朱?；?張 明

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議正式提出了習近平法治思想。習近平法治思想是全面依法治國戰(zhàn)略的理論與實踐經(jīng)驗的科學總結，深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題，是一個內涵豐富、邏輯嚴密、體系完備的法治思想體系，是馬克思主義法治理論與當代中國法治實踐相結合的產(chǎn)物，是中國特色社會主義法治理論的重大創(chuàng)新。習近平總書記對黨內法規(guī)體系的重要論述是其法治思想的重要組成部分，突出體現(xiàn)了習近平法治思想的中國特色和時代特征。本文通過對習近平總書記黨內法規(guī)體系重要論述的闡釋與研究，探討了習近平法治思想中黨內法規(guī)實施理論的科學內涵及其實踐展開。

一、 完善的黨內法規(guī)體系是黨內法規(guī)實施的堅實基礎

習近平法治思想植根于中國特色社會主義政治、經(jīng)濟制度，是對我黨長期探索依法治國實踐經(jīng)驗的科學總結，符合中國的政治制度與法治實踐，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。習近平總書記創(chuàng)造性地運用馬克思主義原理于中國依法治國的實踐，形成了主體性與現(xiàn)代性、思想性與實踐性密切結合的中國特色社會主義法治思想體系，其中黨對依法治國的全面領導、中國特色社會主義法治道路、完善的黨內法規(guī)體系三個方面是這一思想體系的重要特征。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。所以，黨對全面依法治國的領導是習近平法治思想的靈魂與精髓，中國特色社會主義法治道路是習近平法治思想的獨創(chuàng)性貢獻。習近平總書記指出，黨的十八屆四中全會的決定“有一條貫穿全篇的紅線，這就是堅持和拓展中國特色社會主義法治道路”。(1)《習近平談治國理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第113頁。其主要立足點在于“既與時俱進，體現(xiàn)時代特色，又不照抄照搬別國模式”。(2)習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第144頁。而堅持黨的領導和建設中國特色社會主義道路必須全面從嚴治黨，完善的黨內法規(guī)體系是黨的領導和中國特色社會主義法治道路的前提與基礎。中國特色社會主義法治體系是實現(xiàn)法律規(guī)范體系與黨內法規(guī)體系一體建設的法治體系，為黨內法規(guī)實施奠定了堅實的基礎。

(一) 黨內法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分

將黨內法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分是習近平法治思想的鮮明特色。習近平總書記指出：“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力。”(3)前引①，外文出版社書，第119頁。完善黨內法規(guī)體系是依法治國在管黨治黨上的體現(xiàn)，中國特色社會主義法治道路的關鍵在于黨的領導，而依照黨內法規(guī)管黨治黨是依法治國的政治保障。所以，中國特色社會主義法治既要依法治國，又要依規(guī)治黨，兩者不可或缺。依規(guī)治黨的本質是全面從嚴治黨的制度化和法治化，黨內法規(guī)是中國特色社會主義法治體系中的核心概念，它在我黨歷史上早已出現(xiàn)，(4)黨的十一屆六中全會之前經(jīng)常使用“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等概念，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首次提出“黨內法規(guī)”的概念，黨的十四大將“黨內法規(guī)”載入修改后的《中國共產(chǎn)黨黨章》。參見宋功德、張文顯主編：《黨內法規(guī)學》，高等教育出版社2020年版，第15頁。但將完善黨內法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的一部分是在黨的十八屆四中全會上形成與確立的。黨的十八屆四中全會的決定指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規(guī)體系，此五大體系共同組成中國特色社會主義法治體系，而核心是法律規(guī)范體系與黨內法規(guī)體系。

習近平總書記深刻闡釋了黨內法規(guī)體系在法治國家建設中的地位與作用。黨內法規(guī)體系之所以能夠成為法治體系的重要組成部分，與其對公權力和公職人員發(fā)揮強大的規(guī)范、制約與監(jiān)督作用密切相關。法治的本質是依法治國，通過建立權力制約與監(jiān)督機制，有效監(jiān)督公權力的運行，并且通過憲法和法律保障公民的基本權利。所以，法治作為人類制度文明的共同成果得到廣泛認同。然而，由于中外法治的發(fā)生機制以及形成機理不同、國情不同、政治制度各異，因此不同國家的法治體系與法治道路也存在明顯的區(qū)別，呈現(xiàn)出本國政治、經(jīng)濟和文化制度的特色。中國的法治建設目標是建立中國特色社會主義法治體系，它不同于任何其他國家的法治。中國社會主義政治制度決定了中國共產(chǎn)黨在國家和社會生活中居于領導地位。黨的執(zhí)政地位和領導地位決定了對黨組織和黨員領導干部行使公權力的制約具有重要意義。黨組織、黨員領導干部既要遵守憲法和法律，又要遵守黨內法規(guī)和黨的政治紀律，而且黨內法規(guī)對黨員的紀律要求嚴于國家法律。黨內法規(guī)與法律規(guī)范各有自己調整的對象與范圍，凡黨組織的產(chǎn)生、職權，黨員的權利與義務，黨政機關公職人員的生活作風與廉政紀律等均由黨內法規(guī)作出規(guī)定，黨內法規(guī)與法律共同實現(xiàn)對公權力的制約與監(jiān)督。所以，黨內法規(guī)與法律規(guī)范的區(qū)別主要是制定主體、制定程序、適用對象和范圍不同，但它與法律規(guī)范一樣均對公權力和公職人員具有規(guī)范性和制裁性。黨內法規(guī)的規(guī)范性使之區(qū)別于黨的政策文件。黨的政策文件雖然也是黨組織制定的適用于黨組織和黨員的規(guī)則，但政策文件的制定程序較為簡單，多數(shù)黨內文件均具有政策指導的性質。黨內法規(guī)的制定需要根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》(以下簡稱《黨內法規(guī)制定條例》)規(guī)定的主體、權限、程序與責任，而黨的政策文件的制定主體則不受這一限制。黨內法規(guī)的規(guī)范性使之具有法律規(guī)范的形式特征，其規(guī)范構造往往符合假定、處理與制裁的邏輯結構。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱《紀律處分條例》)與刑事法律、行政處罰法等具有大致相同的規(guī)范構造，對黨員違反紀律的行為，適用的紀律處分，作出處分的程序，加重、減輕與免除處分的情節(jié)，處分的適用原則，救濟手段均作出具體而詳細的規(guī)定。有些黨內法規(guī)對黨組織的設立、職權的規(guī)定與國家機關組織法大致相同，如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》對黨組設置的范圍、程序以及職責作出了明確規(guī)定，同時還規(guī)定了黨組的工作原則、工作程序和責任追究。黨內法規(guī)的規(guī)范性使之對黨的領導、黨的組織、黨員和黨的干部的權力與責任作出科學、嚴格的規(guī)定，并且通過影響立法的方式，使黨內法規(guī)與法律規(guī)范銜接，黨的紀律責任與法律責任共同構成黨組織、國家機關和公職人員應當承擔的責任。黨內法規(guī)即成為全面從嚴依規(guī)治黨的依據(jù)，通過黨內法規(guī)的遵守與執(zhí)行，對黨政機關、黨員領導干部行使公權力進行制約與監(jiān)督。

