李曉明

2018年3月第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，正式確立了“國家監(jiān)察機關(guān)”的憲法地位，重新劃分了國家的基本權(quán)能與職能分工。同時通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《國家監(jiān)察法》）的專項立法，標志著具有中國特色的“國家監(jiān)察”制度與體制正在邁入法治化建設(shè)的新時代，昭示著2016年以來“國家監(jiān)察”體制改革作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決策由局部試點向全國推開，相應我國的監(jiān)察體制也由原來的 “行政監(jiān)察”正式步入“國家監(jiān)察”。

“國家監(jiān)察”體制改革事關(guān)國家的全局和政治體制，應堅持立法體系建設(shè)的法治原則導向。而且，它是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，從源頭上厘清其概念范疇關(guān)系國家監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計，也是決定改革成功的關(guān)鍵因素，最終形成縝密、完備的國家監(jiān)察立法體系。國家監(jiān)察立法體系涉及不同的法律關(guān)系，從一定意義上講它既是組織法、程序法又是實體法、執(zhí)行法，甚至是黨紀國法的綜合監(jiān)督體系。不僅在《國家監(jiān)察法》的執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)了些許問題，如立法中監(jiān)督部分過于原則或操作性不強，不利于具體推動和執(zhí)行，甚至基礎(chǔ)理論、基本原理和學科建設(shè)上也相對滯后。隨著大學監(jiān)察法學院和監(jiān)察研究院的成立，包括實務(wù)中問題的解決更是需要基礎(chǔ)理論和學科建設(shè)的支撐。故本文從國家監(jiān)察學科的基本原理入手，首先從憲法視角深入分析了理論上“應然”狀態(tài)下監(jiān)察權(quán)在國家政體中的法律地位與功用，通過分析和研判與國家監(jiān)察相關(guān)的基本范疇，將監(jiān)察機關(guān)定位為監(jiān)督機關(guān)，并在此核心范疇基礎(chǔ)上探討國家監(jiān)察學科的原理及體系。

一、國家監(jiān)察相關(guān)范疇的界定：國家監(jiān)察機關(guān)系黨紀政務(wù)監(jiān)督機關(guān)

自《國家監(jiān)察法》頒布以來，人們一直在思考一個問題，這就是現(xiàn)今的“國家監(jiān)察”與傳統(tǒng)的“行政監(jiān)察”究竟具有怎樣的區(qū)別？這不僅決定著國家監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)，甚至影響著國家監(jiān)察學科的定位與邊界。

（一）行政監(jiān)察與國家監(jiān)察的本質(zhì)不同：行政監(jiān)督與國家監(jiān)督的性質(zhì)研判及定位

眾所周知，“監(jiān)察”在《辭源》中的解釋是“猶監(jiān)督”。我國“監(jiān)察”稱謂源于古代官職“監(jiān)察御史”，有兩種含義：一是指察視、督促的動作本身；二是指代表皇權(quán)監(jiān)督百官的官職名稱?！氨O(jiān)察”一詞最早出自《漢書·陳忠傳》，是指如何查明和判斷眾官群吏的為官之道與是非。近代意義上的監(jiān)察（supervision）由super（在上或上面）和vision（查看）兩個英文單詞合成，是指自上而下查看，引申為上級對下級的監(jiān)管和控制，有管理和監(jiān)督之意，包括法律上的監(jiān)督措施。就“監(jiān)督”而言更具寬泛性，更側(cè)重監(jiān)督權(quán)自身和對監(jiān)察對象的制約，而非實施強制性手段和法律后果。從憲法意義上講，“監(jiān)督”一詞的使用更頻繁，通常有權(quán)力監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督之稱，因此要注意“監(jiān)督”與“監(jiān)察”兩個不同范疇的具體使用。

由于我國1990年《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》（以下簡稱《行政監(jiān)察條例》）的制定，以及1997年《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）的頒布與實施，傳統(tǒng)意義上的“監(jiān)察”僅指“行政監(jiān)察”。有學者認為行政監(jiān)察有廣狹兩義：二者的主要區(qū)別在于實施監(jiān)察的主體不同，前者是立法機關(guān)和行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的專門監(jiān)察機關(guān)，后者是國家行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的專門監(jiān)察部門。①參見張正釗、韓大元：《比較行政法》，中國人民出版社1998年版，第52頁。我國《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察?！庇纱丝梢?，長期以來我國行政監(jiān)察采用的是狹義說的概念。

2018年《國家監(jiān)察法》實施后，行政監(jiān)察改為國家監(jiān)察，二者存在的主要區(qū)別表現(xiàn)在：

1.主體性質(zhì)不同?！缎姓O(jiān)察法》第2條規(guī)定“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察?！笨梢?，行政監(jiān)察的主體性質(zhì)屬于政府內(nèi)部監(jiān)督，受同級政府領(lǐng)導并對同級政府負責?！秶冶O(jiān)察法》第3條規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)”，第8條規(guī)定“國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作?！笨梢?，國家監(jiān)察在主體性質(zhì)上不再隸屬于同級政府，而是與同級政府處于同一級別的國家監(jiān)督機關(guān)。

