陳宇超

一、 引 言

光緒三十四年(1908)，晚清政府法部奏準(zhǔn)《各級審判廳試辦章程》，江蘇、上海、浙江等地率先開始創(chuàng)辦新式地方審判機(jī)關(guān)，近代中國地方司法改革大幕正式拉開。宣統(tǒng)元年(1909)，晚清政府頒布《法院編制法》，對新式審判機(jī)構(gòu)的權(quán)限和設(shè)置進(jìn)行更為翔實和細(xì)致的規(guī)定，標(biāo)志著近代中國繼受西方司法制度的改革全面開始。(1)參見公丕祥：《國家與區(qū)域：晚清司法改革的路線圖》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第4期。在此背景下，江蘇新式省級審判機(jī)構(gòu)于1910年11月應(yīng)運(yùn)而生。然而，受晚清政府覆滅和北洋政府時期軍閥混戰(zhàn)的不利影響，肇始自清末的近代中國司法改革并未持續(xù)有效推行，反而出現(xiàn)了嚴(yán)重的地方司法割據(jù)現(xiàn)象。1927年南京國民政府成立后，決定以其統(tǒng)治核心區(qū)域江蘇省為模范，推行高等法院省級統(tǒng)管模式，試圖結(jié)束各地司法制度混亂的局面。南京國民政府時期的江蘇高等法院，由此成為考察近代中國司法改革與現(xiàn)代化的重要而典型的分析樣本。

從學(xué)術(shù)史的脈絡(luò)來看，清末民國時期的司法改革作為中國法制近代化的重要起點(diǎn)和實踐領(lǐng)域，長期受到學(xué)界關(guān)注，相關(guān)研究不斷深入。(2)代表性論文，參見公丕祥：《清末法制改革與中國法制現(xiàn)代化》，載《江蘇社會科學(xué)》1994年第6期；李啟成：《領(lǐng)事裁判權(quán)制度與晚清司法改革之肇端》，載《比較法研究》2003年第4期；張從容：《晚清中央司法機(jī)關(guān)的近代轉(zhuǎn)型》，載《政法論壇》2004年第1期；張生、李麒：《中國近代司法改革：從四級三審制到三級三審》，載《政法論壇》2004年第5期等。新式法院作為承載和表征近代中國司法改革的重要主體，學(xué)界圍繞其創(chuàng)設(shè)、發(fā)展和改革而展開的專題研究成果也日漸豐碩。(3)代表性論著，參見侯欣一：《創(chuàng)制、運(yùn)行及變異：民國時期西安地方法院研究》，商務(wù)印書館2017年版；劉昕杰：《實驗法院：近代中國司法改革的一次地方試點(diǎn)》，載《中國法學(xué)》2015年第5期；唐華彭：《論南京國民政府時期基層法院的職權(quán)構(gòu)成——以鎮(zhèn)江地方法院為例》，載《理論月刊》2014年第9期等。應(yīng)當(dāng)說，充分認(rèn)真地研究近代中國出現(xiàn)的各類新式審判機(jī)關(guān)及其實踐運(yùn)行樣態(tài)，對于深入研究彼時法律體系和司法制度，乃至研究近代中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型歷程具有重要價值，同時對于把握傳統(tǒng)法律文化的內(nèi)在機(jī)理，發(fā)展和完善中國特色社會主義司法制度大有裨益。但是既有研究成果鮮有措意于南京國民政府時期的江蘇高等法院者，這一研究短板亟待補(bǔ)強(qiáng)。事實上，1911年以來，江蘇先后是中華民國南京臨時政府、南京國民政府和“汪偽國民政府”首都所在省份，尤其是南京國民政府統(tǒng)治的核心地區(qū)之一，且江蘇高等法院的司法轄區(qū)包括上海這一民國經(jīng)濟(jì)中心城市。因此，專題研究南京國民政府時期的江蘇高等法院，特別是它所代表的人財物省級統(tǒng)管模式，對于深化和拓展近代中國司法改革研究，尤其是補(bǔ)強(qiáng)地方司法改革研究的不足，具有重要意義。在本文中，筆者擬將江蘇高等法院置于南京國民政府時期高等法院省級統(tǒng)管的地方司法改革進(jìn)程中加以深入考察，以期為當(dāng)代中國司法改革提供歷史鏡鑒。

二、 高等法院省級統(tǒng)管模式的確立與運(yùn)行

1927年春夏之交，北伐戰(zhàn)爭的硝煙尚未消散，南京國民政府便著手推進(jìn)地方司法改革。高等法院省級統(tǒng)管模式是這一時期地方司法改革的重要內(nèi)容，由高等法院來統(tǒng)管全省司法機(jī)關(guān)的人、財、物是這種模式的重要表現(xiàn)形式。

(一) 省級統(tǒng)管模式的確立

1927年4月18日，南京國民政府宣告成立。彼時北伐戰(zhàn)爭尚在進(jìn)行，北洋政府尚未推翻，在法制領(lǐng)域，新政府尤其面臨著“法官任用及司法行政等事，儼然省自為政。同隸一國之下，而甲省與乙省，彼此不相聯(lián)屬，其結(jié)果，有不堪設(shè)想者”(4)《裁撤各省司法廳案》，載《廣東省政府周報》1927年第16-17期。的司法省級割據(jù)的局面。1927年5月1日，江蘇省政務(wù)委員會決定在南京國民政府司法部未成立前，由省司法廳接收高等審判、檢察兩廳所有司法行政權(quán)。1927年10月12日，南京國民政府在經(jīng)過內(nèi)部激烈討論后，(5)當(dāng)時一派認(rèn)為應(yīng)由司法部委托司法廳行使職權(quán)，司法部隸屬行政院；另一派認(rèn)為司法部應(yīng)隸屬司法院，為謀司法統(tǒng)一計，應(yīng)當(dāng)廢除省司法廳，改由高等法院行使職權(quán)。決定由司法部提議裁撤各省司法廳，實行高等法院院長負(fù)責(zé)制。(6)參見《江蘇浙江江西等高等法院查裁撤檢察機(jī)關(guān)》，載《司法公報》1927年第1期。

江蘇高等法院隨即著手成立，并發(fā)布1號公告稱：“裁撤檢察機(jī)關(guān)以檢察官配置各該級法院內(nèi)行使職務(wù)，各級審判廳即分別改為法院，業(yè)經(jīng)呈準(zhǔn)自十月一日起實行。司法部儉電高等法院院長未曾簡員以前，由該審判廳長行使該院院長職權(quán)，各等因奉經(jīng)遵辦，并轉(zhuǎn)行所屬各廳遵照在案。茲本院于本年十一月一日組織成立，接收前江蘇高等審判、檢察兩廳事務(wù)，本院印信在未奉頒發(fā)以前暫鈐用前江蘇高等審判廳舊印?！?7)蘇州市檔案館：《為組織成立江蘇高等法院接收前江蘇高等審判檢察兩廳事務(wù)暫用舊印》，卷宗號：I14-001-0501-026。國民政府任命桂系將領(lǐng)張君度為江蘇高等法院首任院長，于1927年11月20日就職，并于12月1日舉行宣誓典禮。(8)參見蘇州市檔案館：《委任張君度為江蘇高等法院院長遵于十一月二十日就職》，卷宗號：I14-001-0501-013。

除了將審判廳改稱為法院、檢察廳裁撤并入法院內(nèi)部外，江蘇省此番司法改革中的人員、機(jī)構(gòu)和院址等，大體沿襲了北京國民政府時期舊制。但這一形式上的變化對近代中國司法制度的發(fā)展仍然產(chǎn)生了重要影響。審判即裁判，審判廳的含義較為明確。如果繼續(xù)沿用審判廳的稱謂，必然導(dǎo)致司法制度層面上審判廳與檢察廳并行的局面，難以確保審判機(jī)關(guān)在司法活動中的核心地位。法院之含義則較為寬泛。清末司法改革之初，即有學(xué)者就“法院”二字的含義點(diǎn)評過：“法院二字，包含審判廳、檢察廳兩者之廣義?！?9)《論法院編制法》，載《大公報》1907年1月12日。由審判廳改稱法院，加之省級司法行政事務(wù)實行高等法院院長負(fù)責(zé)制，確定了法院在省級司法體系中的統(tǒng)管地位。

根據(jù)南京國民政府賦權(quán)，江蘇高等法院司法行政管理權(quán)限主要有：法院人員推薦、遴請、派署和薦補(bǔ)等事項；審核司法官成績書等事項；呈請上級核準(zhǔn)法院所屬職員官俸等級等事項；編制法院及各縣司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算書和決算書等事項；查核法院及各縣司法收入等事項；審核各縣地方法院辦理命盜案件的審限、記功記過及人犯交付懲戒等事項；法院內(nèi)部承審員、管獄員任免和獎懲等事項；監(jiān)督所屬各監(jiān)獄一切事項；對疏脫人犯者進(jìn)行懲戒等事項；監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)已登記律師以及對違法律師進(jìn)行懲戒等事項。(10)參見前引④，《廣東省政府周報》文。其他各省高等法院權(quán)限大體與之類似。

就此而言，南京國民政府時期的高等法院既是省級最高審判機(jī)關(guān)，也是省級最高司法行政機(jī)關(guān)。它的職權(quán)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)代中國的高級人民法院，既包括刑事偵查、刑事公訴和民刑事審判等司法職權(quán)，也有人事管理、職級評定、人事考核、司法經(jīng)費(fèi)、司法收入、監(jiān)所管理、律師管理和財產(chǎn)公證等司法行政職權(quán)。由此，南京國民政府在省級層面形成了高等法院統(tǒng)管全省司法事務(wù)的新模式。

(二) 省級統(tǒng)管模式的運(yùn)行

高等法院省級統(tǒng)管模式的運(yùn)行主要表現(xiàn)為在其司法轄區(qū)內(nèi)，對司法事務(wù)相關(guān)的人、財、物進(jìn)行統(tǒng)管。

首先是對“人”的統(tǒng)管?！叭恕敝傅氖欠ㄔ合到y(tǒng)的工作人員，如推事、檢察官、書記官、承發(fā)吏、檢驗吏、錄事、法警等，其招考、錄用、定崗、定級、考績、獎勵、懲戒、請假等事務(wù)皆由高等法院統(tǒng)一管理。

