蔣清華

一、 引 論

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是指規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)各方面工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)，調(diào)整黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)。(1)參見宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第165頁(yè)。最早使用“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”概念的中央文件是2016年12月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》。意見正式提出完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)就是在黨章之下，同黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)并列的四大“部門法”之一。意見指出：“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證?！?2)《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡(jiǎn)稱《中央黨規(guī)二五規(guī)劃》)，對(duì)完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)作出安排部署。2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》重申要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)等部門黨規(guī)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的法規(guī)形態(tài)。法是一種調(diào)整特定的社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范。(3)參見張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第72頁(yè)。法律部門獨(dú)立性的根據(jù)就在于自身獨(dú)有的調(diào)整對(duì)象，很多部門法的定義就是以揭示該法的調(diào)整對(duì)象來(lái)表述的。(4)例如我們耳熟能詳?shù)拿穹ǘx：調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。白皮書《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》(2011年10月)對(duì)于憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法等五個(gè)法律部門的解說，都指明了它們各自調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。所以，學(xué)習(xí)、研究一個(gè)部門法，基礎(chǔ)性的工作是弄清楚它的調(diào)整對(duì)象。那么，為何要以法律研究范式來(lái)考察黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)？

黨內(nèi)法規(guī)是黨務(wù)關(guān)系的調(diào)節(jié)器。(5)參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第151頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)姓“黨”，屬“法”。無(wú)論是作為一個(gè)現(xiàn)代的、成熟的普通政黨通過制定實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)開展自治和參政，還是作為一個(gè)全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政的馬克思主義政黨通過制定實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)來(lái)依法執(zhí)政，黨內(nèi)法規(guī)都是一種法治規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都是一種法治實(shí)踐。因而，需要“運(yùn)用法治邏輯去理性界定黨規(guī)的調(diào)整對(duì)象、確定其調(diào)整方式、定位其規(guī)范功能”，“運(yùn)用法治思維和法治方式管黨執(zhí)政，通過制定和實(shí)施黨規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨務(wù)關(guān)系主體、客體、內(nèi)容的制度化”。(6)前引⑤，宋功德書，第65、246頁(yè)。因此，在黨內(nèi)法規(guī)理論研究中，以體系化認(rèn)知實(shí)定規(guī)范為己任和看家本領(lǐng)的法學(xué)不能缺席。將法學(xué)范式注入黨規(guī)學(xué)的知識(shí)體系和話語(yǔ)體系，這與其說是法律學(xué)人的“專利”和榮光，不如說是我們的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

黨的十八屆四中全會(huì)正式把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之后，黨規(guī)研究全面快速發(fā)展，法學(xué)界也有愈來(lái)愈多的力量投入研究，以法學(xué)范式研究黨規(guī)的成果明顯增多，但還需繼續(xù)加強(qiáng)。一方面，就黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的研究而言，由于這一概念被明確提出的時(shí)間尚短，目前專題予以研究的成果還很少，(7)例如，施新州：《黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)基本規(guī)律研究》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期；陳雪、劉銳：《依法加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)——以新中國(guó)70年來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度變遷為視角》，載《中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2019年第6期；韓強(qiáng)、劉蒼瑜：《論加強(qiáng)新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度建設(shè)》，載《理論探討》2020年第1期；蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之法理證成》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期；柯華慶、楊明宇：《黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的理論基礎(chǔ)》，載《學(xué)術(shù)研究》2020年第5期；等等。其中的法學(xué)研究更是屈指可數(shù)。傳統(tǒng)的法理學(xué)、憲法學(xué)對(duì)依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政作了較多討論，以及政治學(xué)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原理、領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制等問題的深入探討，為發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)理論提供了深厚養(yǎng)分。同時(shí)，這些研究成果側(cè)重宏觀思考和價(jià)值分析，加之當(dāng)時(shí)成文公布的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)較少，根據(jù)實(shí)定的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范分析的成果比較缺乏，其中某些具體結(jié)論也未必適應(yīng)新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要。近年來(lái)，黨規(guī)建設(shè)進(jìn)入快車道，制定修訂了不少領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。習(xí)近平總書記于2018年8月在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”。(8)習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第267頁(yè)。這對(duì)理論界運(yùn)用法學(xué)原理和法治思維深入研究黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)提出了更高要求。另一方面，就黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的研究而言，主要是有關(guān)專著作了一般性的法理分析，(9)例如，前引⑤，宋功德書，第三章“調(diào)整黨務(wù)關(guān)系”；李軍：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第四章“黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系”；歐愛民：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)總論》，人民出版社2019年版，第七章“黨務(wù)法規(guī)關(guān)系”。具體到各個(gè)部門黨規(guī)的法規(guī)關(guān)系，專門深入的研究成果則是鳳毛麟角。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)具有獨(dú)立部門地位的關(guān)鍵在于它具有特定的調(diào)整對(duì)象，即黨與非黨組織和黨外群眾之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(這是黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可簡(jiǎn)稱為黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的特定調(diào)整對(duì)象，既是其區(qū)別于其他部門黨規(guī)的標(biāo)志，也是其區(qū)別于黨的十九屆四中全會(huì)提出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”概念的關(guān)鍵。(10)黨的十九屆四中全會(huì)決定所稱黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系包括6大制度，其中既有“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”等調(diào)整外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度，也有“不忘初心、牢記使命的制度”等調(diào)整自身建設(shè)關(guān)系的制度，以及“全面從嚴(yán)治黨制度”等調(diào)整監(jiān)督保障關(guān)系的制度。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系包括但不止于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，它強(qiáng)調(diào)了黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)息息相關(guān)，調(diào)整黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和管理關(guān)系的建設(shè)類法規(guī)要為堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)提供思想上、政治上、組織上、作風(fēng)上、紀(jì)律上的支撐和保障；調(diào)整外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)要把黨的建設(shè)成效轉(zhuǎn)化為黨的領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)能，掌舵國(guó)家治理體系高效優(yōu)質(zhì)運(yùn)轉(zhuǎn)。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系經(jīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整之后，形成具有主觀意志性的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系。本文的任務(wù)就是運(yùn)用法學(xué)范式，即法學(xué)共有的信念、框架、術(shù)語(yǔ)和方法，來(lái)分析領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的法理研究。

二、 領(lǐng)導(dǎo)主體的類型化認(rèn)識(shí)

