劉靈輝 田茂林 李明玉

摘 要：世界一流大學(xué)、一流學(xué)科建設(shè)必須要有一流的行政管理服務(wù)加以保障，目前，“雙一流”高校以行政人員為中心，教師和學(xué)生處于邊緣的“中心-邊緣”式內(nèi)部治理體系，強(qiáng)化了高校內(nèi)部直線命令式的科層體制，使得高校內(nèi)部行政人員的自我定位出現(xiàn)偏差，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力弱化，導(dǎo)致高校內(nèi)部難以形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互監(jiān)督、相互制約的良性治理格局，故而，在黨的十九屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”的大背景下，“雙一流”高校的內(nèi)部治理體系改革再造迫在眉睫。多中心治理理論作為國外社會(huì)治理的主流思想之一，其以多中心為著眼點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，在我國也存在著適宜生存的土壤，并與共建共治共享的治理理念相契合。本文基于多中心治理理論，構(gòu)建起“雙一流”高校的教師、學(xué)生、行政人員共同以平等主體身份參與的多元內(nèi)部治理體系，并提出制定行政人員權(quán)利責(zé)任清單、改變行政人員評(píng)價(jià)機(jī)制等配套的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：“雙一流”高校;多中心治理理論;共建共治共享;內(nèi)部治理體系再造

一、引言

“雙一流”高校是世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校的簡(jiǎn)稱，是黨和國家在高等教育領(lǐng)域做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策部署，推進(jìn)“雙一流”高校建設(shè)最終目的是為國家“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力支撐。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)打造共建共治共享的社會(huì)治理格局提出明確要求，這將改變由政府作為唯一權(quán)力中心和管理主體的局面?！半p一流”高校必須順應(yīng)社會(huì)宏觀治理環(huán)境的變化，重構(gòu)內(nèi)部治理體系和提升治理能力，以實(shí)現(xiàn)提高自身活力和自我造血能力，避免過度依賴各級(jí)政府部門在資源、政策等方面的“輸血”支持。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是一項(xiàng)成熟完善的頂層設(shè)計(jì)，在這一頂層設(shè)計(jì)下，一個(gè)科學(xué)完善的高校內(nèi)部治理體系應(yīng)當(dāng)是教師、學(xué)生、行政人員等多元主體各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互監(jiān)督、相互制約以形成合力，打造“教師全身心投入教學(xué)科研、學(xué)生勤奮努力勇攀高峰、行政人員致力于提供優(yōu)質(zhì)高效的管理服務(wù)保障”的良好局面。然而，目前“雙一流”高校仍存在著以行政人員為中心的命令型內(nèi)部治理方式，教師、學(xué)生的行為依附于行政權(quán)威，致使高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡、運(yùn)作內(nèi)耗增大、效益難以實(shí)現(xiàn)最大化。若“雙一流”高校內(nèi)部治理體系優(yōu)化跟不上新時(shí)代要求的步伐，不僅會(huì)對(duì)“雙一流”高校自身發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，而且會(huì)影響到國家高等教育領(lǐng)域戰(zhàn)略目標(biāo)的整體性實(shí)現(xiàn)。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于多中心治理理論的研究較為關(guān)注，以“多中心治理”為主題在中國知網(wǎng)上以2003～2019年為時(shí)間跨度，可檢索到發(fā)表于中文核心期刊、CSSCI來源期刊上的文章多達(dá)260篇，一方面，是由于該理論本身所具有的創(chuàng)新價(jià)值，即將“多中心性”從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引入政治領(lǐng)域，另一方面，是由于該理論對(duì)于中國公共治理的實(shí)踐具有極高的借鑒意義。國內(nèi)關(guān)于多中心治理理論的研究大抵可分為學(xué)理研究和應(yīng)用研究兩類[1]。目前，多中心治理理論應(yīng)用于高校治理研究的有近50篇，但大多聚焦于將高校作為一個(gè)完整的主體與政府、社會(huì)等外部主體共同治理，例如，陳世偉、俞榮建反思了在“雙一流”背景下地方高校的治理困境與出路[2]，胡德鑫基于政治邏輯、市場(chǎng)邏輯、學(xué)術(shù)邏輯出發(fā)，從中央高校和地方高校對(duì)比的角度，著重探究地方高校在“雙一流”戰(zhàn)略背景下面臨的發(fā)展困境、機(jī)遇挑戰(zhàn)與對(duì)策[3]，楊雄、范莉莉從動(dòng)態(tài)的財(cái)政投入與監(jiān)管、政府與高校的有效互動(dòng)以及高校治理的國際化出發(fā)闡釋了“雙一流”背景下高?？蒲泄芾頇C(jī)制的改革[4]，現(xiàn)有研究較少基于多中心治理理論就“雙一流”高校的內(nèi)部治理問題進(jìn)行探究。因此，本文在多中心治理理論指導(dǎo)下，從剖析“雙一流”高?，F(xiàn)行的“中心-邊緣”式治理的弊端出發(fā)，從教師、學(xué)生、行政人員的相互制約、相互監(jiān)督的角度改造“雙一流”高校內(nèi)部治理體系，形成“雙一流”高校內(nèi)部的多中心的治理格局，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、基于多中心治理理論的“雙一流”高校內(nèi)部治理體系再造

