黃錫生,饒 能

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

食物浪費(fèi)是人類命運(yùn)共同體面臨的現(xiàn)實(shí)問題，已經(jīng)引起全世界廣泛關(guān)注。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的最新報(bào)告顯示，全球每年食物浪費(fèi)(包含食物損耗)都在13億噸以上(占食物制造總量的1/3)，我國每年浪費(fèi)的食物量也可養(yǎng)活3億人[1]。糧食是人類日常食物的重要組成部分，食物浪費(fèi)特別是糧食浪費(fèi)引起的資源環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公眾健康等問題對我國現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)造成了巨大的障礙，同時(shí)與我國所倡導(dǎo)的綠色發(fā)展背道而馳。受新冠肺炎疫情、非洲沙漠蝗蟲和持續(xù)干旱影響，全球糧食安全面臨新困境，各國采取禁止或限制糧食出口措施導(dǎo)致國際貿(mào)易受阻，我國糧食安全形勢更為嚴(yán)峻[2]。習(xí)近平總書記對制止餐飲浪費(fèi)行為作出重要指示，旨在隨時(shí)應(yīng)對全球糧食危機(jī)。因而，當(dāng)前遏制食物浪費(fèi)、推進(jìn)食物節(jié)約，一體兩面(1)本文所指“食物浪費(fèi)”與“食物節(jié)約”互為對應(yīng)概念，我們將在后文交互適用“食物節(jié)約”與“反食物浪費(fèi)”。，勢在必行。針對食物浪費(fèi)引發(fā)的一系列問題，我國雖有針對食物浪費(fèi)的相關(guān)法律政策，但仍存在著許多缺陷，如規(guī)定較為原則、分散，缺乏系統(tǒng)性、可操作性，規(guī)范性效力較低，規(guī)制范圍有限，針對性約束、引導(dǎo)措施及系統(tǒng)性治理機(jī)制缺位等。因應(yīng)中央食物節(jié)約的立法迫切，結(jié)合我國食物節(jié)約的立法現(xiàn)狀，我們嘗試對食物節(jié)約立法進(jìn)行比較研究，為我國遏制食物浪費(fèi)、推進(jìn)食物節(jié)約提供比較法資源。

一、域外食物節(jié)約的立法概覽

(一)食物節(jié)約立法的起源：來自聯(lián)合國官方文件的糧食安全

食物節(jié)約的規(guī)定最早在國際層面展開，其主要內(nèi)容直接或間接表現(xiàn)為與糧食安全相關(guān)的聯(lián)合國公約、協(xié)定、宣言、指南等文件。以時(shí)間為主要脈絡(luò)，有關(guān)食物節(jié)約的國際規(guī)定可追溯至1974年世界糧食會(huì)議通過、聯(lián)合國糧農(nóng)組織82個(gè)成員國及歐共體簽署的《世界糧食安全國際協(xié)定》，協(xié)定首次提出了“糧食安全”的概念，規(guī)范了糧食安全的有關(guān)內(nèi)容[3]；與此同時(shí)，協(xié)定提出了保證每個(gè)國家在任何時(shí)候都有正常糧食供應(yīng)的國際性措施，推動(dòng)糧食節(jié)約，實(shí)現(xiàn)糧食增量減損，以避免世界糧食危機(jī)(2)參見《世界糧食安全國際協(xié)定》(https://www.suinian.com/book/1494/611711.html，最后訪問日期2020年9月28日)。。聯(lián)合國1992年發(fā)布的《生物多樣性公約》前言部分規(guī)定，保護(hù)和持久使用生物多樣性對滿足世界日益增加的人口的糧食、健康和其他需求至為重要，規(guī)定指出了糧食作為食物資源對人類生存健康的重要性，側(cè)面反映了食物浪費(fèi)對人類發(fā)展的嚴(yán)重后果及食物節(jié)約的必要性。聯(lián)合國糧農(nóng)組織召集的世界糧食首腦會(huì)議1996年通過的《世界糧食安全羅馬宣言》指出，每個(gè)人都享有食物權(quán)，擁有獲得糧食安全保障的權(quán)利，并建議各國政府在國內(nèi)立法中明確消除貧困、發(fā)展工業(yè)、增產(chǎn)降損的糧食安全保障責(zé)任(3)參見《世界糧食安全羅馬宣言》(https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/FAO-1996.shtml，最后訪問日期為2020年9月28日)。。2011年聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等發(fā)起“拯救食物倡議”，其主要倡議內(nèi)容為全球食物浪費(fèi)政策協(xié)同、農(nóng)業(yè)實(shí)踐的最優(yōu)化、食物生產(chǎn)的可持續(xù)方法、食物包裝和加工技術(shù)的提升及食物態(tài)度的轉(zhuǎn)變。該倡議體現(xiàn)了食物浪費(fèi)的全球性，指出減少、管理食物浪費(fèi)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，從全球性政策協(xié)同、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)、觀念意識等方面提出了拯救食物的體系性方案，該倡議在實(shí)踐層面提出了避免全球食物浪費(fèi)的指導(dǎo)性實(shí)施方案，力求在世界范圍實(shí)現(xiàn)食物節(jié)約。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2013年發(fā)布了《思前、食后、厲行節(jié)約指南》，旨在突出食物浪費(fèi)引發(fā)的資源環(huán)境問題，呼吁人類重視食物節(jié)約。聯(lián)合國2015年通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出了2030年以前實(shí)現(xiàn)零售、消費(fèi)、生產(chǎn)、供應(yīng)等環(huán)節(jié)全球糧食減損過半的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，該目標(biāo)旨在通過減少零售和消費(fèi)環(huán)節(jié)的糧食浪費(fèi)、降低生產(chǎn)和供應(yīng)環(huán)節(jié)的糧食損失、提升資源利用效率、倡導(dǎo)企業(yè)社會(huì)責(zé)任等方式來實(shí)現(xiàn)食物節(jié)約，對各國制定相應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃及糧食節(jié)約的政策法規(guī)起到了引領(lǐng)作用。聯(lián)合國2016年組織簽署的《巴黎協(xié)定》提出優(yōu)先保障糧食安全和消除饑餓，強(qiáng)調(diào)了溫室氣體排放所致氣候變化對糧食生產(chǎn)的不利影響及相互間所應(yīng)當(dāng)保持的平衡界限?！栋屠鑵f(xié)定》作為各國簽署并通過生效的國際公約對指導(dǎo)簽約國制定本國氣候變化及糧食生產(chǎn)的法令具有重要影響。