2.監(jiān)督對象不同。根據(jù)《行政監(jiān)察法》監(jiān)察對象有四類：（1）國家行政機關(guān)及其公務(wù)員。（2）國家行政機關(guān)任命的其他人員。（3）法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員。（4）國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員。可見，行政監(jiān)察的對象主要局限于行政領(lǐng)域，立法機關(guān)、司法機關(guān)、黨政機關(guān)等領(lǐng)域并沒有納入行政監(jiān)察的范圍，這就必然存在監(jiān)督的空白和盲區(qū)。根據(jù)《國家監(jiān)察法》第1條及第15條關(guān)于監(jiān)察目的、監(jiān)察范圍的規(guī)定，國家監(jiān)察實現(xiàn)的是對行使公權(quán)力人員的全面監(jiān)督或稱對公務(wù)人員的“全覆蓋”，監(jiān)察對象不再局限于行政領(lǐng)域，而是全方位、立體化的監(jiān)察。因此，從二者的區(qū)別可以看出國家監(jiān)察的職責、職能、對象等完全不同于原來的行政監(jiān)察。

3.監(jiān)督方式不同。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察機關(guān)權(quán)限”的規(guī)定，行政監(jiān)察只有案件的一般調(diào)查權(quán)和行政處罰權(quán)等，沒有查封、扣押的權(quán)利，更沒有限制人身自由的“留置權(quán)”等。而《國家監(jiān)察法》第11條規(guī)定了“監(jiān)督、調(diào)查、處置”等全面的職責與職權(quán)，尤其是在其第四章規(guī)定了全面的“調(diào)查取證權(quán)”“留置權(quán)”“搜查權(quán)”“凍結(jié)財產(chǎn)權(quán)”“查封、扣押權(quán)”“勘驗、鑒定權(quán)”“技術(shù)調(diào)查權(quán)”“通緝、追捕權(quán)”和“移送起訴權(quán)”等?？梢姡瑖冶O(jiān)察的監(jiān)督方式近似于執(zhí)法和司法機關(guān)。

按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，中央和各級地方監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關(guān)，由全國人民代表大會產(chǎn)生，向全國人大及其常委會報告工作，負責全國監(jiān)察工作，并接受同級人大及其常委會的監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限對本區(qū)域內(nèi)所有公職人員進行監(jiān)察，行使全面的監(jiān)督權(quán)，甚至被稱作國家反腐敗工作的專司機構(gòu)。

從學理上看，行政監(jiān)察的“同體監(jiān)督”性質(zhì)決定著其既非行政權(quán)也非司法權(quán)，更不是獨立意義上的國家監(jiān)督權(quán)，只是行政部門的內(nèi)部監(jiān)督，可見其監(jiān)督的定位并不高。國家監(jiān)察體制改革促成了其監(jiān)察性質(zhì)由“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“異體監(jiān)督”，相應來講其監(jiān)督定位更高、權(quán)限更大。國家監(jiān)察擺脫了政府的行政束縛，其完全立足于與行政權(quán)、司法權(quán)相平行的國家監(jiān)督權(quán)層面，將監(jiān)督權(quán)能上升為國家高度。之所以如此是因為此次國家監(jiān)察體制改革屬事關(guān)全局的國家重大政治體制改革，由原先憲法確立的“一府兩院”國家政權(quán)組織架構(gòu)改造為“一府一委兩院”新的權(quán)能架構(gòu)，此次改革不僅是一場政治意義上的改革，更是一場憲制意義上的改革。直接上升至國家高度，同時將其權(quán)能相應地獨立出來，由原來隸屬于政府的行政監(jiān)察職能轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌膰冶O(jiān)察職能，這是由國家監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)、司法機關(guān)相并列的憲法地位所決定的。②黨的十八屆六中全會強調(diào)，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督。從該表述可看出監(jiān)察機關(guān)在設(shè)計之初就被全會置于與其他國家機關(guān)的并列的位置。

（二）國家監(jiān)察機關(guān)性質(zhì)的爭論：執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)、政治機關(guān)抑或監(jiān)督機關(guān)

1993年1月黨中央作出反腐敗斗爭形勢依然嚴峻的判斷，依據(jù)當時形勢決定中央紀委和監(jiān)察部合署辦公，當然那時的依據(jù)是黨的系列政策、紀律及《行政監(jiān)察條例》和后來的《行政監(jiān)察法》，實際上是由中央紀委統(tǒng)籌黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責。實踐證明合署辦公的決策是英明正確的，2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，其中強調(diào)了“黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)”，由此引發(fā)了“國家監(jiān)察機關(guān)”性質(zhì)的討論，是執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)等主張不一。有觀點認為，國家監(jiān)察機關(guān)是“政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)”。③張振：《積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革取得成效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，載新華網(wǎng)2017年11月 5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/05/c_1121908387.htm。也有學者認為，我國憲法所確立的國家機關(guān)除了有權(quán)力機關(guān)（立法機關(guān)）、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)之外，并不存在所謂的“政治機關(guān)”?？梢哉f，將監(jiān)察機關(guān)定性為“政治機關(guān)”，并不具有任何憲法上的根據(jù)。④參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期。我們注意到，當人們闡述其政治性時大都與紀檢機關(guān)相聯(lián)系。如時任中紀委書記王岐山同志曾經(jīng)指出，“紀檢機關(guān)是政治機關(guān)，監(jiān)督執(zhí)紀是政治性極強的工作，紀檢干部在作風和紀律上偏出一寸，紀檢事業(yè)就會離黨中央的要求偏出一丈。”⑤王岐山：2017年1月20日《關(guān)于〈中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）〉的說明》。另外，所謂監(jiān)察機關(guān)的“政治屬性”，不僅包含政黨、紀委屬性，而且強調(diào)其辦案時使用的組織性優(yōu)勢。