領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的主體是指參加黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系、依規(guī)享有權(quán)利(職權(quán))和承擔(dān)義務(wù)(職責(zé))的主體，包括領(lǐng)導(dǎo)主體和被領(lǐng)導(dǎo)主體。本節(jié)分析領(lǐng)導(dǎo)主體。領(lǐng)導(dǎo)主體是黨組織，是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系主體中的主導(dǎo)方，可以從不同角度來(lái)分類認(rèn)識(shí)。

(一) 自立性黨組織與嵌入性黨組織

根據(jù)黨組織的設(shè)立是否依托于非黨組織，領(lǐng)導(dǎo)主體可分為兩類：自立性黨組織與嵌入性黨組織。(11)參見蔣清華：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度基礎(chǔ)理論研究》，人民出版社2019年版，第326-333頁(yè)。二者不是相提并論的，后者必須接受前者的領(lǐng)導(dǎo)，它們之間形成領(lǐng)導(dǎo)主體的雙層結(jié)構(gòu)。

自立性黨組織是指黨不依托于非黨組織而獨(dú)立設(shè)置的黨組織，分為黨的中央組織和地方組織。黨的中央組織首先由黨章第三章予以規(guī)定。中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間具有法理上的等級(jí)結(jié)構(gòu)，即黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，同時(shí)，中央委員會(huì)向全國(guó)代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作、接受監(jiān)督。中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)是黨的組織體系的大腦和中樞，是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。它們之間有一種授權(quán)關(guān)系，如中央委員會(huì)閉會(huì)期間，其職權(quán)由中央政治局及其常委會(huì)行使；中央政治局制定的方針政策，由其常委會(huì)組織實(shí)施。中央委員會(huì)總書記負(fù)責(zé)召集中央政治局會(huì)議和中央政治局常委會(huì)會(huì)議，并主持中央書記處的工作。2020年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》，對(duì)黨中央的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)方式、決策制度等作出規(guī)定。黨的地方組織首先由黨章第四章予以規(guī)定，主要是地方各級(jí)代表大會(huì)、地方各級(jí)黨委、地方各級(jí)黨委常委會(huì)。地方黨委在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。2015年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，對(duì)地方黨委的組成、職責(zé)、決策制度等作出規(guī)定。

嵌入性黨組織是指依托于政權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織而設(shè)立的黨組織，形象地講，即“鑲嵌”于非黨組織之中的黨組織，主要包括黨的基層組織、黨組。

黨的基層組織首先由黨章第五章予以規(guī)定，具體分為基層黨委、黨總支和黨支部，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的不同可分為：(1) 街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理。(2) 國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)、實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位(例如公立高校、公立醫(yī)院)黨組織，依照規(guī)定討論和決定本單位重大事項(xiàng)，同時(shí)保證行政領(lǐng)導(dǎo)人充分行使自己的職權(quán)。(3) 國(guó)家機(jī)關(guān)中黨的基層組織、實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織、非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織、社會(huì)組織中黨的基層組織，領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織，對(duì)業(yè)務(wù)工作主要是發(fā)揮引導(dǎo)、保證和監(jiān)督作用。目前，已制定《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，以及《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》《關(guān)于在個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)組織中加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的意見(試行)》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》等規(guī)范性文件，對(duì)這些基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作出規(guī)定。

黨組首先由黨章第九章予以規(guī)定，并且制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》。黨組是黨在縣級(jí)以上國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)、政府工作部門、人民團(tuán)體，以及中管企業(yè)、全國(guó)性重要文化組織、社會(huì)組織等單位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。此外，在對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融企業(yè)等單位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中可以設(shè)立黨組性質(zhì)的黨委(例如公安部黨委、銀保監(jiān)會(huì)黨委)，在本單位、本系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。黨組要討論和決定本單位業(yè)務(wù)工作中的重大問題，推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)。

(二) 黨中央與其他黨組織

根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的歸屬，領(lǐng)導(dǎo)主體可分為黨中央與其他黨組織兩類。黨中央是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的所有者，其他黨組織是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的使用者。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨中央是最重要的領(lǐng)導(dǎo)主體，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，黨中央掌握全部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。我們黨是按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體，所有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)都屬于中央，同時(shí)，按照充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則，由中央向地方和基層黨組織以及黨的工作機(jī)關(guān)等授權(quán)。授權(quán)首先是通過黨章作出的，其次通過黨的組織法規(guī)(如地方黨委工作條例、黨組工作條例、農(nóng)村基層組織工作條例)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)(如政法工作條例、宣傳工作條例)予以細(xì)化。地方黨委、基層黨組織行使地方、基層事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但必須貫徹落實(shí)黨中央和上級(jí)黨組織關(guān)于該地方、基層工作的決策部署，向上級(jí)黨組織請(qǐng)示和報(bào)告工作。

第二，黨中央掌握最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。按照黨章第16條第1款，以及2016年《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第三部分的規(guī)定，涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問題，只有黨中央才有決定權(quán)和解釋權(quán)，各部門、各地方的黨組織有建議權(quán)，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張；對(duì)于黨中央的決議和政策，有保留不同意見的權(quán)利，有按程序向上級(jí)黨組織直至黨中央提出意見的權(quán)利，但前提是堅(jiān)決執(zhí)行。

(三) 獨(dú)立性黨組織與輔助性黨組織

以上都是講的獨(dú)立性領(lǐng)導(dǎo)主體。具體承擔(dān)獨(dú)立性領(lǐng)導(dǎo)主體的一部分領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的機(jī)構(gòu)即為輔助性領(lǐng)導(dǎo)主體，其中比較重要的有黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、黨的工作機(jī)關(guān)。

黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)分為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是指黨委為加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門重要工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在此基礎(chǔ)上還擁有一定的獨(dú)立決策權(quán)。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如中央全面深化改革委員會(huì)、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)等，在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，負(fù)責(zé)相關(guān)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。目前，機(jī)構(gòu)編制工作條例、農(nóng)村工作條例等分別規(guī)定機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組等(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)?？梢钥紤]制定專門的黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作條例，明確(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立的條件、職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則等事項(xiàng)。

