、非存款類和非正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管初具雛形。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)方面，1978年，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行建立以服務(wù)“三農(nóng)”為主要目標(biāo)的基層機(jī)構(gòu)——農(nóng)村信用社，但農(nóng)村信用社的管理權(quán)主要屬于農(nóng)業(yè)銀行，并未形成機(jī)構(gòu)設(shè)立初衷所期望的“集體所有制的合作金融組織”。在非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)方面，為刺激國(guó)民經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和減少中央財(cái)政支出，中國(guó)人民銀行將金融機(jī)構(gòu)審批權(quán)下放給地方政府，地方政府在此契機(jī)下，相繼在農(nóng)村成立由地方農(nóng)業(yè)行政部門(mén)主管的農(nóng)村合作基金會(huì)，開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)。同時(shí)，地方政府還積極參與組建金融業(yè)務(wù)，如財(cái)政出資直接參股典當(dāng)行支持其發(fā)展[4]。地方政府通過(guò)積極參與和發(fā)展各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)，對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管進(jìn)行初步嘗試和探討。

（二）過(guò)渡階段：中央金融監(jiān)管集權(quán)回歸（1992—2002年）

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)性大大增強(qiáng)。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)對(duì)我國(guó)也產(chǎn)生了較大沖擊，境外金融風(fēng)險(xiǎn)輸入壓力增大。從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，一些國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，國(guó)內(nèi)通貨膨脹較為嚴(yán)重，金融體系出現(xiàn)了流動(dòng)性過(guò)剩，銀行不良貸款率攀升。地方政府加強(qiáng)爭(zhēng)奪金融資源而疏于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，大量非正式金融機(jī)構(gòu)游離于國(guó)家監(jiān)管體制之外，造成地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)集聚，中央政策在地方推行受阻，給金融監(jiān)管帶來(lái)較大困難。在此背景下，中央開(kāi)始加緊上收金融監(jiān)管權(quán)力、削弱地方政府金融發(fā)展的權(quán)限。

1992—2002年，央地金融監(jiān)管特征主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，中央對(duì)金融監(jiān)管施行自上而下的統(tǒng)籌安排，系統(tǒng)性上收地方政府的金融監(jiān)管權(quán);第二，中央積極化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整頓。

過(guò)渡階段的具體金融監(jiān)管措施如下：1993年12月，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)的多項(xiàng)金融監(jiān)管權(quán)上交給總行①。1998年10月，為進(jìn)一步加強(qiáng)中央對(duì)地方金融的管控，人民銀行由31個(gè)省級(jí)分行整合為9個(gè)中心城市分行②。中國(guó)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)成立③，逐步確立了以“一行三會(huì)”為主體的分業(yè)監(jiān)管、垂直監(jiān)管模式。與此同時(shí)，我國(guó)金融監(jiān)管的法制化進(jìn)程隨之加快[5]，各行業(yè)的金融監(jiān)管權(quán)陸續(xù)收歸于中央④。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)后，中央要求各國(guó)有商業(yè)銀行收縮縣域分支機(jī)構(gòu)以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)有商業(yè)銀行縣級(jí)以下網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量銳減⑤。

農(nóng)村金融也聚集了不少風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管，中央這一階段的重點(diǎn)任務(wù)是加強(qiáng)監(jiān)管，防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。面對(duì)作為農(nóng)村金融服務(wù)主力軍的農(nóng)村信用社商業(yè)化趨勢(shì)日盛的局面，1996年8月，國(guó)務(wù)院規(guī)定將農(nóng)村信用社從農(nóng)業(yè)銀行中分離出來(lái)，交于中國(guó)人民銀行監(jiān)管⑥。由于地方政府對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的盲目擴(kuò)張，不少地區(qū)出現(xiàn)兌付危機(jī)。自1997年11月起，中央開(kāi)始嚴(yán)厲查處和取締農(nóng)村合作基金會(huì)。出于借貸和集資兩者界限含混的考量，中央對(duì)“高利貸”和地下錢(qián)莊采取“零容忍”的態(tài)度，對(duì)農(nóng)村民間借貸亂象進(jìn)行了整治。

（三）發(fā)展階段：地方金融監(jiān)管權(quán)的確立（2003—2016年）

在前一時(shí)期，我國(guó)付出巨大的成本和代價(jià)進(jìn)行金融整治，有效降低了金融市場(chǎng)的整體風(fēng)險(xiǎn)。但中央集權(quán)的回歸，造成地方金融監(jiān)管在一定程度上的缺位。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量不足以支撐起日益增長(zhǎng)的金融需求，且各類銀行相繼完成股份制改革⑦，市場(chǎng)化意識(shí)增強(qiáng)，地方政府干預(yù)能力被大幅削弱。2008年美國(guó)金融危機(jī)席卷全球，中央在發(fā)展地方金融的同時(shí)兼顧防控金融風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)始將金融監(jiān)管權(quán)審慎下放，地方金融監(jiān)管職責(zé)逐步確立。

