張正州

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 100088）

一、引言

國家監(jiān)察體制改革后，新組建的監(jiān)察委作為社會主義國家的專門反腐敗工作機構，成為與“一府兩院”在權力位階上并駕齊驅(qū)的國家監(jiān)察機關。監(jiān)察權在整合行政監(jiān)察、預防腐敗、反貪反瀆等項事權之后，成為由國家權力機關派生出的一項全新的國家權力。為了保障監(jiān)察權運行的相對獨立，增進國家監(jiān)察實效，監(jiān)察委在業(yè)務上主要接受上級監(jiān)察委的垂直領導。而著眼于提高黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的互動與協(xié)調(diào)，發(fā)揮紀檢監(jiān)察制度的整體合力，在紀檢監(jiān)察體制建構上繼續(xù)實行監(jiān)察委與紀委合署辦公，以求生成更為集中也更為有效的權力運行模式。

國家監(jiān)察體制改革遵循一體化的原則整合監(jiān)督權力，強化監(jiān)督的職能和效果［1］，實現(xiàn)了從行政主導型權力運行模式向人大主導型權力運行模式的重大轉(zhuǎn)變［2］，有利于從行政監(jiān)察的“附屬性同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶O(jiān)察的“獨立性異體監(jiān)督”［3］。追根溯源，議會主導型專門國家監(jiān)督機關的設立起始于1809年《瑞典王國憲法》，目前已成熟定型為議會監(jiān)察專員制度，其實質(zhì)是將議會監(jiān)督權的一部分作為監(jiān)察權，交由隸屬于議會的專門機關來行使，是立法權“制衡”行政權和司法權的一種輔助性設計，目的是強化議會權力以與日益擴大的行政權形成新的權力結構的均衡［1］。在瑞典，法律賦予了監(jiān)察專員調(diào)查、向有關部門和議會提出建議、向有權力的機關和議會提交報告、提起公訴及其要求有權處理的機關做出紀律處分等權力。與以瑞典為代表的傳統(tǒng)監(jiān)察專員制度不同，比利時聯(lián)邦監(jiān)察專員制度提供了一種充分尊重法治、能夠彌補正式法律救濟機制局限的非裁判主義的救濟管道［4］。概而言之，議會監(jiān)察專員制度是一種新型的法律機制，是對西方傳統(tǒng)的三權分立模式的一種創(chuàng)新和改造［5］，其實踐所提供的經(jīng)驗在于：由議會設立專門國家監(jiān)督機關，強化國家監(jiān)督機關的獨立性和權威性，加強監(jiān)督體系內(nèi)部整合［2，5，6］，等等。

在國家監(jiān)察體制改革之前，屬于行政機關序列的監(jiān)察部門與作為黨委工作部門的紀委在領導體制的規(guī)范形態(tài)上都表現(xiàn)為“雙重領導”①，從實踐經(jīng)驗來看，這種“行政監(jiān)察模式”的領導體制在一定程度上存在權力運轉(zhuǎn)不暢、監(jiān)督效率不高的問題。而合署辦公的制度安排，本身有助于協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察，從而增進監(jiān)督實效，但也從事實上促成了紀檢監(jiān)察領導體制的結構性緊張。監(jiān)察委組建之后，監(jiān)察委領導體制呈現(xiàn)為“雙重領導，一重監(jiān)督”②，但理論上監(jiān)察委在對本級人大負責、受本級人大監(jiān)督之外，在業(yè)務上主要接受上級監(jiān)察委的垂直領導，本級黨委的領導主要通過政治領導與監(jiān)督、推薦選任干部以及對合署辦公的紀委的領導等方式而得以間接實現(xiàn)，因此實際上確立了垂直領導體制。但從紀委與監(jiān)察委合署辦公上看，新的“國家監(jiān)察模式”的領導體制同樣面臨紀委的雙重領導和監(jiān)察委的垂直領導之間的結構性問題。為此，如何整合紀檢監(jiān)察體制，對建構中的紀檢監(jiān)察領導體制進行調(diào)適，進而厘定合署辦公的工作機制，在一定程度上決定了國家監(jiān)察體制改革的整體成效。