以招考推事等為例。繼任江蘇高等法院院長林彪曾為江蘇省各縣縣司法需要承審員事，擬定甄用承審員規(guī)則：“凡在法政廳專門學(xué)校以上畢業(yè)或曾任司法官承審員等，愿就斯職者，限定于本年十一月二十日為止著先將各員詳細(xì)履歷及通訊處開明，連同證明文件封送高等法院。”(11)《蘇高院招考承審員》，載《法律評論》1929年(總)第368期。隨后，江蘇高等法院又發(fā)布了第52號布告，對應(yīng)試資格、考試時間、考試內(nèi)容等作出詳細(xì)規(guī)定。(12)該布告內(nèi)容摘錄如下：“為布告事，本院現(xiàn)在舉行承審員考試，業(yè)將修正考試章程呈奉司法行政部。咨商考選委員會核準(zhǔn)在案茲定于十九年十一月二十四日起報名，至二十年一月六日截止。二十年一月十九日開始考試，凡具有應(yīng)試資格愿求投考者仰即遵照。后開章程各條在報名期內(nèi)徑向本院承審員考試事務(wù)處報名，隨繳報名費(fèi)大洋二元，領(lǐng)取履歷書及保結(jié)書依式填寫粘附最近四寸半身相片，連同證明資格文件于二十年一月六日以前送院審查，切勿延誤，特此布告。附粘摘錄章程一紙。中華民國十九年十一月二十日，院長林彪……茲摘錄《修正江蘇各縣承審員考試暫行章程》各條如下：(第四條)凡年滿二十歲以上，具有左列各欵資格之一者得應(yīng)江蘇各縣承審員考試：一、 在國立公立或曾準(zhǔn)立案之私立大學(xué)專門學(xué)校修習(xí)法政學(xué)科畢業(yè)得有文憑者。二、 在外國大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)校修習(xí)法政學(xué)科畢業(yè)得有文憑者。三、 有與委任職相當(dāng)資格曾辦理行政事務(wù)二年以上者。(第五條)有左列各欵之一者，雖具有前條各欵之資格不得應(yīng)江蘇各縣承審員考試：一、 有反革命行為者。二、 曾受徒刑之宣告者。三、 褫奪公權(quán)或停止公權(quán)尚未復(fù)權(quán)者。四、 品行卑污被控有案查明屬實者。五、 曾受破產(chǎn)之宣告確定后尚未復(fù)權(quán)者。六、 其他法令有特別規(guī)定者。(第六條)考試分為第一試、第二試、第三試三種。第一試及第二試均以筆試行之，第三試以口試行之。非第一試及格者不得應(yīng)第二試，非第二試及格者不得應(yīng)第三試。”參見《蘇高法院招考承審員》，載《法律評論》(總)第373期。由此可見，推事招錄事宜完全由江蘇高等法院自行決定，只是將考試章程呈送司法行政部備案而已。其余司法人員的招錄過程也大致類似，只是略有從簡。當(dāng)時通行慣例，在考試結(jié)果公布后，高等法院院長在錄取人員派赴各縣法院或司法處前，會親自接見談話，以示恩遇，增強(qiáng)對他們的直接影響，這直接承襲自傳統(tǒng)科舉考試制度。地方法院的書記官則由高等法院院長依據(jù)任用資格指派。顯而易見，如果地方法院試圖安排自己想要任用的人，就必須與高院院長維持良好的關(guān)系。

人事定級也由高等法院主導(dǎo)。一般情況下，江蘇高等法院將有關(guān)人員擬定官等和履歷呈報司法行政部，后者僅作形式審查，一般都予以批準(zhǔn)，如：“派劉振瀛署溧陽縣承審員。此令?！?13)《江蘇高等法院指令》，載《江蘇高等法院公報》1929年第1期。

人事考勤和考績也由高等法院主導(dǎo)?！督K高等法院暫行辦事規(guī)則》規(guī)定，“法定時間內(nèi)職員如因疾病或事故不能在院逾二小時者，應(yīng)以定式請假書向院長請假”。(14)《江蘇高等法院暫行辦事規(guī)則》，載《江蘇高等法院公報》第2期，第6頁，江蘇高等法院公報刊行處1929年2月編印。據(jù)此，江蘇高等法院司法轄區(qū)內(nèi)所有司法工作人員，請假均須江蘇高等法院院長批準(zhǔn)。例如，1932年1月，上海地方法院院長沈錫慶因病未痊愈，不能按期赴任，請求寬限數(shù)日：“江蘇高等法院院長林鈞鑒：本月有日奉司法行政部第七四號令，內(nèi)開派沈錫慶署江蘇上海地方法院院長等因奉此。竊錫久病初愈，精力未復(fù)，擬稍加調(diào)理數(shù)日，即行遵限，赴蘇請訓(xùn)，前往接事。謹(jǐn)先電章。沈叩勘?！?15)沈錫慶：《沈錫慶日記》，高利華整理，鳳凰出版社2019年版，第73頁。不僅是請假要匯報，銷假也需匯報，以江都地方法院為例，江蘇江都地方法院院長周承靚在回院后向高等法院呈報：“為呈報事，竊職前因事晉京曾于本月十三日請假三日，電陳在案。茲以所事已畢，于本月十五日回院視事，理合具文呈報。仰祈鈞長鑒核備查。”(16)蘇州市檔案館：《審判及日常公文事務(wù)》，卷宗號：I14-001-0503-047?？梢姡藭r請假制度在執(zhí)行上十分嚴(yán)格和細(xì)致。

江蘇高等法院院長對省內(nèi)所屬地方法院推事的業(yè)務(wù)考績具有很大的話語權(quán)，這直接關(guān)系到地方法院推事的切身利益。《司法官敘補(bǔ)及審查資格成績辦法》規(guī)定：“各省區(qū)高等法院院長及首席檢察官應(yīng)于每年年半及年終，將該院及所屬各法院司法官及候補(bǔ)司法官之辦案成績并就學(xué)識操行，加具切實考語，分別甲、乙、丙、丁四等列表匯送司法行政部?！?17)《司法官敘補(bǔ)及審查資格成績辦法》，載《司法行政公報》1932年第16期。江蘇高等法院還規(guī)定，高等法院的推事有權(quán)對收到的不服地方法院推事一審上訴、抗告的案件數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計，分別給地方法院推事計等，作為年終考核中的一項指標(biāo)。

其次是對“財”和“物”的統(tǒng)管。由于“財”和“物”關(guān)系緊密，故一并論述其統(tǒng)管模式。江蘇高等法院全面管理省級以下地方法院的財務(wù)。該院在編列年度預(yù)算表后，發(fā)送公函至省政府。在省政務(wù)委員會議表決通過后，通知財政廳長依數(shù)撥付。各地方法院每月持統(tǒng)一的印領(lǐng)單向省高等法院申請經(jīng)費(fèi)支付通知書，待高等法院核準(zhǔn)后憑通知書向財政廳申請撥付，取款后將收款收據(jù)留檔備查。這種模式下，省級高等法院直接對地方法院的預(yù)算事務(wù)進(jìn)行管理并作出實質(zhì)性決策，從而加強(qiáng)了高等法院對地方法院的控制。當(dāng)時江蘇高等法院依據(jù)下轄縣法院所在地人口和案件多寡等，將其分為甲、乙、丙三個等級，按照不同標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算書。以1928年度預(yù)算為例，甲種縣經(jīng)費(fèi)22836元，乙種縣16068元，丙種縣13944元。(18)《江蘇高等法院編造中華民國十七年度各縣縣法院歲出預(yù)算書草案》，載《江蘇高等法院公報》1929年第2期。

對“物”的統(tǒng)管通常表現(xiàn)在預(yù)算書的目錄中，規(guī)定十分細(xì)致，如以購置、消耗、辦公和雜費(fèi)等名目列出預(yù)算，具體涵蓋十分廣泛。購置費(fèi)用主要包括器具、機(jī)械、圖書、雜品和制服。如吏警、庭丁，冬夏各一套制服，平均每人每月約支一元。消耗費(fèi)用包括茶水、電燈、油燭和薪炭等支出。江蘇冬天寒冷潮濕，當(dāng)時社會整體物質(zhì)水平不高，必須用煤炭生爐子供暖，因而購買薪炭也是一筆大的消費(fèi)。至于機(jī)關(guān)日常辦公所用的茶水、電燈和油燭也是必不可少的。再說辦公費(fèi)用。帝制時代，地方官員公私界限很難區(qū)分。民國時期公私開始區(qū)別，新式審判機(jī)關(guān)之預(yù)算經(jīng)費(fèi)中也有了辦公費(fèi)用。辦公費(fèi)主要由文具、郵電和消耗三類組成。辦公費(fèi)用的構(gòu)成比較復(fù)雜，加之物價波動頻繁，因而在編制預(yù)算時較為困難。實踐中，司法機(jī)關(guān)辦公費(fèi)用超出預(yù)算的現(xiàn)象十分常見。但就現(xiàn)存資料來看，江蘇省審判機(jī)關(guān)辦公費(fèi)用相對節(jié)儉。作為審判機(jī)關(guān)，筆、墨、紙張等用品的消費(fèi)量大，因而，辦公費(fèi)用第一目是文具費(fèi)。第二目是郵電費(fèi)。審判機(jī)關(guān)需要隨時與外界各方面保持緊密的聯(lián)系，因而郵電費(fèi)用也是主要支出，包括利用電報、郵政和電話等現(xiàn)代通訊方式的支出。第三目是消耗費(fèi)，其構(gòu)成大體如前所述。最后說雜費(fèi)。雜費(fèi)是用以維持審判機(jī)關(guān)日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的零散經(jīng)費(fèi)，內(nèi)容龐雜，屬性不一，又無法事先進(jìn)行統(tǒng)計和規(guī)劃，故統(tǒng)稱為雜費(fèi)。雜費(fèi)主要分為修繕、偵查旅費(fèi)和雜支三項。修繕包括大的修土繕木和小的雜項修繕。修土繕木主要是新式審判機(jī)關(guān)辦公樓房建筑的維護(hù)和翻修，保證辦公場所建筑的牢固和美觀。雜項修繕則指的是日常維修，如更換電燈泡、桌椅、水壺底座等。偵查旅費(fèi)包括傳訊、調(diào)查勘驗和旅費(fèi)。盡管新式審判機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)司法中立，以坐堂辦公為主，但諸如調(diào)查取證、押解人犯等出差活動也是必不可少的。雜支則包括訂閱報紙、招待費(fèi)、假日發(fā)放員工福利和工食費(fèi)等。中國是人情社會，司法機(jī)關(guān)自然也少不了宴請和迎來送往。此外，公權(quán)私用，利用制度漏洞為員工謀利的現(xiàn)象也始終存在。