(二)食物節(jié)約立法的發(fā)展：歐盟規(guī)范文本中的食物節(jié)約

歐盟和歐盟國家致力于實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》第12.3的目標(biāo)，即到2030年將人均食物浪費(fèi)在零售和消費(fèi)層面減少一半，并減少食品生產(chǎn)和供應(yīng)鏈中的食物損失，歐盟就此制定了一系列旨在實(shí)現(xiàn)食物節(jié)約的法律政策。2015年，歐盟出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃》，制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)方案》，規(guī)定減少食物浪費(fèi)的系列措施，如闡明統(tǒng)一的《歐盟食物浪費(fèi)測算方法》，建立“歐盟食物損失和食物浪費(fèi)平臺(tái)”，厘清歐盟關(guān)于廢物、食物和飼料的法律以及便利食物捐贈(zèng)等。2017年，歐盟制定《歐盟食物捐贈(zèng)指引》，作為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)方案》的一部分，并在充分咨詢“歐盟食物損失和食物浪費(fèi)平臺(tái)”后形成。該指引主要圍繞如何規(guī)范食物節(jié)約而展開：一則促進(jìn)剩余食物的提供者和接受者遵守歐盟法規(guī)框架中規(guī)定的相關(guān)要求(例如食品安全、食品衛(wèi)生、可追溯性、責(zé)任、增值稅等)；二則促進(jìn)歐盟成員國規(guī)制機(jī)構(gòu)對適用于剩余食物再分配的歐盟規(guī)則的共同解釋。2018年，歐盟對2008年《歐盟廢物框架指令》進(jìn)行了修訂。修訂內(nèi)容圍繞增進(jìn)食物節(jié)約而展開：(1)將食品廢棄物納入框架指令中；(2)因應(yīng)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，各成員國應(yīng)采取措施，以在初級生產(chǎn)、加工、制造、零售、分銷等環(huán)節(jié)及在餐館、家庭等場合盡可能地實(shí)現(xiàn)食物節(jié)約；(3)成員國應(yīng)開展如何防止食物浪費(fèi)的相關(guān)宣傳，建立行之有效的食物浪費(fèi)評估方法體系；(4)成員國應(yīng)提供激勵(lì)措施，提高消費(fèi)者對食物“使用日期”和“最佳使用日期”的認(rèn)知，收集供應(yīng)環(huán)節(jié)未售出食物，安全地重新分配給慈善組織，以有效防止、減少食物浪費(fèi)。2019年，歐盟出臺(tái)《歐盟食物損失和食物浪費(fèi)平臺(tái)行動(dòng)的主要建議》，該建議主要配合《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)方案》，建立“歐盟食物損失和食物浪費(fèi)平臺(tái)”。2020年，歐盟出臺(tái)《農(nóng)場到餐叉戰(zhàn)略》，此項(xiàng)政策作為2019年《歐洲綠色協(xié)議》的組成部分，提出“修訂歐盟食品日期標(biāo)記規(guī)則、法律約束食物浪費(fèi)”等戰(zhàn)略目標(biāo)。2020年6月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《歐盟的食物再分配》報(bào)告，全面審視歐盟及其成員國在食物捐贈(zèng)中所涉及的如食品衛(wèi)生、標(biāo)簽、責(zé)任和稅務(wù)等法律和政策措施。

(三)食物節(jié)約立法的延伸：個(gè)體國家的立法實(shí)踐

國際公約對國內(nèi)立法具有相當(dāng)多的影響，一旦公約被批準(zhǔn)，政府必須確保其法律(也包括修改后的)持續(xù)與公約保持一致[4]。因而，個(gè)體國家的立法實(shí)踐是對國際規(guī)范性文件的進(jìn)一步延伸。例如，食物節(jié)約的國內(nèi)立法實(shí)踐方面，歐洲國家、美洲國家、亞洲國家都體現(xiàn)了聯(lián)合國食物節(jié)約相關(guān)文件的精神或要求。

1.歐洲國家

歐洲有關(guān)食物節(jié)約立法的典型國家有法國、意大利，其他國家暫無關(guān)于食物節(jié)約的單行法律。

(1)法國2012年出臺(tái)《廢棄物管理法及相關(guān)修訂》，規(guī)定了私人企業(yè)回收有機(jī)廢棄物(含食物廢棄物)的義務(wù)；2016年頒布世界首部《反食物浪費(fèi)法》規(guī)定了食物浪費(fèi)的廢棄物層次，對食物的生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)及相應(yīng)主體進(jìn)行了法律規(guī)制，并強(qiáng)調(diào)對食物零售商(超市)的違法行為進(jìn)行處罰，從而制止食物浪費(fèi)，節(jié)約食物；2020年出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與反浪費(fèi)法》，除未售出的食品以外，該法律還同時(shí)禁止所有企業(yè)銷毀(填埋和焚化)未售出的非食品類產(chǎn)品，并以更高罰款的方式加大對食物浪費(fèi)的法律懲罰力度。

(2)意大利2003年制定了歐洲首部全國性《好撒瑪利亞人法》，該法旨在推動(dòng)食物捐贈(zèng)者免責(zé)；2016年頒布《關(guān)于為社會(huì)團(tuán)結(jié)和減少浪費(fèi)而捐贈(zèng)和分發(fā)食物和藥品的法案》，該法相較于法國《反食物浪費(fèi)法》，更加重視鼓勵(lì)和方便食物捐贈(zèng)行為，擴(kuò)大了食物捐贈(zèng)者的范圍，同時(shí)鼓勵(lì)對食物捐贈(zèng)給予稅務(wù)優(yōu)惠，進(jìn)而以食物捐贈(zèng)推動(dòng)食物節(jié)約。

(3)部分歐洲國家雖未有食物節(jié)約的單行法律，但一直在進(jìn)行相應(yīng)的立法努力和行動(dòng)。如2019年，德國聯(lián)邦政府出臺(tái)《減少食物浪費(fèi)國家戰(zhàn)略》，提出2030年前零售、消費(fèi)層面食物浪費(fèi)減半及降低生產(chǎn)、供應(yīng)環(huán)節(jié)食物廢棄的目標(biāo)，并將減少或避免食物浪費(fèi)作為一項(xiàng)國家任務(wù)(4)《德國出臺(tái)國家戰(zhàn)略應(yīng)對食品浪費(fèi)》(http://www.xinhuanet.com/world/2020-09/16/c_1126500982.htm)。。2017年，挪威政府出臺(tái)《減少食物浪費(fèi)協(xié)議》，該協(xié)議是一項(xiàng)挪威政府與食品工業(yè)組織簽署的對締約方具有約束力的協(xié)議，它明確規(guī)定食品生產(chǎn)者、制造商、批發(fā)商、零售商、飯店、家庭和政府部門都必須承擔(dān)減少食物浪費(fèi)的責(zé)任，以推動(dòng)食物節(jié)約，反對食物浪費(fèi)。瑞典尚未實(shí)施管理和減少食物浪費(fèi)的具體戰(zhàn)略或國家計(jì)劃。盡管如此，它還是將食物浪費(fèi)的減少目標(biāo)納入多個(gè)國家計(jì)劃中，如2012年制定的《2012—2017年瑞典廢棄物管理計(jì)劃》規(guī)定從食物廢棄物中提取(恢復(fù))能源和營養(yǎng)成分，2014年制定的《2014—2017年瑞典廢棄物防治計(jì)劃》認(rèn)為食品產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)當(dāng)在2020年之前至少減少20%的廢棄物。2018年，英國政府宣布了一項(xiàng)減少零售商和食品制造商食品浪費(fèi)的自愿性計(jì)劃，該計(jì)劃由政府與非營利組織Wrap和食品慈善機(jī)構(gòu)IGD合作，共同制定包括企業(yè)在供應(yīng)鏈各個(gè)階段減少浪費(fèi)方法在內(nèi)的遏制食物浪費(fèi)方案，它對食物浪費(fèi)可能造成的經(jīng)濟(jì)損失提出警示。這項(xiàng)自愿性計(jì)劃是英國為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》所做的努力的一部分(5)此為對部分歐洲國家推行食物節(jié)約相關(guān)舉措的介紹，筆者對英國部分進(jìn)行了概括梳理，原文參見：https://www.euronews.com/2019/02/06/how-is-food-waste-regulated-in-europe，最后訪問日期2020年9月30日。。2017年，西班牙政府開始尋找減少食品浪費(fèi)并增加食品零售商對食品慈善機(jī)構(gòu)捐款的方法；但是，到目前為止尚未通過法律。

2.美洲國家

美洲國家推行食物節(jié)約，反對食物浪費(fèi)的典型國家有美國、阿根廷、巴西等國，其中美國、阿根廷在食物節(jié)約立法方面已經(jīng)取得一定成效。