多中心治理理論最早由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆等人提出，該理論主張多元主體共同參與公共事務(wù)治理，強(qiáng)調(diào)各主體圍繞公共產(chǎn)品供給決策中的平等互動(dòng)，通過多元主體的合作協(xié)同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)“多贏”和自身利益[5]。多中心治理理論的聚焦點(diǎn)在“多中心”上，隨著全球范圍內(nèi)的民主化浪潮以及社會(huì)向后工業(yè)時(shí)代的轉(zhuǎn)型，伴隨而來的是對(duì)傳統(tǒng)單一主體治理的“中心—邊緣式”官僚治理模式的廣泛質(zhì)疑，要求改變過去公共服務(wù)由政府單一供給、社會(huì)由政府單一管理的局面，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等都要參與進(jìn)來，簡(jiǎn)而言之，多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給公民提供更多的選擇空間和更好的服務(wù)。然而，多中心治理理論并非對(duì)傳統(tǒng)單一權(quán)力中心的簡(jiǎn)單剝離或?qū)瘷?quán)管理的分權(quán)，而是構(gòu)建起多元主體共同參與、平等協(xié)商的自發(fā)秩序，避免分權(quán)改革所導(dǎo)致的“一收就死、一放就亂”的兩難境地[6]。

“雙一流”高校建設(shè)目標(biāo)的完成與實(shí)現(xiàn)至少要以達(dá)到六個(gè)方面的“一流”作為前提條件：第一，“一流”的教學(xué)科研及相應(yīng)的“一流”教師隊(duì)伍;第二，“一流”的學(xué)習(xí)環(huán)境與氛圍以及相應(yīng)的“一流”學(xué)生群體;第三，“一流”的內(nèi)部治理體系以及相應(yīng)的“一流”行政管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)。在多中心治理理論視域下，公共事務(wù)的治理不僅是政府的責(zé)任，而且需要相關(guān)利益者的參與[7]，同理，“雙一流”高校的內(nèi)部治理的核心是利益相關(guān)者平等參與的“共同治理”，而不是行政獨(dú)大的“一元化管理”[8]，教師是高校之所以存在的基礎(chǔ)，學(xué)生則是高校存在的意義，行政人員承擔(dān)了教與學(xué)之外的輔助工作和學(xué)校公共事務(wù)，包括教學(xué)管理、科研管理、后勤服務(wù)保障等。因此，教師和學(xué)生同樣應(yīng)當(dāng)參與其中，形成教師、學(xué)生、行政人員三大治理主體的共同參與以及三者相互之間良性治理關(guān)系的建立。

首先，“雙一流”高校的教師和學(xué)生都具有較高智力水平，具備參與到學(xué)校治理中的自身?xiàng)l件。其次，《高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等法律政策賦予了教師、學(xué)生參與高校管理工作的權(quán)利。最后，“雙一流”高校的淘汰機(jī)制和退出機(jī)制所誘發(fā)的壓力，使得不同高校之間競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，各個(gè)高校都致力于發(fā)展優(yōu)勢(shì)學(xué)科、增加A級(jí)學(xué)科、ESI全球排名前1%乃至1‰學(xué)科的數(shù)量以提升自身“硬實(shí)力”，但學(xué)科如何發(fā)展、學(xué)科評(píng)估結(jié)果如何并不取決于行政人員所定義的資源、條件，相反，與教師、學(xué)生的勤奮努力、忘我付出是密不可分的。因此，“雙一流”高校內(nèi)部治理體系重構(gòu)最有效直接的方法莫過于讓教師和學(xué)生真正成為學(xué)校的治理主體，教師、學(xué)生、行政管理人員都成為學(xué)校內(nèi)部治理的“中心”或者“一極”。行政人員以給教師和學(xué)生提供服務(wù)保障和日常管理為工作重心，教師以提供教學(xué)服務(wù)助力學(xué)生成長成才、以提供量多質(zhì)優(yōu)的科研成果助力學(xué)?？蒲兴胶途C合實(shí)力提升為目標(biāo)，與之同時(shí)，教師和學(xué)生對(duì)行政人員的管理服務(wù)保障質(zhì)量和效率進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，學(xué)生對(duì)教師提供的教學(xué)服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，行政人員對(duì)教師和學(xué)生的是否有序和有效開展日常工作進(jìn)行管理，進(jìn)而營造出教師、學(xué)生、行政人員各司其職且相互制衡，共同致力于學(xué)校事業(yè)發(fā)展的良性治理格局。