二、紀檢監(jiān)察領導體制

（一）研究現(xiàn)狀

紀檢監(jiān)察領導體制不但涉及紀檢監(jiān)察機關與國家權力機關、執(zhí)政黨的外部性關系，更主要體現(xiàn)為紀檢監(jiān)察體制內(nèi)部的上下級關系，在很大程度上表現(xiàn)為紀檢監(jiān)察制度的核心環(huán)節(jié)?？疾礻P于紀檢監(jiān)察領導體制的研究，黨內(nèi)監(jiān)督呈現(xiàn)出黨內(nèi)地位不斷提高、獨立性不斷增強、專業(yè)化職業(yè)化發(fā)展的垂直領導趨勢［7］，基于此而提出上級紀委監(jiān)督考核下級紀委的理論架構［8］，主張推動雙重領導體制具體化程序化制度［9］；而國家監(jiān)察則朝著解決在社會主義國家如何通過制度建構實現(xiàn)廉能統(tǒng)一、在保持國家能力的前提下對公權力形成有效約束之問題的方向發(fā)展［10］，形成了正確處理監(jiān)察委與同級黨的領導關系、加強上級監(jiān)察委對下級監(jiān)察委的領導、推進紀檢監(jiān)察一體進程［11］等建議。黨內(nèi)監(jiān)督部門與國家監(jiān)察機關通過合署辦公整合為統(tǒng)一的紀檢監(jiān)察體制，但黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察權力來源不同，分屬不同的權力監(jiān)督序列，雙方的領導體制必然影響合署辦公實效。黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察是互為補充而不是相互替代的關系，合署辦公通過二者“有分有合”以實現(xiàn)紀檢監(jiān)察職能的深度融合，在實踐中還面臨如何劃分二者之間的權力界限的問題［12］。

合署辦公指的是兩個或多個機構由于職能相近或者業(yè)務聯(lián)系密切而在一起辦理公務的現(xiàn)象。從中國現(xiàn)代國家建設的邏輯上看，協(xié)調(diào)黨政關系是中國國家治理的重要命題，因此，合署辦公最主要的表現(xiàn)形式是黨政機構的合署辦公。黨政機構合署辦公即“為了解決兩個不同性質(zhì)、職責的機關，但在工作對象、工作內(nèi)容有一定相似性的黨政機構工作關系的問題而采取的一種工作方式”［13］，其典型表現(xiàn)就是紀檢監(jiān)察合署辦公。考察關于紀檢監(jiān)察合署辦公的研究，在內(nèi)容與意義上，認為紀檢監(jiān)察合署辦公涉及紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部不同政治主體之間以及紀檢監(jiān)察機關與其他權力監(jiān)督機構之間的互動關系［14］，由于避免了權力運行中的功能沖突和相互推諉現(xiàn)象而有助于形成監(jiān)督合力，在合理化中國特色權力監(jiān)督體系、優(yōu)化監(jiān)督權配置中的黨政關系等方面發(fā)揮著重要的作用［13］。在問題與對策上，認為紀檢監(jiān)察合署辦公存在如何處理堅持黨的領導與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權、如何構建紀法銜接的有效機制等問題，為此，可以將改善黨的領導方式與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權統(tǒng)一起來，紀檢監(jiān)察機關內(nèi)部通過流程再造建立起集體決策等一系列工作機制［12?14］。

（二）歷史演變

紀委是黨內(nèi)監(jiān)督工作的責任主體，紀委的領導體制在事實上決定著紀委在執(zhí)政黨的各項活動中的地位，規(guī)定了紀委同執(zhí)政黨的其他組織或部門之間的職能分工以及權力配置，影響著紀委的運行機制與工作模式［7］?；仡櫦o委領導體制的歷史演變，可以看出，根據(jù)不同時期的不同情況與所要面對的主要問題，紀委的領導體制適應性地經(jīng)歷了本級黨委領導的單一領導體制和上級紀委與本級黨委共同領導的雙重領導體制的轉(zhuǎn)變，后者按照演變時序又細分為以本級黨委為主、本級黨委與上級紀委并重和深化垂直領導的三個發(fā)展階段。