(1)美國1996年出臺(tái)《愛墨生好撒瑪利亞人食物捐贈(zèng)法令》，該聯(lián)邦法令旨在保障分布在各州的食物捐贈(zèng)者及分發(fā)捐贈(zèng)食物的非盈利機(jī)構(gòu)，無須承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任；但是，除了具體法律條文的問題以外，美國國會(huì)從未指派任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)執(zhí)行該法令。相反，美國的一些州制定了更為完善的食物捐贈(zèng)法律規(guī)則。2015年，美國環(huán)境保護(hù)署(EPA)制定《食物回收體系》，提出優(yōu)先從源頭上減少食物浪費(fèi)，并與美國農(nóng)業(yè)部(USDA)共同設(shè)定2030年前食物浪費(fèi)減半的目標(biāo)。2017年，美國國會(huì)推出了《食物回收法》，該聯(lián)邦法律嘗試通過源頭減量、捐贈(zèng)、動(dòng)物喂養(yǎng)、工業(yè)用途、堆肥等途徑來減少食物浪費(fèi)；同時(shí)，美國各州通過制定責(zé)任保護(hù)、稅收優(yōu)惠、日期標(biāo)簽、有機(jī)廢物禁令等方面的規(guī)則來減少食物浪費(fèi)。2018年，美國相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)簽署了《環(huán)境保護(hù)署、食品藥品監(jiān)督管理局和農(nóng)業(yè)部就食物損失和浪費(fèi)進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)的正式協(xié)議》，該協(xié)議旨在改善各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與溝通，以期更好地教育美國民眾減少食物損失和浪費(fèi)，在一定程度上推動(dòng)食物節(jié)約進(jìn)程。另外，美國企業(yè)界也積極履行社會(huì)責(zé)任，倡導(dǎo)食物節(jié)約，反對食物浪費(fèi)，并承諾大幅度減少食物浪費(fèi)，如沃爾瑪、聯(lián)合利華、索迪斯、通用磨坊等大型企業(yè)，聯(lián)邦政府積極支持這一系列舉措。

(2)2019年，阿根廷頒布《食物捐贈(zèng)法》，該法與《減少食物損失和浪費(fèi)的國家計(jì)劃》一同經(jīng)第246/2019號法令通過并生效，它細(xì)化了食物捐贈(zèng)的主體、參與方、實(shí)施過程等規(guī)定，免除了食物捐贈(zèng)人對過期食物等的法律責(zé)任。此外，巴西相關(guān)部門自1998年開始就為制定專門避免食物浪費(fèi)的單行法律積極計(jì)劃和行動(dòng)，積極推動(dòng)餐飲行業(yè)及其他企業(yè)將食物捐贈(zèng)納入其社會(huì)責(zé)任范疇。雖然該法案暫時(shí)沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但地方政府及NGO組織都在加大對婦女兒童如何對待食物及反食物浪費(fèi)重要性等方面的指導(dǎo)與宣傳教育。

3.亞洲國家

亞洲反食物浪費(fèi)代表性國家有韓國、日本，其中韓國主要通過國家計(jì)劃的形式來實(shí)現(xiàn)減少食物浪費(fèi)的目標(biāo)，而日本是以國家立法的方式推動(dòng)食物浪費(fèi)治理。

(1)韓國是亞洲反食物浪費(fèi)最為成功的國家，韓國政府為此采取了一系列管理和減少食物浪費(fèi)的措施。1995年修訂《廢棄物管理法》，該法規(guī)定了有關(guān)減少食物廢棄物產(chǎn)生的計(jì)劃制定、食物廢棄物丟棄者義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。1996年制定《減少食物浪費(fèi)總體計(jì)劃》，2004年修訂“回收計(jì)劃”，對居民區(qū)、餐廳的食物廢棄物作出強(qiáng)制收集要求。2005年，對垃圾場填埋食物廢棄物作出禁止性規(guī)定。2010年，韓國政府建立餐廚垃圾收費(fèi)制度，并引入了基于數(shù)量的餐廚垃圾收費(fèi)系統(tǒng)；同年，韓國政府多個(gè)部委通過與不同行業(yè)簽署自愿合作協(xié)議，開展了減少食物浪費(fèi)項(xiàng)目。2013年制定有關(guān)食物垃圾“丟隨付”的法令。

(2)日本自2000年提出食品銀行的概念，2001年實(shí)施《食品循環(huán)法》，要求食品生產(chǎn)企業(yè)減少廢棄物排放；2005年制定《食育基本法》，規(guī)定包括兒童在內(nèi)的全民必須參與“食育”教育，并賦予了各群體相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，培養(yǎng)全民食物節(jié)約意識，從源頭上治理食物浪費(fèi)。2016年制定《食品回收法》，控制食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的廢棄物排放；2019年頒行《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法案》，明確了政府避免食物浪費(fèi)的責(zé)任。

二、域外食物節(jié)約的立法評析

(一)食物節(jié)約立法中軟硬法各有分布

軟法是相對于硬法而言。關(guān)于軟法，目前尚未見到一種明確的、統(tǒng)一的、權(quán)威的概念定義，軟法主要被用作“硬法(hardlaw)” 概念的對稱。針對條約(treaty)、公約(convention)、協(xié)議書(protocol)、聲明(statement)、官方公報(bào)(communique)、宣言(declaration)等多種載體形態(tài)的國際法規(guī)范，不少國際法學(xué)者按照規(guī)范效力標(biāo)準(zhǔn)，將其中有些規(guī)范稱作“硬法”，它們通過詳細(xì)的法規(guī)條文明確地規(guī)定具有約束力的義務(wù)與責(zé)任，授予權(quán)威機(jī)構(gòu)以規(guī)范解釋權(quán)，并督促這些義務(wù)和責(zé)任的履行。亦即，硬法具有明確、義務(wù)與授權(quán)三個(gè)基本要素。與之相對的“軟法”，則指那些缺少三個(gè)要素當(dāng)中的一個(gè)或多個(gè)的制度安排——這種軟化(sofening)既可以發(fā)生于一個(gè)條件的不同層面，也可以發(fā)生于多個(gè)條件的組合層面(6)參見Kenneth W.Abbott and Duncan Snidal：Hard and Soft Law in International Governance，International Organization，Vol.54.No.3，2000，pp.421-422。。國內(nèi)代表性學(xué)者羅豪才教授認(rèn)為“‘硬法’是指那些需要依賴國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范，而‘軟法’則是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強(qiáng)制保障實(shí)施，但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范”[5]。以上有關(guān)“軟法”“硬法”的概念定義雖有要素側(cè)重，但都體現(xiàn)了“強(qiáng)制”要素。經(jīng)過梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前有關(guān)食物節(jié)約的域外立法無論是軟法還是硬法都有相應(yīng)的分布。

1.聯(lián)合國官方文件中的軟法、硬法

有如《世界糧食安全國際協(xié)定》為締約國及歐共體簽署的國際公約，該協(xié)定明確了各締約國政府保障糧食安全的國家責(zé)任，對締約各國具有國際法上的規(guī)范效力；《世界糧食安全羅馬宣言》是為解決消除貧困饑餓、發(fā)展糧食生產(chǎn)、減少糧食浪費(fèi)、保障糧食安全等問題而在世界糧食首腦會(huì)議上達(dá)成的國際共識，其有效地規(guī)范了國際組織、國家的行為，是為國際硬法，諸如此類的還有《生物多樣性公約》《巴黎協(xié)定》等?！端记?、食后、厲行節(jié)約指南》突出食物浪費(fèi)引發(fā)的資源環(huán)境問題的重要性，呼吁人類重視食物節(jié)約，積極開發(fā)和協(xié)調(diào)由食物浪費(fèi)引起的環(huán)境問題的相關(guān)保護(hù)項(xiàng)目，使食物節(jié)約等成為全球性議題，并得到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，對世界各國制定食物節(jié)約計(jì)劃、法律政策具有指導(dǎo)性意義，是為國際軟法，聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》也屬于國際軟法。

2.作為區(qū)域性組織代表的歐盟在食物節(jié)約立法方面分有軟法、硬法

軟法方面有如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃》規(guī)定了減少食物浪費(fèi)的系列措施,《歐盟食物捐贈(zèng)指引》旨在促進(jìn)剩余食物的提供者和接受者遵守歐盟法規(guī)框架中規(guī)定的相關(guān)要求,《農(nóng)場到餐叉戰(zhàn)略》提出“修訂歐盟食品日期標(biāo)記規(guī)則、法律約束食物浪費(fèi)”的戰(zhàn)略目標(biāo)等。硬法方面如2018年修訂的《歐盟廢物框架指令》將食品廢棄物納入框架指令，并強(qiáng)制性規(guī)定了各成員國應(yīng)當(dāng)采取措施最大限度地推動(dòng)食物節(jié)約。

