龐遠福

黨內(nèi)規(guī)范性文件清理，是指文件制定機關為適應形勢任務需要和維護黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一需要，對現(xiàn)行黨內(nèi)規(guī)范性文件進行梳理審查，并作出修改、廢止等相應處理的活動。在實踐中，有三種清理模式：一是定期清理，一般由各級黨委(黨組)的辦公廳(室)牽頭組織，大多以5年為一個清理周期；二是即時清理，在文件起草的過程中，由文件起草單位負責，通過梳理文件(草案)內(nèi)容所涉及的相關國家法律、黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件，確保文件與國家法律、黨內(nèi)法規(guī)及其他規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)銜接；三是專項清理，一般由黨的專門機關或組成部門根據(jù)現(xiàn)實需要，由本系統(tǒng)對現(xiàn)行有關黨內(nèi)規(guī)范性文件進行梳理審查，并作出修改、廢止等相應處理的活動，如中央某機關或某部門為適用新修訂、新頒布的黨內(nèi)法規(guī)而專門部署的黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作。不論是定期清理、即時清理還是專項清理，在具體的清理工作過程中，都必須要先確定清理范圍，明確相應的清理標準，設置科學的清理程序和步驟，并規(guī)范相應的清理情形和處理方式，還需要通過特定的形式或渠道將清理結果展現(xiàn)出來。本文即以此為主旨，結合多地黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作實踐和相應的清理工作方案，析出清理工作的若干共性要素和共識經(jīng)驗，并試圖在此基礎上構建相對科學的黨內(nèi)規(guī)范性文件清理機制。

一、 框定“清理”：范圍、標準及其體系

(一) 清理范圍的界定

框定黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理范圍，是清理工作的第一步。如何框定清理范圍，在實踐中有兩種界定模式：一是肯定性模式，即在總體層面列明若干項判定標準(抽象的)，符合標準的文件，納入清理范圍；二是否定性模式，即具體文件類別的排除，針對特定具體類別文件，因其并未符合前述抽象判定標準，或涉及特定歷史問題，被明確排除在清理范圍之外。

在肯定性模式中，如何判定一項文件需要納入清理范圍，《中共中央辦公廳關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》(2012)采取特征性描述和時間線劃分的做法。一是特征性標準，即依據(jù)文件的外觀及內(nèi)容特征，判定該文件是否應當列入清理范圍。各級黨委(黨組)一般依照黨規(guī)性、規(guī)范性、普遍性、反復適用性、外部性標準，審查文件發(fā)文形式、制發(fā)主體、調(diào)整事項等方面內(nèi)容，對標上級黨委(黨組)文件目錄，確定清理范圍。其中，重點從反復適用性和外部性兩項標準予以考察，包含法規(guī)性內(nèi)容、具有黨內(nèi)法規(guī)效力、可以反復適用的文件，需要納入清理范圍。一般而言，以各級黨委(黨組)及其辦公廳(室)文件形式發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件，符合上述條件的均列入清理范圍。二是時間線標準，即將特定時間段內(nèi)的文件納入或排除在清理范圍內(nèi)。中央層面的清理范圍以1978年為時間節(jié)點，分別向時間軸前端延伸至新中國成立時刻(1949年10月1日)和末端(未來)延伸，且擴及新中國成立前的文件；各級地方黨委(黨組)也依照中央做法明確了該時間范圍，不同之處在于，大多數(shù)地方黨委(黨組)均在相關文件中明確規(guī)定不包括“文革”期間(1966年5月—1976年10月)制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件。

在否定性模式中，何種文件被排除在清理范圍之外，《中共中央辦公廳關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》(2012)和各級地方黨委(黨組)出臺的相應清理工作實施方案大多作出類別化界定，并對特定類型中需要注意的情形作出詳細說明。具體而言，一般情況下，不納入清理范圍的類別有：① 人事調(diào)整、內(nèi)部機構設置、表彰決定等方面的文件；② 請示、報告、會議活動通知、會議紀要、領導講話、情況通報、工作要點、工作總結、機關內(nèi)部工作制度和工作方案等；③ 密碼電報、絕密文件；(1)各級黨委(黨組)在此類別的排除表述中有所差異，有的地方黨委(黨組)將此項明確列入排除范圍，有的則并未列入。造成此差異的原因有二：其一，負責各級黨委(黨組)中負責清理工作的機構一般是其辦公廳(室)內(nèi)設的處室，不同地方黨委(黨組)所設處室職責并未完全相同，有的除擔負法規(guī)、文件的制發(fā)外，還擔負密碼電報、密件的收發(fā)，也因此該處室在各地方的名稱不盡相同(一般叫法規(guī)室、文件法規(guī)室、文電法規(guī)室等)，不擔負密碼電報、密件收發(fā)的處室出臺的清理工作實施方案并未將密碼電報、絕密文件列入排除類別；其二，根據(jù)相應的保密法規(guī)條例，檔案館、保密機關等承擔密碼電報、絕密文件的清理工作。④ 用于部署經(jīng)濟社會發(fā)展等領域具體工作的文件；⑤ 已明確宣布廢止的文件。不難看出，前述類別文件或涉及黨委(黨組)內(nèi)部人事、工作、保密等事項，或涉及面向未來的政策部署。

對于前述被排除在清理范圍外的文件類別，還需要特別注意以下特殊情形。其一，不能把請示、批示、報告等完全排除，有些可能存在文種誤用的情況，需要查閱文件原文后再做是否納入清理范圍的判斷。其二，針對某個單位的批復、復函中出現(xiàn)“此類事項照此規(guī)定執(zhí)行，不在另行發(fā)文”等情況，或20世紀八九十年代出現(xiàn)較多的批轉執(zhí)行的文件，具備反復適應性和黨內(nèi)法規(guī)效力的，一般納入清理范圍，但批轉文件中明確是“供參考”“供參閱”的，一般不納入清理范圍，但批轉文件寫明相關意見和措施是黨委(黨組)認為“可行的”除外。其三，機構編制類的文件，僅涉及特定主體或單一機關單位的不納入清理范圍，雖僅涉及某一個單位(口)但具有普遍約束力的除外；涉及多層次、多部門的一般納入。其四，“黨政部分”(針對具體事項)的不納入清理范圍，但起到組織領導作用的可考慮納入清理范圍。其五，在某個期限內(nèi)可反復適用且已經(jīng)自然失效的，除涉及專題學習教育活動和市委、市政府的決定以及五年規(guī)劃等重大事項的規(guī)范性文件外，一般不納入清理范圍。其六，雖然是適用黨委(黨組)文號發(fā)文，但實際上該文件屬于部門文件、純粹針對政府事務的，不納入清理范圍。其七，“三反”“五反”類的文件，需在法律范圍內(nèi)區(qū)分對待，如果是貪污受賄類等法律法規(guī)已經(jīng)作出規(guī)定的，不納入清理范圍；如果屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇的，一般可納入清理范圍，如涉及權利義務事項且針對黨組織或黨員干部作出規(guī)定的文件。其八，轉發(fā)上級文件類的文件，單純轉發(fā)且不附帶提出本轄區(qū)實施意見的，不納入清理范圍，由上級黨委(黨組)負責清理；在轉發(fā)的同時，提出具體貫徹落實意見且該意見具有反復適用性、外部性等符合清理工作標準的，納入清理范圍。其九，以草案形式印發(fā)的文件，屬于過程文件，供學習或征求意見用的，如草案，不納入清理范圍，但最終審批后發(fā)布的，包括“試行”的，要納入清理范圍。其十，除專項清理有特別要求外，密碼電報和絕密文件不納入清理范圍。