在司法收入部分，司法行政部規(guī)定各地方法院必須將所有司法收入按期解交高等法院，由高等法院審核后統(tǒng)一再分配，不得私自截留或隱瞞不報，即所謂“動支留院法收應(yīng)造具動支留院法收一覽表呈部注冊。高等法院以下各院監(jiān)動支留院法收應(yīng)呈由高等法院核轉(zhuǎn)。髙等法院院長對于全省留院法收，應(yīng)調(diào)盈劑虛、統(tǒng)籌支配”。(19)《各省司法機(jī)關(guān)支銷留院法收暫行辦法》，載《法令周刊》1933年(總)第160期。江蘇高等法院曾發(fā)布第1649號指令，要求所屬各法院、各監(jiān)所“關(guān)于囚衣服裝、囚衣草席等項應(yīng)逐月悉敷積存。俟必要添置時，詳敘理由，呈由本院核準(zhǔn)后，方能動支。如有囚糧余存應(yīng)俟年度結(jié)束按月掃數(shù)解繳本院，以備發(fā)補(bǔ)他處不敷之需”。(20)《江蘇高等法院第1649號指令》，載《江蘇高等法院公報》1929年第2期。在省級統(tǒng)管模式下，高等法院下屬地方法院或監(jiān)所不僅是動支法收，但凡涉及任何司法系統(tǒng)內(nèi)的財和物，無論數(shù)額大小，不管用途如何，均須向高等法院申請。例如，1930年鎮(zhèn)江地方法院欲購買打字機(jī)一部，該院欲動用留院法收，呈報江蘇高等法院，高院不允：“該款系隨時發(fā)給之款，未便挪墊。”(21)鎮(zhèn)江市檔案館：《江蘇高等法院指令(第1113號)》，卷宗號：A1943。從此事例可以看出江蘇高等法院對財務(wù)控制的細(xì)致嚴(yán)密。

三、 高等法院省級統(tǒng)管模式運(yùn)行中的問題

錢穆曾說：“任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。所謂得失，即根據(jù)其實際利弊而判定。而所謂利弊，則指其在當(dāng)時所發(fā)生的實際影響而覺出?！?22)錢穆：《中國歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版，第5頁。下文將針對江蘇高等法院統(tǒng)管人財物模式的實際運(yùn)行狀況，尤其是實踐中暴露出的問題，結(jié)合當(dāng)時有關(guān)各方意見之反映來作出全面分析。

(一) 司法機(jī)關(guān)孤立化

高等法院省級統(tǒng)管模式主要目的是為了實現(xiàn)司法職權(quán)獨(dú)立于地方行政。從實踐效果看，來自于行政機(jī)關(guān)和地方勢力的直接干預(yù)確實有所緩解，尤其是在縣這一層面，地方法院的自主性和獨(dú)立性明顯得到加強(qiáng)。然而，實踐中又出現(xiàn)了另一種新現(xiàn)象，即法院在行使職權(quán)時地方政府不管不顧，非但不配合，甚至連法定職權(quán)也不履行，這種現(xiàn)象被時人稱為“司法孤立”。民國學(xué)者李浩儒就此指出：“如協(xié)傳人證，調(diào)取卷證，均須各機(jī)關(guān)之協(xié)助……法院函請協(xié)助，其能從速答復(fù)辦理者，固屬不少；其竟置之不理或托詞拒絕者亦數(shù)見不鮮。試問案內(nèi)證據(jù)不能直接調(diào)查，事實上何從得判斷之資料？茍向函催，則終無效果；若憑空判斷，不但違法失職，且恐是非倒置，良弱被屈！于是進(jìn)退維谷，勢惟懸案以待。然當(dāng)事人利害攸關(guān)，自難久耐，其怨望之情，自可想見……故法院在現(xiàn)在環(huán)境之中，調(diào)查事實之難，實較解釋法律更為棘手。此法院之孤立，實為訴訟迅速之最大障礙?！?23)李浩儒：《司法制度之過去及將來》，載《平等雜志》1931年第3期。不僅學(xué)者注意到了這個問題，作為當(dāng)事人的湖北高等法院院長廖鶴齡更是在全國司法會議上痛斥：“最能協(xié)助司法者，莫如縣長及區(qū)長、聯(lián)保等。……故法院有事欲求協(xié)助，不特置之不理，且暗中掣肘，以遂其運(yùn)用自如之便。雖司法機(jī)關(guān)明知故意刁難，不予順利進(jìn)行，然以無權(quán)干涉，莫可誰何?！?24)廖鶴齡：《關(guān)于司法協(xié)助及調(diào)度法警事項案》，載《全國司法會議匯編》，司法行政部1935年編印。

然而，在與其利益密切相關(guān)的司法事務(wù)中，地方政府則又顯得非常積極。如監(jiān)獄事務(wù)，雖劃歸高等法院統(tǒng)一管轄，但獄政建設(shè)于當(dāng)?shù)刂伟灿兄苯雨P(guān)系，故而各地縣長仍十分關(guān)切。從當(dāng)時高等法院對縣長的嘉獎令來看，幾乎所有內(nèi)容都是對縣長積極推動獄政建設(shè)的贊賞，如江蘇高等法院第8755號訓(xùn)令：“令邳縣縣長王藍(lán)田，為令知事查該縣長募捐建筑監(jiān)獄卓有成績，具見任事，實心深堪嘉許，為此傳令嘉獎，用昭激勵?！?25)《江蘇高等法院第8755號訓(xùn)令》，載《江蘇高等法院公報》1929年第10期。在行政兼理司法的縣，縣長對于司法經(jīng)費(fèi)的事也十分上心。1929年江蘇省政府民政廳召集各縣縣長，舉行關(guān)于司法改革事務(wù)的會議，會中各縣長中有提議：“實行司法獨(dú)立者；有提議增加司法經(jīng)費(fèi)者；有提議改良監(jiān)所，增加囚犯口糧者?！?26)《江蘇高等法院第3614號公函》，載《江蘇高等法院公報》1929年第8期。

之所以發(fā)生上述現(xiàn)象，根源在于縣級司法事務(wù)雖由高等法院統(tǒng)管，但縣長的升遷仕途卻并不掌握在高等法院手中，因而常常對高等法院的指令陽奉陰違。同時，行政干預(yù)司法的狀況仍未杜絕，實踐中常有縣長指派行政科員審理案件的事發(fā)生。更為嚴(yán)重的是，對于二審沒有上訴的案件，縣長通常都將相關(guān)法收隱匿不報，私自截留。江蘇高等法院對于縣級行政單位不配合司法工作的問題頗感棘手，陸續(xù)制定了兼理司法各縣縣長處理司法事務(wù)的獎懲規(guī)則，報司法行政部批準(zhǔn)。(27)參見《江蘇兼理司法各縣縣長處理司法事務(wù)及獎懲暫行細(xì)則》，載《江蘇高等法院公報》1929年第3期。該細(xì)則共計14章95條，前12章主要規(guī)范縣長兼理司法的縣具體如何處理司法事務(wù)，最為重要的是第13章的獎懲部分。其中第87條規(guī)定：“縣長有左列成績之一者依次條規(guī)定分別予以獎勵：(一) 每月民刑案件審結(jié)至十分之七以上滿一年者。(二) 辦理命盜案件認(rèn)為有優(yōu)異之成績者。(三) 籌設(shè)監(jiān)獄工場辦理著有成效者。(四) 征收司法收入認(rèn)真整頓毫無浮冒并按月報解無誤滿一年者。(五) 民刑案件按月造報從未逾限滿一年者。(六) 一切司法上共助事件能認(rèn)真辦理者。(七) 其他整頓司法事務(wù)確有特殊之成績者?！钡?8條規(guī)定：“獎勵辦法以左列各種行之：(一) 記功。(二) 記大功。(三) 加俸。(四) 記名升用，積功三次準(zhǔn)一次大功?！钡?9條規(guī)定：“縣長有左列情形之一者依此條規(guī)定分別予以懲戒：(一) 民刑案件無特別理由延擱兩月以上不審結(jié)者。(二) 前任積案無特別理由兩月以上不清結(jié)者。(三) 辦理命盜案件認(rèn)為有重大之錯誤者。(四) 周年判決案件破毀在十分之四以上者。(五) 不服審判呈請上訴案件不為依法迅速呈送者。(六) 判決確定案件不為迅速執(zhí)行者。(七) 罰金及其他司法收入于造報中漏列至次月補(bǔ)報者。(八) 沒收品不照章拍賣者。(九) 應(yīng)科罰金案件巧立名目改罰為捐者。(十) 訴訟監(jiān)獄及司法收支等項不依期造報及應(yīng)行榜示而不榜示者。(十一) 法定收入外浮冒征收者。(十二) 監(jiān)察不嚴(yán)致吏警丁役借訴訟勒索舞弊及已知后而容隱不究者。(十三) 其他違背本細(xì)則之規(guī)定而情節(jié)較重者?！钡?0條規(guī)定：“懲戒辦法以左列各種行之：(一) 記過。(二) 記大過。(三) 罰俸。(四) 撤任。積過三次準(zhǔn)一大過?！比欢?，規(guī)則雖十分周詳，實施效果卻不佳。只因縣長之升遷任免權(quán)仍然直接控制在省政府手中，江蘇高等法院只能函商省民政廳長核定后呈請省政府行之。且民國時期，縣長任職時間普遍較短，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計江蘇省每任縣長平均在職時間僅有1.3年，在有限的任期內(nèi)，對于需要長期建設(shè)的司法事務(wù)難以投入更多精力。(28)參見邢巍?。骸赌暇﹪裾畷r期縣長職能研究(1928—1937)》，南開大學(xué)2010年博士學(xué)位論文。從現(xiàn)有檔案來看，很少有縣長因為司法事務(wù)辦理不佳而受到懲罰。