2003—2016年，央地金融監(jiān)管特征主要表現(xiàn)在以下方面：第一，中央授權(quán)地方政府，享有對(duì)特定地方金融機(jī)構(gòu)的部分監(jiān)管職權(quán);第二，地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃地方金融發(fā)展，鼓勵(lì)支持地方金融監(jiān)管部門(mén)成立，對(duì)地方金融活動(dòng)進(jìn)行針對(duì)性和專業(yè)性的金融管理。

發(fā)展階段的具體金融監(jiān)管措施如下：2003年后，各地政府迎來(lái)開(kāi)設(shè)金融服務(wù)辦公室的熱潮①，標(biāo)志著以金融辦為載體的地方金融監(jiān)管格局逐步形成。金融危機(jī)過(guò)后，各地方政府著力擴(kuò)大金融辦職能并增強(qiáng)其獨(dú)立性②，引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)融資方式創(chuàng)新，助推企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)，支持地方經(jīng)濟(jì)金融健康發(fā)展。金融辦的成立與發(fā)展，使得地方金融專業(yè)性監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求得到有效滿足。2014年8月，中央和地方雙層金融監(jiān)管體系以政策明文形式予以確立③。以中央為主、地方為輔的雙層金融監(jiān)管體制逐步成為我國(guó)新的金融監(jiān)管框架，有力提升了地方政府在中央統(tǒng)籌下的金融監(jiān)管能力，優(yōu)化了地方金融生態(tài)。

在農(nóng)村金融監(jiān)管方面，以2003年省聯(lián)社開(kāi)始管理農(nóng)村信用社為信號(hào)④，地方政府的金融監(jiān)管權(quán)不斷擴(kuò)大。2006年，為緩解農(nóng)村信用社“資金離農(nóng)”現(xiàn)象帶來(lái)的農(nóng)村金融供給不足問(wèn)題，銀監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)地方政府發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以緩解農(nóng)村地區(qū)的融資困難⑤。此后，為彌補(bǔ)地方金融監(jiān)管的缺位，2008年、2009年中央先后將小額貸款公司和融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)（包括審批設(shè)立、日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)）賦予地方政府[6]。2012年12月，典當(dāng)行的監(jiān)管權(quán)也從中央下放給地方。這些舉措有效提升了農(nóng)村地區(qū)的金融供給水平，增強(qiáng)了農(nóng)村金融活力。

（四）變革階段：地方金融監(jiān)管權(quán)的強(qiáng)化（2017年至今）

2017年以來(lái)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，中美貿(mào)易摩擦加劇，2020年新冠肺炎疫情觸發(fā)美股接連熔斷，世界經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)性因素增加。隨著金融科技的發(fā)展，我國(guó)地方金融活動(dòng)亂象頻發(fā)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患增加。地方政府代理問(wèn)題凸顯，地方政府享有事實(shí)上的金融監(jiān)管權(quán)，而無(wú)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，這種金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)不對(duì)等威脅著我國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全。2017年金融嚴(yán)監(jiān)管時(shí)代來(lái)臨，防范金融風(fēng)險(xiǎn)成為變革階段的監(jiān)管主題。為進(jìn)一步緩解央地在金融監(jiān)管權(quán)之間的矛盾，中央明確地方金融監(jiān)管職權(quán)范圍并強(qiáng)調(diào)地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)對(duì)等，地方金融監(jiān)管得到強(qiáng)化。

2017年至今，央地金融監(jiān)管特征主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，地方政府的金融監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍逐步明確，風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任得以強(qiáng)化;第二，以中央為主、地方為輔，共同加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)。

變革階段的具體金融監(jiān)管措施如下：2017年，中央通過(guò)第五次全國(guó)金融工作會(huì)議明確地方金融監(jiān)管范圍是“7+4”，并強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)對(duì)等性。此后，中央金融監(jiān)管體系歷經(jīng)變革，“一行三會(huì)”退出歷史舞臺(tái)，取而代之為“一委一行兩會(huì)”①。為響應(yīng)中央監(jiān)管體系變革，自2018年下半年以來(lái)，地方金融監(jiān)管體制改革也相繼拉開(kāi)帷幕。吉林、浙江、海南等地的地方金融辦紛紛升級(jí)，由“辦”到“局”，地方金融監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不斷強(qiáng)化。2020年以來(lái)，為加快法律法規(guī)建設(shè)，升級(jí)金融監(jiān)管手段，各地的地方性金融監(jiān)管法規(guī)條例陸續(xù)出臺(tái)②，細(xì)化了各類金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入規(guī)則和監(jiān)管手段[7]。