(二) 清理標準的證立及其體系化

構建黨內(nèi)規(guī)范性文件清理機制的關鍵是清理標準的確立，即黨內(nèi)規(guī)范性文件清理主體在對規(guī)范性文件進行清理時應遵循的指導思想、價值追求、形式表現(xiàn)、程序要求等，是清理主體在確立特定清理范圍(對象文件)后，審查并判定其是否合法、合規(guī)、適時，并決定哪些文件應行廢止、修改和繼續(xù)有效的基本規(guī)范。清理標準既不是先天設定的價值準則，也不是理論推演的邏輯結論，更不是定于一尊的政治決斷，所以清理標準難以在立法立規(guī)文本中獲得全面實證化，需要從黨的價值理念、清理工作經(jīng)驗、黨內(nèi)法規(guī)制度的應有內(nèi)涵等抽象、動態(tài)要素中去尋找、鎖定，清理標準的確立，“是一個融合與提煉黨內(nèi)法規(guī)建設的原則、經(jīng)驗、理念等要素的系統(tǒng)工程，是理論與實踐相互結合、相互促進、相互融合的動態(tài)過程”。(2)王建芹：《黨內(nèi)法規(guī)清理標準的科學化構建》，載《理論學刊》2017年第4期。綜合來看，清理標準的確立，必須在五種材料或因素中予以考察、搜尋和確證：一是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)，二是黨的理論、路線、方針和政策，三是上級與同級規(guī)范性文件，四是對于特定時期黨的建設與執(zhí)政的基本情況判斷與實際要求，五是黨內(nèi)規(guī)范性文件清理過程中形成的工作經(jīng)驗總結。圍繞此五種因素，可分別確證黨內(nèi)規(guī)范性文件的政治性、合法性、體系性、合理性和地方(部門)性等五項標準。

不少地方黨委(黨組)即圍繞前述五種材料，進一步闡明黨內(nèi)規(guī)范性文件清理的標準。如《中共寧國市委黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作實施方案》(2016)即對“開展清理工作的基本原則”作出如下表述：一是堅持以黨章和憲法為根本依據(jù)，凡是同黨章規(guī)定或憲法、法律法規(guī)相抵觸的，應通過清理予以廢止或者修改；二是堅持維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，對同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的，或者與其他同位黨內(nèi)規(guī)范性文件相沖突的，應通過清理予以廢止或者修改；三是堅持與時俱進，主動適應世情國情黨情的發(fā)展變化，善于吸納這些年來寧國市黨的工作和黨的建設實踐中行之有效的經(jīng)驗做法和取得的創(chuàng)新成果；四是堅持實事求是，考慮歷史條件和寧國市具體情況，立足黨內(nèi)法規(guī)制度建設實際，突出清理重點，積極穩(wěn)妥地做好清理工作；五是堅持統(tǒng)籌推進，在市委領導下，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一行動，協(xié)調(diào)一致地開展工作，確保圓滿完成寧國市清理工作任務。(3)參見《中共寧國市委黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作實施方案》，載“中國共產(chǎn)黨寧國市委員會網(wǎng)”，http://www.ningguo.gov.cn/articleview/2016-11-25/article_view_22063.htm，最后訪問日期：2017年12月20日。中國共產(chǎn)黨武漢市委員會、中國共產(chǎn)黨廣州市委員會等地方黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作操作指南或手冊中，也有類似表述。毫無疑問，此類清理原則的表述，已然涉及規(guī)范性文件清理或審查的形式性標準與實質(zhì)性標準，可作為清理工作的總體要求和宏觀指引。但是，這種“原則”表述仍然過于抽象，無法直接作為黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作的操作標準。一方面，對于合法律性、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)性、“與時俱進”、“實事求是”、“統(tǒng)籌推進”等的解釋尚待細化，尤其對于各項“原則”下的具體要素，需要進一步勾勒確證；另一方面，前述五項“原則”僅涉及合法性、體系性、合理性等標準部分內(nèi)容，尚缺乏對政治性、地方(部門)性等標準的闡述。

事實上，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(2012)(以下簡稱《備案規(guī)定》)第7條的規(guī)定較之前述五項“原則”更進一步：① 是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；② 是否同憲法和法律不一致；③ 是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；④ 是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突；⑤ 規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當；⑥ 是否符合制定權限和程序。盡管備案針對的是正在起草制定過程中的、尚未頒布的規(guī)范性文件，而清理針對的是已經(jīng)制定頒布的規(guī)范性文件，但作為審查的依據(jù)和標準，清理工作可予以參考。這五項規(guī)定實際就是規(guī)范性文件審查(含備案過程中的審查與清理過程中的審查)標準的實證化、規(guī)范化表述。并且，政治性標準是第一項標準，排在合法性標準之前。

圍繞前述五項考察材料，參酌各級黨委(黨組)在清理實踐過程中總結出來的原則，依據(jù)《備案規(guī)定》呈現(xiàn)的實證化思路，并充分考慮在明確性、合理性、嚴密性和可操作性方面的要求，可將黨內(nèi)規(guī)范性文件清理的四項標準證立如下。

第一，政治性標準?！捌鞄悯r明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求”，(4)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，載《人民日報》2017年10月28日。黨內(nèi)規(guī)范性文件的第一特征即政治性，盡管部分黨內(nèi)規(guī)范性文件均具有規(guī)范性特征，甚至是法律特征，但其政治屬性必然強于其規(guī)范屬性。在目的論層面，黨內(nèi)規(guī)范性文件是執(zhí)政黨層層落實其理論、路線、方針和政策等的工具，其目的是貫徹落實黨的各項主張和政策，確保、實現(xiàn)并鞏固黨的領導與執(zhí)政地位。這就決定了政治審查必然是黨內(nèi)規(guī)范性文件清理的首要任務。政治標準內(nèi)含如下三項要素。

(1) 是否利于實現(xiàn)、完善和加強黨的領導?！包h是領導一切的”，(5)前引④，習近平文?！爸袊伯a(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”。(6)《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社2017年版。這是中國政治的核心要義，也是中國共產(chǎn)黨及其黨員的第一教義。該項要素在政治話語表述中分為兩個層面的要求：在觀念上，“必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導”；在實踐中，黨的政治建設擺在首位，“保證全黨服從中央”，“全黨要堅定執(zhí)行黨的政治路線，嚴格遵守政治紀律和政治規(guī)矩，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致”。(7)前引④，習近平文。該項要素實際審查黨內(nèi)規(guī)范性文件的制發(fā)程序是否貫徹并體現(xiàn)相應黨委(黨組)的領導，內(nèi)容是否與黨的領導的客觀要求相契合，實施執(zhí)行是否實現(xiàn)并完善黨的領導。