黨的工作機(jī)關(guān)主要包括辦公廳(室)、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。2017年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》，對(duì)黨中央和地方黨委工作機(jī)關(guān)的一般職責(zé)、各類工作機(jī)關(guān)的職責(zé)定位、決策制度等作出規(guī)定?？梢允跈?quán)其工作機(jī)關(guān)等實(shí)施一定的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，但應(yīng)當(dāng)由黨委履行的職責(zé)，不能授權(quán)。黨的工作機(jī)關(guān)作出的決定如果不適當(dāng)，本級(jí)黨委或者上級(jí)黨的工作機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷或者變更。紀(jì)委、黨的基層組織也會(huì)比照設(shè)立組織部、宣傳部等工作機(jī)構(gòu)。黨組性質(zhì)的黨委經(jīng)批準(zhǔn)也可以設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。目前，政法工作條例、宣傳工作條例、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例等分別規(guī)定政法委、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等黨委職能部門的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)?！吨醒朦h規(guī)二五規(guī)劃》提出要制定組織工作條例。

(四) 單純黨組織與融政性黨組織

根據(jù)黨組織是否與國(guó)家機(jī)關(guān)合設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)主體可以分為單純黨組織與黨政融合性黨組織(以下簡(jiǎn)稱為“融政性黨組織”)。融政性黨組織是指由黨政職能部門合并設(shè)立的黨的工作機(jī)關(guān)。根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)關(guān)于統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的改革決定和精神，黨中央和地方黨委的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)部門擁有對(duì)公務(wù)員、新聞出版、電影、宗教等特定事務(wù)的行政管理職能，同時(shí)對(duì)外保留或加掛有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的牌子。這有利于整合優(yōu)化力量和資源，加強(qiáng)黨對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，并提高治理效率。于是，融政性黨組織具有雙重身份：一是處于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系中開展黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)主體；二是處于行政法律關(guān)系中開展國(guó)家行政管理工作的行政主體。習(xí)近平總書記指出：“這次機(jī)構(gòu)改革，在黨中央有關(guān)職能部門加掛了政府機(jī)構(gòu)牌子，是因?yàn)檫@些部門承擔(dān)著管理職能，需要以政府名義開展工作?！谱釉趺从?，怎樣履行行政管理職責(zé)，要研究清楚，有一套相應(yīng)規(guī)則和程序?！?12)前引⑧，習(xí)近平書，第301頁(yè)。

一般來(lái)說，如果融政性黨組織要行使國(guó)家行政管理權(quán)，宜以對(duì)外保留或加掛的國(guó)家行政機(jī)關(guān)牌子的名義作出，這個(gè)時(shí)候它們不是領(lǐng)導(dǎo)主體，而是行政主體，其對(duì)公民、法人或其他組織作出外部行政管理行為要有國(guó)家法律法規(guī)上的依據(jù)。例如，在新聞出版管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署牌子的情況下，義務(wù)教育法、公共圖書館法把“出版行政主管部門”改為“出版主管部門”，從而黨的宣傳部門(不論以何機(jī)構(gòu)名義)是依據(jù)國(guó)法來(lái)管理有關(guān)事務(wù)；而諸如印發(fā)《出版物鑒定管理辦法》等抽象行政行為，作出行政許可、行政處罰等具體行政行為，則是以國(guó)家新聞出版署名義作出的；在對(duì)外作出行政管理行為之前如需對(duì)重大問題進(jìn)行政治性決策，就要依據(jù)宣傳工作條例、黨的工作機(jī)關(guān)條例中的決策制度等黨內(nèi)法規(guī)來(lái)進(jìn)行。融政性黨組織進(jìn)行內(nèi)部行政管理的依據(jù)可以是黨的自身建設(shè)法規(guī)。例如，在國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部，對(duì)外保留國(guó)家公務(wù)員局牌子的情況下，年度的中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)考試錄用公務(wù)員公告是以國(guó)家公務(wù)員局名義向社會(huì)發(fā)布的；黨的組織部門(不論以何機(jī)構(gòu)名義)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行內(nèi)部行政管理的依據(jù)，除了公務(wù)員法，還有中共中央辦公廳印發(fā)的《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，以及中央組織部制定的《公務(wù)員范圍規(guī)定》《公務(wù)員錄用規(guī)定》等一系列公務(wù)員管理法規(guī)，這些屬于黨的自身建設(shè)法規(guī)。黨的組織部門制定這些法規(guī)以及規(guī)范性文件是基于黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，身份是領(lǐng)導(dǎo)主體；依據(jù)這些法規(guī)進(jìn)行管理時(shí)則是行政主體。按林鴻潮教授的觀點(diǎn)，行政過程中有政治決策與法律執(zhí)行兩種不同性質(zhì)的活動(dòng)，融政性黨組織不論使用何種機(jī)構(gòu)的名義，只要它作出的是法律執(zhí)行性質(zhì)的行為，就應(yīng)視為行政主體。(13)參見林鴻潮：《黨政機(jī)構(gòu)融合與行政法的回應(yīng)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第4期。由于黨政合設(shè)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和國(guó)家行政權(quán)在實(shí)踐中會(huì)更加直接、深入地融合，因而應(yīng)注意通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)合理分工、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督等途徑處理好領(lǐng)導(dǎo)主體和行政主體雙重身份之間的關(guān)系。

三、 被領(lǐng)導(dǎo)主體的復(fù)合結(jié)構(gòu)

被領(lǐng)導(dǎo)主體是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系主體中的參與方，具有直接主體和間接主體的復(fù)合結(jié)構(gòu)，這是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的重要特征，與黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的對(duì)象效力問題息息相關(guān)。

(一) 直接/間接的被領(lǐng)導(dǎo)主體

我們常講的黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)的是黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。但完整地講，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括兩類領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系：一是內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即黨中央對(duì)全黨的領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織對(duì)黨員個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)；二是外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即黨對(duì)黨外的組織和個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)。在此種關(guān)系中，黨是領(lǐng)導(dǎo)者，黨外的組織和個(gè)人是黨所領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象主體(可簡(jiǎn)稱為領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象)。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象包括國(guó)家政權(quán)和社會(huì)力量?jī)纱蠓矫妗?/p>

就國(guó)家政權(quán)這類領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象而言，具體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及武裝力量組織(軍隊(duì)、武警部隊(duì)、民兵組織)。就社會(huì)力量這類領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象而言，具體包括8個(gè)民主黨派、無(wú)黨派人士、人民政協(xié)、基層群眾性自治組織、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等。另外，在很多場(chǎng)合，人民群眾(作為個(gè)人或者集體)也可直接成為領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象。