(二) 黨內法規(guī)體系是全面從嚴治黨法治化的體現(xiàn)

全面從嚴治黨可以從政治和政策等多個角度來實現(xiàn)。在黨的歷史上，我黨采取思想上、組織上建黨以及加強黨的作風建設等方式實現(xiàn)管黨治黨，取得了明顯的成效，使我黨始終保持馬克思主義政黨的先進性。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確管黨治黨、全面從嚴治黨，不僅是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，而且是黨長期執(zhí)政和國家長治久安的重要保障。習近平總書記深刻全面地闡釋了“四個全面”的關系，指出全面建成小康社會是奮斗目標，全面深化改革和全面依法治國是全面建成小康社會的“兩個輪子”，而依法治國必須先依規(guī)治黨。全面從嚴治黨是全面依法治國的政治基礎。(5)參見習近平：《協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局》，載《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第251頁?？梢?，黨內法規(guī)體系是全面從嚴治黨的法治化，開啟了新時代黨內法治的新征程。

黨內法規(guī)體系體現(xiàn)了全面從嚴治黨法治化的制度邏輯。首先，治國必先治黨，而治黨必須依規(guī)，依規(guī)治黨是法治原理在管黨治黨中的運用。我黨有九千多萬黨員，絕大多數(shù)公職人員是黨員，黨的中央組織、地方組織、國家機關黨組、國有企業(yè)和公辦事業(yè)單位的黨組織行使公權力，在國家公權力機關中居于領導地位，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的執(zhí)政作用。只有全面從嚴治黨，才能凈化政治生態(tài)，形成良好的政治氛圍。通過黨內法規(guī)從嚴治黨，可以提高黨的領導干部依法治國、依法執(zhí)政的能力。黨內法規(guī)具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和程序性特點，并且由黨的紀律保障其實施。黨內法規(guī)的規(guī)定和約束具有剛性，必須嚴格遵守，這與法律的規(guī)范性原理是一致的，嚴格遵守和執(zhí)行黨內法規(guī)，就是嚴格執(zhí)法和自覺守法。通過依規(guī)治黨還能提高黨的干部的法治思維，要求黨的各級組織尤其是黨的領導干部樹立依規(guī)治黨的意識。黨內法規(guī)就是為黨的領導、黨的工作和黨員行為立規(guī)矩，凡屬管黨治黨的重要事項均可以依黨章制定黨內法規(guī)，保障黨的各項工作有規(guī)可循。黨內法規(guī)的實施對于推進黨的建設制度化和法治化，提高黨依法執(zhí)政水平，意義重大。其次，治黨必從嚴，依規(guī)是從嚴治黨的標志。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，以建設中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復興為己任，為此必須全面加強黨的建設，使黨組織成為堅強的領導核心。黨的領導是中國特色社會主義的最大制度優(yōu)勢，只有全面從嚴治黨才能維護黨長期執(zhí)政的合法性，才能從根本上實現(xiàn)黨和國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。運用黨內法規(guī)管黨治黨是全面從嚴治黨的集中體現(xiàn)，黨內法規(guī)對黨內政治生活、黨的政策、黨的政治紀律和政治規(guī)矩、黨的紀律要求以規(guī)范的形式作出表述，將黨組織、黨員尤其是黨的領導干部的要求、職權與責任以及行使權力的程序作出明確規(guī)定，要求黨組織和黨員嚴格遵守。為了保障黨內法規(guī)的遵守與執(zhí)行，黨內法規(guī)在確認黨組織和黨的領導干部的職權的同時，明確了應當履行的義務和應當承擔的政治責任。上級黨組織對下級黨組織和黨員領導干部依規(guī)行使監(jiān)督權、巡視權和紀律處分權，既體現(xiàn)從嚴治黨的標準，又體現(xiàn)依規(guī)治黨的精神。

(三) 黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系一體建設是法治的基本要求

黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系的關系是互補的。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，建設中國特色社會主義法治體系必須堅持四個一體化建設，即堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設；堅持依法治國和以德治國相結合；依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，而全面依法治國又統(tǒng)一于“四個全面”戰(zhàn)略部署之中。這一論斷充分體現(xiàn)了習近平總書記治國理政的體系化思路和全面戰(zhàn)略布局的哲學思考。黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一是中國特色社會主義法治的根本特征，科學解釋了黨的領導、依法治國和人民當家作主的關系，為準確把握依法治國的科學內涵提供了科學方法。習近平總書記指出，中國特色社會主義體系是以憲法為核心的法律體系和以黨章為核心的黨內法規(guī)體系兩者的結合。黨內法規(guī)體系與法律體系一體化建設是中國社會主義政治制度和政黨制度的產(chǎn)物，它不同于外國任何一種以憲法和法律體系為單一核心的法治體系，而是既吸收了外國法治的優(yōu)秀文化，重視以憲法為核心的法律體系的建構與實施，強調依憲治國與依憲執(zhí)政的重要性，強調黨內法規(guī)在管黨治黨方面的不可取代的地位與作用。在中國語境下，依法治國與依規(guī)治黨是法治的兩種不可或缺的制度體系，雖然二者調整的對象不同，但二者性質相同，都是依法治國的組成部分；二者目標相同，都是規(guī)范、制約與監(jiān)督公權力的運行；二者結構相同，都具有規(guī)范性和制裁性。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨和領導黨的地位決定了依規(guī)治黨，決定了依法治國的方向與成效，只有將法律體系與黨規(guī)體系一體化建設才是法治中國建設的必由之路。

黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系是內部協(xié)調一致的整體。由于黨的領導與法治具有一致性，黨領導人民制定憲法和法律，必須遵守憲法和法律，并且支持國家機關和社會遵守憲法和法律。習近平總書記指出：“我們黨是執(zhí)政黨，能不能堅持依法執(zhí)政，能不能正確領導立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，對全面推進依法治國具有重大作用?！?6)習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第25頁。黨的領導是法治發(fā)展的方向與政治保障。同時，黨也要依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、依規(guī)執(zhí)政。所以，黨領導依法治國就必須遵守憲法和法律，黨組織和黨員遵守憲法和法律是黨領導依法治國的前提，是黨在憲法和法律范圍內活動的體現(xiàn)。《紀律處分條例》規(guī)定，黨員違法犯罪或者違反國家法律法規(guī)，黨組織應當依規(guī)給予黨紀處分或者組織處理?！饵h內法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內法規(guī)的制定必須遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則，符合依法執(zhí)政的原則。審議批準機關收到黨內法規(guī)草案后應當審核是否同憲法和法律一致。這些規(guī)定表明，黨的領導活動以及黨內法規(guī)必須與憲法和法律保持一致。黨內法規(guī)不僅是直接規(guī)范黨組織和黨員行為的規(guī)則，也是黨員遵守憲法和法律的保障性規(guī)范，對于黨員的違法行為不僅要由國家機關追究法律責任，還要由黨組織追究紀律責任。黨內法規(guī)與憲法和法律之間的協(xié)調一致表明，只有黨內法規(guī)體系與法律體系一體化建設，才能有效推進依法治國的進程。

二、 健全黨內實施機制是提升黨內法規(guī)執(zhí)行力的核心要義

加強黨內法規(guī)體系的制度建設，是提升黨內法規(guī)的執(zhí)行力和實施黨內法規(guī)的重要基礎。習近平總書記強調指出，“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”，“必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行”。(7)習近平：《抓好反腐倡廉法規(guī)制度貫徹執(zhí)行》，載《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第154頁。在一系列黨內法規(guī)遵守與執(zhí)行的重要論述中，習近平總書記系統(tǒng)闡釋了以黨內實施為核心、以外部實施為補充的黨內法規(guī)實施理論體系。其中，黨內實施理論主要包括以下四個方面。

(一) 通過建立備案審查制度推動黨內法規(guī)的實施

完善的黨內法規(guī)制度體系是有效實施的前提。黨內法規(guī)的執(zhí)行力來自黨內法規(guī)的實踐性和體系性。首先，黨內法規(guī)必須具有實踐性，表現(xiàn)在黨內法規(guī)符合黨的建設發(fā)展規(guī)律，適應新時代全面從嚴管黨治黨的需要，能夠解決黨的建設中存在的突出問題。習近平總書記指出，“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性”，“黨的紀律規(guī)定要根據(jù)形勢和黨的建設需要不斷完善”。(8)中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第55頁。其目的在于確保務實管用，防止脫離實際?？茖W的黨內法規(guī)應當是在實踐中得到檢驗，并且能夠進一步指導實踐的制度規(guī)定。其次，黨內法規(guī)必須具有體系性，即黨內法規(guī)以黨章為根本，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體。黨章是最根本的黨內法規(guī)，是全面從嚴治黨的總規(guī)矩。習近平總書記指出，黨內法規(guī)的制定“堅持以黨章為根本依據(jù)，突出尊崇黨章、貫徹黨章、維護黨章，著力把黨章關于黨內政治生活和黨內監(jiān)督的要求具體化”。(9)習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例〉的說明》，載中共中央黨史和文獻研究院編：《十八大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2018年版，第413頁。其目的在于推動黨內法規(guī)的制度化、規(guī)范化和程序化。再次，黨內法規(guī)必須與憲法保持一致。憲法是國家的根本法，具有最高法律效力。憲法不僅是依法治國的根本準則，也是依規(guī)治黨的根本依據(jù)。習近平總書記非常重視憲法在依法治國和依規(guī)治黨中的決定性作用，指出：“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)?！?10)習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話》，載《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第9頁。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次全體會議上的講話中強調指出，“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”是中國特色社會主義法治道路的基本要求。(11)參見習近平：《堅持以全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略為指導，堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，載中共中央黨史和文獻研究院編：《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第622頁。憲法是黨領導人民制定的，黨必須在憲法和法律范圍內活動，黨內法規(guī)對黨組織和黨員行為的規(guī)范，符合黨和人民的根本利益，同時也符合憲法上黨的領導原則和權力制約原則。所以，黨內法規(guī)與憲法的區(qū)別在于調整的社會關系不同，調整的對象不同，但具有相同的規(guī)范屬性以及共同的目標。