在農(nóng)村金融監(jiān)管方面，地方金融監(jiān)管力量不斷增強(qiáng)，試圖彌補(bǔ)監(jiān)管真空。地方金融監(jiān)管權(quán)力的增強(qiáng)，也促使地方有更多的方法促進(jìn)當(dāng)?shù)亟鹑诘陌l(fā)展。如對(duì)于“開(kāi)展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社”的監(jiān)管，中央層面明確納入“7+4”類中的4類強(qiáng)化地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，隨后諸如北京市、四川省等地出臺(tái)的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》，均將其納入監(jiān)管范疇。2018年10月，山東省地方金融監(jiān)督管理局印發(fā)《山東省農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)監(jiān)管細(xì)則》，打破了對(duì)合作社內(nèi)部信用互助問(wèn)題缺乏監(jiān)管的局面。也有地方金融監(jiān)管關(guān)注農(nóng)村金融的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展，如受到四川、西藏兩地地方金融監(jiān)督管理局監(jiān)管的天府（四川）聯(lián)合股權(quán)交易中心開(kāi)設(shè)“天府農(nóng)業(yè)板”，專注農(nóng)業(yè)企業(yè)股權(quán)交易和投融資。

綜合比較上述四個(gè)階段可以看出，在央地金融監(jiān)管分工變遷過(guò)程中，中央出于對(duì)金融發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控的權(quán)衡取舍，在集權(quán)與分權(quán)之間波折往復(fù)，從“分權(quán)”到“集權(quán)”，再到“審慎分權(quán)”。地方金融監(jiān)管作為中央監(jiān)管的輔助和補(bǔ)充，從無(wú)到有，逐步強(qiáng)化。央地金融監(jiān)管的分工變遷史，也是一部地方金融監(jiān)管的發(fā)展史，地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)從不對(duì)等到對(duì)等，從備受質(zhì)疑的事實(shí)性管理到明文確立的規(guī)范性監(jiān)管[4]，地方金融監(jiān)管砥礪前行。

二、金融監(jiān)管央地分工變遷的決策邏輯與特征

通過(guò)前文對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)央地金融監(jiān)管分工變遷的梳理可知，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，央地之間對(duì)金融資源存在動(dòng)態(tài)博弈，分工不斷變動(dòng)。在此，對(duì)金融監(jiān)管央地分工變遷的背后邏輯及其特征進(jìn)行深入分析。

（一）金融監(jiān)管央地分工變遷的決策邏輯

在我國(guó)的金融監(jiān)管實(shí)踐中，有相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期采用金融集權(quán)的管理模式。隨著國(guó)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)的逐步化解，中央開(kāi)始在監(jiān)管金融發(fā)展和控制風(fēng)險(xiǎn)的綜合考量下審慎下放金融權(quán)力，形成適度分權(quán)的格局，適當(dāng)下放金融監(jiān)管權(quán)[6]。金融監(jiān)管權(quán)在中央和地方之間的分配，主要基于如下三點(diǎn)考慮：

第一，中央和地方之間的信息不對(duì)稱影響金融權(quán)責(zé)分配。激勵(lì)組織理論將分權(quán)歸因于下級(jí)具有信息比較優(yōu)勢(shì)，上級(jí)讓渡控制權(quán)給下級(jí)有助于利用下級(jí)的信息比較優(yōu)勢(shì)，最優(yōu)的組織結(jié)構(gòu)取決于上級(jí)在溝通成本和控制權(quán)收益之間的權(quán)衡[8]。金融監(jiān)管也存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量龐雜且地域分散，中央集權(quán)監(jiān)管難以完全觸及，而地方金融管理當(dāng)局具備天然的資源優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和政策便利，能夠更好地化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)。