(2) 是否遵循并展現(xiàn)黨的性質(zhì)、宗旨、原則、指導思想和奮斗目標。以此維度對黨內(nèi)規(guī)范性文件進行清理，即審查文件內(nèi)容是否符合“中國工人階級的先鋒隊”和“中國人民和中華民族的先鋒隊”性質(zhì)，是否踐行全心全意為人民服務的宗旨，是否堅持民主集中制，是否走群眾路線，是否貫徹馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想。把黨的性質(zhì)、宗旨、原則、指導思想和奮斗目標落實到黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的各方面，使之成為促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善化與科學化的精神指引。

(3) 是否符合黨的階段性任務和“推進黨的建設新的偉大工程”的期待與要求。就階段性任務而言，一是對共產(chǎn)主義社會的長遠目標追求；二是“兩個一百年”奮斗目標，又分“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”(2020—2035年)和“建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。這實際是要求，黨內(nèi)規(guī)范性文件必須與新時代的戰(zhàn)略安排相適應。就“推進黨的建設新的偉大工程”而言，因應黨當前所面臨的危險、考驗和嚴重的腐敗問題，全面從嚴治黨就是要把嚴的標準、嚴的措施貫穿于管黨治黨全過程和各方面。其中，最為關鍵的是“深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”。(8)前引⑥，人民出版社書。

毫無疑問，政治性標準是一項抽象的標準。其第一項要素是該標準的整體性、核心性教義，不可違背更不可更動；第二、三項要素均是該要素的延伸或進一步詮釋。第二項要素具有延展性，對該要素闡明需要依賴馬克思主義理論及其中國化所形成的中國特色社會主義理論去做體系化的推演和論證，并且該體系會隨著中國共產(chǎn)黨歷代領導人的傳承而發(fā)展。第三項要素具有時代性，該要素的鎖定，仰賴執(zhí)政黨對于其所處之社會發(fā)展階段與國內(nèi)外形勢的判斷，而判斷的根本依據(jù)是中國社會主要矛盾的歷史性變化，即“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這就決定了執(zhí)政黨的階段性目標和任務設定。在政黨建設與治理制度化與規(guī)范化的趨勢下，執(zhí)政黨在黨章中對政治性標準的諸要素作出相應表述，使其部分地得以實證化。這種實證化的政治象征意義大于其規(guī)范操作意義，執(zhí)政黨一方面試圖以黨章確立并鞏固其政治教義，另一方面以此表明其建黨管黨治黨的法治化目標和意志。這種實證化的政治性標準，實際是在法治框架范圍內(nèi)，為黨的領導人發(fā)揮其主觀意志力、積極創(chuàng)造性和政治決斷力設定開放的作用空間，歷代黨的領導人均會在延續(xù)歷任的基礎上，基于其所面臨的時代背景、政治態(tài)勢和核心議題，發(fā)展社會主義理論，更新執(zhí)政黨政策和方略。也因此，政治性標準諸項標準中的“動感地帶”，尤其是第三項要素，變動頻繁。

第二，合法性標準。黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系之固有部分(環(huán)節(jié))，是抽象之法律法規(guī)的具體化或實施細則，合法合規(guī)是其本質(zhì)要求。就靜態(tài)的治理規(guī)則而言，我國的治理規(guī)則是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)并行的“二元規(guī)范”；(9)參見前引②，王建芹文。就動態(tài)的治理過程而言，我國的治理體系是國法與黨規(guī)互動的“二元結構”，(10)參見秦前紅、蘇紹龍: 《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，載《法律科學》2016年第5期。是一種經(jīng)典的“政黨領導的多元一體法治國”，(11)參見強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構》，載《文化縱橫》2015年第4期。在制度層面表現(xiàn)為“黨國憲制”，(12)參見前引，強世功文?；蚍Q“黨國體制”。因此，考察黨內(nèi)規(guī)范性文件的合法性，必然在是否符合國家法律與是否符合黨內(nèi)法規(guī)這兩條主線上展開和論證。

(1) 是否符合憲法與法律的精神、原則與規(guī)定。該項要素之功能在于協(xié)調(diào)黨內(nèi)規(guī)范性文件體系與國家法律體系的關系，前者必以后者為依據(jù)，后者是在清理過程中用以審查前者的參照系，以保證二者的協(xié)調(diào)。具體而言，該項標準要素包含如下內(nèi)容：① 是否符合憲法與法律的精神和基本原則；② 是否超越憲法與法律規(guī)定的限度；③ 是否介入法律法規(guī)專屬的調(diào)整范圍；④ 是否違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定；⑤ 其他與憲法和法律相沖突的情形。(13)參見前引②，王建芹文。進一步考慮，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)制度體系均是以特定主體之特定權利義務關系為調(diào)整對象并構建相應的調(diào)整機制，該調(diào)整對象又具有相應的公共性質(zhì)，可歸入“公法”關系范疇；黨內(nèi)規(guī)范性文件會涉及黨內(nèi)機構及其職責的配置，并且直接或間接地影響到與之對應的國家機構之變革。所以，該項標準要素最終之目的在于，評判黨內(nèi)規(guī)范性文件是否實質(zhì)性地侵蝕或損害相應主體(如黨員、特定群眾等)的權利，是否會實質(zhì)性地增加相應主體的義務，是否會對國家機構造成直接的變革性影響。因為，公民權利與義務的設定、國家機構的變革等事項，屬于憲法保留與法律保留的范圍。

(2) 是否符合黨內(nèi)法規(guī)的精神、原則與規(guī)定。該項標準要素之功能在于協(xié)調(diào)黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)的關系，后者對前者的形式與實質(zhì)具有指引與規(guī)范作用，前者則是后者的一種先行探索試驗或具體執(zhí)行指令。它包含形式合規(guī)性與實質(zhì)合規(guī)性兩個層面。形式合規(guī)性即黨內(nèi)規(guī)范性文件在制發(fā)程序與表現(xiàn)形式(主要是文種、名稱、體例、結構、語詞等具體要素)上是否符合黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。結合《備案規(guī)定》第2條、第7條，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)第3條、第5條及相關黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)定，做體系性推演，可將形式合規(guī)性歸結為以下幾點：一是文件的生成是否遵循規(guī)范化的制定程序；二是文件是否使用條文化表達，并具有相應的規(guī)范性內(nèi)容，可推導出相應的行為規(guī)范；三是文件的名稱是否規(guī)范，是否與其法定權限相一致；(14)依據(jù)《制定條例》第5條第1款：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則”；《備案規(guī)定》第2條第2款：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指……決議、決定、意見、通知等文件”。經(jīng)體系解釋，盡管并無具體黨內(nèi)法規(guī)條文規(guī)定黨內(nèi)規(guī)范性文件的名稱表述范圍，但為避免二者名稱的混淆，黨內(nèi)規(guī)范性文件的命名自然要回避黨內(nèi)法規(guī)名稱的專屬名詞。四是黨規(guī)的用語是否明確、具體、周延；五是文件的結構是否科學合理。(15)參見前引②，王建芹文。實質(zhì)合規(guī)性即黨內(nèi)規(guī)范性文件的具體內(nèi)容是否與黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，包含以下情形：其一，是否符合黨內(nèi)法規(guī)的精神、原則和目的；其二，是否與黨內(nèi)法規(guī)就同一事項的規(guī)定相沖突，如限縮或擴大特定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制范圍；其三，擴大或限制(甚至剝奪)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的特定主體之權利；其四，擴大或縮限黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的特定主體之義務范圍，或變更其義務性質(zhì)；其五，擴大或縮限了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的責任種類和幅度；其六，變更黨內(nèi)相應機構設置及其職權配置或機構編制；其七，違反黨內(nèi)法規(guī)的強制性規(guī)定；其八，與黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的其他情形。(16)參見溫輝:《規(guī)范性文件備案審查制度研究》，載《法學雜志》2015年第1期。