當然，關(guān)于國家監(jiān)察機關(guān)屬于行政機關(guān)的觀點隨著《國家監(jiān)察法》的通過與實施，不再有人主張，但認為國家監(jiān)察機關(guān)具有執(zhí)法、司法性質(zhì)的觀點仍為相當多的學者所主張。這是因為根據(jù)《國家監(jiān)察法》的規(guī)定，各級監(jiān)察委機關(guān)的監(jiān)察職能同時包括了黨紀監(jiān)察、政務(wù)監(jiān)察和刑事監(jiān)察這三個方面，而刑事監(jiān)察主要體現(xiàn)在辦理職務(wù)犯罪案件上。盡管此次憲法的修改和《國家監(jiān)察法》的制定都沒有明確將“黨的紀律檢查”納入國家監(jiān)察體系之中，但作為與紀委合署辦公的國家監(jiān)察機關(guān)，在工作范圍上既涵蓋了對黨員等公職人員的紀律監(jiān)察，也包括了對所有公職人員的政務(wù)監(jiān)察，還有對那些涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪的公職人員的刑事監(jiān)察，尤其是對犯罪案件的調(diào)查實質(zhì)上就是一種“司法行為”⑥陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期。。

筆者認為，就機關(guān)性質(zhì)而言，國家監(jiān)察機關(guān)更像是一種綜合監(jiān)督機關(guān)。根據(jù)我國新修改的憲法的規(guī)定，目前憲法確立了三種監(jiān)督機關(guān)：一是作為“國家權(quán)力機關(guān)”的人民代表大會，二是作為“國家法律監(jiān)督機關(guān)”的檢察機關(guān)，三是作為國家監(jiān)察機關(guān)的“監(jiān)察委員會”。⑦秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，載《中國法律評論》2017年第1期。從《國家監(jiān)察法》規(guī)定的“國家監(jiān)察機關(guān)”行使的是政務(wù)監(jiān)察權(quán)和刑事監(jiān)察權(quán)。所謂“政務(wù)監(jiān)察權(quán)”，與原來的“行政監(jiān)察權(quán)”具有本質(zhì)區(qū)別，是指對所有行使公權(quán)力的公職人員所行使的監(jiān)督、調(diào)查和處置等方面的職權(quán)。所謂“刑事監(jiān)察權(quán)”，則是指監(jiān)察機關(guān)對于那些因?qū)嵤┴澪圪V賂、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等職務(wù)違法行為已經(jīng)涉嫌犯罪的公職人員，通過調(diào)查取證，將其移送檢察機關(guān)審查起訴的權(quán)力。⑧同前注⑥。由此可見，國家監(jiān)察機關(guān)既行使政務(wù)監(jiān)督職能又行使案件調(diào)查職能，甚至未來《政務(wù)處分法》出臺后還行使直接的執(zhí)法處置職能，因此擁有了黨紀政紀執(zhí)法、行政執(zhí)法和刑事司法的三大職能，所以它應當是一個綜合性的監(jiān)督機關(guān)。

有學者認為，監(jiān)察機關(guān)對全體公職人員行使的監(jiān)督權(quán)是國家監(jiān)督體系的有機組成部分，是通過預防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監(jiān)督，這種監(jiān)督與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督一起，屬于在人大監(jiān)督指導下監(jiān)督體系的有機組成部分。在憲法層面，監(jiān)察機關(guān)盡管與紀委合署辦公，卻并不能被混為一談。各級監(jiān)察委員會并不是什么“政治機關(guān)”，而是對公職人員行使監(jiān)督、調(diào)查和處置職能的國家監(jiān)察機關(guān)。⑨同前注⑥。這些爭論似乎是在國家監(jiān)察體制改革及其試點過程中逐步提出和形成的，而隨著《國家監(jiān)察法》的通過，在國家監(jiān)察體制改革普遍實施之后，這些爭議的問題并沒有因國家監(jiān)察法的頒布與實施而“煙消云散”，反而在較大程度上制約著國家監(jiān)察法的有效實施，包括國家監(jiān)察工作的研究、推進和發(fā)展，甚至影響著國家監(jiān)察制度的進一步完善。因此，對于這些問題的分析、研判和回答應當說是法學界責無旁貸的學術(shù)使命，包括在未來的監(jiān)察業(yè)務(wù)推進中，或在一定時間內(nèi)對“國家監(jiān)察機關(guān)”的性質(zhì)解讀仍然是一個永恒的話題。

二、國家監(jiān)察學科的三大基本原理：監(jiān)督原理、調(diào)查原理及處置原理

所謂基本原理是指某一系統(tǒng)或領(lǐng)域帶有普遍性的、最基本的、可以作為該系統(tǒng)或領(lǐng)域理論基礎(chǔ)和運行規(guī)律的知識體系。⑩參見李曉明：《“刑事法律與科學研究”一體化的提出及其原理》，載《刑法與刑事司法》2012年第1期。國家監(jiān)察學的基本原理當然是指針對國家監(jiān)察業(yè)務(wù)構(gòu)建起來的法律、法規(guī)包括監(jiān)察技術(shù)整體性和系統(tǒng)性的最普遍的基本理論，具體是指根據(jù)監(jiān)察立法的功能、作用與規(guī)律建立起來的一般理論。