中國共產(chǎn)黨成立后即根據(jù)馬克思主義黨建理論，特別是有關紀律檢查的經(jīng)典學說的指導，確立紀律檢查制度，建立相對獨立的紀律檢查部門，健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，并因應形勢逐步完善紀檢工作的領導體制。新中國成立后，中共中央決定設立紀委，直接在各級黨委的領導下工作，上下級紀委之間僅保留業(yè)務指導關系。“文革”期間，紀檢監(jiān)察制度遭到破壞。1977年，黨的十一大決定恢復設立紀委，規(guī)定“各級紀律檢查委員會通過本級黨的委員會選舉產(chǎn)生，并受本級黨委的領導”，從而確立了紀委的“單一領導體制”。1980年，中共中央批轉(zhuǎn)中紀委《關于改變省、市、自治區(qū)及以下各級黨委及紀委領導關系的請示報告》，規(guī)定各級紀委接受本級黨委和上級紀委的雙重領導，但以本級黨委領導為主。1982年，黨的十二大對“雙重領導體制”規(guī)定做了進一步修改，取消了“本級黨委發(fā)揮關鍵領導作用”規(guī)定，堅持“雙重領導”，從而確立了紀委的“雙重領導體制”；同時確立了紀檢派駐制，規(guī)定“黨的中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”。面對“雙重領導”管得著看不見的問題，又建立向地方和部門派出巡視組的巡視制度。2001年，十五屆六中全會進一步作出紀委對派出機構實行統(tǒng)一管理的決定，將派駐工作由雙重領導改為垂直領導。十八屆三中全會提出加強上級紀委對監(jiān)督工作的領導，紀委領導體制開始朝向深化垂直領導發(fā)展。

作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督工作的“同胞”，行政監(jiān)察制度始于中國共產(chǎn)黨領導的解放區(qū)地方政府［10］。1949年，中國人民政治協(xié)商會議通過《中央人民政府組織法》，規(guī)定政務院下設人民監(jiān)察委員會，負責監(jiān)察政府機關和公務人員是否履行其職責。1954年，第一屆全國人大一次會議通過《國務院組織法》，監(jiān)察部位列國務院部委序列。1957年整風運動和“反右派斗爭”開始后，監(jiān)察部開始遭受沖擊。1959年第二屆全國人大一次會議決定撤銷監(jiān)察部，行政監(jiān)察體制融合于執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督體制。改革開放后，隨著執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度的恢復與發(fā)展，行政監(jiān)察制度也相應地恢復發(fā)展起來。1986年第六屆全國人大常委會通過《關于設立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，規(guī)定“為了恢復并確立國家行政監(jiān)察體制，加強國家監(jiān)察工作，設立中華人民共和國監(jiān)察部”。監(jiān)察部負責行政監(jiān)督，在國務院領導下辦公，縣級以上的地方各級行政監(jiān)察部門同時受本級行政首長和上級監(jiān)察機關的領導。然而，由于沒有對黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督范圍做出明確清晰界定，紀委和行政監(jiān)察部門的監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍出現(xiàn)交叉重合，影響了監(jiān)督實效。1993年，中央紀委、監(jiān)察部開始合署辦公，實行“一套工作機構、履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)督兩項職能”的體制。隨著紀委領導體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，行政監(jiān)察的領導體制也相應進行了優(yōu)化，但合署辦公的制度安排難免帶來紀檢監(jiān)察領導體制的結構性緊張，從而影響了紀檢監(jiān)察體制的整體監(jiān)督實效。