第二，中央政府與地方政府的政策目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向不同。監(jiān)管者在執(zhí)行監(jiān)管裁量權(quán)時(shí)，傾向于從升遷角度執(zhí)行監(jiān)管政策，因而會(huì)選擇執(zhí)行對(duì)自身發(fā)展有利的政策[9]。中央則要在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)將通貨膨脹控制在可接受程度。Haritchabalet等人的研究表明，中央政府在高額的監(jiān)督成本和地區(qū)間金融風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)間權(quán)衡，當(dāng)監(jiān)督成本很高時(shí)，則將銀行的資本監(jiān)管權(quán)下放到地方，但如果金融風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)很強(qiáng)，中央則需要收回資本監(jiān)管權(quán)[10]。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的晉升壓力增強(qiáng)了地方政府對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪，傾向于執(zhí)行寬松的監(jiān)管政策。央地金融監(jiān)管之間的目標(biāo)差異會(huì)引發(fā)地方政府對(duì)中央政策的選擇性執(zhí)行，進(jìn)而造成金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第三，金融監(jiān)管的央地分工需考慮金融風(fēng)險(xiǎn)的放大效應(yīng)。金融監(jiān)管不足將促使金融機(jī)構(gòu)過(guò)度冒險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性交易將風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至其他機(jī)構(gòu)。即使該金融機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)不存在直接聯(lián)系，其他地方的投資者也可能會(huì)產(chǎn)生“恐慌情緒”，對(duì)本地類似的金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生相同的預(yù)期，進(jìn)而導(dǎo)致其他地方的金融體系出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，金融的高杠桿更是會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)的自我實(shí)現(xiàn)[11]，這被稱為金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢效應(yīng)。地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)多關(guān)注本地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，而漠視對(duì)其他地區(qū)的影響[12-13]。

（二）金融監(jiān)管央地分工變遷的特征

結(jié)合前文金融監(jiān)管改革的最新動(dòng)向，從理論上總結(jié)金融監(jiān)管改革的特征，可歸納為如下三點(diǎn)：第一，垂直系統(tǒng)內(nèi)地方金融監(jiān)管權(quán)增強(qiáng)。銀保監(jiān)會(huì)等垂直系統(tǒng)履行監(jiān)管責(zé)任時(shí)，中央主要負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則并指導(dǎo)實(shí)施，微觀事項(xiàng)審批權(quán)逐步下放到地方派出機(jī)構(gòu)①。第二，橫向監(jiān)管體系從多頭并舉向單頭集中轉(zhuǎn)變。地方監(jiān)管由多頭分散監(jiān)管向單一機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管轉(zhuǎn)變。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議中明確地方金融監(jiān)督管理局的監(jiān)管范圍是“7+4”，將原先散落各地多頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力集中納入地方金融監(jiān)督管理局職能范圍②。第三，中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式中地方監(jiān)管職能的增強(qiáng)。繼2017年中央要求地方政府強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和意識(shí)后③，2018年各地金融辦紛紛升級(jí)，由“辦”到“局”，地方金融監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任得到進(jìn)一步強(qiáng)化。我國(guó)金融監(jiān)管模式逐漸呈現(xiàn)由中央單一監(jiān)管向中央主導(dǎo)、地方輔助的雙層監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。地方政府金融發(fā)展權(quán)和金融穩(wěn)定權(quán)有所增強(qiáng)。

綜上可知，金融監(jiān)管趨向于在垂直系統(tǒng)內(nèi)和雙層體系中地方監(jiān)管權(quán)加強(qiáng)、向單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中的特點(diǎn)。央地雙層金融監(jiān)管模式能夠整合監(jiān)管資源，規(guī)避地方金融“九龍治水”的管理亂象，提高地方政府的監(jiān)管效力。但在該體制下，依然存在著以下監(jiān)管問(wèn)題：一是監(jiān)管目標(biāo)偏離。金融監(jiān)管的首要目標(biāo)是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，但部分地方政府對(duì)屬地金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任疏于承擔(dān)，工作重點(diǎn)偏向于地方金融發(fā)展，監(jiān)管激勵(lì)不足。二是監(jiān)管授權(quán)含混。在中央事權(quán)和地方事權(quán)界限不明的背景下，金融監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊現(xiàn)象并存[3]，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管分工模糊問(wèn)題更甚④。三是監(jiān)管資源相對(duì)匱乏。受地方金融監(jiān)管人力、財(cái)務(wù)等資源的制約，地方金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、監(jiān)管人員的專業(yè)化技能亟待提升。

（三）金融監(jiān)管地方化的模式及趨勢(shì)演變

中央和地方基于資源配置的動(dòng)態(tài)博弈，是理解我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。從前文的梳理可以看出，金融監(jiān)管央地分工變遷史，也是金融監(jiān)管地方化趨勢(shì)增強(qiáng)的過(guò)程。提到金融監(jiān)管地方化，就不得不提到金融分權(quán)理論。