在省一級，司法地方化的問題也沒有得到根本改善。江蘇高等法院曾受理一起蘇州總商會控告何應(yīng)欽及吳縣政府欠款案件。事情起因是1927年4月，何應(yīng)欽所部進(jìn)入蘇州城后，以籌措軍餉之名義向蘇州總商會共計借款四萬元，由吳縣臨時行改委員會擔(dān)保以蘇城稅收抵還。后來由于遲遲未收到還款，蘇州總商會遂向江蘇高等法院提起訴訟，希望以司法手段追回欠款。事涉何應(yīng)欽，且何當(dāng)時擔(dān)任江蘇省政府委員一職，江蘇高等院雖囿于法律規(guī)定進(jìn)行立案，但并未將案件納入正常司法程序之中，只是多次函電省財政廳催索，文書往返，積牘盈尺，終無解決辦法。蘇州總商會主席季小松十分不滿，稱：“則所謂俟稅收暢旺再行撥付之語僅為一種敷衍空話。長此延宕，終非了局?！贝税缸罱K也未得到公正的司法解決，只能草草收場了之。(29)蘇州市檔案館：《蘇州總商會致函蘇高院件》，卷宗號：I14-002-0301-037。當(dāng)時江蘇各地發(fā)生的一些重大案件，也會先呈送到省政府，省政府調(diào)查后一般將案件直接交至位于省會的鎮(zhèn)江地方法院辦理。例如1933年邳縣縣長彭國彥、阜寧縣縣長洪福元、興化縣縣長華振、銅山縣縣長楊蔚、奉賢縣縣長沈清塵、水警四區(qū)區(qū)長蔣超雄等被控貪污，都是由省府直接移送地方法院，完全跳過了高等法院，這顯然是不符合當(dāng)時法律規(guī)定的。(30)參見《法院偵訊被控貪污官員》，載《申報》1933年11月9日。

(二) 司法行政體制僵化

高等法院省級統(tǒng)管模式的制度設(shè)計，將省級司法權(quán)和司法行政權(quán)統(tǒng)統(tǒng)納入審判機(jī)關(guān)管轄范圍，這種做法有違一般司法規(guī)律，直接導(dǎo)致了高等法院司法行政體制僵化的惡果。因管理司法行政事務(wù)的需要，高等法院內(nèi)部與審判職能無關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)不斷增多，如監(jiān)獄科、統(tǒng)計科、會計科、律師懲戒委員會等。疊床架屋的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，不僅加重了高等法院的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，拖累了高等法院的司法審判效率，還使得高等法院在運(yùn)轉(zhuǎn)中不斷趨于行政機(jī)關(guān)化，背離了審判機(jī)關(guān)的宗旨。

在省級統(tǒng)管模式下，全省的司法行政事務(wù)皆由高等法院院長監(jiān)督和管理。下轄各法院事無巨細(xì)，均須向高等法院匯報，得到批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。如武進(jìn)地方法院院長在致函江蘇高等法院時稱：“屬院學(xué)習(xí)推事一員預(yù)算規(guī)定月支津貼銀七十元，前以奉派學(xué)習(xí)推事薛崇光、童建模兩員，均系承審員調(diào)任。該員等原支薪銀有八十元，未免相形見絀。該員等先后面請維持。曾奉鈞座面諭酌增十元，惟預(yù)算超過不符，又奉指駁，幾無適從。諸事雖未專案呈請核準(zhǔn)，而自開辦迄今，早已按月增給，似難追索?；I思再三，為顧全預(yù)算，體恤人情起見，擬就繕狀費(fèi)項下按月支給十元，以免賠墊，而符原案。”(31)江蘇檔案館：《武進(jìn)縣法院酌加學(xué)習(xí)推事津貼由》，卷宗號：1047-062-0469-0058。地方法院連增加實習(xí)推事每月津貼十元都要向高院院長匯報數(shù)次，而此等雜事不知有千千萬萬，從中可推知高等法院院長所負(fù)擔(dān)的司法行政事務(wù)之繁巨。

律師對于法院審理案件本有監(jiān)督制衡之責(zé)，在高等法院內(nèi)部設(shè)立律師懲戒委員會，則使律師在訴訟中畏首畏尾，難以獨(dú)立發(fā)揮其監(jiān)督制衡功能。事實上，當(dāng)時司法主管機(jī)關(guān)對律師十分警惕，如司法行政部在發(fā)給江蘇高等法院二分院的密電中稱：“將上海律師名單令發(fā)江蘇高等法院第二分院公布，并飭隨時密查各律師。如有異動，應(yīng)即具報，以憑核辦?！?32)上海檔案館：《訓(xùn)字第九二〇號》，卷宗號：Q181-1-5。

高等法院與地方法院之間就審判業(yè)務(wù)而言，各自獨(dú)立，并無上下隸屬之分。然而，省級統(tǒng)管模式下雖減少了來自地方行政機(jī)關(guān)對地方法院審判的干擾，但來自上級高等法院的影響則明顯加大了。江蘇高等法院的一位刑事推事說道：“刑法上量刑寬度極大，一個刑名上至死刑、無期徒刑，下至6個月以上有期徒刑，相差懸殊。究竟如何論處適當(dāng)，刑法上雖列舉有犯罪動機(jī)、犯罪后態(tài)度等為量刑參考，但仍無準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)。初任法官一般量刑較重，多被上級改判，處以較低之刑。老的法官了解上級量刑所取的標(biāo)準(zhǔn)，一般都判了較低之刑，每能維持原判?！?33)林厚祺：《國民黨統(tǒng)治時期的司法概述》，載《福建文史資料》(第21輯)，福建人民出版社1989年版，第24頁。這段話雖僅提及刑事審判，但舉重以明輕，不難想象民事案件的情況。根據(jù)當(dāng)時制度規(guī)定，高等法院院長應(yīng)對管轄法院每月巡查兩次，視察院務(wù)。時任上海地方法院院長沈錫慶在日記中記載“下午二時，林禮源院長彪來院視察，五時始去”，(34)前引，沈錫慶書，第216頁。一次視察便耗時三個小時，足見并非是形式主義，而是對下轄法院院務(wù)的全面審查。這種做法明顯加強(qiáng)了對下級法院的控制力，以至于地方法院推事大都視高等法院推事為長官，案件審判思路都自覺遵循高院指導(dǎo)，審級制度形同虛設(shè)。

高等法院內(nèi)部各種會議不斷，其運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯和形式完全行政機(jī)關(guān)化，背離了審判機(jī)關(guān)的宗旨。如每周一上午八時全體職員都需參加的司法黨義會，每周舉行一次的書記官會議，一年一次的年終會議，以及隨時隨需召開的推事會議等，(35)參見蘇州市檔案館：《江蘇高等法院書記室二十四年七月二十三日會議記錄》，卷宗號：I14-001-0503-048；《江蘇高等法院書記室二十三年度年終會議記錄》，卷宗號：I14-001-0503-049；江蘇省檔案館：《江蘇高等法院二十四年度年終會議》，卷宗號：I047-062-0471-0007等。平均下來每位高等法院的職工每周都需參加兩個以上的會議，嚴(yán)重影響了法院履行審判工作的效率。

地方法院因自身發(fā)展需要，在常規(guī)支出外另需經(jīng)費(fèi)支出的，還需專門向高等法院申請批準(zhǔn)撥付。如上海地方法院看守所原設(shè)計容額250人，后因案件日增，日常在押人犯激增至700人左右，屋少人多，擁擠不堪。這不僅關(guān)乎衛(wèi)生狀況，還有礙人道主義精神。上海地方法院“擬有擴(kuò)充詳細(xì)計劃，繪具圖說呈院轉(zhuǎn)部核示，需費(fèi)約三萬余元”。(36)前引，沈錫慶書，第120頁。但呈送兩月，竟未得到任何指令，無疑影響了監(jiān)所正常運(yùn)行。