為了維護黨章和憲法的權威，保障黨內法規(guī)與黨章、憲法之間以及黨內法規(guī)相互之間的一致性，必須健全黨內法規(guī)備案審查制度。《黨內法規(guī)制定條例》專章規(guī)定黨內法規(guī)的備案審查制度，明確規(guī)定審議批準機關所屬法規(guī)工作機構對黨內法規(guī)草案進行前置審核，主要審核黨內法規(guī)草案是否同黨章相抵觸，是否同憲法和法律相一致，是否同上位黨內法規(guī)相抵觸，是否與其他同位黨內法規(guī)對同一事項的規(guī)定相沖突。首先，維護黨章的權威性，確保黨內法規(guī)不與黨章相抵觸。習近平總書記非常重視黨章的實施，明確指出，“建立健全黨內法規(guī)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)”，“要加強對遵守黨章、執(zhí)行黨章情況的督促檢查”，“對嚴重違反黨章的行為堅決糾正”。(12)前引⑧，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第51頁。所以，黨章是最根本的黨內法規(guī)，是其他黨內法規(guī)制定的基礎和依據(jù)，其他黨內法規(guī)的制定本身就是實施黨章的一種方式，黨內法規(guī)與黨章保持一致即是黨內法規(guī)的遵守和執(zhí)行。其次，維護憲法的權威性。確保黨內法規(guī)不與憲法相抵觸。雖然黨內法規(guī)與憲法調整的社會關系不同，調整的手段與方式也不相同，但是兩者性質相同，都是黨和人民意志的體現(xiàn)。憲法確立黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，人民代表大會制度是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的制度安排，確立了中國共產(chǎn)黨領導下的政治協(xié)商制度，以法律規(guī)范的形式確認國家的基本制度。黨內法規(guī)以規(guī)范的形式確立黨的執(zhí)政地位和領導地位，規(guī)定黨對立法工作的領導以及對司法工作的支持，明確黨組織和黨員領導干部的政治責任和紀律要求，為維護憲法制度的有序運行并推動憲法實施提供政治保障。所以，黨內法規(guī)與憲法的原則和精神高度一致，是中國特色社會主義制度和法治體系的組成部分。因此，黨內法規(guī)必須與憲法相符合，不得抵觸憲法的基本原則、精神和內容。再次，維護黨內法規(guī)的統(tǒng)一性，保障中央黨內法規(guī)的遵守與執(zhí)行。中央黨內法規(guī)的效力高于中央紀律檢查委員會、中央工作機關制定的黨內法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)的效力低于中央黨內法規(guī)和中央紀律檢查委員會、中央工作機關制定的黨內法規(guī)。為了保持黨內法規(guī)內部的協(xié)調與一致，避免黨內法規(guī)相互沖突，下位黨內法規(guī)不得與上位黨內法規(guī)的原則、精神和具體規(guī)定相抵觸或者不一致，同位黨內法規(guī)不得就同一事項作出不同的規(guī)定。為了保障上位黨內法規(guī)得到有效的實施，確保黨內法規(guī)體系的權威性和可執(zhí)行力，《黨內法規(guī)制定條例》確立了黨內法規(guī)的效力等級以及適用規(guī)則，并且明確規(guī)定對抵觸黨章、憲法和中央黨內法規(guī)的下位黨內法規(guī)由中央責令改正或者予以撤銷，明確規(guī)定中央各部門以及省級黨委制定的黨內法規(guī)應當報送中共中央辦公廳備案。在實踐中，中央紀律檢查委員會和中央工作機關、省級黨委均建立黨內規(guī)范性文件備案審查制度。

(二) 發(fā)揮主要領導干部在黨內法規(guī)實施中的關鍵作用

習近平總書記非常重視抓住領導干部這一關鍵少數(shù)，并且將其作為中國特色社會主義法治的十個重要方面之一。他強調指出，領導干部在執(zhí)行黨內法規(guī)的關鍵作用上主要體現(xiàn)在三個方面：第一，領導干部是依法治國和依規(guī)治黨的主要對象。由于領導干部具體行使公權力，因此，黨和國家監(jiān)督的重點必然是領導干部。只有抓住領導干部這一關鍵少數(shù)，才能管住大多數(shù)黨員和公職人員。習近平總書記指出，“反腐倡廉法規(guī)制度建設，關鍵是制約和監(jiān)督權力”，“許多腐敗問題都與權力配置不科學、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關”。(13)前引⑧，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第63頁。黨的十八大以來，黨內監(jiān)督的重點之一就是監(jiān)督各級領導干部，巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督都以各級黨政領導班子成員作為主要監(jiān)督對象。全面依法治國必須建立嚴密的法治監(jiān)督體系，通過規(guī)范和約束公權力來實現(xiàn)法律法規(guī)的實施?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》規(guī)定黨內監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部?！蛾P于新形勢下黨內政治生活若干準則》規(guī)定，新形勢下加強和規(guī)范黨內政治生活，重點是各級領導機關和領導干部。黨內法規(guī)將監(jiān)督領導干部遵守黨紀和法律作為工作重點，充分體現(xiàn)了習近平總書記關于權力制約與監(jiān)督理論論述的中國特色和實踐邏輯。第二，領導干部應當成為遵紀守法的模范，從而形成良好的法治環(huán)境和黨內政治生態(tài)。依規(guī)治黨的關鍵是領導干部以身作則，模范遵守黨章黨規(guī)，嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩。習近平總書記指出，只有各級領導干部“帶頭依法辦事，帶頭遵守法律”，(14)前引⑥，習近平書，第25頁?！皫ь^尊崇法治、敬畏法律”，才能在全黨形成捍衛(wèi)法治、厲行法治的風尚。(15)參見前引，中共中央黨史和文獻研究院編書，第623頁。領導干部尤其是各級黨政機關的領導班子成員是貫徹和執(zhí)行黨的路線、方針和政策，執(zhí)行黨內法規(guī)的主要力量，黨內法規(guī)要真正成為管黨治黨的規(guī)范，就必須得到嚴格的遵守與執(zhí)行，而領導干部是推動黨內法規(guī)實施的主要力量，是實現(xiàn)全面依法治國目標和任務的關鍵所在。(16)參見中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社2018年版，第193頁。這是因為，領導干部運用法治思維與法治方式管理黨和國家事務，是依法治國和依規(guī)治黨的基礎。只有領導干部具有法治意識，才能更好地執(zhí)行黨內法規(guī)。領導干部遵守和執(zhí)行黨內法規(guī)，履行全面從嚴治黨的主體責任，帶頭執(zhí)行廉政紀律，全面從嚴要求自己，可以在公職人員和人民群眾中樹立良好的法治形象，帶動全體黨員和公職人員自覺遵守法律和黨規(guī)，嚴格依法依規(guī)行使職權，提高黨的治理能力。第三，有利于形成黨內法規(guī)制度面前人人平等的原則，建構黨內法規(guī)的嚴格執(zhí)行機制。黨政領導干部既可以通過自身遵紀守法產(chǎn)生良好的法治實施效應，又可以通過嚴格規(guī)范和制約領導干部的行為，追究違紀違法領導干部的法律責任和紀律責任，形成執(zhí)紀必嚴的法治格局。習近平總書記指出：“制度一經(jīng)形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外?！?17)前引⑧，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第71頁。重視黨內法規(guī)的執(zhí)行力，保障黨內法規(guī)的實施，黨內法規(guī)為黨的領導、黨的組織和黨的紀律立規(guī)矩，而規(guī)矩必須嚴格執(zhí)行，必須加大黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行力度，充分發(fā)揮領導干部在執(zhí)行黨內法規(guī)中的作用。習近平總書記指出，無論領導干部職位多高，都要嚴格按照法規(guī)制度辦事，只有“遵守法規(guī)制度沒有特權、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外”，才能引導廣大黨員干部牢固樹立法治意識。(18)參見前引⑥，習近平書，第155頁。同時，領導干部不僅要自覺遵守黨內法規(guī)，而且要成為嚴格執(zhí)行黨內法規(guī)的推動力量?！饵h政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》提出，黨政主要負責人應當切實履行依法治國重要組織者、推動者和實踐者的職責，其中加強黨內法規(guī)制度建設、提高黨內法規(guī)制度執(zhí)行力是黨政主要領導的重要職責。