作為資本構(gòu)成的兩個(gè)重要組成部分，財(cái)政和金融不可分割，在財(cái)政分權(quán)誕生的同時(shí)，金融分權(quán)理論也順勢(shì)而生。傅勇和李良松[14]、洪正和胡勇鋒[6]指出，金融分權(quán)主要包括兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是指金融資源在政府和市場(chǎng)間的配置，第二個(gè)層次是指不同政府部門(mén)以及中央和地方政府之間對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪與配置。金融監(jiān)管地方化主要關(guān)注第二個(gè)層次。地方金融監(jiān)管權(quán)是金融發(fā)展權(quán)和金融穩(wěn)定權(quán)的綜合。金融發(fā)展權(quán)是指通過(guò)調(diào)整金融資源配置，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力[11]，在我國(guó)現(xiàn)有重設(shè)立審批、輕事后懲罰的體制下，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)權(quán)最為重要。金融穩(wěn)定權(quán)是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)除具有日常監(jiān)管權(quán)外，在發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為切斷風(fēng)險(xiǎn)傳播，避免形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融市場(chǎng)上的參與者承擔(dān)救助的責(zé)任和義務(wù)。

在此，對(duì)金融權(quán)利內(nèi)涵和分權(quán)的對(duì)象進(jìn)行分類，展開(kāi)分析我國(guó)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期采取的差異性分權(quán)模式及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響（見(jiàn)圖1）。追蹤最新的金融監(jiān)管變化動(dòng)態(tài)，金融監(jiān)管地方化主要表現(xiàn)在：針對(duì)存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從模式（1）向模式（2）的轉(zhuǎn)變，非存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從模式（3）向模式（4）轉(zhuǎn)變。

三、金融監(jiān)管央地分工變遷對(duì)農(nóng)村金融資源配置的影響

關(guān)于金融監(jiān)管地方化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體影響效應(yīng)尚存在爭(zhēng)議。有少部分文獻(xiàn)提到地方金融監(jiān)管的正向影響，支持“發(fā)展觀”，比如能激發(fā)地方政府發(fā)揮能動(dòng)性，積極提升地區(qū)金融資源配置水平，促進(jìn)金融競(jìng)爭(zhēng)，完善金融運(yùn)行環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且由于地方政府存在信息和監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，可以降低中央政府的監(jiān)管成本[15]。但更多的文獻(xiàn)圍繞地方金融監(jiān)管存在的負(fù)面影響展開(kāi)研究，支持“干預(yù)觀”，其理由是地方政府存在強(qiáng)烈擴(kuò)張地區(qū)金融資源的沖動(dòng)，尤其是在地區(qū)財(cái)政資源不足的情況下，會(huì)加大對(duì)金融的干預(yù)[16-17]，因而地方政府總是會(huì)不斷沖破監(jiān)管底線，進(jìn)而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)集聚[18-20]。

由于農(nóng)村金融監(jiān)管對(duì)象的主體是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管央地分工變遷將通過(guò)影響農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)而影響農(nóng)村金融資源配置。因此，這里根據(jù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的三大類，即存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、非存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)分別展開(kāi)分析。

（一）垂直系統(tǒng)內(nèi)地方金融監(jiān)管權(quán)的增強(qiáng)推動(dòng)存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的普惠深化

存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)①屬于“條條”垂直系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管模式。地方政府在中央監(jiān)管規(guī)則的框定下享有地方金融監(jiān)管的具體裁量權(quán)。早期地方政府發(fā)展涉農(nóng)存款類金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)在于，當(dāng)財(cái)政緊缺時(shí)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)會(huì)承擔(dān)部分財(cái)政職能[21]。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，地方財(cái)政自主性下降，搶奪金融資源的意愿變得更為強(qiáng)烈，地方政府對(duì)村鎮(zhèn)銀行的攀比設(shè)立證明了這一觀點(diǎn)[22]。存款類農(nóng)村金融的擴(kuò)張除了能幫助地方政府獲得更多的資金支持外，還可以通過(guò)降低失業(yè)率和貧困率[23]，提高產(chǎn)出增長(zhǎng)和地區(qū)人均收入水平[24-26]，減緩社會(huì)貧困。

垂直系統(tǒng)內(nèi)地方金融監(jiān)管權(quán)增強(qiáng)具體表現(xiàn)為以銀監(jiān)會(huì)為代表的地方派出機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管職權(quán)的擴(kuò)大，擁有對(duì)轄區(qū)內(nèi)存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批、業(yè)務(wù)范圍規(guī)定等權(quán)力。此舉能夠有效緩解央地之間的信息不對(duì)稱，充分利用地方政府在當(dāng)?shù)氐奶烊毁Y源優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和政策便利，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的微觀事項(xiàng)作出更為迅速和精準(zhǔn)的判斷，避免由于中央監(jiān)管信息掌握的不充分而降低地方金融發(fā)展效率。