(三) 改革進(jìn)度不及預(yù)期

1927年，江蘇高等法院僅下轄1所分院(即江蘇高等法院第一分院，駐在淮陰)和江寧、上海、吳縣、鎮(zhèn)江4所地方法院，其余57個轄縣均由縣長兼理司法(啟東縣系次年新增)。1929年，時任江蘇高等法院院長林彪擬定頗為詳細(xì)的法院系統(tǒng)和監(jiān)獄設(shè)施改良計劃，謀劃了江蘇省區(qū)之司法建設(shè)進(jìn)程，意圖每年一期，共分四期在轄區(qū)內(nèi)普設(shè)縣法院。(37)根據(jù)預(yù)定計劃，第一期即1929年成立者為無錫、武進(jìn)、南通、淮安、江都、泰縣、松江、昆山、丹陽、寶山、靖江、東海、江浦等13縣。第二期即1930年成立者為泰興、如皋、常熟、阜寧、寶應(yīng)、南匯、嘉定、東臺、奉賢、鹽城、溧陽、宿遷、揚(yáng)中、金山等14縣。第三期即1931年成立者為漣水、崇明、興化、啟東、儀征、宜興、高郵、金壇、句容、太倉、青浦、泗陽、高淳等14縣。第四期即1932年成立者為江陰、睢寧、沛縣、沭陽、海門、贛榆、六合、溧水、灌云、川沙、豐縣、碭山、邳縣、蕭縣等14縣。就第一期計劃的執(zhí)行情況而言，至1930年已著手先行成立無錫、武進(jìn)、南通、江都、松江、昆山等6縣。參見《蘇省成立縣法院之計劃》，載《法律評論》1930年(總)第334期。1934年，司法行政部因“深感江蘇省區(qū)責(zé)任重大，而各地法院數(shù)量有限不敷使用”，制定了六年分期完成添設(shè)縣法院的計劃，具體內(nèi)容主要是：“高等分院(一) 現(xiàn)有者淮陰第一高等分院，上海第二及第三高等分院，(二) 計劃中者第四高等分院設(shè)銅山縣，第五高等分院設(shè)鎮(zhèn)江縣，據(jù)聞銅山所設(shè)第四高等分院，現(xiàn)時籌劃經(jīng)費(fèi)，已有著落，大概本年內(nèi)可先成立。地方法院(一) 現(xiàn)有者計江寧、吳縣、上海、鎮(zhèn)江四地方法院。(二) 計劃中者(甲) 新設(shè)者銅山縣及淮陰縣各一院。(乙) 由縣法院改組者計武進(jìn)縣、無錫縣、松江縣、南通縣各一院。(丙) 由地方分庭改組者江都縣一院，以上所添地方法院中，聞銅山縣地方法院，將與所設(shè)之第四高等分院，同時先行成立，以上計劃完全實現(xiàn)后，則蘇省將有高等法院一處，高等分院五處，地方法院十一處云。”(38)《司法行政部計劃添設(shè)蘇省法院》，載《法律評論》1934年(總)第546期。1935年7月1日，根據(jù)新生效的《法院組織法》，江蘇各級法院改四級三審制為三級三審制，各法院承審判廳舊制所設(shè)之簡易庭取消，縣法院均改組升級為地方法院。此后，地方法院為一審法院，高等法院為二審法院，最高法院則為三審即終審法院。然而，縱使司法行政部和江蘇高等法院竭力推進(jìn)，江蘇新式法院的普設(shè)工作仍然舉步維艱。直至抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前，全省所設(shè)新式法院遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期，建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重遲滯。至1937年，江蘇共計設(shè)有高等法院分院5所，分別是江蘇高等第一分院(駐在地淮陰)、江蘇高等第二分院(駐在地上海公共租界)、江蘇高等第三分院(駐在地上海法租界)、江蘇高等第四分院(駐在地江寧)、江蘇高等第五分院(駐在地鎮(zhèn)江)；地方法院18所，駐在地分別為吳縣、上海、首都(江寧)、無錫、銅山、南通、鎮(zhèn)江、松江、江都、武進(jìn)、常熟、泰縣、如皋、東臺、淮陰、興化、溧陽、宜興；縣司法處1所，駐在地高淳縣；吳江、昆山、崇明、太倉、嘉定、江陰、奉賢、南匯、寶山、金山、青浦、川沙、丹陽、江浦、六合、金壇、溧水、揚(yáng)中、泰興、儀征、句容、高郵、淮安、宿遷、泗陽、寶應(yīng)、阜寧、沭陽、漣水、鹽城、東海、沛縣、豐縣、睢寧、灌云、贛榆、蕭縣、邳縣、碭山、海門、靖江、啟東等42縣，仍由縣長兼理司法。(39)參見《江蘇高等法院工作報告》，江蘇高等法院司法處1947年10月編印。

獄政改革亦十分困難。江蘇高等法院在接手監(jiān)所事務(wù)后，著手改良獄政，力爭掃除舊司法之弊端。當(dāng)時江蘇省新監(jiān)僅江寧、上海、吳縣、南通設(shè)有本監(jiān)4處，又有吳縣分監(jiān)及臨時收容所各1處。其余57縣除啟東設(shè)治未久，監(jiān)獄尚未成立外，計有舊監(jiān)56處。這些舊監(jiān)均系前清舊獄改組，房屋朽敗，設(shè)備簡陋，種種不合，自非徹底改造不足以謀刷新。江蘇高等法院在1930年擬將各縣舊監(jiān)按年分期擴(kuò)充，改造新式監(jiān)房或全行擇地新建暫定一年一期，分十年進(jìn)行。(40)參見《蘇高院改進(jìn)全省監(jiān)獄計畫》，載《法律評論》1930年(總)第357期。具體計劃是“第一期，民國十九年度，改建銅山、淮陰、江都、松江、啟東、無錫各舊監(jiān)。第二期，民國二十年度，改建江陰、靖江、嘉定、崇明、丹陽、鹽城各舊監(jiān)。第三期，民國二十一年度，改建武進(jìn)、寶山、高郵、吳江、淮安各舊監(jiān)。第四期，民國二十二年度，改建宜興、川沙、海門、東海、灌云、贛榆各舊監(jiān)。第五期，民國二十三年度，改建阜寧、太倉、常熟、如皋、東臺、泰縣各舊監(jiān)。第六期，民國二十四年度，改建蕭縣、奉賢、寶應(yīng)、沛縣、豐縣、宿遷各舊監(jiān)。第七期，民國二十五年度，改建泰興、興化、泗陽、漣水、碭山、沭陽各舊監(jiān)。第八期，民國二十六年度，改建邳縣、南匯、金山、江浦、句容各舊監(jiān)。第九期，民國二十七年度，改建金壇、溧水、高淳、溧陽、六合各舊監(jiān)。第十期，民國二十八年度，改建青浦 、睢寧、儀征、揚(yáng)中各舊監(jiān)”，后因“惟現(xiàn)值庫款未裕，勢難將全省新監(jiān)同時建設(shè)。亦擬就本省交通便利適中之處，審酌情形，擇要添設(shè)新監(jiān)八處，新分監(jiān)一處，擴(kuò)充原有新監(jiān)一處”。(41)詳言之，“第一期于江寧添建第一分監(jiān)，容額五百人，收容江寧、江浦、六合、句容、溧水、高淳等縣人犯。又于鎮(zhèn)江建第五監(jiān)獄，容額一千人，收容鎮(zhèn)江、武進(jìn)、無錫、丹陽、江陰、宜興、金壇、溧陽等縣人犯。于蘇州設(shè)立反省院一處，容額五百人。第二期于淮陰建第六監(jiān)獄，容額一千人，收容淮陰、淮安、漣水、泗陽、鹽城、阜寧、寶應(yīng)等縣人犯。第三期于江都建設(shè)第七監(jiān)獄，容額一千人，收容江都、儀征、東臺、興化、高郵、泰縣、靖江、揚(yáng)中等縣人犯。第四期于銅山建設(shè)第八監(jiān)獄，容額一千人，收容銅山、豐縣、沛縣、蕭縣、碭山、邳縣、睢寧、宿遷等縣人犯。第五期于太倉建第九監(jiān)獄，容額六百人，收容太倉、昆山、嘉定、常熟、寶山等縣人犯。又于南通第四監(jiān)獄擴(kuò)充建房，加額二百人，收容南通、海門、崇明、如皋、泰興等縣人犯。第六期于松江建設(shè)第十監(jiān)獄，容額八百人，收容松江、青浦、奉賢、南匯、金山、川沙、吳江等縣人犯。第七期于東海建第十一監(jiān)獄，容額六百人，收容東海、灌云、贛榆、沭陽等縣人犯。第八期于崇明建第十二監(jiān)獄，容額五百人，收容全省之累犯”。參見前引，《法律評論》文。此外，江蘇高等法院還計劃添設(shè)視察員及技士專備視察調(diào)查及督建監(jiān)獄之用；開辦監(jiān)獄學(xué)校，增設(shè)新監(jiān)練習(xí)員，作為人才儲備，以備將來使用；添設(shè)幼年監(jiān)感化院，出監(jiān)之人保護(hù)會等。然而這些計劃最終都淪為紙面規(guī)劃，并未落實，監(jiān)獄情形也未得到根本改善。

在一份呈文中，江蘇高等法院描述了當(dāng)時的監(jiān)所情形：“查蘇省新舊各監(jiān)獄、看守所原定容額一萬三千余名，現(xiàn)在羈押已未決犯已兩萬名左右，計超過七千名之譜。自《禁煙條例》公布后，煙犯不能處單純罰金致各監(jiān)所人犯更形擁擠。踵接肩摩，幾于不能臥坐?！?42)《江蘇高等法院第6413號公函》，載《江蘇高等法院公報》1929年第12期。時任上海地院院長沈錫慶在日記中也談到：“雖不敢語從前辦理監(jiān)所人員盡是貪污，刻扣囚糧，侵蝕作業(yè)，為其本務(wù)。而清廉自好，體恤獄囚者，予尚無所見也?！?43)前引，沈錫慶書，第202頁。糟糕的監(jiān)所情況導(dǎo)致各地監(jiān)所時常發(fā)生越獄事件，如1929年12月，宜興縣分監(jiān)獄犯被常州變兵竄宜開放出獄；(44)參見《蘇高院調(diào)查宜興釋獄案》，載《法律評論》1929年(總)第324期。1929年10月6日，下午五點(diǎn)十分鐘，江都縣法院所屬之看守所逃出大批刑事重要未決犯；(45)參見《江都看守所越獄得形》，載《法律評論》1929年(總)第366期。1929年10月15日，蘇州城中公園路游民感化院人犯一百八十余名，要求改良待遇，增加飯食，取消儲金名目，以致發(fā)生哄鬧風(fēng)潮。(46)參見《蘇州感化院發(fā)生風(fēng)潮》，載《法律評論》1929年(總)第367期。

江蘇高等法院對此深感痛心，專門向下屬法院院長、監(jiān)獄典獄長、看守所所長和各縣縣長發(fā)布訓(xùn)令：“查監(jiān)獄所為執(zhí)行自由刑及羈押被告人之場所，關(guān)系均綦重要，該管職員宜如何注意戒護(hù)，俾免疏虞。乃據(jù)報告，該監(jiān)所人犯乘間脫逃者，固所在多。有聚眾暴動者亦層出不窮，推原其故，無非由職員懈弛所致。倘能于房屋檢查、戒具使用及看守選任分配諸大端運(yùn)用得宜，則人犯之脫逃暴動必?zé)o自發(fā)生。為此令仰該法院轉(zhuǎn)飭所屬各監(jiān)所遵照。嗣后關(guān)于人犯戒護(hù)事項，務(wù)須嚴(yán)加注意，切實整理……毋得視為具文。切切此令。”(47)《本院訓(xùn)令所屬各院監(jiān)各縣長嗣后對于人犯戒護(hù)務(wù)須嚴(yán)加注意切實整頓由》，載《江蘇高等法院公報》1929年第9期。雖這份訓(xùn)令將越獄問題歸咎于職員懈怠，但下面這則報道可能更能反映出問題真正之所在：“以監(jiān)獄看守所為羈禁人犯處所，現(xiàn)屆冬防兼復(fù)時局不靖，第三監(jiān)分駐所羈禁罪犯甚多，難保無蠢蠢欲動之想。昨特函請吳縣公安局于今十二月二十九日起加派警察值崗保護(hù)云?！?48)《蘇高法派警保護(hù)監(jiān)獄》，載《法律評論》1929年(總)第324期。傳統(tǒng)監(jiān)所事務(wù)向歸地方行政管理，劃歸審判機(jī)關(guān)管理后，其本身沒有足夠的武裝力量進(jìn)行防備，因而只得還需函請公安局協(xié)助。加之經(jīng)費(fèi)不足，難以從根本上設(shè)法改良，因而才出現(xiàn)了頻繁的越獄風(fēng)波。