（一）國家監(jiān)察學原理的追溯：立法功能所決定及事物規(guī)律之遵循

顯然，國家監(jiān)察作為國家監(jiān)察體制改革的產(chǎn)物，其功能與作用主要表現(xiàn)在三個方面：

一是構(gòu)建針對國家公職人員“全覆蓋”的集中統(tǒng)一、立體高效和權(quán)威的國家監(jiān)察體系。國家監(jiān)察體制改革前監(jiān)察對象主要是行政機關(guān)及公務(wù)員和行政機關(guān)任命的其他人員，而監(jiān)察部門受制于作為監(jiān)察對象的行政機關(guān)，對權(quán)力的監(jiān)督不可避免地存在盲區(qū)。國家監(jiān)察體制改革后，尤其是《國家監(jiān)察法》的通過，大大增強了國家監(jiān)察的立體性、權(quán)威性與高效性，加快了構(gòu)建集中統(tǒng)一對公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，以及構(gòu)建起具有中國特色的綜合性的反腐敗治理體系，大大推進了我國反腐廉政制度建設(shè)及執(zhí)行能力與力度。

二是構(gòu)建全方位、立體式行使監(jiān)察職權(quán)，維護黨令、政令和法令暢通的國家監(jiān)察體系。“黨令”是黨的政治生活與組織生活的行動指令統(tǒng)稱。“政令”是一個國家制定和發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章、政策、決定等規(guī)范性文件的統(tǒng)稱。?參見杜興洋主編：《行政監(jiān)察學》，武漢大學出版社2008版，第15頁?！胺睢笔钦C布和執(zhí)行法律總體命令的統(tǒng)稱。所謂“三令通暢”是指在我國“一黨執(zhí)政”的體制下，國家制定和發(fā)布各項命令能夠得到自上而下的迅速執(zhí)行、貫徹與落實，黨令、政令、法令越通暢，國家各項戰(zhàn)略措施就能越快速地得到貫徹和執(zhí)行。因此，國家監(jiān)察工作中應當堅守“履行監(jiān)察職責，維護政令暢通”的重要原則，做到有責必究，及時對相關(guān)違反黨紀、政紀、法令的公職人員展開調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果和相關(guān)法律規(guī)定作出政務(wù)處分、提出監(jiān)察意見或者移交相關(guān)部門處理，確保黨令、政令和法令不折不扣地得到統(tǒng)一貫徹實施，保障國家和社會管理的高效與持續(xù)穩(wěn)定。

三是構(gòu)建權(quán)力資源的合理配置，最終形成國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的有效配置、科學化和體系化。根據(jù)《憲法》規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。然而人民作為國家權(quán)力的所有者不可能親自實施所有的權(quán)力，只能將權(quán)力的行使權(quán)授予不同的國家機關(guān)，由各個國家機關(guān)實現(xiàn)權(quán)力的行使，因此國家權(quán)力的所有者與使用者出現(xiàn)了分離狀態(tài)，?參見汪慶紅：《監(jiān)察與制衡》，中國政法大學2006年博士學位論文。這種分離狀態(tài)隨著社會事務(wù)日趨復雜化而逐漸加劇，權(quán)力的行使愈加不受所有者控制而變得膨脹、恣意，為防止權(quán)力異化，就必須將授予行使者的權(quán)力進行科學的分化，使分別被授予這些權(quán)力的不同機關(guān)之間形成制衡，?參見童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001版，第310頁。這種制衡的關(guān)鍵就在于權(quán)力的監(jiān)督。習近平總書記在十八屆政治局第二十四次集體學習講話中指出：“許多腐敗問題都與權(quán)力配置不科學、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關(guān)”，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗，推進反腐倡廉制度建設(shè)的關(guān)鍵在于構(gòu)建科學的權(quán)力監(jiān)督體系，實現(xiàn)權(quán)力的科學配置。

當然，上述三個方面是國家監(jiān)察機關(guān)的基本功能或結(jié)構(gòu)性原理，從憲法和《國家監(jiān)察法》賦予國家監(jiān)察機關(guān)的職責與職權(quán)看，具有全面的監(jiān)督、調(diào)查和處置三項功能，也就是說通過這三項功能的落實與實施，才能夠順利完成國家賦予監(jiān)察機關(guān)的職責，進而發(fā)揮好國家監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察監(jiān)督的職能與作用。

然而，人為地制造、打造或設(shè)計一個機構(gòu)或國家機關(guān)是一回事，而在這一制造、打造和設(shè)計過程中，尊重客觀事實、順應客觀規(guī)律則又是另外一回事。在社會管理中，尊重客觀規(guī)律或按客觀規(guī)律辦事就是打造符合客觀規(guī)律的社會管理機制，包括法律機制。只有建立起良性有效的符合我國社會客觀規(guī)律與實際的社會管理與法律機制，才能極大地推動和實現(xiàn)國家監(jiān)察監(jiān)督方面的宏偉制度構(gòu)想及其基本原理。