多中心治理理論并非單純地強(qiáng)調(diào)不同主體之間的制約制衡，在多中心治理模式下，大學(xué)治理的邏輯是協(xié)商與合作，它旨在建立一個(gè)以相互依存為基礎(chǔ)的、以協(xié)作為特征的、縱橫協(xié)調(diào)的、多元統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)[9]。多中心治理帶來的均衡權(quán)力機(jī)制得以指導(dǎo)解決權(quán)力分化、權(quán)力過分集中的問題，從而可以打破極端的權(quán)威與依附權(quán)力的怪圈，構(gòu)建學(xué)校行政人員、教師和學(xué)生之間的相互信任且平等的合作關(guān)系。

三、“雙一流”高校內(nèi)部治理體系現(xiàn)狀與存在問題

（一）內(nèi)部治理體系現(xiàn)狀

教育部公布的42所世界一流大學(xué)建設(shè)高校均為公立高校，為適應(yīng)政府進(jìn)行垂直管理的需要，現(xiàn)階段，公立高校在人員配備上普遍體現(xiàn)出較為濃厚的官僚體制色彩，高校行政人員存在著類似于政府公務(wù)人員從科級(jí)到副部級(jí)的職級(jí)劃分;在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，科室、處室、部門等設(shè)置與政府高度同構(gòu)體現(xiàn)出科層制自上而下的特點(diǎn);在收入來源上則依賴于政府財(cái)政撥款，這使得“雙一流”高校內(nèi)部治理體系形成了與政府管理體系相仿的特點(diǎn)，即“雙一流”高校以行政人員為中心，教師和學(xué)生逐漸被邊緣化且陷入被管理的角色而難以參與到高校內(nèi)部治理中的“中心—邊緣”治理格局（圖2）。行政人員由教輔人員演變?yōu)槭治諜?quán)力、具有身份級(jí)別的“領(lǐng)導(dǎo)者”“管理者”，掌握了資源分配和話語權(quán)，導(dǎo)致了教師和學(xué)生對(duì)行政權(quán)威的服從，具體表現(xiàn)在：第一，教師的準(zhǔn)入條件、教學(xué)科研成效的認(rèn)定、職稱晉升的規(guī)則、教學(xué)責(zé)任事故的分類認(rèn)定與處罰措施、續(xù)聘與解聘以及學(xué)生的錄取、評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)優(yōu)、保研、入黨、退學(xué)等重要事項(xiàng)均依據(jù)行政部門主導(dǎo)制定的學(xué)校制度，然后，通過行政人員具體執(zhí)行學(xué)校制度來強(qiáng)化對(duì)教師、學(xué)生的管理;第二，行政人員還為教師、學(xué)生之間設(shè)置互評(píng)通道，在每個(gè)教學(xué)周期即將結(jié)束時(shí)，行政人員組織學(xué)生對(duì)教師開展評(píng)教工作作為教師考核的一部分，學(xué)生也可以發(fā)起對(duì)教師的投訴以更換任課教師。學(xué)生的各類評(píng)優(yōu)評(píng)先考核等無一不考慮學(xué)生的學(xué)業(yè)成績、教師意見，學(xué)生攻讀更高學(xué)位也需要教師出具推薦意見。教師與學(xué)生之間存在的這種互評(píng)機(jī)制看似是對(duì)雙方權(quán)益的保障，賦予了教師和學(xué)生評(píng)價(jià)對(duì)方的機(jī)會(huì)，然而，這種評(píng)價(jià)結(jié)果反過來成為行政人員控制教師和學(xué)生的“武器”，使得教師和學(xué)生潛移默化中在行政人員制定的規(guī)則下活動(dòng);第三，行政部門自行制定行政人員的準(zhǔn)入條件、考核標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等制度，同時(shí)，對(duì)行政人員的責(zé)任事故認(rèn)定、處罰、辭退等制度呈現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督處理的狀態(tài)，教師、學(xué)生很難通過明確的制度條文加入對(duì)行政人員的監(jiān)管中來，更多是由于行政人員的拖延推諉等原因?qū)е陆處?、學(xué)生個(gè)人情緒的不滿等投訴、舉報(bào)行政人員，然而，對(duì)行政人員的處理同樣更多體現(xiàn)的是“領(lǐng)導(dǎo)意志”，不像教師出現(xiàn)教學(xué)事故一旦被認(rèn)定就扣發(fā)半年津貼、學(xué)生早退及曠課累計(jì)達(dá)到總課時(shí)的1/3不允許參加考試等明文規(guī)定的處罰條款，同時(shí)，對(duì)行政人員的處理大多以口頭教育、通報(bào)批評(píng)、取消年終評(píng)優(yōu)資格等形式出現(xiàn)，相對(duì)而言要輕得多。