四、 高等法院省級統(tǒng)管模式運(yùn)行效果不彰的原因

高等法院省級統(tǒng)管模式成效不彰的原因由內(nèi)外兩部分構(gòu)成，內(nèi)部原因是制度設(shè)計本身的不合理；外部原因則是司法權(quán)較行政權(quán)處于弱勢地位，以及司法經(jīng)費(fèi)依賴地方財政。以下結(jié)合更長時段和更大范圍的近代司法改革實踐加以分析。

(一) 相關(guān)制度設(shè)計本身不盡合理

人財物省級統(tǒng)管模式有其合理性，可以促進(jìn)司法制度的統(tǒng)一，減少司法機(jī)關(guān)受到行政機(jī)關(guān)和地方利益團(tuán)體的不正當(dāng)干擾，保障司法審判的公平公正。然而，南京國民政府所設(shè)計的高等法院省級統(tǒng)管模式在制度設(shè)計上頗不合理。

第一，司法行政權(quán)定性有違誤。司法行政權(quán)，顧名思義是以司法行政事務(wù)為主要內(nèi)容的行政權(quán)力，民國時期學(xué)者對此作出解釋稱：“以補(bǔ)國家司法權(quán)之行使為目的之行政事務(wù)，曰司法行政，例如，關(guān)于法院之設(shè)置、法院管轄區(qū)域之劃定與變更、法院及其附屬機(jī)構(gòu)之維持與監(jiān)督、檢察事務(wù)之指揮、法院與其他人員之任免調(diào)派與監(jiān)督、律師之甄別與懲戒判決之執(zhí)行等，皆屬之。”(49)鄭競毅：《法律大辭典》，商務(wù)印書館1940年版，第283頁。從權(quán)力性質(zhì)劃分來說，將一項行政權(quán)力劃歸司法機(jī)關(guān)行使，勢必造成運(yùn)行不暢。南京國民政府對此本應(yīng)有清醒認(rèn)知，但為了盡快推進(jìn)司法統(tǒng)一，仍采用高等法院統(tǒng)管全省司法行政事務(wù)的模式。于中央層面而言，司法行政部時而歸屬司法院，時而歸屬行政院，幾經(jīng)反復(fù)，始終未有定論。高等法院作為南京國民政府司法體系中直接承接中央司法機(jī)關(guān)的下級單位，其司法行政權(quán)的屬性及其運(yùn)行亦隨之時常陷入混亂之中。

第二，司法行政權(quán)配置不合理。司法行政權(quán)歸屬審判機(jī)關(guān)本身雖不合理，但如能有效配置，仍能抵沖相當(dāng)部分負(fù)面影響。當(dāng)時便有學(xué)者指出：“司法總長所握之司法行政權(quán)，司法總長無論藉僚屬若干之力，決不能只于司法部內(nèi)行之，必分配于各法院。隨其階級之次序，上級者可監(jiān)督下級者，故各法院皆有司法行政權(quán)之一部分?！?50)《朝陽大學(xué)法律科講義》，京師游民藝習(xí)所1922年版，第9頁。然而，求治心切的南京國民政府，完全無視司法常識，將一省之內(nèi)的司法行政權(quán)全部劃歸高等法院掌理，以期加強(qiáng)對各地司法機(jī)關(guān)的控制。如此一來，各地方法院被剝離了必要的內(nèi)部行政管理權(quán)，一舉一動皆須向高等法院匯報。上文已指出地方法院的困境，就高等法院本身而言，過重的司法行政負(fù)擔(dān)也拖累了其審判核心業(yè)務(wù)。江蘇高等法院歷任院長如林彪、朱樹聲等，皆為久任法曹的專業(yè)人士，但在院長任上皆未留有任何直接參與案件審判的記錄，或許暗示出日常龐雜的司法行政事務(wù)，已然耗盡其絕大部分心力。江蘇高等法院的人員構(gòu)成也能說明問題。以1936年在院人員分析，全院共計165人，直接從事審判和檢察工作的人員只有28人，占總?cè)藬?shù)比例為16.9%。(51)參見《江蘇高等法院暨所屬機(jī)關(guān)職員錄》，江蘇高等法院司法處1936年9月編印。這一比例本已經(jīng)很低，到1947年則進(jìn)一步降低，全院共計223人，直接從事審判和檢察工作的人員有30人，只占總?cè)藬?shù)的13.4%，其余皆為從事司法行政工作的輔助人員。(52)參見《江蘇高等法院暨所屬法院監(jiān)所職員錄》，江蘇高等法院司法處1947年4月編印。從事司法行政工作的人員越來越多，反映高等法院內(nèi)部行政事務(wù)的不斷增加，這變相擠占了本就十分寶貴的司法資源。司法行政人員的薪俸開支擠占了擴(kuò)招司法審判人員的預(yù)算，導(dǎo)致案件數(shù)量逐年增加，而審判人員卻無法擴(kuò)招。伴隨積案數(shù)量不斷增長，江蘇高等法院也只得抽調(diào)地院推事組成臨時庭，集中清理案件。(53)參見江蘇省檔案館：《呈為本院現(xiàn)因積案甚多擬援最高法院辦法抽調(diào)地院推事三員組織臨時庭限期六個月清理所需經(jīng)費(fèi)即在司法補(bǔ)照概算項下開支祈核示由》，卷宗號：1047-061-0038-0005。

第三，省級司法權(quán)力缺乏制衡。南京國民政府時期的高等法院，雖以法院冠名，但其職權(quán)范圍與當(dāng)代中國的省級法院不可同日而語。它是省內(nèi)最高審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)，集全省司法權(quán)于一身，是“全能型”的司法機(jī)關(guān)。依據(jù)現(xiàn)代司法理論，偵查、檢察、審判和司法行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)分權(quán)制衡、相互配合，以確保司法權(quán)不被濫用。南京國民政府則通過犧牲部分司法公正和監(jiān)督制衡為代價，來換取各省司法制度的盡早統(tǒng)一。民國時期，各級法院錯案、積案堆積如山，或可謂省級法院缺乏有效監(jiān)督和制衡所帶來的惡果。

第四，省級統(tǒng)管專業(yè)能力不足。從江蘇高等法院歷任院長、庭長(民國時期法院不設(shè)副院長一職)的履歷來看，他們多接受的是專業(yè)的法律教育，并無系統(tǒng)的行政業(yè)務(wù)經(jīng)歷。如時任院長林彪，其先后在上海圣約翰大學(xué)、威斯康星大學(xué)、巴伐利亞大學(xué)和柏林大學(xué)學(xué)習(xí)法律，并獲得法學(xué)博士學(xué)位。回國后擔(dān)任過上海租界臨時法院推事、司法院秘書等職務(wù)，并不具備行政管理經(jīng)驗和能力。強(qiáng)令一法律專業(yè)人士承擔(dān)紛繁復(fù)雜的行政管理事務(wù)，難免有強(qiáng)人所難之感。林彪在執(zhí)掌江蘇高等法院滿一周年時自述“深感肩負(fù)重任，未有片刻懈怠”。(54)《一年來之江蘇司法》，載《江蘇高等法院公報》1929年第12期。林彪的困惑并非其獨(dú)有，上海地院院長沈錫慶在面對復(fù)雜的監(jiān)所事務(wù)時，也在日記中記述：“予在司法界二十年來，向辦審判方面事務(wù)，故對于監(jiān)所方面實少接近。自十六年后，監(jiān)所歸法院主管，此次重掌滬院，乃不得不監(jiān)督看守所事宜，始與監(jiān)所人員漸相接近。一年以來，深覺辦理監(jiān)所者積習(xí)太深，大有不易整理之勢?！?55)前引，沈錫慶書，第202頁。由此可見，讓專業(yè)性較強(qiáng)的司法官來主理行政事務(wù)，實難謂人盡其才。

(二) 司法權(quán)較行政權(quán)處于弱勢地位

行政兼理司法在我國有著源遠(yuǎn)流長的歷史。中國傳統(tǒng)政治的最大特點(diǎn)是權(quán)力的高度集中和權(quán)力行使過程中對分工的忽略，更沒有審判權(quán)與司法行政權(quán)、普通訴訟與行政訴訟區(qū)分，也不存在審判獨(dú)立等現(xiàn)代司法概念。以清代地方案件的審理機(jī)關(guān)為例，先是州縣，再是道臺衙門/直隸州廳衙門/知府衙門，然后是按察使衙門，以至于督撫衙門，最后是刑部/三法司。從中可以看出，司法案件的審判權(quán)直接由地方行政部門行使，直到中央層面才由專設(shè)的司法部門掌理。

清末司法改革，在中央層面改大理寺為大理院，專掌審判，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一解釋法律，不再兼理案件復(fù)核，為國家最高審判機(jī)關(guān)；改刑部為法部，主管司法行政，不再兼理審判。在地方層面，1909年《法院編制法》規(guī)定新式審判組織分為四級，州縣設(shè)初級審判廳，府設(shè)地方審判廳，省設(shè)高等審判廳，中央設(shè)大理院，實行四級三審制。同時，將各省原設(shè)立的按察使司改為提法司，負(fù)責(zé)省級司法行政和法律監(jiān)督，其理由在于“不特司法與行政不能混淆，即司法與司法之行政亦應(yīng)區(qū)別，自非先設(shè)提法使，總理司法行政樞紐，則法曹分治之機(jī)關(guān)不備，即審判獨(dú)立之權(quán)限不明”。(56)《鄂督瑞奏改設(shè)提法使并分設(shè)屬官折》，載《大清宣統(tǒng)新法令》(第21冊)，商務(wù)印書館1909年版，第74頁。辛亥革命后的南京臨時政府參照域外做法，明確將司法權(quán)與行政權(quán)分開，作為兩種并行的國家權(quán)力來對待。隨后的北京政府，在司法與行政分開這件事上，也都沿襲了清末和南京臨時政府的政策，未作大的改動。