（三）結構性問題

1.行政監(jiān)察模式。由于缺乏具體措施以及程序保障等制度設置上的疏闕，無論是紀委還是行政監(jiān)察部門的“雙重領導體制”都沒能真正落實，黨內(nèi)監(jiān)督主要還是以本級黨委領導為主，行政監(jiān)督也存在類似問題。同時，由于諸多深層次掣肘因素的存在，紀檢監(jiān)察體制不同程度地表現(xiàn)出運轉(zhuǎn)不暢、實效不佳等問題。比較典型的情況是，一些地區(qū)和部門黨委凌駕于紀委之上，紀委唯本級黨委主要負責人馬首是瞻，造成黨內(nèi)監(jiān)督“上級太遠，本級太難，下級太軟”的弊端［15］。更為嚴重的是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，原來的紀檢監(jiān)察體制囊括了黨內(nèi)監(jiān)督部門、行政監(jiān)察部門、預防腐敗局、人民檢察院貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門，整體顯得分散龐雜，已不能適應紀檢監(jiān)察形勢發(fā)展，滿足黨政監(jiān)督要求，集中充分發(fā)揮監(jiān)督作用，因而迫切需要改革。

面對紀委“雙重領導體制”的實踐困境，十八屆三中全會提出“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導；查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處理和案件查辦在向本級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。由此不僅落實了雙重領導，更強化了垂直監(jiān)督，將紀委的事權、人權等核心權力實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)“上提”，使監(jiān)督機關的端口不斷前移，監(jiān)督主體實現(xiàn)監(jiān)督功能的獨立性得到增強［15］。十八屆六中全會審議通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，再次深化黨內(nèi)監(jiān)督體制改革，列出監(jiān)督權力清單，保證雙重領導的落地和垂直領導的實現(xiàn)。而從反腐實踐來看，自黨的十八大以來，“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”成為反腐敗斗爭的重要原則，持續(xù)高效的高壓反腐態(tài)勢在一定程度上遏制了腐敗蔓延的趨勢，反腐運動取得了階段性成果，客觀上要求建立健全相關制度予以保障和鞏固，更加深入的反腐敗斗爭也需要制度創(chuàng)新予以推進和強化。這樣，在腐敗得到有效遏制的前提下，進行制度性變革、尋求治本之策、構筑“不能腐”的制度體系成為決策的重點［16］。

2.國家監(jiān)察模式。監(jiān)察委的組建意在聚合資源、集中力量實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，從而保證國家監(jiān)察權行使的針對性和有效性，而監(jiān)察委的垂直領導體制則力圖確保國家監(jiān)察權行使的相對獨立性。監(jiān)察委與紀委合署辦公的具體安排是“一套工作機構、兩個機關名稱、履行兩種職能”，在“兩委”完全融合之下，從機構角度看，這個機構既是執(zhí)政黨的紀委，同時又是社會主義國家的監(jiān)察委；從個體角度看，在該機構中工作的每一個人，自主要負責人開始，都同時擁有了雙重身份，既是執(zhí)政黨的紀檢干部，同時又是國家監(jiān)察工作人員。這樣來看，能否實現(xiàn)有效監(jiān)督的全覆蓋，不僅取決于國家監(jiān)察體制的改革，還取決于黨內(nèi)監(jiān)督體制的改革，以及司法體制的改革，特別是在“兩委”合署辦公的情況下，國家監(jiān)察的有效性就必然受到黨內(nèi)監(jiān)督有效性的制約［17］。然而，紀委的黨內(nèi)執(zhí)紀工作卻長期以來實行雙重領導體制，在實踐中甚至偏重本級黨委領導，可以預期的是，合署辦公在某種程度上會抵消建構中的監(jiān)察委垂直領導體制的實效。

黨章規(guī)定紀委受本級黨委和上級紀委的雙重領導，但缺乏具體措施和程序保障，使得上級紀委的垂直領導難以落地，以致造成反腐敗斗爭深入開展的制度性障礙，成為制約紀檢工作成效的深層次問題。與此同時，由于雙重領導體制的制約、權力運行機制的不完善、工作方式方法不足、監(jiān)督制度不健全等，紀委對于本級黨委權力行使監(jiān)督也難以實現(xiàn)。為此，在國家監(jiān)察體制改革之前，深化黨內(nèi)監(jiān)督工作已經(jīng)先行展開，主要是“突出主要業(yè)務和加強上級紀委對下級紀委的領導”，表現(xiàn)出了在“以雙為主”基礎上推行“條塊分割、以條為主”的紀委雙重領導體制改革之走向。［8］然而，本級黨委是本級黨政工作的領導核心，紀委又不能脫離本級黨委的領導，監(jiān)察委也應該接受本級黨委的領導，因此，在紀委的雙重領導體制與監(jiān)察委的垂直領導體制之間存在一定結構性緊張，而在新的紀檢監(jiān)察體制之中如何實現(xiàn)執(zhí)政黨的領導也是一大問題，要求紀檢監(jiān)察領導體制進行相應調(diào)適。