“雙一流”高校以行政人員為中心、教師和學(xué)生為邊緣的內(nèi)部治理格局，在特殊時(shí)期有利于集中力量辦大事，能夠讓教師專心于科研和教學(xué)工作，學(xué)生專注于學(xué)習(xí)，但是這一管理方式主要是自上而下貫徹上層意圖，即領(lǐng)導(dǎo)者命令管理者、管理者監(jiān)督教師、教師與教師之間相互競(jìng)爭(zhēng)[10]，同時(shí)，這種層層命令、控制、監(jiān)督也會(huì)傳遞落實(shí)到學(xué)生身上。因此，“雙一流”高?！爸行摹吘墶笔降膬?nèi)部治理歸根到底是行政人員對(duì)教師、學(xué)生的管理控制，強(qiáng)化教師、學(xué)生對(duì)行政人員權(quán)威的依附，使得高校內(nèi)部治理結(jié)果的好壞取決于中心群體的治理水平和治理能力，致使被管理的邊緣群體不參與、不分擔(dān)中心群體的職責(zé)，中心群體不去真正關(guān)注邊緣群體的需要，資源的浪費(fèi)無可避免，邊緣群體的需要也很難得到滿足，高校整體公共利益的最大化難以實(shí)現(xiàn)。

（二）存在問題

1. 行政人員的自我定位出現(xiàn)偏差，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力弱化

在“雙一流”高?！爸行?邊緣”的內(nèi)部治理格局下，行政人員實(shí)際上成為學(xué)校的“中心”主導(dǎo)力量，行政人員從“準(zhǔn)入—評(píng)價(jià)—退出”的全部過程對(duì)教師和學(xué)生實(shí)現(xiàn)了直接或者間接的控制，處于學(xué)校內(nèi)部治理的優(yōu)勢(shì)主體地位。與之同時(shí)，教師和學(xué)生成為承擔(dān)高校行政系統(tǒng)交辦的諸如教學(xué)、科研、考試、公共服務(wù)等任務(wù)的執(zhí)行者。同時(shí)，行政人員的崗位職責(zé)、責(zé)任事故認(rèn)定等政策文件，或者由學(xué)校的行政部門制定且公開度較低，或者根本就沒有制定相應(yīng)的政策文件，致使教師和學(xué)生對(duì)行政人員評(píng)價(jià)監(jiān)督淪為形式上的擺設(shè)。雖然行政人員的部門領(lǐng)導(dǎo)會(huì)通過任務(wù)指令的完成程度、執(zhí)行效果以及教師、學(xué)生的投訴、舉報(bào)等對(duì)行政人員啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督，但是部門領(lǐng)導(dǎo)會(huì)因同事關(guān)系礙于情面，或者懲罰措施和手段的不明確給部門領(lǐng)導(dǎo)提供了極大的自由裁量權(quán)，致使避重就輕以及“大事化小，小事化無”就成了最佳的處理辦法。行政人員既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的雙重身份，為他們帶來的是不受制約的權(quán)力，權(quán)力不被關(guān)進(jìn)制度的籠子中則極易滋生尋租等濫用行為，導(dǎo)致“雙一流”高校行政人員一家獨(dú)大，本屬于教師和學(xué)生參與學(xué)校治理的權(quán)力被剝奪或形式化。外部監(jiān)督機(jī)制未建立，內(nèi)部監(jiān)督取決于領(lǐng)導(dǎo)意志，這使得行政人員將自己定位成行政部門的工作人員，而非服務(wù)于教師和學(xué)生的工作人員，反而教師、學(xué)生要配合行政人員的工作成為常態(tài)。同時(shí)，行政人員的晉升、考核、績效等由部門領(lǐng)導(dǎo)確定，更加使他們意識(shí)到要“對(duì)上負(fù)責(zé)”，唯領(lǐng)導(dǎo)馬首是瞻，與之同時(shí)，當(dāng)行政人員在面對(duì)普通教師和學(xué)生時(shí)，往往瞬間完成角色切換變成以管理者身份自居、顯得高高在上，本應(yīng)有的服務(wù)意識(shí)讓位于官僚意識(shí)，致使服務(wù)能力弱化、服務(wù)水平下降。