第三，合理性標準。黨內(nèi)規(guī)范性文件所針對的事項復雜多變、千緒萬端，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)不可能窮盡所有的狀況，并作出對應規(guī)定，這便有了規(guī)范性文件存續(xù)和發(fā)揮制度性功能的空間。也因此，合法性審查無法細致入微地檢視黨內(nèi)規(guī)范性文件存在的問題，尤其是在法律法規(guī)漏洞和自由裁量問題上，其表現(xiàn)出制度依據(jù)薄弱、審查能力弱化等缺陷。(17)參見前引②，王建芹文。故，在合法性審查的基礎上必須進行合理性審查，目的在于控制規(guī)范性文件制發(fā)和執(zhí)行過程的越權、傲慢和恣意，保證發(fā)文與事務處理、具體黨規(guī)或政策的實施、管黨治黨等需求相一致。這是從現(xiàn)代法治尤其是政黨法治的原則和要求出發(fā)，從實質(zhì)性方面對黨內(nèi)規(guī)范性文件的自主性和創(chuàng)造性范圍提出要求，即要求文件內(nèi)容必須客觀、適度、符合理性。(18)參見王臘生：《人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度研究》，載《江蘇警官學院學報》2009年第5期。這種合理性審查并非是超越于法律法規(guī)之外的審查，它依然具有法治體系內(nèi)的規(guī)范性基礎，它將“法”的范疇擴展至一般法律原則和社會公平正義理念等范疇，運用已經(jīng)內(nèi)化于整體的法秩序中的法律原則、法律精神和正義觀念，去判斷文件效力是否有無存續(xù)之必要。(19)參見俞祺：《上位法規(guī)定不明確之規(guī)范性文件的效力判斷——基于66個典型判例的研究》，載《華東政法大學學報》2016年第2期。在清理的過程中，要結合社會效果、現(xiàn)實情況、權利與義務等因素，對文件的合理性進行審查和述評，并在說理中更加詳細地表明理由，這實際上是一種深度的審查標準。合理性審查標準的起點是法律法規(guī)、上位文件的原則、方針、政策等，它們一般沒有嚴謹?shù)倪壿嫿Y構，僅由不確定性概念構成，或由抽象的話語表述，審查時的裁量空間極大；合理性審查的推理方法也相對復雜，一般必須進行價值權衡，且除了要考慮法律體系和政策體系的內(nèi)部價值外，還需要勾連經(jīng)濟與效率問題、政治正確與否、社會影響好惡等綜合因素；加之，多元價值間的共識困境、不同地方或部門間的實際差異，合理性審查的結論更具爭議性。(20)參見盧群星：《論規(guī)范性文件的審查標準：適當性原則的展開與應用》，載《浙江社會科學》2010年第2期。因此，合理性審查盡管賦予清理工作人員(作為審查者)較多的發(fā)揮空間，但判斷所受情勢的影響及結論選擇的艱辛，較之合法性審查嚴峻得多，因而合理性標準未必可以完全理論化并準確界定。

一般來說，合理性包括兩層意思：一是文件的目的、動機和具體規(guī)定符合法律法規(guī)和上位政策文件的目的、原則和精神；二是自由裁量權的行使符合公正、合理、客觀、適度的一般要求。(21)參見前引，王臘生文。在具體要素上，首先要考慮文件的時效性或說適時性問題。黨內(nèi)規(guī)范性文件大多數(shù)是針對特定時間段的具體任務或事務作出指引性表述或拘束性規(guī)定，待該任務完成或事務終了，則該文件即失去效力。如果該任務或事務具有長時間性，則需要進一步考慮文件的與時俱進問題，即“適時性標準”，(22)參見前引②，王建芹文。包括：任務或事務雖未完成但已發(fā)生變化，黨的建設與治理環(huán)境發(fā)生明顯變革，針對黨的建設與治理提出了新的實踐需要等情形。(23)參見前引②，王建芹文。文件仍具有時效性的，則需要進一步考慮具體價值尺度的問題，(24)參見前引，王臘生文。包括：① 文件制發(fā)目的之正當性；② 各方利益關系的平衡；③ 所設定的權利義務必須建立在正當考慮的基礎上，尤其是義務的設定必須符合社會生活中的人情事理，且不違反法律法規(guī)及上位文件之規(guī)定；④ 在履行上必須具有可能性，且程序上不會給相對人造成時間和精力上的負累。

第四，體系性標準。體系性實際是政治性、合法性在黨內(nèi)政策體系內(nèi)部的延伸，旨在解決黨內(nèi)規(guī)范性文件體系內(nèi)部的矛盾與沖突問題，實現(xiàn)文件體系或文件所內(nèi)含的政策體系的協(xié)調(diào)。這就要求不同分支、不同類型及各個層級的黨內(nèi)規(guī)范性文件，必須整合于統(tǒng)一的政策體系之中，形成相輔相成、協(xié)調(diào)一致、層層細化、運行有序的制發(fā)和執(zhí)行體系。在方法論上，一般要求文件體系內(nèi)部不得自相矛盾，前后規(guī)定、上下規(guī)定應當一致，內(nèi)在精神需要融貫自洽。簡言之，不得與上級和同級文件相沖突。這種體系性標準要求，不僅是出于通過文件層層具體化并落實上級政策的工具性考量外，更是體系化思維從國家法律體系拓及黨內(nèi)法規(guī)，并進一步延伸到黨內(nèi)規(guī)范性文件領域的結果。這種體系化思維的運用，旨在尋求一種韋伯所說的“邏輯清晰，具有內(nèi)在一致性，至少理論上無漏洞的規(guī)則體系”，而通過文件清理達至政策體系的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，更表明中國共產(chǎn)黨“力圖用一種規(guī)范主義的方法來建構黨的內(nèi)部行為規(guī)則”。(25)參見秦前紅、蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接》，載《人民論壇》2016年第10期。