現(xiàn)在的問題是，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中的被領(lǐng)導(dǎo)主體是否就是非黨組織和非黨員(領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象)呢？本文認(rèn)為不能這么簡(jiǎn)單地來(lái)認(rèn)識(shí)，而應(yīng)區(qū)分直接的被領(lǐng)導(dǎo)主體和間接的被領(lǐng)導(dǎo)主體。直接的被領(lǐng)導(dǎo)主體是黨組織和黨員，間接的被領(lǐng)導(dǎo)主體是黨外的那些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象。這是關(guān)系到準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的重要問題，茲展開分析如下。

(二) 被領(lǐng)導(dǎo)主體復(fù)合結(jié)構(gòu)的規(guī)范考察

領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的確是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)最終想要影響的主體，但領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，是以直接的被領(lǐng)導(dǎo)主體作為橋梁的。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)直接約束的是設(shè)立在領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象中的黨組織及其黨員，而不是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象本身，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)并不對(duì)非黨組織或非黨員設(shè)定具體的必為性義務(wù)或者禁止性義務(wù)，也不賦予非黨組織或非黨員以具體的權(quán)利(指公法上的主觀權(quán)利)，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是通過規(guī)定黨組織和黨員應(yīng)當(dāng)開展哪些領(lǐng)導(dǎo)工作、如何實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即通過規(guī)范黨組織和黨員的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)非黨組織和非黨員的影響力的。這是考察實(shí)定規(guī)范得出的結(jié)論。

例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》明確了黨中央、地方黨委、黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組(黨委)各自對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，對(duì)于被領(lǐng)導(dǎo)的審判、檢察、公安、國(guó)家安全、司法行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)(條例統(tǒng)稱為政法單位)并未規(guī)定什么義務(wù)，規(guī)定的是“政法單位黨組(黨委)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央以及上級(jí)黨組織決定、決策部署、指示等事項(xiàng)，確保工作落實(shí)”(第30條)。

又如，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》第5條具體列舉了民主黨派成員、少數(shù)民族人士、宗教界人士、非公有制經(jīng)濟(jì)人士等12項(xiàng)統(tǒng)戰(zhàn)工作范圍，明確“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對(duì)象為黨外人士，重點(diǎn)是其中的代表人士”，但并未規(guī)定這些人員有什么具體義務(wù)。有學(xué)者以統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例規(guī)定了統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象為例來(lái)說明黨內(nèi)法規(guī)的效力對(duì)象從黨組織和黨員擴(kuò)張到非黨組織和非黨員。(14)參見前引⑨，歐愛民書，第171頁(yè)。本文認(rèn)為，這是混淆了工作的對(duì)象和法規(guī)效力的對(duì)象。

再如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》整體上歸為黨的自身建設(shè)法規(guī)，同時(shí)它規(guī)定本條例除了適用于黨中央、地方各級(jí)黨委中的領(lǐng)導(dǎo)人員，也適用于國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)中的領(lǐng)導(dǎo)人員；上列機(jī)關(guān)、單位選拔任用非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，參照本條例執(zhí)行(第4條)。這是黨管干部原則的要求，是一條領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范。這個(gè)規(guī)定也被作為黨內(nèi)法規(guī)的效力對(duì)象擴(kuò)張到非黨組織和非黨員的例子。(15)參見前引⑨，歐愛民書，第173頁(yè)。本文認(rèn)為需要辨析。該條例規(guī)定的主要內(nèi)容有兩個(gè)方面： 一是干部選任的條件，二是選任的程序。就選任條件而言，這是黨規(guī)對(duì)黨外人員設(shè)定某種標(biāo)準(zhǔn)，而非設(shè)定某種義務(wù)。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度中，執(zhí)政黨有權(quán)設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)、參照公務(wù)員法管理的群團(tuán)機(jī)關(guān)等單位的領(lǐng)導(dǎo)干部需具備的基本條件和資格要求，參政黨按照?qǐng)?zhí)政黨提出的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)教育培養(yǎng)自己的黨員，以輸送他們進(jìn)入國(guó)家政權(quán)和社會(huì)團(tuán)體中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是，條件不等于義務(wù)。要說義務(wù)的話，這是給擁有干部任免討論決定權(quán)的黨委(黨組)設(shè)定的按照條件開展選任工作的義務(wù)。就選任程序而言，條例適用于國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)、事業(yè)單位等非黨組織，實(shí)際上約束的是這些單位中的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)樗麄儾庞懈刹抗芾頇?quán)限。

概言之，黨組織單獨(dú)制定的文件“一般不會(huì)在黨外成為公民、法人和其他組織為或不為某種行為的直接依據(jù)”。黨組織與其他組織聯(lián)合制定的文件則“具有法律效力，它可以在黨外成為個(gè)人和組織實(shí)施相關(guān)活動(dòng)的直接依據(jù)”。(16)前引⑤，宋功德書，第519頁(yè)。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)而言(不含黨內(nèi)規(guī)范性文件)，絕大部分都是黨組織單獨(dú)制定的。(17)黨政聯(lián)合制定的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，例如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》。那么，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)一方面不給領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象設(shè)定強(qiáng)制性義務(wù)，另一方面又旨在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象產(chǎn)生強(qiáng)大影響力，這意味著領(lǐng)導(dǎo)主體在權(quán)利義務(wù)方面具有特殊性。這就要進(jìn)一步討論領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的內(nèi)容。

四、 領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的內(nèi)容

領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的內(nèi)容是指領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系主體圍繞領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)主體的權(quán)利和義務(wù)是一體的，即職權(quán)職責(zé)，例如制定政策、提出立法建議、推薦干部、進(jìn)行思想宣傳等。被領(lǐng)導(dǎo)主體的權(quán)利主要是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)參與權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)受益權(quán)等。在義務(wù)方面，對(duì)于直接的被領(lǐng)導(dǎo)主體即黨組織和黨員，其義務(wù)是服從黨中央和上級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的路線方針政策、遵守黨的紀(jì)律、執(zhí)行黨的決定、完成黨的任務(wù)等；對(duì)于間接的被領(lǐng)導(dǎo)主體即領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象，其義務(wù)主要是擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過法治方式貫徹黨的主張和意圖等。領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的運(yùn)行，以領(lǐng)導(dǎo)主體的職權(quán)為樞紐，所以，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系內(nèi)容的核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。要全面理解領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，需區(qū)別憲法層面上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)(部門法)層面上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，前者是后者的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在法學(xué)思維看來(lái)，二者不能等同。憲法上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是具有強(qiáng)制效力的，但它一般通過領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)，其效力的直接性主要發(fā)生在底線性重大政治判斷等場(chǎng)合。領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象發(fā)揮作用具有間接性，既不能以部門法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)效力的間接性來(lái)否定憲法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的約束力，也不應(yīng)把憲法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)直接適用于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系中去。