3.各國在食物節(jié)約的相關(guān)立法中也包括軟法、硬法

軟法方面如德國聯(lián)邦政府出臺(tái)的《減少食物浪費(fèi)國家戰(zhàn)略》，挪威政府出臺(tái)的《減少食物浪費(fèi)協(xié)議》，瑞典政府制定的《2012—2017年瑞典廢棄物管理計(jì)劃》《2014—2017年瑞典廢棄物防治計(jì)劃》，美國相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)簽署的《環(huán)境保護(hù)署、食品藥品監(jiān)督管理局和農(nóng)業(yè)部就食物損失和浪費(fèi)進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)的正式協(xié)議》，阿根廷政府制定的《減少食物損失和浪費(fèi)的國家計(jì)劃》。硬法方面如法國出臺(tái)的《反食物浪費(fèi)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與反浪費(fèi)法》，意大利先后頒布的《好撒瑪利亞人法》《關(guān)于為社會(huì)團(tuán)結(jié)和減少浪費(fèi)而捐贈(zèng)和分發(fā)食物和藥品的法案》，美國先后出臺(tái)的聯(lián)邦法律《愛墨生好撒瑪利亞人食物捐贈(zèng)法令》《食品回收法》，阿根廷頒布實(shí)施的《食物捐贈(zèng)法》，日本先后制定的《食品循環(huán)法》《食育基本法》《食物回收法》《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法案》。

(二)食物節(jié)約立法內(nèi)容方面各有側(cè)重

食物節(jié)約立法的具體內(nèi)容比較豐富，既有一般性規(guī)定，又有具體性規(guī)定[6]。雖然上述國際組織、區(qū)域性組織、個(gè)體國家的相關(guān)規(guī)范文件對食物節(jié)約都有規(guī)定，但在具體內(nèi)容方面各具特色、各有側(cè)重。從本文對域外食物節(jié)約立法梳理分析看，我們可以從糧食安全、食物捐贈(zèng)、食物回收等方面對食物節(jié)約立法具體內(nèi)容形式予以說明。

1.關(guān)于糧食安全

糧食安全是食物安全的重要組成部分，也是國際社會(huì)廣泛關(guān)注的全球性問題。聯(lián)合國官方文件涉及食物節(jié)約的直接規(guī)定較少，主要以糧食及其相關(guān)要素內(nèi)容表現(xiàn)。《世界糧食安全國際協(xié)定》直接提出了“糧食安全”的概念定義，規(guī)范了糧食安全的具體內(nèi)容，同時(shí)提及糧食供應(yīng)、糧食生產(chǎn)等內(nèi)容，將食物節(jié)約以糧食要素的形式進(jìn)行了具體規(guī)定[3]。聯(lián)合國《生物多樣性公約》對有關(guān)糧食的要素進(jìn)行了一般性規(guī)定，在宏觀層面上將生物多樣性、糧食、人類生存健康進(jìn)行了有效關(guān)聯(lián)，間接反映了食物浪費(fèi)的嚴(yán)重后果及食物節(jié)約的緊迫性?！妒澜缂Z食安全羅馬宣言》對糧食安全作了具體性規(guī)定，具體內(nèi)容涉及人類食物權(quán)、消除貧困、消滅饑餓、發(fā)展工業(yè)、提高生產(chǎn)技術(shù)、增加糧食產(chǎn)量、減少糧食損耗等，明確了糧食安全保障的權(quán)利和責(zé)任。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出零售、消費(fèi)、生產(chǎn)、供應(yīng)等環(huán)節(jié)全球糧食減損降耗的一般性目標(biāo)，指導(dǎo)各國糧食領(lǐng)域法律政策的制定實(shí)施。《巴黎協(xié)定》原則性地強(qiáng)調(diào)優(yōu)先保障糧食安全，并在宏觀上明確了糧食生產(chǎn)與氣候變化間的關(guān)聯(lián)。

2.關(guān)于食物捐贈(zèng)

有關(guān)食物捐贈(zèng)的規(guī)定主要見之于國家及區(qū)域性組織規(guī)范性文件，聯(lián)合國官方文件涉及較少。歐盟制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)方案》明確規(guī)定了便利食物捐贈(zèng)的相應(yīng)舉措?！稓W盟食物捐贈(zèng)指引》旨在促進(jìn)食物捐贈(zèng)各方參與人遵守歐盟法規(guī)的相關(guān)要求。《歐盟廢物框架指令》(2018修訂)規(guī)定成員國應(yīng)采取措施積極促進(jìn)食物捐贈(zèng)?！稓W盟的食物再分配》全面審視歐盟及其成員國有關(guān)食物捐贈(zèng)的法律政策。法國《反食物浪費(fèi)法》明確規(guī)定了超市與非營利組織(食品援助慈善機(jī)構(gòu))簽訂捐贈(zèng)食物協(xié)議的法律義務(wù)。意大利《好撒瑪利亞人法》規(guī)定食物捐贈(zèng)者無需負(fù)食物安全及衛(wèi)生規(guī)定的法律責(zé)任；《關(guān)于為社會(huì)團(tuán)結(jié)和減少浪費(fèi)而捐贈(zèng)和分發(fā)食物和藥品的法案》重視鼓勵(lì)和方便食物捐贈(zèng)行為，擴(kuò)大食物捐贈(zèng)者的范圍，以稅務(wù)優(yōu)惠激勵(lì)食物捐贈(zèng)。美國聯(lián)邦法律《愛墨生好撒瑪利亞人食物捐贈(zèng)法令》規(guī)定符合條件的食物捐贈(zèng)者和慈善機(jī)構(gòu)免負(fù)民事和刑事法律責(zé)任。阿根廷出臺(tái)《食物捐贈(zèng)法》，免除了食物捐贈(zèng)人對過期食物等的法律責(zé)任，旨在通過鼓勵(lì)食物捐贈(zèng)促進(jìn)食物節(jié)約。

3.關(guān)于食物回收

食物回收顧名思義為食物廢棄物的循環(huán)再利用，其也是減少食物浪費(fèi)，推進(jìn)食物節(jié)約的表現(xiàn)形式，有關(guān)食物回收的規(guī)定主要分布于國家規(guī)范性文件。法國《廢棄物管理法及相關(guān)修訂》規(guī)定年產(chǎn)量超過120噸的私人企業(yè)有回收有機(jī)廢棄物的義務(wù)。瑞典制定的《2012—2017年瑞典廢棄物管理計(jì)劃》《2014—2017年瑞典廢棄物防治計(jì)劃》分別規(guī)定從食物廢棄物中提取(恢復(fù))能源和營養(yǎng)成分，食品領(lǐng)域應(yīng)減少兩成以上的廢棄物。美國《食物回收法》以源頭減量、捐贈(zèng)、動(dòng)物喂養(yǎng)、工業(yè)用途、堆肥等方式來實(shí)現(xiàn)食物廢棄物的減量化、資源化、無害化，最終讓食物資源得到最優(yōu)化配置；另外，美國許多州針對有機(jī)廢物制定了禁止性規(guī)則，以減少食物浪費(fèi)。韓國《廢棄物管理法》規(guī)定了食物廢棄物丟棄者義務(wù)，其“回收計(jì)劃”對居民區(qū)、餐廳的食物廢棄物作出強(qiáng)制收集要求。日本《食品回收法》強(qiáng)調(diào)對食品產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)廢棄物的排放進(jìn)行控制，將制造、銷售過程中產(chǎn)生的食品廢棄物作為飼料、肥料、能源等資源循環(huán)再利用。

(三)食物節(jié)約的立法實(shí)踐內(nèi)容豐富

根據(jù)上文對食物節(jié)約個(gè)體國家的立法梳理，我們嘗試從立法形式、立法模式、立法規(guī)制等方面對域外國家食物節(jié)約的立法實(shí)踐內(nèi)容展開歸納分析。