這就意味著，作為政策體系之具體表現(xiàn)形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件，絕不是政策條文或指令毫無秩序或目標的簡單拼置，一定是建構具有一定順序和邏輯的政策體系。其核心要義在于諸多單個的文件精巧且系統(tǒng)的結合，從整體上形成結構化、層層互嵌的制度安排。與黨內(nèi)法規(guī)的體系性要求類似，黨內(nèi)規(guī)范性文件之間必須在目標任務上一致、在實質(zhì)內(nèi)容上協(xié)調(diào)、在形式結構上層次化。(26)關于黨內(nèi)法規(guī)的體系化及其內(nèi)涵的具體論述，參見周葉中：《關于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，載《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2017年第5期。① 目標任務的一致性，即貫穿于各項文件的是一個明確的、統(tǒng)一的、根本的目標任務，即始終服務于作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨管黨治黨、執(zhí)政治國的客觀需要，始終為黨的建設與治理、黨的領導與執(zhí)政提供制度性支撐和實效性基礎。② 實質(zhì)內(nèi)容的協(xié)調(diào)性，即每項文件作為政策體系的組成部分，雖然所指導和調(diào)整的內(nèi)容各不相同、所起的作用各有大小，但彼此之間都必須保持邏輯上的統(tǒng)一，避免出現(xiàn)相互沖突、相互違逆的現(xiàn)象，還要分工協(xié)作、上下聯(lián)動，在實質(zhì)內(nèi)容層面呈現(xiàn)分工配合的內(nèi)在協(xié)調(diào)和配合。③ 形式結構的層次性，即在形式理性的指引下，針對不同任務或事務的黨內(nèi)規(guī)范性文件，從中央到地方，形成層次分明、錯落有致的文件形式。以清理工作為例，從中央各部委、各省到各地市、縣，均出臺相應的清理工作意見或清理工作實施方案，對清理工作作出進一步細化表述。在層層分支結構下，黨內(nèi)規(guī)范性文件呈現(xiàn)出“塔狀”的形式結構特征。

二、 操作“清理”：思路、分工與步驟

(一) 清理思路

依據(jù)《中共中央辦公廳關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》(2012)的表述，清理工作按照由遠及近、先上位后下位的思路進行。各級黨委(黨組)結合本轄區(qū)/部門實際和清理工作經(jīng)驗，具體化并發(fā)展了該思路，在相應清理實施方案中，將其細化為“由遠及近”、同步推進降密解密工作、清理工作長效化等三項。

“由遠及近”，是指各級黨委(黨組)先清理改革開放以來制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，再清理新中國成立后至1978年前市委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件。這一思路主要基于兩點考慮：一是現(xiàn)行有效的黨內(nèi)規(guī)范性文件大多數(shù)是改革開放以后頒布的，按照“有用先清”的原則應先行清理；二是改革開放前印發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，時間較久、檔案較少，大部分與當前工作的關聯(lián)性較小，后開展這部分的清理工作，可借助前一階段清理工作經(jīng)驗，減小工作難度。

同步推進降密解密工作，考慮到黨內(nèi)規(guī)范性文件的時間效力、密級變化與黨務公開的要求，對納入清理范圍的涉密文件，在清理過程中同步開展精密解密工作，由審核責任單位提出密級變更或解除意見，報送相應的清理負責機構(人)匯總，并由相應的保密單位作出密級變更或解除決定。

清理工作長效化，即清理工作并不是一項偶發(fā)性的文件治理專項運動，而是一個固定化、周期化的工作過程，需要構建清理工作的長效機制。認真總結清理工作經(jīng)驗，建立黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作長效機制，實現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化。專項清理工作結束后，一般每5年對黨內(nèi)規(guī)范性文件開展一次集中清理，與每一屆/次中國共產(chǎn)黨全國代表大會周期相對應。同時，建立即時清理機制，新制定或者修改黨內(nèi)規(guī)范性文件時，同步研究現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的有關規(guī)定，消除黨內(nèi)規(guī)范性文件之間不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題。(27)參見《中共中央辦公廳關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》(2012)。

(二) 清理分工

各級黨委(黨組)規(guī)范性文件清理工作按照統(tǒng)一部署來推進，首先黨委(黨組)要完成首次集中清理。各直屬機關、單位的上級機關、單位有要求進行專項清理的，按上級的要求推進，并可作為專項試點來統(tǒng)籌，同時出臺相應的清理工作實施方案，將具體清理任務分配落實到具體單位或負責人。分工的總體原則是“誰主管誰負責”“誰起草誰負責”，并結合有關事項當前的職責權屬確定清理審核責任單位、具體負責人和時限要求。從各級黨委(黨組)清理實踐來看，均由該黨委(黨組)辦公廳(室)內(nèi)設的文件法規(guī)局(處、科)負責牽頭并統(tǒng)籌清理工作，成立相應的清理辦公室(小組)，出臺相應的清理實施方案以確定清理范圍、標準、程序、時限、格式要求和處理結果等，并依照文件的制發(fā)主體，落實清理責任，監(jiān)督清理進程和清理結果。

一般而言，清理責任分為組織協(xié)調(diào)機構(小組)的責任和各部門(單位)的責任兩大類。

各級黨委(黨組)辦公廳(室)負責清理工作的組織和協(xié)調(diào)，同時承擔部分該黨委(黨組)及其自身制發(fā)文件的清理，具體工作一般由辦公廳(室)內(nèi)設的文件法規(guī)局(處、科)負責。辦公廳(室)要做好清理方案制定、動員部署、業(yè)務培訓、指導監(jiān)督、協(xié)調(diào)事項、情況通報、意見匯總、考核評估、總結表揚等工作。作為清理工作主體，辦公廳(室)負責五項具體工作：一是對由其起草或牽頭起草的以黨委(黨組)文件、辦公廳(室)文件形式發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件，提出清理意見；二是對原起草部門已撤銷的其他以黨委(黨組)文件、辦公廳(室)文件制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，會同有關部門和單位提出清理意見；三是匯總審核其他以黨委(黨組)文件、辦公廳(室)文件制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理意見；四是負責起草以黨委(黨組)文件、辦公廳(室)文件形式制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理決定稿，報請黨委(黨組)批準發(fā)布；五是以黨委(黨組)文件、辦公廳(室)文件形式制發(fā)的需要繼續(xù)執(zhí)行的黨內(nèi)規(guī)范性文件匯編成冊，存檔備查。

對各級黨委(黨組)的各部門、直屬機關單位對本部門(單位)起草的以黨委(黨組)文件、辦公廳(室)文件形式制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，提出清理意見并送清理辦公室(小組)匯總。結合多地黨委(黨組)及各部門、單位的清理經(jīng)驗來看，清理分工和責任配置需要注意以下幾個突出問題。

其一，一般原領導小組或機構等不存在的，按照“誰主管誰負責”的原則優(yōu)先來判定審核責任單位。

其二，規(guī)范性文件正文涉及多個主管部門(含唯一附件內(nèi)容涉及多個主管部門和多個附件涉及多個主管部門)的，按照該文件涉及的內(nèi)容、起草的過程等綜合情況，由清理辦公室(小組)指定一個主管單位牽頭審核，主管單位需要做好與文件涉及的各協(xié)辦單位的溝通協(xié)調(diào)及意見征求工作，并將意見匯總后報送清理辦公室(小組)。

其三，需要特別注意兩事甚至多事共一文的情形。在歷史文件中，差異性很大的兩個甚至多個規(guī)定作為一個文件附件內(nèi)容且該兩個或多個規(guī)定分屬不同主管單位的特殊情形，則由清理辦公室(小組)分別發(fā)交辦函給兩個或多個主管單位，由該兩個或多個主管單位分別負責自己主管范圍內(nèi)的附件內(nèi)容的審核并各自報送審核意見。