(一) 憲法位階的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

習(xí)近平總書記指出：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)。”(18)《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第34頁(yè)。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的政治邏輯，簡(jiǎn)言之，正如1921年3月列寧在《俄共第十次代表大會(huì)關(guān)于我們黨內(nèi)的工團(tuán)主義和無(wú)政府主義傾向的決議草案初稿》中所指出的，只有工人階級(jí)的政黨即共產(chǎn)黨才能“在政治上領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)，并且通過無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)全體勞動(dòng)群眾。不這樣，便不能實(shí)現(xiàn)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政”。列寧把這一點(diǎn)視為區(qū)別馬克思主義與工團(tuán)主義、無(wú)政府主義的重要標(biāo)志。(19)參見《列寧選集》(第4卷)，人民出版社1972年版，第483頁(yè)。堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義國(guó)家的一條根本政治原則，這必然要在國(guó)家根本大法上予以體現(xiàn)。確定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，是社會(huì)主義憲法與資本主義憲法的顯著區(qū)別。我國(guó)2018年憲法修正案將黨的領(lǐng)導(dǎo)載入正文，結(jié)束了黨的領(lǐng)導(dǎo)是否具有最高法律效力的爭(zhēng)議。憲法為我們提供了構(gòu)建“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”這一重要法學(xué)范疇的根本法依據(jù)。

那么，憲法確定的黨的領(lǐng)導(dǎo)是不是一種權(quán)力呢？有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)只是一種權(quán)利、權(quán)威，而不是權(quán)力，(20)例如，郭道暉：《權(quán)威、權(quán)力還是權(quán)利——對(duì)黨與人大關(guān)系的法理思考》，載《法學(xué)研究》1994年第1期；郭道暉：《論黨在法治國(guó)家中的地位與作用》，載《中外法學(xué)》1998年第5期；蔣秋明：《黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)》，載《學(xué)?！?000年第5期；李小萍：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)》，載《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2007年第4期；等等?；蛘咧皇巧鐣?huì)權(quán)力。(21)參見郭道暉：《社會(huì)權(quán)力與公民社會(huì)》，譯林出版社2009年版，第91頁(yè)。本文認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)當(dāng)然不是憲法第三章規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)(學(xué)界一般簡(jiǎn)稱為國(guó)家權(quán)力)，但也不是社會(huì)公權(quán)力、政治權(quán)利。所謂社會(huì)公權(quán)力或稱社會(huì)權(quán)力，是指社會(huì)主體(特別是政治團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體)因擁有社會(huì)資源而對(duì)社會(huì)和國(guó)家的支配力。(22)參見郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會(huì)化》，載《法學(xué)研究》2001年第1期。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，長(zhǎng)期執(zhí)掌國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力，不同于西方政治體制中的那種政黨，故不能用西式的政黨權(quán)利觀念來(lái)看待我們黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)絕非可以自愿選擇是否行使的權(quán)利；我們黨也不同于西方社會(huì)中的團(tuán)體組織或者我國(guó)的政治性團(tuán)體，故不能用社會(huì)公權(quán)力來(lái)定位黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