1.立法形式

所謂立法形式是相對于國家而言，目前食物節(jié)約立法在形式上既有規(guī)制食物浪費(fèi)、厲行食物節(jié)約的單行法律，又有一些針對食物浪費(fèi)的規(guī)范性文件，如國家計(jì)劃、戰(zhàn)略、協(xié)議等。關(guān)于食物節(jié)約的單行法律以法國2016年頒行的《反食物浪費(fèi)法》最具代表性，該法是世界上第一部針對食物浪費(fèi)的國內(nèi)專門立法，對食物浪費(fèi)的廢棄物層次、食物捐贈(zèng)、食物日期標(biāo)簽、稅收減免等有具體規(guī)定，對制止食物浪費(fèi)產(chǎn)生了積極影響。此外，有關(guān)食物節(jié)約專門立法的國家還有意大利、美國、阿根廷、日本等國，雖然各有側(cè)重，但對于減少食物浪費(fèi)都取得了一定的成效。關(guān)于食物浪費(fèi)的其他規(guī)范性文件，有如挪威的《減少食物浪費(fèi)協(xié)議》是由政府與食品行業(yè)組織簽署的協(xié)議，對于締約雙方具有規(guī)范效力；韓國的《減少食物浪費(fèi)總體計(jì)劃》以國家計(jì)劃的規(guī)范形式將減少食物浪費(fèi)作為一項(xiàng)國家任務(wù)由政府予以推進(jìn)，并通過制定其他配套計(jì)劃進(jìn)行強(qiáng)化，使其在食物回收方面取得重大成效。

2.立法模式

以立法形式體例為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可分為兩類立法模式，一類是綜合式立法模式，一類是分散式立法模式。綜合式立法模式，又稱總分式立法模式，是指立法機(jī)關(guān)按照高度集約的原則制定一部內(nèi)容全面的食物節(jié)約法作為基本法，規(guī)范各種主要的食物節(jié)約事務(wù)。總分式立法模式的特點(diǎn)：內(nèi)容的全面性、體系地位的統(tǒng)攝性、法律名稱的宏觀性、立法的難度性?？v觀各國食物節(jié)約立法，目前暫無國家采用總分式立法模式，日本雖已制定有《食品循環(huán)法》《食育基本法》《食品回收法》《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法案》等食物節(jié)約相關(guān)立法，但其現(xiàn)有法律體系仍不足以支撐食物節(jié)約綜合立法。分散式立法模式，即“一事一法”，指針對特定的浪費(fèi)事項(xiàng)或措施分別制定法律的立法模式。分散式立法模式主要特點(diǎn)有：一是法律數(shù)量較多，每一部法律只規(guī)定了某個(gè)特定類別的事務(wù)，且沒有協(xié)調(diào)這些法律之間關(guān)系的法律；二是憲法通常是這些反浪費(fèi)立法的母法；三是法律的名稱一般有“食物回收法”“食物捐贈(zèng)法”“糧食安全保障法”等；四是靈活性較大，具有即時(shí)立法的特點(diǎn)[7]。當(dāng)下，域外已有食物節(jié)約相關(guān)法律的國家均采用分散式立法模式，沒有制定統(tǒng)一的反浪費(fèi)法，代表性國家立法有法國的《反食物浪費(fèi)法》、意大利的《關(guān)于為社會(huì)團(tuán)結(jié)和減少浪費(fèi)而捐贈(zèng)和分發(fā)食物和藥品的法案》、阿根廷的《食物捐贈(zèng)法》、日本的《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法案》。值得注意的是，這些采用分散式立法模式的國家都為大陸法系國家，它們都制定了有關(guān)食物節(jié)約的單行法規(guī)。

3.立法規(guī)制

立法規(guī)制也稱法律規(guī)制，以本文立法梳理為參照，域外國家對食物節(jié)約的法律規(guī)制主要從主體、過程、行為等方面展開。從規(guī)制主體上看，域外國家在現(xiàn)行立法中針對食物浪費(fèi)規(guī)制的行為主體具體有食品制造商、批發(fā)商、零售商、超市、餐館、家庭、政府及相關(guān)部門(法律主體上可分為食物生產(chǎn)者、食物銷售者、食物運(yùn)輸者、食物消費(fèi)者)，非政府組織、非營利組織、食品慈善機(jī)構(gòu)也參與其中，并起著積極的推動(dòng)作用。從規(guī)制過程看，域外國家立法大體上從食物產(chǎn)業(yè)鏈中以下環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范：食物初級生產(chǎn)中技術(shù)或人為的損耗，如機(jī)械化收割后地里大量散落的糧食；食物加工過程中制造過多、加工過剩造成的浪費(fèi)；食物運(yùn)輸中的浪費(fèi)，如糧食收割后在運(yùn)輸中經(jīng)常出現(xiàn)散落情況；食物儲(chǔ)存中的浪費(fèi)，如因食物儲(chǔ)存時(shí)間過長而出現(xiàn)發(fā)霉、變質(zhì)等情況；食物制造中技術(shù)上和原材料上的浪費(fèi)；食物銷售中因滯銷、庫存積壓造成的浪費(fèi)；食物消費(fèi)中因非理性、不合理消費(fèi)行為造成的浪費(fèi)等。從規(guī)制行為來看，現(xiàn)有食物節(jié)約立法相關(guān)國家總體上都圍繞著與食物浪費(fèi)相關(guān)的行為而展開。如法國《反食物浪費(fèi)法》規(guī)定，“對食物零售商導(dǎo)致安全食物變成不可食用的行為進(jìn)行罰款”，“禁止銷毀尚未出售的可食用食物”，分別對食物零售商造成食物浪費(fèi)的兩類行為作出禁止性規(guī)定，并予以罰款懲罰；意大利《關(guān)于為社會(huì)團(tuán)結(jié)和減少浪費(fèi)而捐贈(zèng)和分發(fā)食物和藥品的法案》為食物捐贈(zèng)行為創(chuàng)造有利條件，通過稅務(wù)優(yōu)惠鼓勵(lì)并方便食物捐贈(zèng)行為；阿根廷《食物捐贈(zèng)法》以單行法的形式對食物捐贈(zèng)行為予以肯定，同時(shí)免除了食物捐贈(zèng)人對過期食物等的法律責(zé)任；日本通過一系列國內(nèi)立法對食物浪費(fèi)行為作出規(guī)定，要求企業(yè)減少各環(huán)節(jié)食物廢棄物排放，以全民“食育”教育從源頭遏制食物浪費(fèi)行為，明確政府避免食物浪費(fèi)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，由此實(shí)現(xiàn)了對政府、企業(yè)、個(gè)人三類主體的食物浪費(fèi)行為的有效規(guī)制。

三、食物節(jié)約立法的中國借鑒

(一)我國食物節(jié)約的立法現(xiàn)狀

目前，我國憲法、法律、部門及地方政府規(guī)章，黨內(nèi)法規(guī)及其他規(guī)范性文件中有一些關(guān)于制止食物浪費(fèi)、節(jié)約食物的規(guī)定。如我國憲法對食物浪費(fèi)作出了“厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)”的原則性規(guī)定，《民法典》(2020)總則編第9條規(guī)定了民事主體節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！斗词称防速M(fèi)法》(2021)專項(xiàng)規(guī)定了食物節(jié)約?！恫惋嫎I(yè)經(jīng)營管理辦法(試行)》規(guī)定了商務(wù)部門對餐飲食物浪費(fèi)的監(jiān)管職責(zé)及獎(jiǎng)懲職權(quán)。2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費(fèi)的意見》，對機(jī)關(guān)食堂用餐浪費(fèi)、優(yōu)化餐飲消費(fèi)模式等提出了實(shí)施要求。雖然我國對食物浪費(fèi)有部分立法規(guī)定，但對當(dāng)前食物浪費(fèi)(特別是餐飲浪費(fèi))嚴(yán)峻形勢的緩解杯水車薪，我們應(yīng)立足食物節(jié)約國內(nèi)立法的現(xiàn)實(shí)問題，通過立法有效遏制食物浪費(fèi)，以回應(yīng)黨中央對食物浪費(fèi)的重要指示。