(三) 以嚴格的紀律保障黨內法規(guī)的實施

保障黨內法規(guī)執(zhí)行的方式多種多樣，但根本的保障還是黨的紀律。黨的組織、黨員、黨的領導干部具有遵守和執(zhí)行黨內法規(guī)的義務，對于違反黨內法規(guī)或者執(zhí)行黨內法規(guī)不力的行為都必須予以追究。通過黨的紀律來保障黨內法規(guī)的實施是習近平法治思想的核心要義。習近平總書記極為重視法律的實施，將法律的實施作為法律的生命，認為法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。建設中國特色社會主義法治體系，除完善法律體系之外，重要的就是建立高效的法治實施體系。(19)參見前引，中共中央宣傳部編書，第188頁。法律主要依靠法律責任來保障實施，黨內法規(guī)主要依靠黨的紀律責任來保障實施。習近平總書記強調以嚴格的紀律保障黨內法規(guī)的實施，提出建構立體式的多元紀律保障機制。第一，強調紀律保障的重要性。習近平總書記指出，我們黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢。(20)參見習近平：《嚴明黨的組織紀律，增強組織紀律性》，載中共中央黨史和文獻研究院編：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第131頁。黨要管黨，從嚴治黨，就要靠嚴明的紀律。嚴明黨的紀律是提高黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，加強黨的領導能力和執(zhí)政能力的重要途徑。黨的紀律有利于加強黨內團結與統(tǒng)一，紀律規(guī)范是對全體黨組織和黨員的基本要求，只有按照黨的紀律來管黨治黨，才能為全體黨員提供一致行動的準則，才能統(tǒng)一全黨的政策目標與工作方向。黨的紀律有利于建立剛性約束，黨章是全黨必須遵循的總章程，必須通過黨的紀律約束全體黨員遵守黨章、黨的政治紀律與政治規(guī)矩，使全黨在政治方向、政治立場、政治言論和政治行動方面保持一致，做到組織嚴密、紀律嚴明。(21)參見前引⑧，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第7頁。第二，強調遵守和執(zhí)行黨內紀律法規(guī)的必要性。黨的紀律法規(guī)屬于黨自身建設法規(guī)的范疇，是對黨的各項紀律建設活動進行調整與規(guī)范的法規(guī)。(22)參見前引④，宋功德、張文顯主編書，第192頁。加強黨的紀律是中國共產(chǎn)黨推進自身現(xiàn)代化的必然路徑,是中國共產(chǎn)黨領導國家治理現(xiàn)代化的必然要求。(23)參見周葉中、邵帥：《論依規(guī)治黨》，載《學習與實踐》2020年第2期。遵守和執(zhí)行黨的紀律法規(guī)本身即是執(zhí)行黨內法規(guī)，所有黨組織和全體黨員都必須遵守黨的紀律法規(guī)，黨的紀律檢查機關依照黨章和黨內法規(guī)的規(guī)定嚴格執(zhí)紀和問責。習近平總書記指出，加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策，要“扎緊黨規(guī)黨紀的籠子，把黨的紀律刻印在全體黨員特別是黨員領導干部的心上”。(24)前引⑧，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第9頁。黨的十八大以來，黨中央制定和修改了大量紀律建設法規(guī)，對這些黨內法規(guī)的遵守與執(zhí)行，對于遵守黨章、加強黨的政治紀律與政治規(guī)矩具有重要意義。第三，強調紀律責任在黨內法規(guī)實施中的作用。習近平總書記指出，黨的各項制度的執(zhí)行必須嚴格黨的紀律，使紀律成為帶電的高壓線，遵守黨的紀律是無條件的，只能做到有紀必依，有違必查。(25)參見中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2016年版，第121頁。黨章以及黨的組織法規(guī)、領導法規(guī)、自身建設法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)大多規(guī)定對違反法規(guī)的黨組織、黨員領導干部追究紀律責任?？梢?，黨內法規(guī)通過紀律責任予以保障實施，違反黨內法規(guī)的禁止性規(guī)定、失職瀆職或者不履行黨內法規(guī)規(guī)定的義務，均須追究紀律責任。