（二）國家監(jiān)察學科的監(jiān)督原理：權(quán)力與腐敗的關(guān)系及其制約與制衡

英國著名史學家阿克頓指出：“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力絕對地導致腐敗”?［英］ 阿克頓著：《自由與權(quán)力》，侯健等譯，商務(wù)印書館 2001年版，第285-286頁。。后半句或翻譯為“權(quán)力絕對，腐敗絕對”。正因為這一自古不變的真理，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限誓不罷休。?［法］ 孟德斯鳩著：《論法的精神》（上冊），許明龍譯，商務(wù)印書館 2009年版，第166頁。因此監(jiān)察與監(jiān)督也是缺一不可，一方面二者都是基于對公權(quán)力的“不信任”而設(shè)立的，并以保障公民基本權(quán)利不受侵犯尤其是不受公權(quán)力侵犯為宗旨；另一方面“權(quán)利是權(quán)力的具體實現(xiàn)手段。在國家生活和社會活動中，如果沒有一套豐富的權(quán)利制度，即使是統(tǒng)治集團，也很難進行自身的組織并在現(xiàn)實生活中發(fā)揮統(tǒng)治和管理的功能?！?戴維新、戴芳：《公共權(quán)力制約與監(jiān)督機制研究》，寧夏人民出版社2007年版，第120頁。包括新成立的國家監(jiān)察機關(guān)，其行使的國家監(jiān)察權(quán)也必須接受監(jiān)督和制約，否則也容易產(chǎn)生新的腐敗，應當說這是人類社會自身不可克服的一種規(guī)律。

而權(quán)力制衡是民主政治最核心的要素之一，也是民主的制度性保障，只有將權(quán)力置于一個有效的制約機制下，民主制度才能正常合理地運作，才不至于使掌握并行使權(quán)力的人濫用權(quán)力而導致民主制度徒虛名。分權(quán)相對于集權(quán)的不同點在于，將權(quán)力分散之后形成的監(jiān)督鏈將更有效地制約權(quán)力及腐敗的發(fā)生。此次成立的監(jiān)察委就是將原本屬于檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)分離，從而使職務(wù)犯罪的刑事監(jiān)督權(quán)同紀委的紀檢政務(wù)監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來，看似后者“集權(quán)”實則前者“分權(quán)”。法國啟蒙思想家孟德斯鳩（Montesquieu,1689-1755）曾指出，自由只存在于權(quán)力不被濫用的國家，但是擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力是一條亙古不變的經(jīng)驗?！皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要想防止濫用權(quán)力，就必須做到以權(quán)力來約束權(quán)力?！?呂冰：《論孟德斯鳩的分權(quán)制衡思想及其當代價值》，載《理論觀察》2016年第3期。

腐敗是權(quán)力異化、私有化的表現(xiàn)，預防腐敗必須實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督與制約。在結(jié)構(gòu)意義上而言，一方面，對權(quán)力的有效監(jiān)督與制約是組成政體的有機部分。另一方面，作為專司國家監(jiān)察職能的權(quán)力，更是具有政治工具性價值，是平衡國家權(quán)力關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”，其“以權(quán)制權(quán)”的方式具有特殊性，并非一項簡單的職能或通過結(jié)構(gòu)上與其他權(quán)力的分立形成的相互牽制力、制衡力作為其職能發(fā)揮的主渠道，而是其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中獨立存在并具有鞏固政體的政治功能。監(jiān)察權(quán)的作用對象并非具體到某一社會領(lǐng)域的管理事務(wù)或普通公民，而是具有公共性、公益性的國家公權(quán)力及公職人員，其職能發(fā)揮的效果不僅限于直接規(guī)范約束公權(quán)力行使的層面，更在于通過對各行各業(yè)、各公共領(lǐng)域公權(quán)力的有效治理，達到維護鞏固統(tǒng)治秩序和政權(quán)的終極目標，具有間接治國理政的重要政治功能。?參見劉景范在1950年4月13日政務(wù)院監(jiān)察委員會召開第一次全國監(jiān)察工作會議上作的《關(guān)于監(jiān)察工作中幾個問題的報告》。

實事求是地講，監(jiān)察委員會的權(quán)力不同于其他國家權(quán)力機關(guān)，但在實際操作中是一種分離和融合的關(guān)系。馬克思主義監(jiān)督學說認為，監(jiān)督不僅是國家和政黨的一項基本職能，也是維護社會經(jīng)濟、政治秩序的重要手段?！半S著政治的發(fā)展，監(jiān)察在政治功能上和政治機構(gòu)中早已成為必不可少的治道和治具”。?陶百川：《比較監(jiān)察制度》，三民書局1978年印行，第1頁。時任第一屆政務(wù)院人民監(jiān)察委員會第一副主任劉景范也曾指出：“監(jiān)察工作是政權(quán)的組成部分”，“監(jiān)察制度在國家機器的組織運轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)過程中處于調(diào)節(jié)矛盾和制約權(quán)力的重要地位”。?姚文勝：《論〈行政監(jiān)察法〉的立法缺陷與完善》，載《深圳大學學報（人文社會科學版）》2000年第6期。從監(jiān)察權(quán)的政治功能定位來看，監(jiān)察權(quán)首先是作為平衡國家權(quán)力之間的工具、鞏固政權(quán)的重要政治制度而存在的?！霸谏鐣髁x國家里，監(jiān)察權(quán)則是鞏固和加強無產(chǎn)階級專政事業(yè)不可缺少的武器。”21王連昌：《建議重建國家監(jiān)察機關(guān)》，載《現(xiàn)代法學》1981年第3期。故我們認為，權(quán)力制衡必須通過法治來保障和實現(xiàn)，新修訂的憲法和《國家監(jiān)察法》將國家監(jiān)察權(quán)的合法地位確立下來，通過設(shè)立監(jiān)委會將國家工作人員全部納入監(jiān)督的范圍，從而將反腐敗提到憲法的高度來運作，使權(quán)力制衡理論和法治原則相輔相成、互為必然。真正將權(quán)力、民主、法治三者納入反腐的制度設(shè)計之中，通過協(xié)調(diào)處理三者的關(guān)系，形成國家監(jiān)察的體系性立法，建立長效、穩(wěn)定的反腐機制。