三、國家監(jiān)察體制改革中的領導體制建構

（一）國家監(jiān)察體制改革的背景與愿景

黨內(nèi)監(jiān)督體制改革的目的，在于破除反腐敗斗爭深入開展的體制障礙，解決制約紀檢工作成效的深層次問題。［9］而隨著黨內(nèi)監(jiān)督體制改革的深化，為了更有效集中反腐力量，合理配置反腐資源，從而補上原紀檢監(jiān)察體制的疏漏，根除其積弊，國家監(jiān)察體制改革也開始進入政治議程，強調(diào)優(yōu)化國家監(jiān)察權力體系，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體制。2016年，北京、山西、浙江開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，設立各級監(jiān)察委。之后基于試點工作經(jīng)驗，黨的十九大決定深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，與同級紀委合署辦公，以求實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018年3月，全國人大審議通過《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察委員會以正式的憲法地位，規(guī)定監(jiān)察委由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對其負責，接受其監(jiān)督，與紀委“合署辦公”。

毫無疑問，國家監(jiān)察體制改革是近年來政治領域展開的一項重大改革，旨在完善執(zhí)政黨和社會主義國家的監(jiān)督制度。可以說，國家監(jiān)察體制改革既重新配置了國家權力，形成新的民主結構，又重構了國家反腐敗體制，織就了一張幾乎覆蓋所有公職人員的大網(wǎng)［18］。就其本質(zhì)而言，國家監(jiān)察制度改革是在現(xiàn)有“分散式反腐模式”基礎上進行的變革與重組，是“破”與“立”的有機結合，是執(zhí)政黨通過國家監(jiān)察委員會預防和懲治腐敗亂象、實現(xiàn)形式的創(chuàng)新和國家權力配置的進一步優(yōu)化。［16］就其目標而言，深化國家監(jiān)察體制改革的根本目的，是加強執(zhí)政黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，整合反腐敗資源力量，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督、執(zhí)政黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［19］。因此，國家監(jiān)察體制改革試圖實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的統(tǒng)一，強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察“一體兩面”的辯證關系，在實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的同時，建立國家監(jiān)察機構，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正把公權力關進制度籠子，推進中國特色治理體系的形成和完善。概而言之，國家監(jiān)察體制改革是依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、執(zhí)政黨的紀律檢查與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一的重大組織和制度創(chuàng)新，是確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉［20］。

（二）建構中的紀檢監(jiān)察領導體制

監(jiān)察委的組建是國家監(jiān)察體制改革的主要內(nèi)容。首先，整合行政監(jiān)察，預防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等權力新設國家監(jiān)察權，試圖解決行政監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散等問題，實現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變［21］。其次，監(jiān)察委與本級紀委合署辦公，整合雙方機構、職能和人員，實行“一套工作機構、履行黨的紀律檢查和國家監(jiān)察兩項職能”。同時，監(jiān)察委不設黨組，主任、副主任分別由本級紀委書記、副書記兼任。紀檢監(jiān)察機關合署辦公，能夠有效破解反腐敗資源力量分散、體制運行不暢等困境，實現(xiàn)反腐敗決策指揮體系、反腐敗資源力量和反腐敗手段措施更加集中統(tǒng)一，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督邏輯和國家監(jiān)督邏輯有效的融合和互補［20］。因此，監(jiān)察委實質(zhì)上就是國家反腐敗工作專門機構，和執(zhí)政黨的專責紀律檢查工作的紀委合署辦公，在整體意義上代表執(zhí)政黨和社會主義國家行使監(jiān)督權力，就其屬性而言，不是典型的行政機關、司法機關，而是混合了一定行政、司法性質(zhì)的政治機關。