(四) 通過黨內監(jiān)督保障黨內法規(guī)的實施

習近平總書記指出，要建立黨內法規(guī)實施的機制，推動黨的各項制度的落實。而加強黨內監(jiān)督是推進黨內法規(guī)實施機制的重要方式，這一方式包括學習黨內法規(guī)、監(jiān)督檢查黨內法規(guī)執(zhí)行情況、將黨內法規(guī)的執(zhí)行作為巡視巡察的內容等三個方面。第一，通過黨內監(jiān)督督促全體黨員干部全面深入學習黨內法規(guī)，形成尊規(guī)學規(guī)守規(guī)用規(guī)的氛圍。習近平總書記強調，領導干部要加強學習憲法、法律并且培養(yǎng)自己運用法律的能力，促進全社會法治意識的提升。(26)參見前引，中共中央宣傳部編書，第99頁。同樣，黨內法規(guī)要得到貫徹執(zhí)行，必須要形成全體黨員干部學習黨內法規(guī)、運用黨內法規(guī)管黨治黨的良好風尚。這是建設學習型、服務型、創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨的重大任務，是領會馬克思主義立場、觀點與方法的途徑，是深刻認識和準確領會黨的執(zhí)政規(guī)律的方式。(27)參見《習近平談治國理政》(第1卷)，外文出版社2019年版，第405頁。學習黨內法規(guī)要從學習黨章開始，學習黨章是系統(tǒng)掌握和深入體會黨內法規(guī)的前提與基礎。習近平總書記指出：“黨員領導干部要做學習黨章、遵守黨章的模范。各級領導干部要把學習黨章作為必修課?！?28)前引⑧，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第93頁。黨的宣傳部門以及研究機構要加大黨內法規(guī)宣講解讀力度，將黨內法規(guī)制度作為各級黨組織學習的重要內容，并且將之納入各級黨校、行政學院、干部學院必修課程。加大黨內法規(guī)宣傳、教育、培訓力度，對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估。高等學校的馬克思主義教學研究機構以及法學教學與研究機構要系統(tǒng)開展黨內法規(guī)研究，形成中國特色的黨內法規(guī)理論體系。第二，強化黨內監(jiān)督，將黨內法規(guī)制度實施情況作為各級黨委督促檢查和巡視工作的重要內容。習近平總書記指出：“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查?！?29)前引⑧，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第90頁。制度一經(jīng)建立，就要嚴格遵守，確保各項法規(guī)制度落地生根。(30)參見中共中央黨史和文獻研究院編：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第319頁。黨內監(jiān)督是黨內法規(guī)實施的重要手段，通過監(jiān)督督促黨組織和黨員遵紀守法，同時黨的組織及其工作部門、巡視組、紀檢監(jiān)察機關要對黨內法規(guī)的實施情況進行監(jiān)督檢查，對不執(zhí)行或者不正確執(zhí)行的黨組織和領導干部予以批評教育、組織處理或者紀律處分。黨的十八大以來，中央黨內法規(guī)全面貫徹習近平總書記重要講話精神，在制定和修改的黨內法規(guī)中增加了監(jiān)督黨內法規(guī)執(zhí)行的條款，同時監(jiān)督保障性黨內法規(guī)均明確規(guī)定對執(zhí)行黨內法規(guī)不力或者違反黨內法規(guī)的黨組織和領導干部應當給予紀律處分或者問責。《黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定，堅持黨內法規(guī)制定和實施一體推進，健全黨內法規(guī)執(zhí)行責任制，加強監(jiān)督執(zhí)紀問責，確保黨內法規(guī)得到有效實施?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》明確巡視工作的任務之一就是檢查黨內法規(guī)的實施情況，該條例第15條規(guī)定，巡視組對巡視對象執(zhí)行黨章和其他黨內法規(guī)，遵守黨的紀律，落實全面從嚴治黨主體責任和監(jiān)督責任等情況進行監(jiān)督檢查。《中國共產(chǎn)黨問責條例》將黨組織和領導干部執(zhí)行黨內法規(guī)不力或者違反黨內法規(guī)的情形作為問責的重點內容之一，該條例第6條規(guī)定，黨組織和黨的領導干部違反黨章和其他黨內法規(guī)，不履行或者不正確履行職責，導致出現(xiàn)黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、違規(guī)違紀行為多發(fā)等嚴重違紀情形，應當嚴肅問責?！吨泄仓醒腙P于加強黨的政治建設的意見》則將執(zhí)行黨內法規(guī)作為黨的政治紀律和政治規(guī)矩的重要內容，明確規(guī)定嚴格執(zhí)行黨內法規(guī)，加強對貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議情況的督促檢查，完善黨中央重大決策部署和習近平總書記重要指示批示貫徹落實的督查問責機制?！都o律處分條例》第1條即規(guī)定制定本條例的目的之一就是為了維護黨章和其他黨內法規(guī)，嚴肅黨的紀律。

三、 外部實施是提升黨內法規(guī)執(zhí)行力的實踐創(chuàng)新

黨內法規(guī)主要是管黨治黨和依規(guī)執(zhí)政的規(guī)范，通過黨的紀律和黨內監(jiān)督保障其實施，形成黨內法規(guī)在黨內的遵守與執(zhí)行機制。所以，黨內法規(guī)的實施主要限于黨內，即黨內法規(guī)主要約束黨組織和黨員。但這僅僅是從國家法的角度對黨內法規(guī)實施一般原理的認識，并不涵蓋黨內法規(guī)實施的其他情形。黨的執(zhí)政地位以及黨對中國特色社會主義事業(yè)的全面領導必然要求黨內法規(guī)對國家事務產(chǎn)生積極推動作用，從而使黨內法規(guī)在特定范圍內適用于國家機關和公職人員，這必然會推動國家機關、公職人員對黨內法規(guī)的遵守與執(zhí)行，使黨內法規(guī)對國家機關、公職人員產(chǎn)生間接或者直接拘束力。