（三）國家監(jiān)察學科的調(diào)查原理：物質(zhì)信息不滅定律及其證據(jù)的提取

“物質(zhì)不滅定律”也稱“質(zhì)量和能量守恒定律”，是自然世界的基本定律之一，18世紀時法國化學家拉瓦錫（1743-1794）從實驗上推翻了燃素說之后,這一定律開始得到公認。也就是說，在任何與周圍隔絕的物質(zhì)系統(tǒng)（孤立系統(tǒng)）中，不論發(fā)生何種變化或過程，其總質(zhì)量保持不變。這當然是針對自然世界而言，質(zhì)量和能量都是可以互為轉(zhuǎn)換和守恒的，但對于人類社會也同樣有效、有用并存在。這一定律或原理已上升到哲學層面，甚至為犯罪現(xiàn)場的固定或留痕提供了科學依據(jù)和物質(zhì)基礎(chǔ)，如果物質(zhì)或信息不是按照這樣的規(guī)律與原理固定，那么我們就無法完成犯罪現(xiàn)場勘察，從而就無法獲得現(xiàn)場和犯罪痕跡。

當然，與此印證的還有另外一套反映偵查或調(diào)查的基本原理，那就是“物質(zhì)交換原理”，又稱為“洛卡德物質(zhì)交換原理”。該理論最早在20世紀初由法國著名偵查學家艾德蒙·洛卡德（1877—1966）在其編著的《犯罪偵查學教程》提出。該理論認為，犯罪的過程實際上是一個物質(zhì)交換的過程，作案人作為一個物質(zhì)實體在實施犯罪的過程中總是跟各種各樣的物質(zhì)實體發(fā)生接觸和互換關(guān)系；因此犯罪案件中物質(zhì)交換是廣泛存在的，是犯罪行為的共生體，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律。當然當年的“物質(zhì)不滅定律”和“物質(zhì)交換原理”中的“物質(zhì)”，在如今信息社會也非常適合于“信息”物了，也正因為這樣的發(fā)展與擴大，才使得刑事偵查原理和監(jiān)察調(diào)查有了如今的充實擴大與發(fā)展。

在國家監(jiān)察案件的調(diào)查過程中，也逃不過關(guān)于“物質(zhì)不滅定律”和“物質(zhì)交換原理”，盡管腐敗案件或職務(wù)犯罪案件（所謂“白領(lǐng)犯罪”）不同于“藍領(lǐng)犯罪”，但就案件偵查或調(diào)查而言均是一種“物質(zhì)不滅”或“物質(zhì)交換”的展現(xiàn)與再現(xiàn)。比如職務(wù)犯罪雖然不像治安犯罪有“血淋淋”的現(xiàn)場，但時間、地點、任務(wù)、語言、過程等物質(zhì)和信息是實際存在的，甚至是永恒不變的，故能得到一定程度的回憶、記錄或還原?？傊?，“物質(zhì)不滅定律”和“物質(zhì)交換原理”同樣適合于職務(wù)犯罪偵查與調(diào)查。

（四）國家監(jiān)察學科的處置原理：懲處中預防的雙重功效及防控規(guī)制

面對腐敗的威脅，習近平總書記強調(diào)，“從源頭上遏制腐敗，要加強對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不想腐的保障機制”。尤其是“不敢腐”及其社會機制的打造與設(shè)計具有本質(zhì)上的“懲處”與“預防”的有效機制及原理。

“不敢腐”機制關(guān)鍵在于法律的威懾作用，通過嚴密的反腐敗法網(wǎng)使腐敗分子望而生畏。這種法律的威懾作用來源于：（1）只要實施腐敗行為必定受到紀律、法律追究，要嚴密懲治腐敗法網(wǎng)，“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。（2）加大腐敗的成本，使得每個腐敗者或想腐敗的人都意識到，實施任何一種腐敗行為將付出沉重的代價，懲處的嚴厲程度在一定程度上可以遏制腐敗行為的發(fā)生，并形成“反腐敗的威懾力”。（3）增強懲處腐敗的及時性，不斷提高案件的查處效率，充分發(fā)揮及時、準確、嚴懲腐敗的震懾作用。

另外，在加大懲處力度的同時，要注意從根本上預防腐敗發(fā)生機制的發(fā)揮。當然，懲處本身就是預防，甚至是一種極為有效的預防，而且在刑法理論上既包括有特殊預防也包含有一般預防。但我們這里要特別強調(diào)的是“懲處”之外的“制度預防”，即針對無法完全避免的腐敗，在制度上控制和加大腐敗的難度或根本上的不可能，使得最終腐敗不容易發(fā)生甚至根本不可能發(fā)生。這就是決策和簽批事務(wù)中制約、制衡和監(jiān)督機制，通過建立完備的預防腐敗的立法和制度，從根本上有效地防止腐敗的少發(fā)生或不發(fā)生。

三、國家監(jiān)察學科體系的架構(gòu)：理論學科、法律學科及事實與技術(shù)學科

國家監(jiān)察理論及其學科是一個嶄新的研究領(lǐng)域。它完全不同于傳統(tǒng)的行政監(jiān)察理論及其學科，這是因為此次國家監(jiān)察立法及其機構(gòu)設(shè)立是國家權(quán)能的再分配。顯然，由原來的“一府兩院”改制成為“一府一委兩院”，因此不僅需要深入研究國家監(jiān)察理論還要加強學科建設(shè)，故這里將討論國家監(jiān)察學科及其體系。