2. 行政人員的管理服務(wù)保障職能在高校“雙一流”建設(shè)中的責(zé)任淡化

“雙一流”高校建設(shè)過程中，愈來愈片面強(qiáng)調(diào)“一流的教師”“一流的學(xué)生”，似乎“雙一流”高校建設(shè)成為教師和學(xué)生義不容辭的責(zé)任，壓力越來越大、責(zé)任越來越大，具體表現(xiàn)在：第一，高校青年教師壓力越來越大?！半p一流”高校對(duì)新引進(jìn)的教師條件不斷加碼，不僅基礎(chǔ)學(xué)歷條件大都強(qiáng)調(diào)“三重一海外”，而且還要求新入職的教師具有扎實(shí)的達(dá)到相當(dāng)于副教授水準(zhǔn)的科研成果。同時(shí)，目前“雙一流”高校大都借鑒歐美高校對(duì)新入職的“青椒”開始實(shí)行“非升即走”的Tenure-Track體系，給青年教師帶來了非自愿退出的壓力，使他們承受巨大的科研壓力，他們想要在高校生存下去，必須科研杰出[11]，同時(shí)，必須承擔(dān)規(guī)定的教學(xué)任務(wù)和繁雜的公共服務(wù)事宜。第二，在職教師的職稱晉升條件越來越高、年度（聘期）考核任務(wù)壓力越來越大。由于“雙一流”建設(shè)涉及的學(xué)科評(píng)估、學(xué)科排名等最終會(huì)落實(shí)到論文的數(shù)量與質(zhì)量、項(xiàng)目的數(shù)量與級(jí)別、經(jīng)費(fèi)總額等具體指標(biāo)的比拼上，那么，“雙一流”高校最現(xiàn)實(shí)、最直接的做法就是提升副教授及教授的職稱晉升條件、提高教師年度（聘期）考核的目標(biāo)任務(wù)，將“雙一流”高校建設(shè)所需完成的各項(xiàng)指標(biāo)全部轉(zhuǎn)嫁到教師身上，致使“雙一流”高校在職教師在應(yīng)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的教學(xué)任務(wù)的同時(shí)，申報(bào)國家自然科學(xué)基金、國家社會(huì)科學(xué)基金等國家級(jí)課題，發(fā)表高影響因子的SCI、SSCI論文等成為工作的常態(tài)。第三，學(xué)生的學(xué)習(xí)壓力、競(jìng)爭(zhēng)壓力在無形中提高?！半p一流”高校的錄取分?jǐn)?shù)水漲船高，入門資格越來越難，同時(shí)，“雙一流”高校為了提高教學(xué)方面的指標(biāo)排名，除了抓學(xué)生的學(xué)習(xí)成績、四六級(jí)考試等高校普遍關(guān)注的工作之外，非常強(qiáng)調(diào)學(xué)生在校期間的高水平論文發(fā)表、科研項(xiàng)目主持與參與、挑戰(zhàn)杯等國家級(jí)或者省部級(jí)大賽獲獎(jiǎng)等，同時(shí)，鼓勵(lì)并支持學(xué)生通過考研、保研、出國留學(xué)等方式繼續(xù)深造，提高出國率和深造率，這給“雙一流”高校的學(xué)生提出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。這使得“雙一流”高校的發(fā)展重任都落在教師和學(xué)生身上，使得“雙一流”高校對(duì)外顯化為“一流的科研”“一流的教學(xué)”“一流的教師”“一流的學(xué)生”，而唯獨(dú)不強(qiáng)調(diào)“一流的管理服務(wù)保障”“一流的行政管理團(tuán)隊(duì)”，導(dǎo)致行政人員承擔(dān)的管理服務(wù)保障職責(zé)對(duì)“雙一流”高校建設(shè)的作用被刻意淡化，進(jìn)而不必對(duì)服務(wù)保障不到位擔(dān)責(zé)。

3. 高校行政權(quán)力獨(dú)大阻礙“教授治學(xué)”原則的真正推行和實(shí)現(xiàn)