其四，對于起草部門為“××領導小組”的文件，需要該小組掛靠的部門或文件受涉及事項的管理部門，確定其清理主管單位。領導小組只是就某個單項工作而設立的臨時議事協(xié)調(diào)機構，不得作為審批、清理文件的主體，必須追溯相關的文件，找到領導小組掛靠的部門或目前負責管理文件所涉及事項的部門(主管部門)，由該部門負責清理工作。

其五，現(xiàn)有機構原先屬于內(nèi)設處室，后獨立出來成為主體機構，或者原先為二級局現(xiàn)在為一級局的，清理責任由獨立出來或機構升格后的單位承擔；原先為一級局，后因機構調(diào)整并入另一個單位成為二級局的，由合并入的一級單位負責。

(三) 清理步驟

清理工作分為全面梳理、逐件審核、意見審批、發(fā)布決定、文件匯編等五個步驟。

(1) 全面梳理。全面梳理是做好清理工作的首要環(huán)節(jié)。清理工作專班全面梳理以黨委(黨組)或其辦公廳(室)名義印發(fā)的文件，確定清理范圍，制作需要清理的黨內(nèi)規(guī)范性文件目錄。在全面梳理的基礎上，明確清理任務，落實部門、單位和人員的責任分工。在清理過程中，清理工作專班對非涉密的文件檔案進行掃描，包括該文件檔案的呈批表、呈批意見和原文等內(nèi)容，逐一編號，與交辦函、清理報表一起以光盤形式交各審核責任單位。涉密文件檔案則需要制作紙質(zhì)材料裝袋，按密件編號管理，清理完成后一并收回。

(2) 逐件審核。逐件審核是清理工作的核心環(huán)節(jié)。審核責任單位按照分工逐件審核黨內(nèi)規(guī)范性文件是否存在不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，依照“宣布廢止”“宣布失效”“予以修改”“繼續(xù)有效”四類情況提出清理意見，并說明理由和依據(jù)，填寫相關報表，報送辦公廳(室)或專門成立的清理辦公室復審。要堅持開門清理，在認真調(diào)查研究、廣泛聽取意見、反復論證的基礎上提出清理意見。審核責任單位可根據(jù)需要征求上級主管部門和同級部門的意見；各部門經(jīng)協(xié)商達不成一致意見的，提請黨委(黨組)辦公廳(室)協(xié)調(diào)。根據(jù)交辦和審核實踐反饋的有益經(jīng)驗，各主辦單位在收到辦公廳(室)或清理辦公室的交辦函后，可實行牽頭協(xié)調(diào)與處室具體研判相結合的方式或者形成單位研判小組的方式，對文件進行研判。研判形成的意見(含說明理由和依據(jù))經(jīng)單位分管領導和主要領導審定后，加蓋單位印章形成完整報表報送辦公廳(室)或清理辦公室。在所需研判的文件中，如遇到黨委(黨組)、政府(部門)轉批某個工作情況報告，同時在所轉批的報告內(nèi)容以外提出若干具體意見的，主辦單位要針對黨委(黨組)、政府(部門)所提出的該若干意見進行研判并提出清理意見，作為該文件的總結清理意見。

(3) 意見審批。意見審批是清理工作的關鍵環(huán)節(jié)。清理意見只有報請有權機關按照規(guī)定程序審核和批準后才能產(chǎn)生效力。審核一般由辦公廳(室)或專門成立的清理辦公室負責，其根據(jù)中央和上級黨委(黨組)公布的清理目錄、標準及有關要求，逐一審核由主辦單位匯總報送的清理意見。對主辦單位匯總提出的清理意見不符合要求的，指導其重新提出清理意見；對文件內(nèi)容涉及其他單位而為征求意見的，要求主辦單位補充征求意見；主辦單位與協(xié)辦單位經(jīng)辦公廳(室)協(xié)調(diào)仍不能達成一致意見的，由辦公廳(室)或清理辦公室報請黨委(黨組)決定；必要時，可直接征求有關部門、直屬單位的意見。清理意見由黨委(黨組)辦公廳(室)匯總審核后報黨委(黨組)審批。

(4) 發(fā)布決定。清理結果只有按程序發(fā)布，才能付諸執(zhí)行，要求黨組織和黨員遵循。清理結果由黨委(黨組)統(tǒng)一發(fā)布，由辦公廳(室)存檔備查。

(5) 文件匯編。文件匯編是清理工作的最后環(huán)節(jié)。將清理后繼續(xù)有效的文件匯編成冊，是清理結果的集中體現(xiàn)。黨委(黨組)制定的需要繼續(xù)執(zhí)行的文件，由相應的清理辦公室(專班)匯編成冊，存檔備查。

在這五個工作步驟的前后，實際還有預備和總結兩項工作。預備階段主要是在開展全面梳理前，由黨委(黨組)辦公廳(室)起草印發(fā)清理工作方案，抽調(diào)人員組成清理工作專班，編寫清理手冊等工作指導材料，并組織開展相應業(yè)務培訓。清理步驟完成后，需要對該階段的清理工作進行總結，敘述清理工作的基本情況、主要做法和經(jīng)驗、存在的問題及下階段的工作安排等。

三、 展現(xiàn)“清理”：處理、匯編與總結

(一) 處理方式及需要注意的問題

根據(jù)《中共中央辦公廳關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》(2012)的表述，對列入清理范圍的黨內(nèi)規(guī)范性文件，按照以下方式處理：① 主要內(nèi)容同黨章和黨的理論、路線、方針、政策及上位黨內(nèi)規(guī)范性文件相抵觸，同憲法和法律不一致，或者明顯不適應現(xiàn)實需要，或者已有新規(guī)定的，宣布廢止；② 調(diào)整對象已消失，或者不需要繼續(xù)執(zhí)行的，宣布失效；③ 內(nèi)容存在不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致情形的，予以修改；④ 不存在上述問題的，繼續(xù)有效。這四種處理方式，所針對的具體情形如下。

(1) 宣布廢止的主要情形：① 主要內(nèi)容同黨章和黨的理論、路線、方針、政策及上位黨內(nèi)規(guī)范性文件相抵觸，同憲法和法律不一致；② 所依據(jù)的上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已經(jīng)廢止的；③ 被新制定或者修改的黨內(nèi)規(guī)范性文件所涵蓋的。

(2) 宣布失效的主要情形：① 文件規(guī)定的適用期已過；② 調(diào)整對象和所設定的情況已發(fā)生重大變化，實際上已停止適用的，如涉及專題教育學習活動的，一般做失效處理；③ 所依據(jù)的上位黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件已經(jīng)宣布失效的。

(3) 應當予以修改的主要情形：① 個別條文與世情、國情、黨情發(fā)展變化不適應；② 個別條文同黨章和黨的理論、路線、方針、政策及上位黨內(nèi)規(guī)范性文件相抵觸，同憲法和法律存在不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題；③ 文件中使用的有關名稱、引用的文件名稱以及條文順序等與新的或者上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不一致的。