習近平總書記科學闡釋了黨內法規(guī)外部實施理論，指出黨內法規(guī)外部實施的前提有二：一是黨的全面領導。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，處在總攬全局、協(xié)調各方的地位。黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。(31)參見習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019年版，第8-9頁。習近平總書記明確指出，堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現(xiàn)在黨的主張貫徹到依法治國全過程和各方面。(32)參見習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載中共中央黨史和文獻研究院編：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第183頁。黨的領導與法治建設高度統(tǒng)一，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治，黨對依法治國的領導表明黨內法規(guī)必然對立法、行政和司法活動產(chǎn)生影響，尤其是對立法工作產(chǎn)生決定性作用。二是黨內法規(guī)在一定范圍內規(guī)范國家機關及其公職人員，這是黨管干部原則以及黨的廉政規(guī)則適用于一切黨政機關和公職人員而產(chǎn)生的直接拘束力。習近平總書記指出，要用制度從嚴管理干部，不僅要從思想教育上嚴起來，更要從制度設計和執(zhí)行上嚴起來。通過嚴格執(zhí)行干部管理規(guī)定，加強對干部的監(jiān)督。(33)參見前引，中共中央宣傳部編書，第118頁。習近平總書記還指出，領導干部“要遵守中央關于干部工作和生活待遇等方面的規(guī)定。要教育家屬、子女不搞特殊化”。(34)前引⑧，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第95頁。習近平總書記的重要論述科學闡明了黨的全面領導對黨內法規(guī)外部實施的決定性影響，十八大以來依法治國和依規(guī)治黨的實踐在習近平總書記重要論述精神的引領下展開，形成了黨內法規(guī)的立法實施、黨政聯(lián)合發(fā)文實施以及直接規(guī)范實施等三種外部實施方式。此三種方式形成了以立法實施為中心的外部實施機制，與黨內法規(guī)的內部實施共同構成了黨內法規(guī)的多層次實施體系。

(一) 通過國家立法實施黨內法規(guī)

習近平總書記非常重視立法對黨內法規(guī)的實施，明確指出黨內法規(guī)與法律應當協(xié)調和銜接、立法應當體現(xiàn)黨內法規(guī)的原則與精神。這是黨對立法工作的統(tǒng)一領導的必然結果。第一，通過修憲使憲法與黨章保持一致。憲法是全面依法治國的根本依據(jù)，黨章是管黨治黨的根本性法規(guī)和依據(jù)，依法治國是我黨執(zhí)政的基本方式，而依規(guī)治黨是依法治國的基礎，為依法治國和憲法的實施提供政治保障。習近平總書記指出：“中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，這次憲法修改建議將這個內容明確載入憲法總綱?！?35)前引，習近平書，第60頁。“通過修改使我國憲法更好體現(xiàn)人民意志，更好體現(xiàn)中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，更好適應提高中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政能力?！?36)前引⑥，習近平書，第199頁。黨的十九大修改黨章并且體現(xiàn)了堅持和完善黨的領導、中國特色社會主義制度的基本方略。第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將習近平新時代中國特色社會主義思想、中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征以及監(jiān)察體制改革的成果入憲，充分體現(xiàn)了黨章的政治方向指引作用，體現(xiàn)憲法與黨章的協(xié)調一致。第二，通過立法使法律與黨內法規(guī)銜接。黨內法規(guī)是黨的領導以及黨的政策主張的規(guī)范化表達形式，能夠及時表達黨的政治任務和國家發(fā)展的政治方向，法律與黨內法規(guī)協(xié)調銜接是依法治國與依規(guī)治黨一體建設、國家法治與黨內法治共同推進的必然結果。習近平總書記指出：“完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調。”(37)習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。憲法、法律與黨內法規(guī)之間通過雙向備案審查機制形成相互協(xié)調與銜接的有機整體，全國人大及其常委會對法律草案的主動審查以及對法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查，不僅審查其是否符合憲法和法律(合法性審查)，同時也審查其是否符合黨的政策和決策(適當性審查)。同樣，黨內法規(guī)的審議批準機關對黨內法規(guī)草案進行前置審核，不僅審查其是否抵觸黨章和上位黨內法規(guī)(合規(guī)性審查)，而且要審查其是否與憲法和法律相一致(合法性審查)，對于已經(jīng)公布的黨內法規(guī)，如果與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的，黨中央應當責令制定主體改正或者撤銷?？梢?，黨內法規(guī)體系是一個與黨章、憲法和法律協(xié)調一致的規(guī)范體系。第三，通過修改法律或者制定法律實施黨內法規(guī)。黨的十八屆四中全會的決定提出，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。黨內法規(guī)已經(jīng)作出規(guī)定，而法律的規(guī)定與之沖突或者不相符合的，應當適時修改法律，使法律與黨內法規(guī)銜接。如《中華人民共和國公務員法》的修改體現(xiàn)了黨的十九大精神和黨章的內容，規(guī)定公務員制度堅持中國共產(chǎn)黨領導，堅持習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹新時代中國共產(chǎn)黨的組織路線，堅持黨管干部原則。在立法實踐中，還通過制定法律實現(xiàn)黨內法規(guī)的基本精神與制度安排，為了落實黨的十九大關于監(jiān)察體制改革的精神而制定《中華人民共和國監(jiān)察法》，該法規(guī)定立法的目的在于深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。同時，國家立法工作還要充分實現(xiàn)黨的重大決策和習近平總書記重要指示精神，實現(xiàn)立法工作與時俱進。如習近平總書記對制止餐飲浪費行為作出重要指示后，全國人大常委會迅速組織立法調研，反食品浪費法草案正式提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議，體現(xiàn)了國家立法的政治性和時代性特征。

(二) 通過黨政聯(lián)合發(fā)文實施黨內法規(guī)