《監(jiān)察法》實際上在規(guī)范意義上明確了監(jiān)察委的垂直領導體制。從法理上看，還存在執(zhí)政黨對監(jiān)察委的間接領導和監(jiān)督關系，以及人大對其產(chǎn)生的監(jiān)察委的監(jiān)督關系。首先，《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察委與人大的關系：國家監(jiān)察委由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督；縣級以上地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。其次，《監(jiān)察法》也明確了國家監(jiān)察體制的基本架構和監(jiān)察委的領導體制：中華人民共和國監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機關；省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設立監(jiān)察委員會；各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關；國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。最后，《監(jiān)察法》還明確了監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權的原則：監(jiān)察機關依法獨立行使監(jiān)察權，任何組織和個人不得拒絕、阻礙或者干涉監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務，不得對其打擊報復；監(jiān)察機關在工作中需要有關機關和單位協(xié)助的，其應當根據(jù)監(jiān)察機關的要求，在職權范圍內(nèi)依法予以協(xié)助。

概而言之，《憲法修正案》和《監(jiān)察法》從法律上鞏固了國家監(jiān)察體制改革的成果，在全國范圍內(nèi)確立起國家監(jiān)察機關的組織體系，形塑出紀檢監(jiān)察體制的基本輪廓。而從實踐經(jīng)驗來看，國家監(jiān)察體制改革的愿景也基本得到實現(xiàn)，不但有利于堅持標本兼治、鞏固擴大反腐敗斗爭成果，而且實現(xiàn)了對公權力監(jiān)督和反腐敗的全覆蓋、無死角，推進了執(zhí)政黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導。另一方面，在規(guī)范與實踐的雙重約束下，紀檢監(jiān)察領導體制仍然處于建構與調(diào)適之中，面臨具體化、程序化、制度化的問題。

四、紀檢監(jiān)察領導體制的調(diào)適

（一）紀檢監(jiān)察體制的整合

追根溯源，國家監(jiān)察體制改革前的行政監(jiān)察部門與黨內(nèi)監(jiān)督部門，在性質(zhì)、權力來源、功能、對象上都有著明顯區(qū)別。比如，從功能來看，行政監(jiān)察的主要職責在于保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，而黨的紀檢部門的主要任務則在于維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線方針政策和決議的執(zhí)行情況、協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作；從對象來看，各級行政監(jiān)察機關主要負責對本級人民政府各部門及其公務員、本級人民政府各部門任命的其他人員、下一級人民政府及其領導人員實施監(jiān)察，而黨的紀檢部門主要對全體黨員和黨的各級組織實施監(jiān)督，重要對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人［13］。此外，兩者在權力位階③與領導體制上也有較大差異，加劇了原合署辦公的行政監(jiān)察部門與黨內(nèi)監(jiān)督部門的整合問題。

國家監(jiān)察體制改革的主要成就在于組建監(jiān)察委進而完成紀檢監(jiān)察體制的整合。監(jiān)察委在功能定位上屬于國家專門的反腐敗機構，在對象指向上實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，在權力位階上得以與同級紀委實現(xiàn)相對平衡，從而大大擴展了原行政監(jiān)察部門的權威與職能，為新的紀檢監(jiān)察體制的深度整合帶來契機，而合署辦公的制度安排則為新的紀檢監(jiān)察體制的深度整合提供了空間。監(jiān)察委與紀委繼續(xù)實行合署辦公，是對紀檢監(jiān)察機關職能的集群化改革，是將兩者各項職能相似的科室和人員在空間上集聚、在履職上耦合，局部實現(xiàn)分工優(yōu)化、整體實現(xiàn)持續(xù)優(yōu)勢的紀檢監(jiān)察組織形式［11］。在職能歸總進而分工優(yōu)化的基礎上，可以對紀委與監(jiān)察委的領導體制做進一步深化整合，完善紀委的“雙重領導”體制，加強并深化垂直領導，形成黨內(nèi)相對獨立的監(jiān)督體系，以平衡監(jiān)察委的垂直領導體制，從而捋順紀檢監(jiān)察領導體制，生成系統(tǒng)化的紀檢監(jiān)察體制。