銀監(jiān)會(huì)對(duì)存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的支持，增強(qiáng)了普惠金融的服務(wù)廣度和深度。2018年1月，為擴(kuò)大村鎮(zhèn)銀行的覆蓋面，銀監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)國(guó)有銀行在貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行②。2019年1月，為推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的能力，銀保監(jiān)會(huì)提出農(nóng)村商業(yè)銀行原則上機(jī)構(gòu)不出縣、資金不跨縣，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)守初心，專注支農(nóng)支小的信貸業(yè)務(wù)本源③，引導(dǎo)農(nóng)村商業(yè)銀行貸款投向“做小做散，以小取勝”，深化普惠金融發(fā)展。

（二）多頭并舉向單頭集中轉(zhuǎn)變，推動(dòng)非存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的配置優(yōu)化

“7+4”類地方金融監(jiān)管范圍中恰好有三類屬于非存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)④。在多頭并舉監(jiān)管時(shí)代，農(nóng)村合作基金會(huì)盲目擴(kuò)張，地方風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后不得以由中央政府統(tǒng)一宣布取締[27]。對(duì)于由地方負(fù)責(zé)監(jiān)管的小額貸款公司、小額擔(dān)保公司，多地出臺(tái)了放松性的政策，在放款融資限制等方面支持其發(fā)展[28-29]。Park & Shen以信貸審批權(quán)上收事件為例，對(duì)比審批權(quán)在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社和審批權(quán)上收至農(nóng)業(yè)銀行的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)在當(dāng)?shù)貙徟鷷r(shí)，低效率的再融資和再貸款容易獲得批準(zhǔn)，當(dāng)?shù)貙?duì)抵押物的處置存在不及時(shí)和不徹底問(wèn)題，這將會(huì)增加信貸風(fēng)險(xiǎn)[30]。

原先散落各地多頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力集中納入地方金融監(jiān)督管理局職能范圍后⑤，多頭監(jiān)管向單頭監(jiān)管靠攏將使監(jiān)管規(guī)則趨于統(tǒng)一，監(jiān)管真空得到彌補(bǔ)。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)出臺(tái)各種激勵(lì)政策對(duì)非存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行激勵(lì)[29]，從只注重發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)金融發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)管控并重的政策目標(biāo)。此舉有助于促使央地金融監(jiān)管目標(biāo)趨同和阻礙金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延。中央具有金融發(fā)展和金融穩(wěn)定的雙重監(jiān)管目標(biāo)，而地方政府官員出于自身晉升的考量更側(cè)重于金融發(fā)展，當(dāng)?shù)胤秸灿蟹揽亟鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)后，央地金融監(jiān)管目標(biāo)趨同，中央政策在地方將執(zhí)行得更為通暢。地方政府對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)防控，能夠有效阻礙金融風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域蔓延。

地方金融監(jiān)管權(quán)集中于地方金融監(jiān)督管理局后，地方金融監(jiān)督管理局加強(qiáng)監(jiān)管規(guī)則制定和執(zhí)法，規(guī)范非存款類農(nóng)村金融的行業(yè)秩序。2019年，河北省和山東省的地方金融監(jiān)督管理局先后印發(fā)對(duì)小額貸款公司的管理辦法①，詳細(xì)規(guī)定了所轄區(qū)域內(nèi)小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范，以強(qiáng)化地方對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管力度，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，提升監(jiān)管質(zhì)效。同時(shí)，各地金融監(jiān)督管理局為化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境，積極取締整改違規(guī)的非存款類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，如寧夏、廣州等地的地方金融監(jiān)管局相繼取消違規(guī)小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，北京地方金融監(jiān)管局對(duì)違規(guī)典當(dāng)行下發(fā)監(jiān)管函。

（三）央地雙層監(jiān)管體系中地方政府金融監(jiān)管權(quán)的加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，既可能出現(xiàn)監(jiān)管真空也可能存在過(guò)度監(jiān)管

農(nóng)村金融是多元化的，民間自發(fā)的依靠誘導(dǎo)性制度演進(jìn)形成的非正規(guī)金融，是農(nóng)村金融的重要組成部分，非正規(guī)金融的效率甚至高于正規(guī)金融[31-32]，但中央監(jiān)管帶來(lái)的中央政府強(qiáng)制性制度安排和過(guò)度監(jiān)管，不利于非正規(guī)金融市場(chǎng)的發(fā)展和壯大。地方金融監(jiān)管自主權(quán)的增強(qiáng)，積極的一面在于能夠充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，促進(jìn)當(dāng)?shù)胤钦?guī)金融的發(fā)展，地方政府出于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)展多采取視而不見(jiàn)甚至鼓勵(lì)的態(tài)度;消極的一面在于過(guò)分強(qiáng)調(diào)金融穩(wěn)定權(quán)，也可能產(chǎn)生負(fù)面影響，在監(jiān)管能力有限的情況下，可能會(huì)對(duì)非正規(guī)金融采取“一刀切”。