然而，清末以來的司法改革雖然從制度上確立了司法獨(dú)立原則，但現(xiàn)實中司法仍然難以擺脫行政權(quán)的影響。到1926年，除大理院與設(shè)于各省會的23所高等審判廳，以及位于通商巨埠的26所高等審判廳分廳外，在全國僅設(shè)立了66所地方審判廳及23所地方審判廳分廳?？h知事兼理司法衙門多達(dá)1800所。(57)參見那思陸：《中國審判制度史》，臺灣地區(qū)正典出版文化有限公司2004年版，第342-343頁。江蘇的情況前已述及，即便到1930年代也大體如此。這意味著，南京國民政府時期全國大部分地區(qū)仍處于行政與司法不分的狀態(tài)。縱然是在建立起新式法院的地區(qū)，位高權(quán)重的行政勢力以及手眼通天的利益集團(tuán)，仍然會肆無忌憚地干涉司法。如1911年底發(fā)生在江蘇山陽縣(今淮安)的姚榮澤殘殺革命二志士案，滬軍都督陳其美竟越過當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)，直接派人把案犯從蘇州押解到上海審訊。又如1917年底發(fā)生在安慶的“辮帥”張勛強(qiáng)占民宅案，起初時任安慶道尹徐鼎康畏于張勛權(quán)勢作出偏袒性判決，原告不服又起訴到安徽省高等審判廳，此時張勛已經(jīng)失勢，廳長本想依法判案，誰知新任安徽督軍倪嗣沖系張勛北洋舊友，前往說情，最終張勛勝訴。再如，1925年直奉戰(zhàn)爭爆發(fā)，山東省省長張宗昌在山東發(fā)布戒嚴(yán)令，明確規(guī)定用軍事法庭取代普通法庭，山東高等審判廳廳長張志為維護(hù)司法獨(dú)立積極反對，卻在當(dāng)年12月5日被張宗昌命手下秘密殺害。此種地方勢力干涉司法審判之案例，在當(dāng)時可謂不勝枚舉，也從側(cè)面反映出省級統(tǒng)管模式之困境。

值得注意的是，北京國民政府時期曾有行政長官監(jiān)督司法制度，即允許行政長官對司法機(jī)關(guān)行使特別監(jiān)督之權(quán)。民國時期曾任廣西省長的黃紹竑回憶道：“我記得在民十以前，省的司法是受省的行政首長監(jiān)督的，其他省是否如此，我不盡知道，至少廣西是這樣的?！?58)黃紹竑：《五十回憶》，岳麓書店1999年版，第426-427頁。國民黨奪取政權(quán)后，雖廢除了這一制度，但卻變本加厲實行以黨治國原則下的司法黨化政策，其特點(diǎn)是以國民黨為中心，由內(nèi)而外依次是行政系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)、國會系統(tǒng)、司法系統(tǒng)等，構(gòu)成一個同心圓結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)意味著靠近權(quán)力中樞越近，越容易取得更多資源，進(jìn)而擁有更大的權(quán)力。司法系統(tǒng)在這種權(quán)力體系配置下較為邊緣化，導(dǎo)致同級別之下，司法權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于行政權(quán)。(59)有關(guān)“司法黨化”的系統(tǒng)論述，參見李在全：《法治與黨治：國民黨政權(quán)的司法黨化(1923～1948)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。民國時期國家的政治結(jié)構(gòu)中，省級一直較為穩(wěn)定且相對獨(dú)立，同時也是權(quán)力最大的行政區(qū)劃。國民政府雖然廢除了省級行政機(jī)關(guān)首長監(jiān)督司法的做法，并將省級司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)視為兩個平等的主體看待，但由于兩個系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人政治地位的懸殊，司法依然受行政控制和干預(yù)。

申言之，在國民黨的黨國體制之下，官員的地位是由其黨內(nèi)地位決定的。1927年至1937年這十年間，江蘇省政府主席先后由鈕永建、顧祝同、陳果夫三位黨國元老擔(dān)任，而同時期江蘇高院院長則由在國民黨內(nèi)名不見經(jīng)傳的張君度、林彪、朱樹聲擔(dān)任，兩個系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人對比之下相形見絀。(60)參見江蘇省地方史志編纂委員會：《江蘇省志·司法志》，江蘇人民出版社1994年版，第6頁。根據(jù)《省政府委員會議條例》規(guī)定，高等法院院長還應(yīng)列席省政府會議，但僅能陳述意見，而無表決權(quán)。試想，省政府委員會議召開時，省主席主持，所有參加會議人員皆是來自行政系統(tǒng)的要員，僅有高等法院院長一人來自于司法系統(tǒng)，且還無表決權(quán)，在此種權(quán)力不對等的場域下，司法安能獨(dú)立于行政？事實上，確實存在高等法院院長因參加省政府會議時不慎得罪行政官員而獲罪的事例。1939年陜西高等法院院長黨積齡因在會議時與民政廳長王德溥發(fā)生爭吵，被后者懷恨在心。在探知黨積齡有吸食鴉片的惡習(xí)后，王德溥令公安局深夜翻墻進(jìn)入黨積齡住宅，搜獲鴉片煙具。黨積齡因此被判緩刑，就此脫離司法界。(61)參見中國人民政治協(xié)商會議陜西省委員會文史資料委員會編：《陜西文史資料》(第23輯)，陜西人民出版社1999年版，第93頁。省政府主席還對高等法院院長選任握有極大的話語權(quán)，甚至可以說是決定權(quán)。法學(xué)家楊兆龍曾指出：“各省高等法院院長之去留，不以有無學(xué)識經(jīng)驗為標(biāo)準(zhǔn)，而以與省府當(dāng)局之有無淵源為斷。其與省府當(dāng)局有淵源者，縱無學(xué)識經(jīng)驗或完善人格，司法行政當(dāng)局不敢輕予更調(diào)也。”(62)楊兆龍：《司法改革聲中應(yīng)注意之基本問題》，載《經(jīng)世》1937年第1期。曾長期在法界任職的林厚祺亦言：“司法行政部遴選各省高等法院院長時很重視他們與省主席的關(guān)系，或者干脆接受省主席的推薦，省主席也借以安置與他有關(guān)系的人。司法行政部只有在省主席沒有特別表示時才能自己決定人選。”(63)前引，福建人民出版社書，第61-62頁。

(三) 司法經(jīng)費(fèi)主要依賴地方財政

清末司法改革伊始，缺少足夠的司法經(jīng)費(fèi)和新式司法人才問題便凸顯出來。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計，當(dāng)時全國司法人才的缺口達(dá)50000人之多，專項司法經(jīng)費(fèi)更是毫無著落。晚清政府根本無力承擔(dān)普設(shè)新式法院的費(fèi)用，只得下詔稱“度支部統(tǒng)一財政未實行以前，籌措之權(quán)應(yīng)歸督撫，督同藩司或度支司任之，所有開辦費(fèi)須特別籌撥應(yīng)用”。(64)《各省城商埠各級審判廳籌辦事宜》，載《北洋官報》1909年第2185期。1910年，江蘇省地方財政虧空達(dá)118萬兩之多。(65)參見中國第一歷史檔案館：《為試辦全國預(yù)算擬暫行章程事》，卷宗號：03-9300-002。為創(chuàng)設(shè)新式審判機(jī)關(guān)而左支右絀的時任江蘇巡撫程德全在書信中主張，開辦審判廳不宜操之過急。其認(rèn)為：“費(fèi)筆墨之事業(yè)可以提前，費(fèi)錢之事業(yè)不能提前……弟對于審判廳亦同此處，年內(nèi)各處大半開廳，姑勿論經(jīng)費(fèi)之困難也，試問人才安在？法律安在？將來丑狀畢露，可以貌睹。何也？則以審判廳系費(fèi)錢之事業(yè)?！?66)中國第一歷史檔案館：《清末籌備立憲檔案史料補(bǔ)遺》，載《歷史檔案》1993年第3期。新式審判機(jī)關(guān)的籌備和建設(shè)由地方行政部門來統(tǒng)籌的權(quán)宜措施，從一開始就注定新成立的司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間有著不可忽視的依附關(guān)系。

盡管經(jīng)費(fèi)和人才多有支絀，但新式審判機(jī)關(guān)在部分省份還是從形式上得以廣泛設(shè)立。從1910年10月到1912年底，短短兩年間，新式審判機(jī)關(guān)在江蘇省得到迅速普及。江蘇省先后在江寧、清江浦(今淮陰)二地增設(shè)高等審判廳第一、第二審判分廳。至于地方審判廳屬于高等審判廳直接管轄的，除原已設(shè)立的吳縣、上海、常熟、金山、昆山、武進(jìn)、宜興、江陰等8處外，又增設(shè)吳江、松江、奉賢、南匯、青浦、川沙、無錫、靖江、太倉、嘉定、寶山、崇明等12處。其中，第一高等審判分廳管轄范圍除原已設(shè)立的江寧、丹徒2處外，又增設(shè)江浦、六合、句容、溧水、高淳、丹陽、金壇、溧陽、江都、儀征、高郵、興化、寶應(yīng)、泰縣、東臺、南通、如皋、泰興、海門等19處。第二高等審判分廳管轄范圍計有淮安、阜寧、鹽城、淮陰、泗陽、漣水、銅山、蕭縣、邳縣、睢寧、沭陽等12處。揚(yáng)中、碭山、沛縣、宿遷、東海、贛榆、灌云等8縣則設(shè)審檢所。上海、嘉定、寶山、崇明、松江、太倉、無錫、吳縣、丹徒、江浦、江都、興化、淮安、銅山、南通的地方審判廳，還附設(shè)了初級審判廳或地方審判廳分廳。