（二）執(zhí)政黨的領導及其實現(xiàn)

中國共產(chǎn)黨是社會主義國家各項事業(yè)的領導集團，就執(zhí)政黨和國家（以及社會）之間的關系而言，可以簡稱為“黨領導下的國家體制”［17］。無論從實踐還是從法理上看，紀檢監(jiān)察機關都應接受執(zhí)政黨的領導和監(jiān)督，只有在執(zhí)政黨的領導和監(jiān)督之下，紀檢監(jiān)察工作才能獲得合法性和有效性。從實踐上看，中國政治體系的特點決定了中國的反腐敗體系是以政黨為領導的，并以政黨為行動中心展開的［22］，反腐取得成效在客觀上要求執(zhí)政黨的領導和監(jiān)督。從法理上看，執(zhí)政黨對監(jiān)察機關的領導是執(zhí)政黨對人民民主專政國家政權進行領導的組成部分，是監(jiān)察機關依法獨立公正行使監(jiān)察權的政治保證［11］，監(jiān)察委作為執(zhí)政黨領導下的反腐敗工作機構，理應接受本級黨委的領導和監(jiān)督。然而，紀檢監(jiān)察機關作為專司監(jiān)督的職能部門，在監(jiān)督實效的追求下，又需要保持一定獨立性。堅持執(zhí)政黨的領導和保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權之間的統(tǒng)一體現(xiàn)在：在多重領導體制中監(jiān)察委的職權獨立和人事獨立都是相對的，是在改善執(zhí)政黨對監(jiān)察委的整體事項和宏觀方向的政治領導和對監(jiān)察委組成人員的組織領導的前提下，保障監(jiān)察委個案處理與內(nèi)部人事任免的自主性［14］。

在合署辦公的制度安排下，國家監(jiān)察的有效性必然受到黨內(nèi)監(jiān)督有效性的制約。如果說執(zhí)政黨對監(jiān)察委主要是間接領導，那么，紀檢監(jiān)察領導體制的關鍵節(jié)點就在于紀委如何接受本級黨委的直接領導。按照黨章規(guī)定，紀委是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關，協(xié)助本級黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責?；诖?，紀委可以按照職能劃分接受本級黨委領導：屬于“監(jiān)督職責”范圍內(nèi)的事項，應以上級紀委領導為主；屬于黨風廉政建設和反腐敗工作范圍內(nèi)的事項，應以本級黨委領導為主。除此之外，上級紀委作為協(xié)助黨委開展黨風廉政建設和反腐敗工作的上級機關，其職權不能僅局限于對下級紀委的領導，還應包括對下級黨委的黨風廉政建設和反腐敗工作的指導。因此，在黨風廉政建設和反腐敗工作方面，不僅是下級紀委應向上級紀委報告工作，下級黨委（黨組）更應該定期向上級紀委報告工作。［23］這樣，紀委接受本級黨委領導的問題就可落到實處，相對而言，也便能夠確保紀委的垂直領導獨立有效。

（三）合署辦公的工作機制

從根本上看，執(zhí)政黨的領導主要是政治領導，在于對政治局面與方向的整體把控，一般通過干部選任得以實現(xiàn)，同時也體現(xiàn)在執(zhí)政黨對國家機關履行職能的監(jiān)督和指導之上。紀委與監(jiān)察委合署辦公便于同級黨委以執(zhí)政黨的紀檢機關為中介加強對監(jiān)察委員會的業(yè)務指導和工作監(jiān)督，也便于在合署辦公的制度框架下協(xié)調(diào)紀委與監(jiān)察委員會在執(zhí)政黨的統(tǒng)一領導下開展反腐敗工作，是將執(zhí)政黨的反腐敗意志貫徹落實為國家反腐敗機構的反腐敗行動的重要舉措，有助于提升腐敗治理體系的整體效能。具體而言，合署辦公通過密切執(zhí)政黨的紀檢機關與國家的監(jiān)察機關的業(yè)務聯(lián)系，加強紀檢監(jiān)察工作人員的相互融合，拉近黨內(nèi)反腐敗機構與國家反腐敗機構之間的距離，從而打破了執(zhí)政黨和國家的反腐敗機構之間的組織界限，整合了原本分散的反腐敗力量資源，降低了紀委與監(jiān)察委之間的協(xié)調(diào)與溝通成本［24］。