合作金融是農(nóng)村非正規(guī)金融的重要組成部分，這里以合作金融為例來(lái)說(shuō)明監(jiān)管問(wèn)題對(duì)非正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的影響。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)造成合作金融市場(chǎng)發(fā)展混亂的原因是金融監(jiān)管的缺失[33]還是過(guò)度[34]尚無(wú)定論。農(nóng)民資金互助的發(fā)展證實(shí)了國(guó)家邏輯和政府金融監(jiān)管系統(tǒng)邏輯的雙層邏輯[33]。由于信息不對(duì)稱嚴(yán)重和監(jiān)管能力有限，銀監(jiān)會(huì)在批準(zhǔn)設(shè)立50家資金互助社之后，多年未再審批。當(dāng)部分地方政府意識(shí)到發(fā)展合作金融對(duì)促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展的重要性后②，積極出臺(tái)試點(diǎn)辦法促進(jìn)當(dāng)?shù)睾献鹘鹑诎l(fā)展[33，35]。也有一些金融監(jiān)管部門(mén)和地方政府出于風(fēng)險(xiǎn)控制的考慮，將資金互助活動(dòng)完全禁止[36]。更多的省份對(duì)于合作金融的發(fā)展聽(tīng)之任之，存在監(jiān)管缺失。合作金融治理機(jī)制和風(fēng)控手段還不夠健全，導(dǎo)致各地監(jiān)管部門(mén)對(duì)其持懷疑態(tài)度，從而陷入“一收就死，一放就亂”的監(jiān)管怪圈。

四、結(jié)論與政策建議

金融監(jiān)管央地分工變遷的決策邏輯是基于央地之間的信息不對(duì)稱、政策目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向的不同以及金融風(fēng)險(xiǎn)的放大效應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管從縱向來(lái)看存在銀保監(jiān)系統(tǒng)的垂直監(jiān)管體系和央地雙層金融監(jiān)管系統(tǒng)下地方金融監(jiān)管權(quán)加強(qiáng)，從橫向來(lái)看存在多單位監(jiān)管多頭并舉向統(tǒng)一監(jiān)管單頭集中的特征。金融監(jiān)管央地分工變遷鼓勵(lì)農(nóng)村存款類金融機(jī)構(gòu)的普惠深化和非存款類金融機(jī)構(gòu)的配置優(yōu)化，但對(duì)非正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)既可能出現(xiàn)監(jiān)管真空也可能出現(xiàn)過(guò)度監(jiān)管。

隨著脫貧攻堅(jiān)的收官，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和實(shí)施鄉(xiāng)村振興有效銜接之際，金融如何更有效地支持鄉(xiāng)村振興成為新的命題。金融監(jiān)管在控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，如何探索出農(nóng)村金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量路徑，也同樣值得思考。2021年4月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于2021年銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)高質(zhì)量服務(wù)鄉(xiāng)村振興的通知》，專門(mén)提到對(duì)“三農(nóng)”金融的監(jiān)管。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，農(nóng)村金融監(jiān)管還需注意以下問(wèn)題：

第一，動(dòng)態(tài)調(diào)整金融監(jiān)管央地分工。數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)重塑了信息鏈分布，引發(fā)了監(jiān)管者信息比較優(yōu)勢(shì)的變化。金融行業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后會(huì)引發(fā)巨大的負(fù)外部性，因而需要輔以嚴(yán)格的監(jiān)管。具體應(yīng)根據(jù)監(jiān)管方的信息優(yōu)勢(shì)，確定金融監(jiān)管責(zé)任，獲得信息多的監(jiān)管者理應(yīng)承擔(dān)更多的金融監(jiān)管職責(zé)[37]。比如，在諸多地區(qū)金融發(fā)展的過(guò)程中，地方與中央相比更具有信息優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村信息不透明更甚，應(yīng)由地方承擔(dān)監(jiān)管權(quán)限。然而，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛推進(jìn)，信息壁壘被打破，信息的收集成本和傳遞成本下降，信息的流動(dòng)性提高，信息的分布狀態(tài)呈現(xiàn)與傳統(tǒng)金融發(fā)展不同的新趨勢(shì)。中央監(jiān)管者獲取信息的難度降低，監(jiān)管效率提高。因此，需要根據(jù)金融業(yè)態(tài)的發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整金融監(jiān)管的央地分工。