（一）國家監(jiān)察學科的研究對象、學科性質(zhì)及理論體系

毛澤東同志在《矛盾論》一文中指出：“科學研究的區(qū)分，就是根據(jù)科學對象所具有的特殊矛盾性。因此，對于某一現(xiàn)象和領(lǐng)域所特有的某一種矛盾的研究，就構(gòu)成某一門科學的對象。”22《毛澤東選集》（合訂本），人民出版社1991年版，第284頁。國家監(jiān)察學同其他學科一樣，也當然具有自身特殊的矛盾性及其規(guī)律，故也就應該有著自己特定的研究對象及基本范疇。當然，國家監(jiān)察學在明確了自己的研究對象之后，具體將劃分為理論學科、法律學科和事實與技術(shù)學科。

關(guān)于國家監(jiān)察學的研究對象目前尚未看到專門的論述，而我國行政監(jiān)察學的研究對象早已有學者作過闡述。有人認為，行政監(jiān)察的研究對象有兩個：一是行政監(jiān)察制度的構(gòu)成分析；二是行政監(jiān)察實施過程中的客觀規(guī)律。23參見張鎮(zhèn)平主編：《行政監(jiān)察學》，天津人民出版社1991年版，第5頁。也有人認為，行政監(jiān)察包含的內(nèi)容就是其研究對象，表現(xiàn)在行政監(jiān)察組織（組織性質(zhì)、結(jié)構(gòu)）、行政監(jiān)察體制、行政監(jiān)察的過程和環(huán)節(jié)（監(jiān)察對象、監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察程序）；行政監(jiān)察實務(wù)（廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察及預防監(jiān)察）；如何運用人類所創(chuàng)造的各種科學知識及方法來解決行政權(quán)力的監(jiān)督問題，以促進政府管理水平的提高。24參見杜興洋主編：《行政監(jiān)察學》，武漢大學出版社2008年版，第18頁?？梢姡姓O(jiān)察的研究對象只限于行政管理的范疇，與國家監(jiān)察的對象相差甚大。我們認為國家監(jiān)察的研究對象有：（1）國家監(jiān)察組織及其體制。（2）國家監(jiān)察機關(guān)及其人員。（3）國家監(jiān)察對象及其范圍。（4）國家監(jiān)察程序及其監(jiān)督。（5）國家監(jiān)察效能及其規(guī)律。

對于一個學科性質(zhì)的確定，顯然對建構(gòu)該學科及其理論體系非常重要。有人認為，國家監(jiān)察學屬于偵查學科；也有人認為，國家監(jiān)察學屬于政治學科；更有人認為，國家監(jiān)察學屬于準司法學科。我們認為，國家監(jiān)察學既是一門職務(wù)違法犯罪的調(diào)查學科，更是一門具有中國特色的治理腐敗的監(jiān)督學科。關(guān)于此學術(shù)界更是爭論甚大，可以說各抒己見，至今沒能定論。而且國家監(jiān)察學的學科性質(zhì)有三層關(guān)系需要澄清：

一是屬于哪個大的學科門類。即國家監(jiān)察學是屬于自然科學還是社會科學？毋庸置疑，當然屬于人文社會科學或法學的門類。盡管在國家監(jiān)察業(yè)務(wù)的研究中使用了不少自然科學技術(shù)知識，如偵查學、調(diào)查學、管理學、決策學，以及統(tǒng)計學、會計學、審計學、信息學、系統(tǒng)工程理論等。但最終的目的仍是研究職務(wù)違法犯罪這一特殊社會現(xiàn)象，最終揭示的是人文社會科學中腐敗現(xiàn)象之規(guī)律，也即監(jiān)督公權(quán)力不腐敗。

二是是否一個獨立學科。這在學界頗有爭論。有人認為，國家監(jiān)察學不能自行確定自己的研究對象，必須借助于刑法學、偵查學和管理學等的評價和認識標準，因此不是一門獨立的學科，必須依附于其他學科而存在。也有人認為，是管理學或偵查學的二級學科，或者二者的交叉學科。還有人認為，國家監(jiān)察學超越了刑法學、偵查學、管理學的性質(zhì)與范圍，故其是一門獨立學科。這些觀點具有一定的代表性，也是由其工作或機關(guān)性質(zhì)決定的。我們認為，第一種觀點很顯然將國家監(jiān)察學和刑法學、偵查學和管理學等同化了，甚至其獨特研究對象也被忽略，最終將其推向“輔助學科”的地位。第二種觀點明確地將其視為管理學或偵查學的附屬學科，使它們成為其上位學科。實際上，國家監(jiān)察學與這些學科各自研究的側(cè)重點不同。從研究范圍上講，國家監(jiān)察學研究的職務(wù)違法犯罪要遠遠比這些學科寬泛，更不可能重合。因此我們同意第三種觀點，它是一門獨立學科，甚至是綜合性的監(jiān)督學科，或許在某種程度上與其他學科交叉。