(4) 應當繼續(xù)有效的主要情形：① 內(nèi)容不存在問題；② 內(nèi)容雖存在一些問題，但目前修改或者廢止的時機、條件尚不成熟，認識尚不一致的。

一般來說，以前述五項標準予以審核，經(jīng)固定清理步驟后，即可依據(jù)具體情況對文件作出相應的處理。不過，在處理過程中，還需要注意如下疑難或特殊問題。

其一，宣布失效與宣布廢止的區(qū)分問題。宣布廢止的，主要是文件內(nèi)容在合法性、合規(guī)性和體系性方面存在問題，與上位文件不符或喪失上位文件依據(jù)或已有新文件規(guī)定，以合法性、合規(guī)性和體系性之具體要素為標準。宣布失效的，主要是文件的合理性和地方性等方面存在問題，如文件的調(diào)整對象已變更或不存在，調(diào)整時間已過，政策性目標已完成，事實上已經(jīng)停止執(zhí)行。以合理性中的時效要素、地方性中的“本地實際”要素等為標準。發(fā)現(xiàn)文件的部分內(nèi)容需要廢止、部分內(nèi)容需要做失效處理的，就要根據(jù)該文件的主體內(nèi)容是廢止還是失效，同時兼顧該文件的主體與哪種處理方式更加密切來確定處理方式。

其二，區(qū)分撤銷與宣布廢止的情形。撤銷是指出臺的黨內(nèi)規(guī)范性文件因違反憲法和法律、黨內(nèi)法規(guī)或上位政策規(guī)定，被上級機關或本級機關撤銷，文件效力自文件制定時起自始至終即屬無效。宣布廢止是指黨內(nèi)規(guī)范性文件出臺后，國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、上位政策等發(fā)生變化，使文件在合法性、體系性、政治性等方面存在問題；或者明顯與現(xiàn)實情況、條件不符，內(nèi)容無法執(zhí)行的，即在合理性、地方性等方面存在問題的；或者已有新文件規(guī)定適用時，文件制定機關宣布廢止原文件，文件效力在被廢止之日終止。

其三，對于在合法性、體系性、合理性、地方性等方面均存在問題的文件，該做廢止還是失效處理，需要具體分析不同的情形。通過查閱原文了解內(nèi)容，若文件內(nèi)容屬于廢止的篇幅與屬于失效的篇幅差不多，則看文件的主題，若主題存在合理性中的時效性問題，可宣布失效；若主題偏于合法性、體系性等方面存在問題，可宣布廢止。

其四，因黨的指導思想一直在更新和發(fā)展，對于學習黨的指導思想的通知、意見、決定等文件，考慮到該類文件的時效性特征，除了對現(xiàn)行開展的學習活動作出規(guī)定的文件，一般可按宣布失效處理。

其五，涉密文件的處理問題。除了絕密文件不屬于清理范圍外，機密級、秘密級的黨內(nèi)規(guī)范性文件按前述清理標準和程序進行清理，并嚴格執(zhí)行國家有關的保密法律法規(guī)的規(guī)定。在清理過程中，可對納入清理目錄的特定時間段內(nèi)的黨內(nèi)規(guī)范性文件同步開展密級調(diào)整。其程序是：先由主辦單位提出調(diào)整密級的意見，報送辦公廳(室)或清理辦公室審核，最后由黨委(黨組)或其辦公廳(室)審定后，由辦公廳(室)在檔案原件上做規(guī)范處理。審核單位對照中央及省委對降密、解密及公開的黨內(nèi)規(guī)范性文件的目錄對應進行調(diào)整密級工作；對目錄之外的涉密文件，若審核單位認為有調(diào)整密級需要，可按照有關保密法律法規(guī)的規(guī)定向辦公廳(室)或清理辦公室提出調(diào)整密級建議。

其六，基于部分歷史信息無法從檔案和相關資料中獲取，以及辦公廳(室)或清理辦公室無法及時掌握機構調(diào)整信息等信息不對稱的客觀實際，不可避免存在個別文件的交辦單位出現(xiàn)偏差的情況。對此，應建立相應的糾錯機制。如果在研判過程中主辦單位的相關職能已經(jīng)不在本單位的，主辦單位要及時將有關情況告知辦公廳(室)或清理辦公室，并填寫相應的審查表格，說明理由和商議過程。

(二) 處理意見匯總、文件匯編與清理工作簡報

(1) 處理意見匯總。處理意見匯總主要由辦公廳(室)或清理辦公室完成，其實際是清理工作的再審核與對標環(huán)節(jié)。所謂對標，即辦公廳(室)或清理辦公室對照中央和上級黨委(黨組)有關解(降)密的決定和清理工作的決定，參考各主辦單位的審核意見，對納入清理范圍的文件提出清理工作意見(廢止、失效、修改、繼續(xù)有效)的過程。辦公廳(室)或清理辦公室在收到各主辦單位提出的清理意見后，將逐份審核和對標。重點包括：① 審查各報表要素(蓋章、文件信息、清理意見、主要理由等)是否齊備，不齊備的要求主辦單位填報再反饋；② 審查主要理由和清理意見的邏輯關系是否對應，表述是否明晰、理由是否充分，不充分、不清晰的，要求主辦單位予以補充明晰；③ 發(fā)現(xiàn)清理工作存在的問題，交各主辦單位糾正；④ 審查解(降)密情況時，對照中央和上級黨委(黨組)關于解(降)密的決定，重點看主辦單位提出的解(降)密意見是否對應，一般以中央和上級黨委(黨組)的決定為準；⑤ 對標審查清理意見情況，對照中央和上級黨委(黨組)關于清理工作的決定所涉及的“宣布廢止”“宣布失效”“予以修改”“繼續(xù)有效”目錄，審查主辦單位意見是否對應；⑥ 形成清理意見情況匯總表，明確提出清理專班的意見，報送辦公廳(室)審核，經(jīng)審核后由辦公廳(室)對照中央和上級黨委(黨組)的要求審核形成報送黨委(黨組)的清理意見；⑦ 最后，由黨委(黨組)形成并發(fā)布清理決定，公布相應的清理結果。

(2) 處理后的文件匯編。對于經(jīng)清理工作決定已明確黨內(nèi)規(guī)范性文件宣布廢止、宣布失效、予以修改和繼續(xù)有效四種類別清理結果，基于實用性原則，一般僅將繼續(xù)有效類的文件納入?yún)R編范圍，一般包括平件和密件。具體過程如下：① 根據(jù)發(fā)布的清理工作決定和解(降)密意見，形成匯編文件目錄；② 按照“年度—文種—文件號”的順序編排；③ 用涉密設備掃描秘密件原件正文；④ 按目錄順序編排掃描的文件并定密；⑤ 交由有密件處理資格的印刷廠處理和排版；⑥ 逐件審核編排質(zhì)量，補充掃描不合格的原件；⑦ 提請辦公廳(室)審定后印刷。需要注意的是，因匯編文件具有高度敏感性，且部分文件是密件，所以必須嚴格按照保密工作規(guī)范來進行：① 指定專人在涉密設備上掃描密件并保管；② 印刷廠必須有資格并明確其保密責任，嚴控掃描密件的知曉范圍；③ 所掃描密件的存儲介質(zhì)按保密規(guī)定傳遞、保管和銷毀；④ 準確確定匯編文件的密級；⑤ 根據(jù)工作實際嚴格限制文件匯編的發(fā)放范圍。