1.法律條文規(guī)定原則分散，操作性較弱

我國現(xiàn)行立法雖有不少涉及食物浪費(fèi)的法律條文，如新近頒行的《反食品浪費(fèi)法》，但規(guī)定過于分散，且多為原則性規(guī)定。如《民法典》(2020)第9條及第509條、《環(huán)境保護(hù)法》(2014)第4條、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2018)第10條、《農(nóng)業(yè)法》(2012)第36條、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》(2020)第4條、《國家安全法》(2015)第21條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(2013)第5條、《食品安全法》(2018)等都對制止或減少食物浪費(fèi)、節(jié)約食物資源進(jìn)行了不同層面及視角的規(guī)定，但這些條文多為寬泛的原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定，缺乏針對食物浪費(fèi)具體內(nèi)容(如主體、行為、監(jiān)督、責(zé)任等)的法律規(guī)制，未能在實(shí)踐層面上對遏制食物浪費(fèi)，推動(dòng)食物節(jié)約產(chǎn)生規(guī)范效力。

2.責(zé)任追究機(jī)制及綜合性治理機(jī)制缺位

我國當(dāng)前對食物浪費(fèi)的立法規(guī)定多為鼓勵(lì)、倡導(dǎo)性質(zhì)的法律條文，如《環(huán)境保護(hù)法》(2014)第4條規(guī)定：“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！?7)參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014)第4條規(guī)定。一方面，該規(guī)定為倡導(dǎo)型條款，沒有相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，且條文并無食物資源的明文規(guī)定，只能將“資源”擴(kuò)張解釋包含其中，因而也無針對性約束力可言。另一方面，該條款只規(guī)定了“節(jié)約和循環(huán)利用資源經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施”，并無系統(tǒng)性的治理機(jī)制。散落于其他法律的條款同上述條款具有相似性，這也是我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)對于浪費(fèi)的規(guī)定值得關(guān)注的問題。

3.具體內(nèi)容的規(guī)定層級不高，適用范圍有限，實(shí)效性弱[8]

我國現(xiàn)行《反食品浪費(fèi)法》雖然對食物節(jié)約進(jìn)行了專項(xiàng)規(guī)定，但其他相關(guān)現(xiàn)行法律條文就厲行節(jié)約與反對浪費(fèi)、節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境、循環(huán)利用資源與改善環(huán)境、珍惜節(jié)約糧食、保障糧食安全、食物廢棄物、科學(xué)合理消費(fèi)方式、食品日期標(biāo)簽等具體內(nèi)容規(guī)定較為寬泛模糊。目前有關(guān)制止食物浪費(fèi)、倡導(dǎo)食物節(jié)約的具體內(nèi)容規(guī)定主要存在于規(guī)章及其他規(guī)范性文件中，如商務(wù)部出臺(tái)的《餐飲業(yè)經(jīng)營管理辦法(試行)》(2014)，具體規(guī)定了商務(wù)部門對餐飲食物浪費(fèi)的監(jiān)管職責(zé)及獎(jiǎng)懲職權(quán)，該部門規(guī)章規(guī)范層級較低，且只適用于餐飲業(yè)，對于制止餐飲行業(yè)的浪費(fèi)并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的積極影響；再如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費(fèi)的意見〉的通知》(2014)提出了“杜絕公務(wù)活動(dòng)用餐浪費(fèi)”“推進(jìn)單位食堂節(jié)儉用餐”“推行科學(xué)文明的餐飲消費(fèi)模式”“減少各環(huán)節(jié)糧食損失浪費(fèi)”“加大宣傳教育力度”等實(shí)施意見，該規(guī)范性文件雖為中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布，具體內(nèi)容規(guī)定與節(jié)約食物、反對浪費(fèi)緊密關(guān)聯(lián)，具備一定的層級，對各級黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位有指導(dǎo)規(guī)范意義；但該通知為黨內(nèi)規(guī)范性文件，對私人主體、非國有企業(yè)并無直接約束效力，對各級黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位也沒有國家法律層面的規(guī)范效力，適用范圍及效力有限。另外，各級黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位雖陸續(xù)發(fā)布各自層級的規(guī)范性文件，但多為宣示性、指導(dǎo)性文件，實(shí)際效果非常有限。

(二)食物節(jié)約立法的理念供給

基于對我國食物節(jié)約立法現(xiàn)狀的分析，筆者認(rèn)為，資源社會(huì)性理念應(yīng)當(dāng)成為食物節(jié)約立法的理念支撐，應(yīng)將該理念作為檢視和完善我國食物節(jié)約立法成效的主要準(zhǔn)則與首要標(biāo)準(zhǔn)。

資源社會(huì)性理念是對傳統(tǒng)民法“所有權(quán)絕對”原則的反思和重構(gòu)，而作為近代民法三大原則之一的“所有權(quán)絕對”原則，其內(nèi)涵可以概括為：其一，憑借侵權(quán)法彰顯其絕對不可侵犯性。其二，憑借合同法獲得其絕對自由性。其三，憑借財(cái)產(chǎn)法證成其絕對優(yōu)越性[9]?！八袡?quán)絕對”原則是資本主義私有制的理論基礎(chǔ)，而新時(shí)代中國特色社會(huì)主義是建立在社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)之上，“所有權(quán)絕對”原則在本土化改造過程中出現(xiàn)排異反應(yīng)，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展產(chǎn)生了不良的理論導(dǎo)向。其主要表現(xiàn)有：第一，“所有權(quán)絕對”衍生出權(quán)利人“不受控制的專斷支配權(quán)”，甚至派生出“濫用或糟蹋物品的權(quán)利”[10]。理論的失控投射到現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，是數(shù)量驚人的資源閑置或浪費(fèi)，輔之以社會(huì)階層的日益固化，絕對不受侵犯的所有權(quán)成為社會(huì)鴻溝的誘因以及社會(huì)底層民眾維持其貧困的枷鎖[9]。第二，“所有權(quán)絕對”是對以往個(gè)人捆綁于私有財(cái)產(chǎn)的生存狀態(tài)的理論證成。如今，依賴私有財(cái)產(chǎn)的生存狀態(tài)開始讓位于“人人為我，我為人人”的社會(huì)關(guān)聯(lián)，對僵硬的“所有權(quán)絕對”進(jìn)行限縮就成為“社會(huì)國”建設(shè)的必要條件[11]。資源社會(huì)性理念是對“所有權(quán)絕對”原則的修正，其旨在調(diào)和社會(huì)沖突，增進(jìn)人類命運(yùn)共同體的整體利益，最大限度地增加社會(huì)整體福利，以維護(hù)資源公平和資源秩序，實(shí)現(xiàn)資源效益和資源安全。資源社會(huì)性理念是指，資源無論在現(xiàn)實(shí)中為私人所有還是公共所有，都為全社會(huì)共同所有，并通過對資源的私人或公共利用使社會(huì)整體福利增加[12]。資源社會(huì)性理念是一種全新的資源觀、權(quán)利觀和資源消費(fèi)觀，它把資源看作人類共同的財(cái)富，資源消耗既要增進(jìn)社會(huì)成員個(gè)體的福利，也要增進(jìn)社會(huì)的整體福利；公民享有的資源權(quán)利不是靜態(tài)的凝固的，它必然要在社會(huì)成員之間代際流動(dòng)，以此來體現(xiàn)資源為社會(huì)成員所共有；資源消費(fèi)不僅僅是享受資源權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)附有節(jié)約合理利用資源的義務(wù)[13]。資源的社會(huì)性允許資源的所有權(quán)主體適當(dāng)?shù)卣加小⑹褂?、收益和處分，但是對于超出一定的限度的行為，諸如破壞性開采、資源閑置浪費(fèi)等，則資源的社會(huì)性要求對資源的所有權(quán)構(gòu)成限制、約束甚至剝奪[14]。

以資源社會(huì)性理念為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對我國食物節(jié)約的立法現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，涉及食物節(jié)約規(guī)定的大部分法律條文未能體現(xiàn)資源社會(huì)性理念，資源社會(huì)性理念只在個(gè)別條文上有所體現(xiàn)，且這些規(guī)定原則、分散、籠統(tǒng)、可操作性有限，沒有充分全面地體現(xiàn)資源社會(huì)性的內(nèi)涵。因而，將資源社會(huì)性理念融入食物節(jié)約立法，食物資源作為人類公共資源，公民既有享受食物、免除饑餓、增進(jìn)健康的權(quán)利，更有義務(wù)將作為社會(huì)性資源的食物在最大限度上增加社會(huì)的整體福利，以維護(hù)公平合理的資源秩序，提升資源效益，保障資源安全。