紀委與監(jiān)察委合署辦公之后，紀檢監(jiān)察機關履行紀律檢查和國家監(jiān)察職能，為保障紀檢監(jiān)察機關行使職能的統(tǒng)一性與有效性，應按職能分工合理構建內(nèi)設機構，并建立起內(nèi)設機構之間相互銜接、有序協(xié)調(diào)的有機聯(lián)系。在基本工作機制上，“‘監(jiān)察委’實行民主集中制，根據(jù)‘紀委’與‘監(jiān)察委’合署辦公體制，監(jiān)察委委務會與紀委常委會議合并召開，一般不單獨召開。凡屬應當由監(jiān)察委員會討論和決定的重要事項，必須由集體討論研究決定”。［25］由此，在紀檢監(jiān)察機關堅持集體決策原則的前提下，按職能分工將紀檢監(jiān)察機關內(nèi)設機構劃分為執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理、依法調(diào)查等明確分工的職能部門，同時根據(jù)不同案件的法定程序，構設這些職能部門之間的工作機制。紀檢監(jiān)察機關優(yōu)化職能分工、合理安排內(nèi)設機構，通過不同的工作機制分別對接上級紀檢監(jiān)察機關和本級黨委，從而激活垂直領導體制，落實紀檢監(jiān)察機關面向本級黨委領導的責任事項，解決紀檢監(jiān)察領導體制中存在的結構性問題。

五、余論

國家監(jiān)察體制改革是近年來政治領域展開的一項重大改革，其中國家監(jiān)察機關的新設以及監(jiān)察權的創(chuàng)制，反映出執(zhí)政黨和社會主義國家優(yōu)化監(jiān)督制度體系、完善監(jiān)督權力結構的愿景與要求。監(jiān)察委與紀委合署辦公既是國家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，又是對原紀檢監(jiān)察合署辦公體制的繼承與發(fā)展，有利于整合監(jiān)督力量，盤活監(jiān)督資源，提高監(jiān)督實效，從而保障和實現(xiàn)執(zhí)政黨對反腐敗工作的領導。然而，合署辦公的制度安排在很大程度上促成了紀檢監(jiān)察領導體制的結構性緊張，新的紀檢監(jiān)察體制同樣面臨紀委的雙重領導和監(jiān)察委的垂直領導之間的結構性問題。毋庸諱言，在合署辦公下，國家監(jiān)察的有效性必然受到黨內(nèi)監(jiān)督有效性的制約。

為此，可以對紀委與監(jiān)察委的領導體制做進一步深化整合，加強并深化紀委的垂直領導，形成黨內(nèi)相對獨立的監(jiān)督體系，同時，明確紀委面向本級黨委領導的責任事項，以保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權。而在紀檢監(jiān)察實務中，紀檢監(jiān)察機關內(nèi)設機構之間建立起銜接協(xié)調(diào)的有機聯(lián)系，按職能分工健全工作機制，對于激活紀檢監(jiān)察垂直領導體制及化解其中存在的結構性緊張至關重要。此外，紀檢監(jiān)察機關也要積極發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督，生成系統(tǒng)化的紀檢監(jiān)察體制，從而有效貫通黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

注釋：

① 行政監(jiān)察部門接受本級政府與上級行政監(jiān)察部門的雙重領導，紀委接受本級黨委與上級紀委的雙重領導。

② 監(jiān)察委接受上級監(jiān)察委與本級黨委的雙重領導，同時接受本級人大監(jiān)督。

③ 原行政監(jiān)察部門屬行政機關序列，對本級政府負責，而紀委屬黨委工作部門，對本級黨委負責，比如原監(jiān)察部與中紀委合署辦公，中紀委的行政級別要高出監(jiān)察部。