“教授治學(xué)”在20世紀(jì)30年代由時(shí)任北大校長的蔣夢(mèng)麟所提出，相較于西方的“教授治?！?，該理念和原則是比較符合我國大學(xué)存在和發(fā)展的規(guī)律的。落實(shí)“教授治學(xué)”，就需要擺正學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，發(fā)揮教授在教學(xué)科研中的主體作用[12]，借鑒博耶關(guān)于學(xué)術(shù)內(nèi)涵的觀點(diǎn)，教授治學(xué)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：治教學(xué)（教學(xué)的學(xué)術(shù)）、治科研（發(fā)現(xiàn)的學(xué)術(shù)）、治學(xué)科（綜合的學(xué)術(shù)）與治轉(zhuǎn)化（應(yīng)用的學(xué)術(shù)）[13]。然而，高校行政人員留戀于在資源配置、人事任免等方面的巨大權(quán)力，很難讓他們主動(dòng)交出權(quán)柄，這會(huì)對(duì)“教授治學(xué)”的原則在國內(nèi)高校真正的貫徹和落實(shí)起著阻礙作用，具體表現(xiàn)在：第一，高校行政部門通過課程教學(xué)內(nèi)容的審核把關(guān)、教師言行的規(guī)范與限制以及教學(xué)計(jì)劃的宏觀管理等，使得高校教授“治教學(xué)”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，例如，一門32學(xué)時(shí)的課程，行政部門規(guī)定必須每周2節(jié)課持續(xù)16周，將這一教學(xué)計(jì)劃改成每周4節(jié)課持續(xù)8周都不是以教授為代表的教師群體所能決定的;第二，高?？蒲泄芾聿块T在既定目標(biāo)計(jì)劃的指導(dǎo)下通過科研經(jīng)費(fèi)的定向式投放、科研論文級(jí)別認(rèn)定規(guī)則與獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的制定、重大科研攻關(guān)項(xiàng)目與重點(diǎn)科研團(tuán)隊(duì)的支持等，使得高校教授“治科研”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn);第三，高校行政管理部門通過對(duì)不同學(xué)科扶持經(jīng)費(fèi)的傾斜性投入、專業(yè)的取消與增加、博碩士點(diǎn)申報(bào)與教育部“雙一流專業(yè)”申報(bào)的向上遞交決策權(quán)等，使得高校教授“治學(xué)科”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn);第四，高校教授的科研成果轉(zhuǎn)化離不開學(xué)校轉(zhuǎn)化辦法、轉(zhuǎn)化平臺(tái)、激勵(lì)政策等方面的服務(wù)與支持，高校教授離開學(xué)校談成果轉(zhuǎn)化無疑將增添巨大的難度，這使得高校教授“治轉(zhuǎn)化”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。誠然，為了體現(xiàn)高校教授的地位和發(fā)言權(quán)，高校普遍通過在教師隊(duì)伍里選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的方式來貫徹落實(shí)“教授治學(xué)”乃至“教授治校”的原則，然而，由于高校內(nèi)部的大環(huán)境沒有改變，在行政人員占據(jù)治理主導(dǎo)地位的情況下，這些“雙肩挑人員”往往本末倒置將行政事務(wù)當(dāng)作其主要工作，更有甚者以教師作為轉(zhuǎn)崗行政人員的晉升之階、以學(xué)術(shù)成果作為提高行政級(jí)別的晉升之資，究其原因就在于“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)觀念以及行政人員對(duì)高校資源的調(diào)控分配權(quán)與強(qiáng)力話語權(quán)。同時(shí)，“雙肩挑人員”這一名義上歸屬于教師序列、實(shí)際心屬行政人員的群體，在高校面向教師和學(xué)生開展對(duì)行政部門或者行政人員的調(diào)查評(píng)價(jià)時(shí)，他們又以基層學(xué)院（系部）領(lǐng)導(dǎo)的身份，或者以普通老師的同事身份，或者以學(xué)生的老師身份，在教師、學(xué)生群體中進(jìn)行“造勢(shì)”，以同事的身份獲得教師的認(rèn)同、以教師的身份吸引學(xué)生注意力，以引導(dǎo)他們堅(jiān)持有利于行政人員的立場(chǎng)，保證調(diào)查評(píng)價(jià)的總體結(jié)果有利于行政人員。