(三)我國食物節(jié)約立法的路徑選擇

通過前面部分的論述，我國食物節(jié)約現(xiàn)有立法與域外食物節(jié)約立法雖有差異，但域外國家仍然要面對規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制過程、規(guī)制模式等問題，各國根據(jù)自己的國情在這些問題上進(jìn)行了不同的選擇。結(jié)合我國國情，針對當(dāng)下《反食品浪費(fèi)法》的頒布實(shí)施作出如下考慮和建議。

1.規(guī)制主體由政府單一規(guī)制轉(zhuǎn)向政府規(guī)制、市場規(guī)制、社會(huì)組織規(guī)制相結(jié)合

改革開放之后引入市場機(jī)制，但在政府主導(dǎo)下市場經(jīng)濟(jì)改革中沒有形成完善的市場，我國是不完善的政府和不完善的市場的混合[15]?，F(xiàn)階段，我國食物節(jié)約規(guī)制主體雖初步形成政府規(guī)制主體、市場規(guī)制主體、社會(huì)組織規(guī)制主體的三元結(jié)構(gòu)和格局，但食物節(jié)約規(guī)制仍處于規(guī)制主體分散化、規(guī)制資源浪費(fèi)化的狀態(tài)，政府、市場、社會(huì)組織三元規(guī)制主體間各自為戰(zhàn)、互相內(nèi)耗，三元規(guī)制主體間未能有效整合發(fā)揮功能互補(bǔ)、力量互動(dòng)、機(jī)制協(xié)調(diào)的規(guī)制效力。當(dāng)前，食物浪費(fèi)現(xiàn)象層出不窮，食物節(jié)約形勢日益嚴(yán)峻。如國內(nèi)公務(wù)接待、會(huì)議、培訓(xùn)等公務(wù)活動(dòng)用餐浪費(fèi)；機(jī)關(guān)單位食堂、高校食堂用餐浪費(fèi)；餐飲行業(yè)及食物銷售商的浪費(fèi)；公民個(gè)人的浪費(fèi)，如日常用餐過度浪費(fèi)，因婚喪嫁娶等習(xí)俗造成的浪費(fèi)等。政府作為食物節(jié)約主要規(guī)制主體已力不從心，其對食物節(jié)約的規(guī)制陷入困境。規(guī)制困境致使其對食物浪費(fèi)的治理處于低效或無效的怪圈中，政府這只“看得見的手”沒有充分發(fā)揮作用，政府規(guī)制失靈不可避免[16]。我國的食物節(jié)約規(guī)制有著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印，政府往往以管理者的身份通過發(fā)布行政命令來主導(dǎo)食物浪費(fèi)治理，政府對食物浪費(fèi)治理的主導(dǎo)壟斷造成多元責(zé)任主體缺失，食物節(jié)約規(guī)制處于“錯(cuò)位”“越位”和“缺位”的失控狀態(tài)；同時(shí)，規(guī)制主體單一化也造成了上下級政府、各相關(guān)部門間權(quán)力交叉，致使有限的規(guī)制效力不斷內(nèi)耗、弱化。鑒于上述分析，結(jié)合我國社會(huì)結(jié)構(gòu)及利益主體多元的現(xiàn)狀，我們可以將市場主體、社會(huì)組織納入食物浪費(fèi)治理體系，即由政府、餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、非營利慈善組織、環(huán)保團(tuán)體等對食物浪費(fèi)進(jìn)行多中心治理，推動(dòng)食物節(jié)約政府規(guī)制、市場規(guī)制、社會(huì)組織規(guī)制三元規(guī)制格局的形成與有效整合，從而形成政府內(nèi)部上下聯(lián)動(dòng)、市場主體及社會(huì)組織全程參與、政府與市場及社會(huì)組織互動(dòng)互補(bǔ)的全方位食物節(jié)約規(guī)制格局。

2.規(guī)制客體要素化

基于本文食物節(jié)約的研究語境，規(guī)制客體要素化主要是針對食物浪費(fèi)的行為本身及行為主體等相應(yīng)要素進(jìn)行規(guī)制：(1)食物浪費(fèi)行為。加強(qiáng)對食物浪費(fèi)的立法規(guī)制，立法中應(yīng)當(dāng)明確食物浪費(fèi)違法行為的評判標(biāo)準(zhǔn)，以明確的評判標(biāo)準(zhǔn)提升公眾對食物浪費(fèi)違法行為的認(rèn)知。法律規(guī)制的食物浪費(fèi)行為可以行為主體及場合來劃分，以主體劃分，可分為食物生產(chǎn)者、食物運(yùn)輸者、食物經(jīng)營者、食物消費(fèi)者的食物浪費(fèi)行為；以場合為劃分，可分為居家、食堂、餐館、公共場所、戶外等場所的食物浪費(fèi)行為，法律只規(guī)制公共場合的違法行為。在實(shí)際生活中，并非所有的食物浪費(fèi)行為都需要通過法律進(jìn)行規(guī)制，明晰的違法行為評判標(biāo)準(zhǔn)可以讓公眾預(yù)判行為的法律后果，執(zhí)法者精準(zhǔn)有效地適用法律，使法律責(zé)任的邊界更為清晰。違法行為評判標(biāo)準(zhǔn)之外的輕微食物浪費(fèi)行為法律無從規(guī)制，可通過“食育”教育、生態(tài)教育提升公民對食物價(jià)值及食物浪費(fèi)嚴(yán)重后果的認(rèn)知，再輔之以輿論引導(dǎo)、道德感化，以對立法規(guī)制行為之外的食物浪費(fèi)實(shí)現(xiàn)有效治理。(2)食物浪費(fèi)行為主體。從立法規(guī)制的行為主體看，可將實(shí)施食物浪費(fèi)行為的主體分為四類：其一，公權(quán)力機(jī)關(guān)的浪費(fèi)，表現(xiàn)為因公浪費(fèi)、公款吃喝；其二，事業(yè)單位的浪費(fèi)，表現(xiàn)為高校、機(jī)關(guān)食堂的浪費(fèi)問題；其三，企業(yè)主體的浪費(fèi)，表現(xiàn)為超市等食品銷售部門的食物浪費(fèi)以及飯店、餐館等餐飲行業(yè)的食物浪費(fèi)；其四，個(gè)人食物浪費(fèi)問題，表現(xiàn)為婚喪嫁娶習(xí)俗所致的浪費(fèi)及個(gè)人的恣意浪費(fèi)[17]。另則，以食物產(chǎn)業(yè)鏈為參照，我們可將規(guī)制主體具體劃分為食物生產(chǎn)者、食物運(yùn)輸者、食物經(jīng)營者、食物消費(fèi)者。上述兩種分類標(biāo)準(zhǔn)不同，各有側(cè)重，不相沖突且交叉互補(bǔ)，在具體法律條文制定中可將規(guī)制主體參照以上分類進(jìn)行規(guī)范劃分，明確相關(guān)主體責(zé)任，以促進(jìn)食物浪費(fèi)責(zé)任追究機(jī)制及綜合治理機(jī)制的建立，確保規(guī)制的有效性、系統(tǒng)性。