這里尤需討論那種區(qū)別“權(quán)力”和“權(quán)威”，從而認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是權(quán)威而非權(quán)力的觀點(diǎn)。這兩個(gè)概念是否本質(zhì)不同，理論上存有爭(zhēng)議。德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家韋伯(Max Weber)認(rèn)為權(quán)威意指對(duì)象的自愿服從，而權(quán)力意味著不得不服從。對(duì)此，美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家布勞(Peter M. Blau)提出質(zhì)疑。他指出，“具備合法性的權(quán)力即是權(quán)威”，韋伯強(qiáng)調(diào)權(quán)威的自愿主義因素，具有一定的誤導(dǎo)性，“因?yàn)闄?quán)威的命令是一種下屬不能隨意拒絕的命令”，“領(lǐng)導(dǎo)地位也被看作是權(quán)威的一種類型”。(23)[美]彼得·M.布勞：《社會(huì)生活中的交換與權(quán)力》，李國(guó)武譯，商務(wù)印書館2012年版，第298-299頁(yè)。美國(guó)政治社會(huì)學(xué)家丹尼斯·朗(Dennis H.Wrong)認(rèn)為權(quán)威的實(shí)質(zhì)就是發(fā)布命令，他稱贊布勞的上述觀點(diǎn)解決了這樣一個(gè)“事實(shí)上的悖論”：對(duì)(合法)權(quán)威的服從被普遍視為基于“同意的自愿”而非強(qiáng)制，然而同時(shí)又感到這種服從是“奉命的”或者“義務(wù)的”，并不同于說服。(24)參見[美]丹尼斯·朗：《權(quán)力論》，陸震綸、鄭明哲譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第57-58頁(yè)。我國(guó)學(xué)者段德敏認(rèn)為，“如果我們深入探究，任何權(quán)威事實(shí)上都難免帶有強(qiáng)制色彩，它不一定是直接的物理意義上的強(qiáng)制——如暴力手段的威懾，很多時(shí)候它象征著我們經(jīng)常所說的‘自由理性思考’的邊界，代表著‘到此為止、就這樣、相信和服從’這類斷語(yǔ)”。(25)段德敏：《權(quán)威作為自由的前提？——從規(guī)范角度思考政治權(quán)威》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。一些著名思想家沒有對(duì)權(quán)威與權(quán)力作出本質(zhì)的區(qū)分。例如，恩格斯在《論權(quán)威》(1873年)一文中討論了權(quán)威和服從。我國(guó)學(xué)者解讀認(rèn)為，在馬克思和恩格斯這里，權(quán)威就是權(quán)力的代名詞，二者憑借的物質(zhì)基礎(chǔ)、作用方式、產(chǎn)生的效果都是一樣的。(26)參見王滬寧主編：《政治的邏輯：馬克思主義政治學(xué)原理》，上海人民出版社2004年版，第178-179頁(yè)。又如，美籍法裔政治哲學(xué)家西蒙(Yves Simon)在1940年出版的《權(quán)威的性質(zhì)與功能》一書中指出：“權(quán)威是一種屬于一個(gè)人并通過一種命令而得到實(shí)施的作用力(an active power)，該作用力通過被另一個(gè)擁有自由意志的人看作是行動(dòng)規(guī)則的實(shí)踐判斷而得到實(shí)施?！?27)[法]耶夫·西蒙：《權(quán)威的性質(zhì)與功能》，吳彥譯，商務(wù)印書館2015年版，第7頁(yè)。在英美法學(xué)界，一些知名學(xué)者筆下的權(quán)威(authority)與“自愿”并無(wú)必然聯(lián)系，盡管沒有明說，但他們講的權(quán)威實(shí)際上就是權(quán)力。例如，當(dāng)代西方新自然法學(xué)派巨擘菲尼斯(John Finnis)認(rèn)為，如果某事物讓人們認(rèn)為是“排他性理由”，相信并依此行動(dòng)，那么該事物就是權(quán)威的。并且，這里的排他性理由，并不一定是人們真正理解的合理理由，人們并不一定能對(duì)該理由進(jìn)行評(píng)價(jià)，甚至人們也看到了某些起抵消作用的理由。(28)參見[英]約翰·菲尼斯：《自然法與自然權(quán)利》，董嬌嬌等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第186-189頁(yè)。又如，在當(dāng)代美國(guó)“新形式主義”法學(xué)代表人物肖爾(Frederick Schauer)看來(lái)，權(quán)威的核心特征在于它不是依靠“實(shí)質(zhì)理由”(substantive reasons，即韋伯等人所謂“自愿服從”之理由)，而是依靠“獨(dú)立于內(nèi)容的理由”(content-independent reasons)被賦予力量。(29)參見[美]弗里德里克·肖爾：《像法律人那樣思考：法律推理新論》，雷磊譯，中國(guó)法制出版社2016年版，第68-71頁(yè)。在英語(yǔ)世界中，權(quán)威常常被用來(lái)指稱公共權(quán)力，“authority”一詞有當(dāng)局、官方、行政管理機(jī)構(gòu)的意思，如United States Housing Authority(美國(guó)住房管理局)、Federal Financial Supervisory Authority(聯(lián)邦金融監(jiān)管局)。綜上，權(quán)威與權(quán)力并不是截然對(duì)立的關(guān)系。那種剔除權(quán)力因素的權(quán)威概念雖然也比較流行，但用它來(lái)定位黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并不符合當(dāng)代中國(guó)憲法體制。中國(guó)共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的憲法機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在屬性上不是政治權(quán)利，也不是國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力，它當(dāng)然是一種權(quán)威，但更應(yīng)明確它是一種獨(dú)立的公權(quán)力類型，即憲法確立的黨對(duì)各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的全面主導(dǎo)權(quán)，以及對(duì)公民的深度引領(lǐng)權(quán)，在公權(quán)力體系中居于樞紐地位，接受憲法精神的約束。(30)參見蔣清華：《現(xiàn)行憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)之法教義學(xué)闡釋》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第6期。

就憲法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而言，其首要任務(wù)是組織并協(xié)調(diào)國(guó)家權(quán)力的不同分支之間、國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間以及公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系。這其實(shí)是現(xiàn)代政黨的一個(gè)重要職能。早在20世紀(jì)初，著名的美國(guó)政治學(xué)和行政法學(xué)家古德諾(Frank Johnson Goodnow)以美國(guó)、法國(guó)、意大利的政治體制為例指出，如果國(guó)家行政機(jī)關(guān)沒有實(shí)現(xiàn)相當(dāng)程度的集權(quán)，而是最終處于有效的立法控制之下，那么就必然要靠政黨來(lái)協(xié)調(diào)政治與行政的關(guān)系；即使行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了集中和集權(quán)，存在一個(gè)相當(dāng)強(qiáng)大的政黨體制往往也是民治政府和高效行政的必要前提。(31)參見[美]弗蘭克·古德諾：《政治與行政——政府之研究》，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第107、109頁(yè)。我國(guó)著名憲法學(xué)家龔祥瑞先生也指出，“沒有政黨，就不能把獨(dú)當(dāng)一面的機(jī)關(guān)(部門)在方針政策上統(tǒng)一起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的目標(biāo)”。(32)龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年版，第285頁(yè)。就當(dāng)代中國(guó)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立起社會(huì)主義制度，剝削階級(jí)作為階級(jí)已經(jīng)被消滅，黨不僅代表工人階級(jí)，也代表全體人民，是使命型政黨而非利益型政黨，并且組織建構(gòu)起分工合作而非分權(quán)制衡的政權(quán)體制，因而中國(guó)共產(chǎn)黨能夠更好地履行權(quán)力協(xié)調(diào)和權(quán)利平衡的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)在同級(jí)各種組織中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

憲法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的立法實(shí)施包括兩個(gè)方面。在國(guó)法中，有關(guān)法律主要是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位作出原則性強(qiáng)調(diào)，在對(duì)象效力方面，主要是現(xiàn)役軍官法、公務(wù)員法、公職人員政務(wù)處分法對(duì)這些人員(不論是否中共黨員)明確規(guī)定了擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)。在黨規(guī)中，一系列領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)(包括組織法規(guī)以及有關(guān)規(guī)范性文件中的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范)確定黨對(duì)有關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，明確相關(guān)黨組織的具體領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，并規(guī)范其領(lǐng)導(dǎo)行為。此外，政協(xié)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、公立高校和醫(yī)院等單位的章程及內(nèi)部規(guī)章制度根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)作出執(zhí)行性規(guī)定。上述幾類規(guī)范共同構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范體系，其中領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是憲法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)立法實(shí)施的主渠道，是形成具體的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的基本依據(jù)。

(二) 作為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系內(nèi)容的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不僅是對(duì)黨章上黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的具體化，也是對(duì)憲法上黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的具體化，是黨對(duì)憲法進(jìn)行政治性實(shí)施的重要形式。無(wú)論是在黨內(nèi)法規(guī)體系中，還是在憲法制度體系中，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)都是一個(gè)部門法。在部門法層面，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在一個(gè)個(gè)具體的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系之中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象產(chǎn)生效力是有中介的，而不是直接強(qiáng)制作用于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象。