四、對(duì)策建議

（一）以共建共治共享為綱，構(gòu)建高校多元治理格局

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度提出了明確要求，為新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理指明了方向[14]，在這一背景下，“雙一流”高校也應(yīng)當(dāng)遵循“共建共治共享”的思路改革和完善內(nèi)部治理體系、提升治理能力。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)（治校）、教授治學(xué)、民主管理、依法治?！钡母咝?nèi)部治理結(jié)構(gòu)下[15]，共建共治共享無疑要求突破傳統(tǒng)的單一中心治理，這與多中心治理理論的思想不謀而合。高等教育治理的核心是決策權(quán)力的分配問題，即誰具有高等教育決策的權(quán)力以及通過什么樣的程序進(jìn)行決策[16]。因此，本文認(rèn)為，應(yīng)從外部治理與內(nèi)部治理共同發(fā)力改變“雙一流”高校治理決策權(quán)力的格局，在外部，改變過去政府為主的單一中心，引進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織、學(xué)生家長、新聞媒體等外部主體參與學(xué)校治理，在內(nèi)部，打破“中心—邊緣”式的治理格局，將長期處于邊緣的教師、學(xué)生置于學(xué)校內(nèi)部治理的中心地位，“雙一流”高校內(nèi)部的多元治理格局必須由教師、學(xué)生、行政人員三方主體共同搭建，將決策權(quán)力向教師傾斜，以教師、學(xué)生、行政人員共同組成高校決策機(jī)構(gòu)保證決策的科學(xué)性、合理性，執(zhí)行權(quán)力向行政人員傾斜，賦予教師、學(xué)生對(duì)行政人員的監(jiān)督權(quán)力，以保證行政人員能夠提供優(yōu)質(zhì)的教輔服務(wù)，形成教師、行政人員、學(xué)生各司其職、分別制衡的多元治理格局。最終，“雙一流”高校建設(shè)所產(chǎn)生的成果與效益由多元主體所共享。

（二）制定行政人員權(quán)利責(zé)任清單，打破事實(shí)上的一元金字塔

營造“雙一流”高校多元內(nèi)部治理格局首先要打破事實(shí)上的以行政人員為單一中心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，改變行政人員從高校發(fā)展任務(wù)中抽離且既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判員”的不合理現(xiàn)象。目前高校的制度規(guī)定涵蓋了教師、學(xué)生的“準(zhǔn)入—評(píng)價(jià)—退出”的全過程，但行政人員的權(quán)利、責(zé)任等相關(guān)信息不透明，導(dǎo)致行政人員“評(píng)價(jià)—退出”方面的相關(guān)規(guī)定缺失。因此，推動(dòng)“雙一流”高校多元內(nèi)部治理體系的形成，就必須以制定行政人員權(quán)利責(zé)任清單為基礎(chǔ)，為教師、學(xué)生的監(jiān)督評(píng)價(jià)行政人員提供依據(jù)和渠道。首先，將不同部門、不同崗位的行政人員的各項(xiàng)職責(zé)權(quán)限、工作內(nèi)容、完成時(shí)限及處罰措施等悉數(shù)列出，公布至學(xué)校網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)行政人員權(quán)利責(zé)任的公開化、透明化。其次，教師、學(xué)生提交行政部門處理的事項(xiàng)，將行政人員的辦事進(jìn)度、辦事效果等信息同步至學(xué)校的信息管理系統(tǒng)，一旦違反行政人員權(quán)利責(zé)任清單上的規(guī)定，教師、學(xué)生即可在線投訴，生成行政責(zé)任事故單號(hào)，單號(hào)派發(fā)至紀(jì)委或其他專職投訴部門。再次，紀(jì)委或其他專職投訴部門對(duì)是否構(gòu)成行政責(zé)任事故進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)構(gòu)成行政責(zé)任事故的人員和部門按照制度規(guī)定進(jìn)行處罰。行政責(zé)任事故應(yīng)根據(jù)嚴(yán)重程度進(jìn)行分級(jí)，與教師教學(xué)事故責(zé)任的處分形成一致的體系。最后，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)處理完畢行政責(zé)任事故后，處理結(jié)果同步反饋至管理信息系統(tǒng)，并告知投訴人結(jié)果，形成一個(gè)行政事故監(jiān)督處理的閉環(huán)。教師、學(xué)生對(duì)行政人員切實(shí)有效的監(jiān)督對(duì)于提高行政人員教輔服務(wù)質(zhì)量大有裨益，同時(shí)，這一舉措將行政人員置于提供教輔服務(wù)、承擔(dān)公共事務(wù)、接受多元主體有效監(jiān)督的境地，將扭轉(zhuǎn)教師對(duì)轉(zhuǎn)崗行政人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的向往，改變“雙肩挑人員”站隊(duì)到行政人員的局面，并將“雙肩挑人員”將轉(zhuǎn)變成為監(jiān)督、制約行政人員的常設(shè)性力量。

（三）改變行政人員的評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行多元治理主體參與式評(píng)價(jià)