3.規(guī)制過程一體化

食物節(jié)約是一個(gè)系統(tǒng)性食物浪費(fèi)治理工程，而非食物產(chǎn)業(yè)鏈某一環(huán)節(jié)浪費(fèi)的單向治理。在食物產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及政府、企業(yè)、消費(fèi)者等多個(gè)利益主體，在各種利益和文化導(dǎo)向下，每個(gè)利益相關(guān)者都可能導(dǎo)致相應(yīng)環(huán)節(jié)的食物浪費(fèi)產(chǎn)生，這些因素主要包括文化因素、管理制度、行為習(xí)慣、行為目的、場所氛圍等[18]。我們以食物產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)為過程參照，對食物初級生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)展開過程性規(guī)制，并以行為本身及行為主體為要素實(shí)現(xiàn)對食物產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)浪費(fèi)的一體化治理。首先，針對食物浪費(fèi)主體，我們以食物產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將其分為食物生產(chǎn)者、食物加工者、食物儲(chǔ)存者、食物運(yùn)輸者、食物銷售者、食物消費(fèi)者等行為主體，明確食物產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中的上述行為主體在各自環(huán)節(jié)中的義務(wù)和責(zé)任，規(guī)范各環(huán)節(jié)行為主體的浪費(fèi)行為。其次，針對食物浪費(fèi)行為，食物產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)根據(jù)自身特點(diǎn)對具體浪費(fèi)行為予以規(guī)制：初級生產(chǎn)環(huán)節(jié)因生產(chǎn)技術(shù)水平低、生產(chǎn)者不當(dāng)生產(chǎn)行為所致的初級食物損耗及浪費(fèi)，加工環(huán)節(jié)由于制造過多、加工過剩所造成的食物浪費(fèi)，儲(chǔ)存環(huán)節(jié)因庫存積壓、儲(chǔ)存管理不當(dāng)造成的食物發(fā)霉、變質(zhì)，運(yùn)輸環(huán)節(jié)因不當(dāng)運(yùn)輸造成的食物散落、變質(zhì)，銷售環(huán)節(jié)因銷售者所銷售食品過期變質(zhì)、滯銷造成的食物廢棄，消費(fèi)環(huán)節(jié)消費(fèi)者餐飲中餐桌剩余物的丟棄與過度消費(fèi)產(chǎn)生的隱性浪費(fèi)。我們應(yīng)當(dāng)在食物浪費(fèi)治理中打通各個(gè)環(huán)節(jié)之間的壁壘，使食物產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的食物浪費(fèi)行為及浪費(fèi)行為主體間互相銜接、互相貫通、互相關(guān)聯(lián)，從而形成對食物產(chǎn)業(yè)鏈全程一體化規(guī)制。

4.規(guī)制模式由政府監(jiān)管轉(zhuǎn)向多元主體社會(huì)共治

結(jié)合前文分析，食物節(jié)約規(guī)制不能停留在單一模式和單一主體層面，應(yīng)發(fā)揮多元主體在食物節(jié)約規(guī)制中不同層次的作用，建立一個(gè)以政府監(jiān)管為主導(dǎo)的，以行業(yè)自律為基礎(chǔ)的，多元主體共同參與的規(guī)制模式[19]。當(dāng)前，我國食物節(jié)約規(guī)制模式主要為政府主導(dǎo)型，即政府及其相關(guān)部門出臺(tái)規(guī)范性文件，以對食物浪費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管。該模式為政府單一規(guī)制食物節(jié)約，在食物浪費(fèi)治理中處于“高權(quán)行政”的優(yōu)勢狀態(tài)，市場監(jiān)督部門、食品藥品監(jiān)管部門等公權(quán)力機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)對食物生產(chǎn)加工企業(yè)、超市、餐飲企業(yè)等被規(guī)制主體的執(zhí)法力度來治理食物浪費(fèi)，諸如行政許可、質(zhì)量監(jiān)督、行政處罰等方式，由此形成公權(quán)力在食物浪費(fèi)治理中單一化運(yùn)作?；谑澄锢速M(fèi)在主體、行為、場所等方面“點(diǎn)、線、面”相對獨(dú)立的特征，政府主導(dǎo)型規(guī)制在食物浪費(fèi)治理中效果不佳，以行政處罰為主的政府監(jiān)管形式面臨著信息不對稱、監(jiān)管失靈、行政成本大的規(guī)制困境。因此，食物節(jié)約規(guī)制模式應(yīng)由政府監(jiān)管轉(zhuǎn)向多元主體社會(huì)共治。規(guī)制主體上，隨著規(guī)制主體由二元化向多元化轉(zhuǎn)變，規(guī)制主體之間已不再是一對一的直線關(guān)系，也不能簡單地表述為監(jiān)管與被監(jiān)管、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，它們之間并不是矛盾與對立的關(guān)系，也不是傳統(tǒng)法律上的主客體之間的關(guān)系，而是體現(xiàn)出一種互動(dòng)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的關(guān)系[20]。因而，我們應(yīng)構(gòu)建政府、市場、社會(huì)組織三大規(guī)制主體間立體化發(fā)展關(guān)系，立法中明確多元主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使食物節(jié)約規(guī)制無論是在主體類型上還是數(shù)量抑或相互關(guān)系上都能夠達(dá)到有效的多元融合。規(guī)制客體上，為了遏制食物浪費(fèi)，推進(jìn)食物節(jié)約，政府對被規(guī)制主體食物浪費(fèi)具體行為的“父愛式”過度規(guī)制導(dǎo)致其與被規(guī)制主體在立場上呈現(xiàn)對立的僵局，出現(xiàn)“規(guī)制失靈”現(xiàn)象。從資源社會(huì)性理念的視角看，被規(guī)制主體雖然擁有獲得、享用食物資源的權(quán)利和自由，但有義務(wù)將作為社會(huì)性資源的食物在最大限度上增加社會(huì)的整體福利。因而，作為被規(guī)制主體的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)有義務(wù)通過設(shè)定自身行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我規(guī)制，以最大限度地利用食物資源，避免食物浪費(fèi)。同時(shí)，將政府規(guī)制與社會(huì)自我規(guī)制有機(jī)結(jié)合，政府預(yù)設(shè)目標(biāo)與框架，引導(dǎo)被規(guī)制主體以專業(yè)知識填補(bǔ)該框架內(nèi)涵，兩種規(guī)制手段優(yōu)勢互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)食物浪費(fèi)最優(yōu)化治理[21]。規(guī)制工具上，可以根據(jù)食物浪費(fèi)的主體、類型及環(huán)節(jié)選擇不同的規(guī)制工具。構(gòu)建食物節(jié)約多元主體社會(huì)共治規(guī)制模式需綜合運(yùn)用行政審批、信息規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、稅收規(guī)制、行政罰款、信用評價(jià)、收費(fèi)等規(guī)制工具對不同主體、不同類型、不同環(huán)節(jié)的食物浪費(fèi)展開規(guī)制，如建立食物垃圾按量收費(fèi)機(jī)制，對食物經(jīng)銷商及零售商通過慈善機(jī)構(gòu)或公益組織捐贈(zèng)臨期食物的行為給予稅收優(yōu)惠，建立食物節(jié)約社會(huì)信用評價(jià)機(jī)制，對餐飲行業(yè)實(shí)施食物浪費(fèi)黑名單制度，食物行業(yè)協(xié)會(huì)制定有關(guān)食物浪費(fèi)的行業(yè)規(guī)章及行為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)對企業(yè)的食物浪費(fèi)行為加大處罰力度等。雖然每一種規(guī)制工具都有其功能優(yōu)勢，，也有其最佳適用范圍，但不能僅僅基于這種范圍而進(jìn)行規(guī)制工具的選擇及工具組合的設(shè)定，還應(yīng)該對社會(huì)問題的具體情形以及所面臨的制度環(huán)境進(jìn)行深入研析[22]。食物浪費(fèi)治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和重點(diǎn)領(lǐng)域，食物節(jié)約多元主體社會(huì)共治模式的轉(zhuǎn)向是政府在食物浪費(fèi)治理領(lǐng)域“簡政放權(quán)”和 “培育社會(huì)主體活力”的努力和嘗試。食物節(jié)約多元主體社會(huì)共治模式將成為遏制食物浪費(fèi)，推進(jìn)食物節(jié)約的有效治理路徑，通過這一規(guī)制模式將現(xiàn)行《反食品浪費(fèi)法》從紙面上的規(guī)則條文轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的國家治理效能，從而實(shí)現(xiàn)“減少食物浪費(fèi)、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、保障公眾健康”的法律規(guī)制目標(biāo)，以解碼食物浪費(fèi)的“中國之治”。