(3) 清理工作簡報。為了及時通報情況、交流經(jīng)驗、促進工作，辦公廳(室)或清理辦公室要不定期編發(fā)清理工作簡報，簡報內(nèi)容包括清理工作進度、問題解讀、經(jīng)驗做法、督促檢查情況等，簡報發(fā)放范圍為相應的清理工作人員。

(三) 清理工作總結

辦公廳(室)或清理辦公室在清理步驟完成后，一般會對該階段的清理工作進行總結，敘述清理工作的基本情況、主要做法和經(jīng)驗、存在的問題及下階段的工作安排等。

從清理工作的基本情況來看，從中央到地方的清理成果是顯著的。中央層面，中共中央辦公廳僅第一階段(2012年7月至2013年9月)清理范圍的中央文件共767件，決定廢止162件(占清理文件總數(shù)的21%)，宣布失效138件(占18%)，繼續(xù)有效467件(占61%)。(28)參見華春雨等：《讓黨內(nèi)法規(guī)制度更具生命力——聚焦中共中央首次對黨內(nèi)法規(guī)制度進行集中清理》，載“中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)”，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201308/t20130829_33729.html，最后訪問日期：2017年12月22日。又以中央紀委為例，第一階段(2012年10月至2013年5月)對由中央紀委起草或者牽頭起草、以中共中央文件或者中共中央辦公廳文件形式發(fā)布的82件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，建議廢止9件、失效4件、修改4件、繼續(xù)有效65件；對394件中央紀委制定或者牽頭制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，廢止37件、失效28件、修改27件、繼續(xù)有效302件。第二階段(2013年10月至2014年7月)對中央紀委(中央監(jiān)委)代中央起草、以中央名義發(fā)布的30件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，建議廢止16件、宣布失效14件；對120件中央紀委(中央監(jiān)委)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，廢止46件、宣布失效74件。(29)參見張磊：《中央紀委清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件626件》，載“中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)”，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201411/t20141124_38768.html，最后訪問日期：2017年12月22日。地方層面，盡管各地進展程度不一，但成效也非常明顯。以廣州市委為例，廣州市委辦公廳牽頭組織實施，全市市直局以上60多個單位參與，通過對1949年10月14日到2015年6月30日期間出臺的近7萬件市委文件進行全面篩查、逐件審核、集中復核、研究審批，將規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)范性文件1223件納入清理范圍，按照決定廢止、宣布失效、予以修改、繼續(xù)有效四種類型進行清理歸類，決定廢止494件(占40.4%)，宣布失效451件(占36.9%)，繼續(xù)有效278件(含予以修改30件，占22.7%)。(30)參見《廣州市委黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作總結》(2017年10月)。

在清理過程中，各級黨委(黨組)在領導與組織、統(tǒng)籌與推進、指導與規(guī)范、機制與實效方面，形成許多科學做法和有益經(jīng)驗。一是領導重視，給予強力組織保障。很多黨委(黨組)均召開若干次常委會會議專題研究部署清理工作，并成立由相關常委領導、各相關部門負責人組成的清理工作領導小組，以加強對清理工作的組織協(xié)調(diào)和督促指導，及時研究解決清理工作中遇到的問題。由領導小組抽掉熟悉業(yè)務的專門力量，明確任務、責任和時限，在辦公廳(室)法規(guī)處(室、科)及其成員的基礎上，成立相應的工作機構，并根據(jù)實際情況抽調(diào)相應業(yè)務人員組建清理專班。同時，領導小組要按照規(guī)定的時間進度，加強督促檢查，確保清理任務按時保質(zhì)完成。結合清理實際，落實專項經(jīng)費，解決集中辦公場所，配備所需辦公用品，為完成清理工作任務提供經(jīng)費和物質(zhì)保障。二是統(tǒng)籌安排，依方案科學推進。各級黨委(黨組)一般均根據(jù)中央或上級的文件和部署，出臺相應的清理工作方案或操作指南，規(guī)定清理階段和范圍，明確清理責任分工，細化清理標準，提請注意清理過程中的特殊問題。同時，根據(jù)實際情況舉辦相應的清理業(yè)務培訓班，提升清理工作人員的業(yè)務水平。并根據(jù)具體清理結果類型，制作相應的格式化文書，便于清理意見的匯總。三是注重實效，探索構建科學的清理工作機制，包括：① “統(tǒng)分結合”的責任落實機制，在實踐中已初步形成“統(tǒng)一標準、分配組合、分片負責、分段清理、分塊指導”的機制，責任和步驟明確，落實到具體的單位和個人。② 分階段的梯次交辦機制，如廣州市委基于其黨內(nèi)規(guī)范性文件時間跨度較大、原件數(shù)量較多、研判復雜性較高的特點，探索形成清理文件交辦10年、儲備10年、初核10年“三個10年”的梯次推進格局，多批次文件交辦有關單位，并根據(jù)各批次完成情況適當調(diào)整工作節(jié)奏。③ “二次研判”的查漏補缺機制，每批文件交辦之間均實行“情況分析、對標上級、強化內(nèi)訓”相結合的機制，發(fā)現(xiàn)批次問題，加強查漏補缺，確保要素齊備，提升交辦效能。④ “兩上兩下”的反饋糾錯機制，“兩上”即主辦單位初步審核意見和對審核結果的意見先后報送辦公廳(室)或清理辦公室，解決了文件由誰辦理和清理審核意見一致性方面的問題，保證了清理工作的準確性；“兩下”即文件交辦給有關責任單位審核并提出審核意見，辦公廳(室)或清理辦公室審核結果匯總成結果呈表再發(fā)給各單位征求意見。

各級黨委(黨組)近兩三年的清理工作，盡管取得了明顯成效，但也存在一些共性的問題和不足。一是思想認識不到位。仍然有一些單位和工作人員對清理工作的意義認識不深，存在無關緊要、與己無關的思想，以至于在清理過程中不自覺、不積極。二是政策要求把握不準。主要表現(xiàn)在主辦單位對工作背景、工作程序、有關概念和清理研判標準掌握不夠充分；又因清理工作人員大多是臨時抽調(diào)的，對清理范圍、清理標準和清理步驟等認識比較晚，進入情況比較慢，標準要求一時難以理解和掌握。三是審核意見填寫不規(guī)范。主要表現(xiàn)在缺蓋公章、缺密級和調(diào)整密級意見、缺審查意見對應的理由，或理由與審查意見的邏輯關系對應不上，所填寫的理由明顯是“宣布失效”的，審查意見卻勾選了“決定廢止”等。四是溝通聯(lián)絡不及時。個別單位對清理過程中存在的疑難問題不及時反映，不及時溝通，一味按照自己的意愿進行研判或處理，導致時間延誤，結果誤差，影響整個清理工作進程。五是還存在一些差錯和遺漏，由于清理工作人員是從各單位抽調(diào)組成的，有明確的抽調(diào)時限，人員借用時間短，調(diào)整流動快，往往出現(xiàn)工作空擋，銜接不緊，由于工作疏忽，在審核角度時多有差錯。六是專業(yè)人員和專職人員嚴重不足。從各級黨委(黨組)尤其是市縣一級黨委(黨組)的實際情況來看，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制發(fā)和清理工作十分繁重，而人員又少，相應的文件法規(guī)室(科)人員還需要負責日常文件起草工作，事多人少，且專業(yè)性力量嚴重不足。