新式審判機(jī)關(guān)盲目擴(kuò)張的效果并不好。例如，江蘇省“自光復(fù)以后，省議會議決本年司法經(jīng)費(fèi)至百八十萬之巨，各縣審檢廳成立至百四十處之多。問其官吏，則法政速成之人才殆已搜索罄盡。問其經(jīng)費(fèi)，則議案有其名而實際無著”。(67)《江蘇司法獨(dú)立之現(xiàn)象》，載《法政雜志》1913年第1號。至1913年，北京國民政府遞裁一哄而上的各級審判廳，回歸縣知事兼理司法審判的傳統(tǒng)。江蘇境內(nèi)的初級審判廳和地方審判廳大多被裁，丹陽、青浦、蕭縣、淮陰等41處地方審判廳與同級檢察廳合并改組為審檢所，附設(shè)于縣知事公署內(nèi)。1914年，北京國民政府又頒布了《縣知事兼理司法事務(wù)暫行條例》和《縣知事審理訴訟暫行章程》。江蘇省據(jù)此又將兩所高等審判廳分廳和江寧、上海等11所地方審判廳分廳及已改組的各縣審檢所全部撤銷。至此，全省僅存設(shè)于蘇州的江蘇高等審判廳及設(shè)于江寧、上海的兩個地方審判廳。其余各縣之司法事務(wù)全部恢復(fù)縣知事兼理司法的傳統(tǒng)。1917年5月和1919年6月，北京政府先后頒布《暫行各縣地方分庭組織法》《縣司法公署組織章程》和《添設(shè)廳監(jiān)分年籌備計劃》。1922年7月，江蘇省復(fù)設(shè)吳縣地方審判廳。1923年1月，江蘇省成立丹徒地方審判廳。此后，迄至南京國民政府成立，江蘇省司法審判機(jī)構(gòu)再無變動。過去很長時間內(nèi)，學(xué)界對此多認(rèn)為是袁世凱意圖稱帝的倒行逆施之舉，然而首任江蘇高等法院院長張君度卻指出：“五十八縣之司法事務(wù)均歸縣知事兼理矣，承審員制因以產(chǎn)生。噫未始非袁氏稱帝及軍閥摧殘之所致也，嗣因江北各縣人民上訴不便?！?68)張君度：《江蘇司法概況》，載《江蘇》1929年第12-13期。在司法經(jīng)費(fèi)不足和新式法律人才匱乏兩大現(xiàn)實制約條件下，想要在短時間內(nèi)完成新式法院的普設(shè)是不可能的。熱河督統(tǒng)姜桂題亦指出：“竊維司法獨(dú)立，固屬憲政精神。而建設(shè)法庭，亦為文明國所不可少。固必審國家財力奚若，人民程度何如，而后因地因時，循序漸進(jìn)，乃能推行盡利，不至于病國害民?！?69)許國英：《民國十周年紀(jì)事本末》，臺灣地區(qū)人間世月刊社1966年版，第87頁。

與常規(guī)認(rèn)知不同，各省政府對于國民政府將司法權(quán)統(tǒng)一收歸中央，使司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于地方行政的做法并不抵觸，其中較具代表性的言論如：“照我十?dāng)?shù)年來的經(jīng)驗，如果認(rèn)為某一種業(yè)務(wù)有它的獨(dú)立性，則不如干脆獨(dú)立，直屬于中央。在民十四年以前，各省省長皆兼司法監(jiān)督，但并不見得司法在行政首長監(jiān)督的時期，就有什么好處?，F(xiàn)在司法完全獨(dú)立了，也并沒有什么不好的地方，這是一個非常好的例子?！?70)前引，黃紹竑書，第425頁。之所以出現(xiàn)這種認(rèn)知，是因為在省級統(tǒng)管模式下，各省司法經(jīng)費(fèi)均由省庫撥付。在各省財政都十分緊張的狀態(tài)下，省主席自然希望司法事務(wù)歸屬中央后，由國庫統(tǒng)一撥付，從而減少負(fù)擔(dān)。然而省主席的如意算盤并未如愿，國民政府以國庫困難為由，在把各省司法權(quán)收歸中央后，仍要求司法經(jīng)費(fèi)由各省自行負(fù)擔(dān)。由省級政府來承擔(dān)該省司法系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)，等同于為省級行政系統(tǒng)插手和干預(yù)司法事務(wù)提供了制度平臺，也使得高等法院不得不對省政府產(chǎn)生依附性。對于這種弊病，時人已有清晰認(rèn)知：“其實現(xiàn)在的司法經(jīng)費(fèi)問題，并不只是在數(shù)額與拖欠，而是在與行政的關(guān)系過于密切，換言之，即系未能于行政方面獲得獨(dú)立的保障?！?71)阮毅成：《行政與司法的關(guān)系》，載《中國法學(xué)雜志月刊》1936年第4期。司法院院長王寵惠在國民黨三屆三中全會上作工作匯報時，明確提出了“確定司法經(jīng)費(fèi)”的動議。1934年全國財政會議提出司法經(jīng)費(fèi)由中央負(fù)擔(dān)，但中央以“處于通盤籌劃之中”為借口，仍由各省自行負(fù)擔(dān)。此外，民國時期，由于戰(zhàn)亂頻繁和社會動蕩，各省財政自顧不暇，常?？丝刍蛳鳒p司法經(jīng)費(fèi)。以河北省為例，全省司法經(jīng)費(fèi)竟從1930年的240多萬驟降至1935年的100萬，連勉強(qiáng)維持都困難。(72)參見《各省司法概況報告》，載《中華法學(xué)雜志》1935年第11-12期。

各省高院院長為了司法經(jīng)費(fèi)能夠落實到位，均在其任內(nèi)使出渾身解數(shù)。如山東高院院長吳貞纘，任內(nèi)與省主席韓復(fù)榘關(guān)系密切。韓復(fù)榘在經(jīng)費(fèi)方面全力支持山東司法機(jī)關(guān)，不但經(jīng)費(fèi)發(fā)足，而且還另外撥款，以供增設(shè)法院、新式監(jiān)獄和看守所之用，以至于在全國各省中，山東法院辦得最好，多次受到司法行政部傳令嘉獎。(73)參見前引，福建人民出版社書，第62頁。浙江高院院長鄭文禮，積極出席省政府委員會議，從不缺席，為省主席張靜江所喜，在司法經(jīng)費(fèi)上給予了大力支持，先后添設(shè)多所新式法院和新監(jiān)獄。當(dāng)時擔(dān)任江蘇高等法院院長的林彪因長期留學(xué)歐美，對于國內(nèi)官場人情世故不甚熟悉，在編制十八年度法院預(yù)算時與省政府發(fā)生了激烈沖突，甚至在公函中諷刺省政府“側(cè)聞?wù)憬痉ń?jīng)費(fèi)十八年度預(yù)算總數(shù)為一百九十二萬一千六百六十五元，占全省收入百分之十幾。江蘇為首善之區(qū)，訴訟案件及監(jiān)所人犯倍于浙省。若如省議以一百二十萬概數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，供不應(yīng)求，實屬無法分配”，(74)《本院公函江蘇省政府覆十八年度預(yù)算無法削減請仍將原案提會核議由》，載《江蘇高等法院公報》1929年第8期。同時在預(yù)算報表中附上了山東省司法預(yù)算，借以對省政府施壓。雖然最后省政府勉強(qiáng)同意將該年度江蘇高等法院司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算追加到160萬元，但林彪此舉卻為省高等法院和省政府之間日后的沖突埋下了禍根。1933年，省政府以“省府與高院感情自難融洽”為借口，公然停撥司法經(jīng)費(fèi)。(75)參見《蘇省司法經(jīng)費(fèi)拮據(jù)之原因》，載《法律評論》1933年(總)第505期。失去省政府支持后，林彪迫于壓力，于1934年主動辭去院長職務(wù)。

彼時全國各高等法院中，運(yùn)行較好的兩所法院恰恰是設(shè)在上海公共租界和法租界的江蘇高等法院第二分院和江蘇高等法院第三分院。概因外國輿論施加壓力，認(rèn)為近代中國法院經(jīng)費(fèi)短缺和保障困難是造成中國法院司法不公和腐敗的主要原因。這兩所高等法院分院所處租界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，受理案件數(shù)量眾多，司法收入較多，不僅能完全覆蓋自身司法支出，而且能有較多結(jié)余。(76)參見上海檔案館：《民國二十二年十二月收入表》，檔案號：Q181-1-1017。這兩所高等法院分院特殊的履職環(huán)境，亦使其審理案件受到國內(nèi)外多方關(guān)注，各方都對這兩所高等法院分院的整體審理水平給予了相當(dāng)高的評價。(77)參見王立民：《上海租界與上海法制現(xiàn)代化》，載《法學(xué)》2006年第4期。由此可見，司法經(jīng)費(fèi)的充裕和獨(dú)立保障對法院的生存和發(fā)展至關(guān)重要。反過來講，彼時更大范圍的高等法院生存境遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及前述二者，其司法實績也就可想而知。

五、 結(jié) 語

檢閱近代中國司法制度史，司法改革始終是各方關(guān)注之焦點(diǎn)。無論是晚清政府、北京國民政府還是南京國民政府，都面臨著對外收回治外法權(quán)，對內(nèi)實現(xiàn)國家法制現(xiàn)代化，緩解內(nèi)外交困處境的任務(wù)。新式法院作為司法改革的主要載體，其建設(shè)、發(fā)展和運(yùn)轉(zhuǎn)情況，集中反映了近代司法改革的成效。南京國民政府為了盡快統(tǒng)一各省司法制度，以江蘇高等法院為模范，積極推行了高等法院省級統(tǒng)管模式。但這種模式在實踐中出現(xiàn)了種種弊端，如司法機(jī)關(guān)孤立化、省級司法地方化、司法機(jī)關(guān)行政化、審級制度被破壞、律師制度被架空、改革進(jìn)度不理想等。從設(shè)計制度來講，彼時司法審判權(quán)和司法行政權(quán)的配置過于集中，違背了一般司法規(guī)律；從外部因素來講，彼時同級司法權(quán)較行政權(quán)處于弱勢地位，且司法經(jīng)費(fèi)多依賴地方財政。這些都是南京國民政府時期省級統(tǒng)管模式運(yùn)行效果不彰的重要原因。

時至今日，當(dāng)代中國“省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”的改革正在如火如荼進(jìn)行。論者指出，本輪司法改革大力推行“省級統(tǒng)管”的目的，正是為了去除司法實踐中長期為人所詬病的“地方化”和“行政化”現(xiàn)象。(78)參見于曉虹：《“去地方化”與“去行政化”的博弈與平衡——2014年以來法檢人財物省級統(tǒng)管改革再審視》，載《中國法律評論》2017年第5期。撫今追昔，南京國民政府時期的高等法院省級統(tǒng)管模式及其實踐，或許能為今天的司法改革提供可資參考的經(jīng)驗教訓(xùn)。