黨政聯(lián)合發(fā)文是黨內法規(guī)外部實施的重要形式，黨中央與國務院經(jīng)常采取聯(lián)合發(fā)文的形式，對需要黨政機關共同遵守與執(zhí)行的黨內法規(guī)或者重要事項作出規(guī)定。習近平總書記從“四個全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)，深刻論述了黨和國家機構改革的基本原則與主要內容，為新時代黨政聯(lián)合發(fā)文奠定了理論基礎并且指明了發(fā)展方向。習近平總書記指出，在我國的政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統(tǒng)一領導，支持人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察、審判、檢察機關履行職能、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的。而且，新時代黨政機構改革必須堅持黨的統(tǒng)一領導以及優(yōu)化高效的原則：“黨的有關機構可以同職能相近、緊密聯(lián)系的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或者合署辦公?！?38)習近平：《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》，載中共中央黨史和文獻研究院編：《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第241-242頁。黨的十八大以來，隨著黨的領導的加強以及黨內法規(guī)執(zhí)行機制的不斷健全，黨政聯(lián)合發(fā)文不僅數(shù)量較多，而且側重機構改革、廉政建設、政治建設等方面的內容，集中體現(xiàn)黨對國家事務的領導以及依規(guī)施政的法治思維。在實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文主要有黨中央與國務院聯(lián)合發(fā)文以及黨政合署機關發(fā)文兩種形式。黨中央與國務院聯(lián)合發(fā)文既可以是落實黨中央重大決策部署的發(fā)文，也可以是黨內法規(guī)遵守與執(zhí)行的發(fā)文。如中共中央、國務院印發(fā)的《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，是為了落實黨的十八大關于地方政府職能轉變和機構改革的總體要求而發(fā)布的指導性意見。而中共中央、國務院關于印發(fā)《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》的通知，是為了落實黨內法規(guī)關于黨政機關和公職人員經(jīng)費管理、國內差旅、公務接待、公務用車、辦公用房等規(guī)定而聯(lián)合發(fā)布的文件，是為了實施黨內法規(guī)而聯(lián)合發(fā)布的文件。黨政合署機關發(fā)文是黨的十九大以來黨政聯(lián)合的新形式，主要是黨政合署機關聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件和黨內法規(guī)。如中央紀委與國家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布的《公職人員政務處分暫行規(guī)定》屬于黨政合署機關發(fā)文的范疇，由于政務處分的對象包括黨的機關工作人員以及黨員身份的公職人員，因此適宜采取中央紀委和國家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布的形式。中央組織部發(fā)布的《公務員職務、職級與級別管理辦法》也屬于合署發(fā)文的范疇，因為中央組織部與國家公務員局合署辦公，因此，中央組織部直接管理公務員的錄用、晉升與考核工作。黨政聯(lián)合發(fā)文的目的在于確保黨內法規(guī)或者規(guī)范性文件在黨組織和國家機關得到直接遵守與執(zhí)行，其性質仍然屬于黨內法規(guī)或者黨內規(guī)范性文件。

(三) 通過直接規(guī)范黨政機關及公職人員實施黨內法規(guī)

黨政聯(lián)合發(fā)文可以使黨內法規(guī)直接約束國家機關及其公職人員，而有部分黨內法規(guī)則無須通過黨政聯(lián)合發(fā)文而直接適用于國家機關及其公職人員，因為這些黨內法規(guī)是黨管干部原則的實現(xiàn)形式，所有國家干部的選拔、晉升、待遇、退休等事項以及干部的廉政紀律均由黨內法規(guī)作出規(guī)定。習近平總書記高度重視黨管干部原則及其實現(xiàn)機制，提出通過深化黨和國家機構改革完善黨的領導體制與機制：“為有效地發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領導這一最大制度優(yōu)勢提供完善有力的體制機制保障、堅實的組織基礎和有效的工作體系”，“我們要把堅持黨的領導貫徹和體現(xiàn)到改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍各個領域各個方面”。(39)前引，習近平書，第11-12頁。習近平總書記的重要論述為黨管干部原則的實踐提供了理論依據(jù)。

黨內法規(guī)對國家機關和公職人員的直接適用導致黨內法規(guī)對非黨員公職人員產(chǎn)生外部效力，有學者稱此種外部效力為“溢出效力”。(40)有學者認為，黨內法規(guī)的溢出效力是黨內法規(guī)超越管黨治黨的傳統(tǒng)界限，而能夠調整國家事務、社會事務，規(guī)范非黨組織與黨外人士的一種約束力。參見歐愛民、賀麗：《正當性、類型與邊界——黨內法規(guī)溢出效力的理論建構》，載《湘潭大學學報》(哲學社會科學版)2020年第4期。然而，溢出效力是指黨內法規(guī)超出了其應當產(chǎn)生效力的范圍，隱含黨內法規(guī)只能約束黨組織和黨員的原理。而黨內法規(guī)的外部實施則更多地是指黨內法規(guī)在其調整的事項范圍內產(chǎn)生的效力，部分黨內法規(guī)具有規(guī)范國家機關和公職人員的固有職權，不僅具有正當性，而且具有實踐性。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和全面領導，形成了黨內法規(guī)與法律之間調整對象與范圍上的分工與銜接，絕大多數(shù)黨內法規(guī)并不直接規(guī)范國家機關和公職人員，只有依黨管干部原則和黨政合署原則而制定的黨內法規(guī)可以直接約束國家機關和公職人員，具體來講主要有四類：第一類是黨政機關工作程序方面的規(guī)定。如《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》規(guī)定紀委立案、調查和審查的程序，同樣適用于監(jiān)察委員會辦理的職務違法案件?！吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》雖然只規(guī)定對黨組織和黨員領導干部問責，但其工作程序同樣適用于監(jiān)察問責。第二類是領導干部報告事項方面的規(guī)定，這些規(guī)定通常由黨內法規(guī)調整，凡黨政機關、群團組織、公辦事業(yè)單位以及國有企業(yè)均須遵守。如中共中央和國務院印發(fā)的《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關、人民團體、事業(yè)單位中縣處級副職以上的干部。第三類是根據(jù)黨管干部原則，國家機關編制、級別，黨政領導干部選拔任用、考核與提拔，公務員和事業(yè)單位工作人員的職務、職級、晉升和退休等方面的規(guī)定。如中共中央印發(fā)修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，該條例適用于選拔任用所有黨政機關工作部門領導成員或者機關內設機構擔任領導職務的人員，并且規(guī)定選拔任用非中共黨員領導干部也參照本條例執(zhí)行。中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部考核工作條例》規(guī)定，本條例適用于考核縣級以上各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委監(jiān)委、法院、檢察院的領導班子和領導干部，工作部門或者有關工作機構的領導班子和領導干部。第四類是國家機關和公職人員的政治紀律、廉潔紀律和工作紀律方面的規(guī)定。如中共中央發(fā)布的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確規(guī)定，黨組織、國家機關和干部都必須遵守政治紀律，維護黨中央的權威。中共中央發(fā)布的《關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，對黨政領導干部工作作風、公務出訪和接待、住房和車輛配備等廉潔從政方面的要求均作出規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》對領導干部配偶、子女以及近親屬經(jīng)商的問題作出限制性規(guī)定或者禁止性規(guī)定，表明該準則不僅約束黨員領導干部，也約束黨員領導干部的近親屬。