第二，確保金融監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)對(duì)等。地方政府官員為達(dá)到晉升的目的，傾向于爭(zhēng)奪金融資源以支持轄區(qū)內(nèi)的金融發(fā)展，這與中央金融監(jiān)管目標(biāo)存在一定差異。在央地金融監(jiān)管分工變遷歷程中，當(dāng)?shù)胤秸碛薪鹑诒O(jiān)管職權(quán)卻無(wú)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任時(shí)，這種權(quán)責(zé)不對(duì)等就會(huì)引致嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，造成區(qū)域內(nèi)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)集聚。金融資源的有效配置事關(guān)鄉(xiāng)村振興的順利推進(jìn)，地方政府在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的同時(shí)，不應(yīng)盲目冒進(jìn)支持民間資本的涌入而忽視其風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)提前做好風(fēng)險(xiǎn)防控，堅(jiān)持防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展并重。地方政府在享有金融監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，理當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

第三，構(gòu)建金融監(jiān)管的激勵(lì)相容機(jī)制。金融監(jiān)管的激勵(lì)相容既包括中央政府與地方政府之間監(jiān)管的激勵(lì)相容，又包括地方政府與地方政府之間的激勵(lì)相容。地方政府會(huì)在央地利益不一致時(shí)選擇性或象征性執(zhí)行中央政策，爭(zhēng)奪其他地方的金融資源，造成金融監(jiān)管的效率損失。鄉(xiāng)村振興的核心是產(chǎn)業(yè)興旺，隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的加快，圍繞農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈、全供應(yīng)鏈等的金融服務(wù)日益豐富。當(dāng)這種全方位的金融服務(wù)跨越行政區(qū)域的限制后，一旦出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)，由于金融的放大效應(yīng)，將會(huì)通過(guò)鏈條的上下游進(jìn)行傳播并作用于體外循環(huán)，波及更廣闊的范圍，帶來(lái)更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果。因此，需構(gòu)建中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間的激勵(lì)相容機(jī)制，形成監(jiān)管合力。

隨著金融監(jiān)管央地分工變遷的動(dòng)態(tài)調(diào)整，地方金融監(jiān)管也在不斷規(guī)范發(fā)展。展望未來(lái)，“三層+雙峰”的金融監(jiān)管框架已初具雛形。農(nóng)村金融監(jiān)管應(yīng)在立足歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的能力，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，深化落實(shí)金融監(jiān)管職責(zé)，以服務(wù)農(nóng)村金融的發(fā)展和穩(wěn)定。 [Reform]

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The Changes of the Central and Local Division of Financial Supervision and Its Impact on Rural Finance

HE Jing ? LEI Meng-jiao

Abstract： The changes in the division of labor between the central and local governments of financial supervision have been synchronized with the historical process of our country's financial supervision system reform. Rural finance with a large number of non-deposit financial institutions and informal financial institutions has always been an important part of the reform of the supervision system. This paper analyzes the changes in the division of labor between the central and local governments in financial supervision after the reform and opening-up， and finds that financial supervision has the characteristics of enhanced local financial supervision power in the vertical system， the horizontal supervision system has shifted from multiple heads to a single head， and the local supervision function is enhanced in the two-tier supervision model of which central supervision is the main and the local is supplemented. This will lead to the deepening of the inclusiveness of rural deposit financial institutions and the optimization of the allocation of non-deposit financial institutions. However， there may be a regulatory vacuum or excessive supervision of informal rural financial institutions. Accordingly， in order to optimize rural financial supervision， it is necessary to dynamically adjust the division of labor between the central and local financial supervision， strengthen the equalization of powers and responsibilities of financial supervision entities， and build a financial supervision and incentive compatible mechanism to serve the development and stability of rural finance.

Key words： financial supervision; reform of financial supervision system; rural finance

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“金融監(jiān)管地方化對(duì)農(nóng)村金融資源配置效率的影響機(jī)理及其監(jiān)管研究”（71973135）。

作者簡(jiǎn)介：何婧，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院金融系主任，副教授、博士生導(dǎo)師;雷夢(mèng)嬌，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生。

①涉農(nóng)存款類金融機(jī)構(gòu)包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行等。

②涉農(nóng)非存款類和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)包括小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行。

③地方金融監(jiān)督管理局的“7+4”監(jiān)管范圍具體為：負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所等的監(jiān)管。