以《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》的規(guī)定為例(該條例整體上歸為黨的組織法規(guī)，其中含有重要的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范)，其中第7條規(guī)定，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)、各民主黨派和無(wú)黨派人士、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等“都必須自覺接受黨中央領(lǐng)導(dǎo)”。第8條規(guī)定：“全黨各個(gè)組織和全體黨員必須自覺服從黨中央，向黨中央看齊，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致。”這里的用詞是不同的：“接受”的兩個(gè)基本義項(xiàng)是“收取(給予的東西)”；“對(duì)事物容納而不拒絕”?！胺摹钡幕玖x項(xiàng)是“遵照；聽從”。(33)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書館2012年版，第659、399頁(yè)?！敖邮堋本哂行睦砩系恼J(rèn)同性，包括承受(accept)、采納(take up)?！胺摹眲t無(wú)論是否認(rèn)同都必須順從(obey)、照辦(comply with)。可見，如此重要的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨外的被領(lǐng)導(dǎo)者與黨內(nèi)的被領(lǐng)導(dǎo)者分別使用“接受”與“服從”等不同的措辭，反映了它們?cè)趶?qiáng)制性上存在區(qū)別。

2014年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在黨的科學(xué)理論和正確路線方針政策上，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平上，同時(shí)也體現(xiàn)在黨的嚴(yán)密組織體系和強(qiáng)大組織能力上?！?34)前引⑧，習(xí)近平書，第47頁(yè)。他還強(qiáng)調(diào)：“黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門要貫徹落實(shí)，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實(shí)，事業(yè)單位、人民團(tuán)體等的黨組織也要貫徹落實(shí)，黨組織要發(fā)揮作用。各方面黨組織應(yīng)該對(duì)黨委負(fù)責(zé)、向黨委報(bào)告工作。”(35)前引⑧，習(xí)近平書，第7頁(yè)。這一重要論述在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等非黨組織后面有“黨組織”一詞，就清楚地說明了：黨的組織、宣傳等部門作為直接的被領(lǐng)導(dǎo)主體，要直接貫徹落實(shí)黨中央決策部署；各類領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象作為間接的被領(lǐng)導(dǎo)主體，其黨組織要履職盡責(zé)推動(dòng)和保證領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象貫徹落實(shí)黨中央決策部署。中央黨校黨建部主任張志明教授認(rèn)為，習(xí)近平新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的突出特點(diǎn)和重大貢獻(xiàn)，就是把黨的領(lǐng)導(dǎo)首先界定為黨對(duì)自身建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，并把黨對(duì)自身建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)的重要性提到了前所未有的認(rèn)識(shí)高度。強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)黨的建設(shè)特別是對(duì)全面從嚴(yán)治黨的重要性，指出全面從嚴(yán)治黨的核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。(36)參見張志明：《十九大對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的創(chuàng)新》，載《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2018年第1期。也即，如果黨的自身建設(shè)不搞好，沒有堅(jiān)強(qiáng)有力的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就難以有效實(shí)現(xiàn)。

宋功德教授從黨內(nèi)法規(guī)一般原理角度指出，黨規(guī)針對(duì)黨外采用非強(qiáng)制性的調(diào)整方式，從對(duì)黨內(nèi)的直接作用拓展為對(duì)黨外的間接影響，黨規(guī)對(duì)黨外的影響力是一種事實(shí)上的來(lái)自黨規(guī)實(shí)施的支配力，黨規(guī)影響力的范圍可能大于、等于或小于黨規(guī)效力的范圍。(37)參見前引⑤，宋功德書，第106-112頁(yè)。為什么黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不直接約束領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象呢？施芝鴻同志指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是由憲法規(guī)定的，“這是具有強(qiáng)制性的”，“但這種強(qiáng)制性規(guī)定，是以中國(guó)近現(xiàn)代以來(lái)歷史的和人民的非強(qiáng)制性選擇為前提的”，同時(shí)也是以黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的“非強(qiáng)制性領(lǐng)導(dǎo)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的”。(38)參見《把我們黨治國(guó)理政的全部工作轉(zhuǎn)到法治化軌道上來(lái)的又一次偉大歷史轉(zhuǎn)折——全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任施芝鴻談十八屆四中全會(huì)》，載《秘書工作》2014年第12期。林尚立教授指出，“黨通過領(lǐng)導(dǎo)制度所實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)，不完全是權(quán)力直接作用領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的過程，而是領(lǐng)導(dǎo)制度與相關(guān)制度聯(lián)通互動(dòng)的過程”，“與其說黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是一種權(quán)力制度，不如說是一種工作制度與組織制度。工作制度是相對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)其組織之外的事務(wù)而言的，組織制度則是對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)自身而言的”。(39)林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，中國(guó)大百科全書出版社2017年版，第165、167頁(yè)。

本文認(rèn)為，憲法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的直接性與部門法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的間接性，這個(gè)道理就好比習(xí)近平總書記論述黨法關(guān)系時(shí)所講的：“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個(gè)執(zhí)政整體而言的，是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位而言的，具體到每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌?！?40)前引，中央文獻(xiàn)出版社書，第37頁(yè)。也即，憲法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主體是作為整體的黨，而部門法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主體是具體的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系中的具體黨組織。憲法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的效力是一個(gè)總體意義上的支配力量，其直接性體現(xiàn)在它創(chuàng)設(shè)了一種客觀價(jià)值秩序，包括具體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在內(nèi)的各種公權(quán)力都要在這個(gè)秩序框架之內(nèi)而非之外運(yùn)行；其他權(quán)力所參與形成的國(guó)家制度要同領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制度相協(xié)調(diào)而不能相背離；黨自己制定領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)具體領(lǐng)導(dǎo)主體的領(lǐng)導(dǎo)行為加以規(guī)范和保障，其他權(quán)力主體包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)制定領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。具體領(lǐng)導(dǎo)主體根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不是憲法層面的權(quán)力，而是部門法層面的權(quán)力，其運(yùn)行既要符合黨規(guī)，也要“在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”(黨章總綱的規(guī)定)，“把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來(lái)”(黨的十八屆四中全會(huì)決定的規(guī)定)。