三是是綜合學科還是邊緣學科抑或交叉學科。盡管國家監(jiān)察學經(jīng)常被許多學科，尤其是偵查學、法學和管理學所指認，但由于其具有獨立明確的自身研究對象、理論體系與方法，因此其學科的獨立地位遲早會被認可。我們認為，國家監(jiān)察學主要是以法學、偵查學和管理學為基礎(chǔ)，并運用多種學科的理論與研究方法，調(diào)查、揭露、懲治、預防職務(wù)違法犯罪，因此它應當屬于一門綜合性的交叉學科。

關(guān)于國家監(jiān)察學的學科理論體系，主要是指作為一個獨立學科及分類應從哪些方面來進行理論建構(gòu)。我們認為這些內(nèi)容應主要包括：（1）國家監(jiān)察學的一般理論或稱基本原理；（2）國家監(jiān)察制度的淵源與發(fā)展；（3）國家監(jiān)察機關(guān)及其工作人員；（4）國家監(jiān)察職責及監(jiān)督權(quán)限；（5）國家監(jiān)察程序及對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督；（6）監(jiān)察業(yè)務(wù)中反腐敗的國際合作。25參見李曉明、芮國強主編：《國家監(jiān)察學原理》，法律出版社2019年版，第35-36頁。

（二）理論學科、法律學科與技術(shù)學科間的初步劃分

正像有學者針對“刑事學科一體化”提出的“刑事法律與科學研究”一體化的新表述一樣，在進行國家監(jiān)察學科的思考與分析中，也要考慮“法律”與“科學”的不同屬性。因此，筆者想把國家監(jiān)察學進一步劃分為理論學科、法律學科和事實與技術(shù)學科三大類。

一是理論學科。如上所述，主要包括國家監(jiān)察學基本范疇、基本原理及其學科體系。基本概念和范疇主要包括監(jiān)察、監(jiān)督、調(diào)查、處置、國家監(jiān)察等?；驹戆ūO(jiān)督原理和權(quán)力制衡、調(diào)查原理和“物質(zhì)不滅”與“物質(zhì)交換”、處置原理和懲處、預防功效的發(fā)揮等，當然也包括腐敗形成的機理及其防控等。理論體系也即作為國家監(jiān)察學的主要研究內(nèi)容，如上所述，限于篇幅這里就不一一贅述。

二是法律學科。首先是“法律”與“科學”的關(guān)系處理。像有學者指出的那樣，考慮到“法律”與“科學”的本質(zhì)不同及各自的獨立性，應當使用“刑事法律與科學研究”一體化的表述。26參見李曉明：《“刑事法律與科學研究”一體化的提出及其原理》，載《刑法與刑事司法》2012年第1期。當然，這里所說的“刑事法律與科學研究”一體化，不僅包括刑事法學，也包括刑事科學，甚至包括刑事技術(shù)。也就是說，刑事學科被劃分為了事實學科、法律學科和技術(shù)學科。以此為參考，國家監(jiān)察學也可劃分為理論學科、法律學科和事實與技術(shù)學科，當然這樣的劃分是建立在“法學是一個群體意志的體現(xiàn)，并不一定是科學”的基本認知基礎(chǔ)上的?；诖朔N認識，本文把國家監(jiān)察立法體系劃分為（：1）基礎(chǔ)立法，如國家反腐敗法、國家監(jiān)察法、公務(wù)員法等。（2）專項立法，如國家審計法、公務(wù)員財產(chǎn)申報法、政務(wù)處分法、網(wǎng)絡(luò)反腐敗法等。（3）相關(guān)立法，如公民個人信息保護法、刑法職務(wù)犯罪的相關(guān)條款、反洗錢法等。此外還有黨規(guī)黨法，如黨內(nèi)預防職務(wù)犯罪的條例、黨紀政紀處分條例等，尤其是黨規(guī)黨法與國家立法的銜接、相互之間的協(xié)作與配合、配套措施等。筆者相信，經(jīng)過努力我國最終將形成綜合性、立體化的黨規(guī)、政紀、國家監(jiān)察等全方位的立法監(jiān)督體系。

三是事實與技術(shù)學科。眾所周知，職務(wù)違法犯罪的認定解決的是一個事實問題，尤其在“互聯(lián)網(wǎng)+”的新時代，各個行業(yè)或領(lǐng)域都開始使用互聯(lián)網(wǎng)，而這一過程不可避免地牽涉到職務(wù)違法犯罪互聯(lián)網(wǎng)行為的事實與技術(shù)，包括案件的調(diào)查、辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)證據(jù)提取、對外聯(lián)絡(luò)與管理技術(shù)等。

四、余論：國家監(jiān)察學科群的構(gòu)造及其未來發(fā)展

由上述分析可知，國家監(jiān)察學科是一個綜合性的監(jiān)督學科，它是一個學科體系，更應當組建一個區(qū)分不同層級的學科群，并通過自身的不斷創(chuàng)新和改造，最終實現(xiàn)國家監(jiān)察學科自身的“一體化”建設(shè)。在上述三種學科分類的基礎(chǔ)上，可以適當將基礎(chǔ)理論和法律學科統(tǒng)稱為“理論學科”，并在此基礎(chǔ)上我們設(shè)想推出“國家監(jiān)察理論研究系列叢書”，而把案件調(diào)查與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等統(tǒng)稱為“事實與技術(shù)學科”，并在此基礎(chǔ)上提出“國家監(jiān)察技術(shù)應用系列叢書”，最終完成國家監(jiān)察學學科體系抑或?qū)W科群的總體設(shè)計與規(guī)劃，鑒于篇幅本文不再一一贅述。