“雙一流”高校行政人員目前的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由行政部門內(nèi)部制定，對(duì)最終的評(píng)價(jià)結(jié)果行政部門也發(fā)揮著裁判的功能，這也是行政人員之所以能成為事實(shí)上的一元治理中心的重要原因所在，“雙一流”高校要建立多元內(nèi)部治理格局就必須對(duì)現(xiàn)有行政人員評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行改革，保障多元治理主體對(duì)行政人員的服務(wù)態(tài)度、工作效能等具有評(píng)價(jià)權(quán)，不僅學(xué)校內(nèi)部治理主體、學(xué)校外部治理主體也可參與到對(duì)行政人員的評(píng)價(jià)中來，根據(jù)不同的行政部門，確定內(nèi)外部評(píng)價(jià)所占比重，以評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核行政人員、行政部門的工作效果、目標(biāo)任務(wù)等事項(xiàng)的重要依據(jù)。在實(shí)際操作中，對(duì)于學(xué)院層級(jí)行政人員的評(píng)價(jià)，由于學(xué)院內(nèi)部的教師、學(xué)生同他們平時(shí)接觸的機(jī)會(huì)較多，應(yīng)以人為對(duì)象，由本學(xué)院所有教師和學(xué)生以學(xué)期、學(xué)年等為時(shí)間節(jié)點(diǎn)開展評(píng)價(jià);對(duì)于學(xué)校層級(jí)行政人員的評(píng)價(jià)，以部門為對(duì)象，按年度通過教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)行政部門的考核在全校師生中抽取接受過該行政部門服務(wù)的群體進(jìn)行并結(jié)合隨機(jī)抽樣予以評(píng)價(jià);對(duì)于業(yè)務(wù)窗口以對(duì)外為主的行政部門及人員還應(yīng)當(dāng)引入外部主體（政府部門、企業(yè)、校友、學(xué)生家長、社會(huì)組織等相關(guān)群體）予以評(píng)價(jià)。行政人員新的評(píng)價(jià)機(jī)制在評(píng)價(jià)主體上是多元的，在效力上直接與績效掛鉤，這不僅是對(duì)“共建共治共享”這一社會(huì)治理思想的貫徹，更是對(duì)其他治理主體平等參與高校治理權(quán)力的保證，使得行政人員無論掌握有何種權(quán)力都不得偏離提供優(yōu)質(zhì)管理服務(wù)保障這一工作重心，有利于行政人員的利益與學(xué)校的發(fā)展、其他主體的發(fā)展密切相連，真正形成“雙一流”高校多元治理主體榮辱與共、利益密切相關(guān)的良好發(fā)展局面。

五、結(jié)語

多中心治理是對(duì)傳統(tǒng)的“中心—邊緣”管理模式的單一主體性、工具理性思維、效率主義等的全面反思，它強(qiáng)調(diào)學(xué)校治理過程是一個(gè)多元主體的協(xié)商對(duì)話、民主共治的過程[17]，多中心治理強(qiáng)調(diào)治理的過程是一個(gè)民主協(xié)商以實(shí)現(xiàn)最大化的公共利益、滿足多樣化需求的過程，試圖將教師和學(xué)生從官僚制中解放出來，打破科層制自上而下的金字塔權(quán)力結(jié)構(gòu)，這就對(duì)當(dāng)前“雙一流”高校以行政人員為中心，教師和學(xué)生為邊緣的管理模式提出了挑戰(zhàn)。“雙一流”高校要有效整合有限的資源為早日完成“雙一流”計(jì)劃目標(biāo)奠定基礎(chǔ)，就必須從單一的、管理和控制思維向多中心、治理和服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。需要指出的是，高校治理并非試圖消解或替代高?，F(xiàn)有的科層制等管理模式，而是作為一種“嵌入式”的資源融入現(xiàn)有管理體系當(dāng)中，通過治理的要素激活現(xiàn)有運(yùn)行機(jī)制的功能，使之噴發(fā)更多的生機(jī)和活力[18]，同樣多元治理格局的構(gòu)建并不是對(duì)行政人員的一味打壓，更不是對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的反對(duì)，而是要將各個(gè)治理主體以更合理的形式調(diào)動(dòng)起來形成合力，更有效的助力“雙一流”高校的建設(shè)。行政人員仍將是學(xué)校治理的基礎(chǔ)，仍將為教師、學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但在當(dāng)前的形勢(shì)下更需要教師、學(xué)生貢獻(xiàn)自己的智慧與力量參與到學(xué)校的治理中所形成產(chǎn)生更大合力的多元治理格局，而不是行政人員管理下固化的一元治理，在行政人員、教師、學(xué)生中塑造起多元治理的理念追求——各治理主體相互尊重、平等參與到治理中的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)多元治理格局制度保障之上為高校帶來更大公共利益的價(jià)值追求。

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