所以，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)效力機(jī)制的設(shè)計(jì)堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，在具體領(lǐng)導(dǎo)行為的實(shí)施過程中，(1) 具體的執(zhí)政權(quán)(即領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的權(quán)力)是通過設(shè)在國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組織以及擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和各級(jí)管理人員的黨員開展領(lǐng)導(dǎo)工作來(lái)使國(guó)家機(jī)關(guān)作出的政策、法律和措施貫徹黨的主張，而不把黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)行為等同于一個(gè)具體組織內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)(管理)行為從而直接對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)下達(dá)命令；(2) 具體的社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)既可以通過國(guó)家機(jī)關(guān)出臺(tái)貫徹黨的主張的政策、法律和措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，又可以直接面向社會(huì)組織和個(gè)人進(jìn)行宣傳、教育、示范、引導(dǎo)，但也不直接要求他們必須做什么、不能做什么?？梢哉f，具體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)既不是直接的命令權(quán)(力)，也不是普通的建議權(quán)(利)，(41)參見蔣清華：《意見權(quán)：黨的執(zhí)政權(quán)屬性新探》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。而是以黨的憲法地位為基礎(chǔ)、以黨的組織體系為依托、以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)為軌道、以黨的紀(jì)律為保障而產(chǎn)生效力的意見權(quán)(力)。極少數(shù)黨的監(jiān)督保障法規(guī)對(duì)非黨組織或非黨員設(shè)定權(quán)利義務(wù)，(42)例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第34條規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)和組織、信訪等部門及其他有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)支持配合巡視工作。中共中央辦公廳印發(fā)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》第4條規(guī)定任何組織和個(gè)人有權(quán)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉控告黨組織、黨員違反黨紀(jì)的行為。是為了引入黨外力量來(lái)助力黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)，以支撐和保障黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)恰恰就不應(yīng)直接規(guī)定非黨組織和非黨員有服從黨的領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)制性義務(wù)。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)依靠直接作用于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的強(qiáng)制力來(lái)推行，則黨的建設(shè)就會(huì)失去內(nèi)生動(dòng)力，黨的先進(jìn)性、純潔性就可能喪失，從而在根本上危害黨的領(lǐng)導(dǎo)地位及執(zhí)政地位。

五、 領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的客體

領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的客體是指領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系主體的意志和行為所指向并作用的標(biāo)的，是主體間發(fā)生權(quán)利義務(wù)聯(lián)系的中介，主要包括權(quán)力、智力成果、特定利益、工作行為等幾類，限于篇幅，簡(jiǎn)述如下。

(一) 權(quán)力

作為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系客體的權(quán)力包括國(guó)家機(jī)關(guān)擁有的職權(quán)和社會(huì)主體擁有的公權(quán)力。黨對(duì)國(guó)家政權(quán)、社會(huì)力量實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，就是意圖讓國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)主體按照黨的意志和主張來(lái)行使國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力。例如，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》里的規(guī)定，黨組討論和決定本單位業(yè)務(wù)工作中的重大問題，并推動(dòng)本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程將黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)討論和決定企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理等重大事項(xiàng)，并推動(dòng)企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層依照公司法和本公司章程將黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為企業(yè)的決定。

(二) 智力成果

這主要有黨的基本理論、基本路線、基本方略，具體政策主張，社會(huì)意識(shí)形態(tài)，信息等。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》規(guī)定黨際之間實(shí)行長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針。《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定政法單位黨組(黨委)有權(quán)對(duì)影響國(guó)家政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大事項(xiàng)或者重大案件進(jìn)行研究，制定依法處理的原則、政策和措施。《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》規(guī)定牢牢掌握意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、引導(dǎo)社會(huì)輿論等。

(三) 特定利益

這是指為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)所需要調(diào)配和處理的利益。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》規(guī)定的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)、人員編制?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)、參照公務(wù)員法管理的群團(tuán)機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上黨委政府直屬事業(yè)單位等的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

(四) 工作行為

這是指為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)所要求開展的具體工作行為。例如，《社會(huì)主義學(xué)院工作條例》規(guī)定的教學(xué)、科研、對(duì)外交流等工作行為。《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》規(guī)定的縣級(jí)以上地方黨政主要負(fù)責(zé)人推進(jìn)法治建設(shè)的履職行為。

需說明的是，有體物(如辦公用房、公務(wù)用車)、特殊種類物(如作為貨幣的黨費(fèi))、人身權(quán)益(如黨員身份、榮譽(yù)稱號(hào)、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人信息)等這些常見的客體，可以是黨的組織法規(guī)關(guān)系、自身建設(shè)法規(guī)關(guān)系或者監(jiān)督保障法規(guī)關(guān)系的客體，而一般不成為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的客體，這是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的一個(gè)特征。

六、 結(jié) 語(yǔ)

本文嘗試以法學(xué)范式來(lái)定義黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，以法律關(guān)系的思維來(lái)解析黨的領(lǐng)導(dǎo)行為。在實(shí)踐意義上，這樣的分析為我們指引了完善領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的一個(gè)重要方向，即運(yùn)用法治思維著力圍繞領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容來(lái)設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，把誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)等重要事項(xiàng)納入制度軌道，以提高領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。在理論意義上，這樣的分析有助于我們明確黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的主要途徑；從領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的視角回應(yīng)了黨內(nèi)法規(guī)具有“溢出效力”(43)對(duì)此持肯定性觀點(diǎn)的系統(tǒng)論述，參見前引⑨，歐愛民書，第170-176頁(yè)；歐愛民、賀麗：《正當(dāng)性、類型與邊界——黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的理論建構(gòu)》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。、“直接的對(duì)外效力”(44)前引⑦，柯華慶、楊明宇書，第7頁(yè)。的觀點(diǎn)，明確領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)非黨組織和非黨員具有影響力而非直接約束力。所以，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)在提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位方面發(fā)揮作用是有限的，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)必須與組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)一道協(xié)同發(fā)力，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)實(shí)效性在根本上是靠加強(qiáng)黨的建設(shè)而不是黨規(guī)溢出效力。正因?yàn)槿绱?，十八大以?lái)黨中央強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)狠抓黨的自身建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨；十九屆四中全會(huì)提出的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系涵蓋領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之外的黨內(nèi)法規(guī)制度。

在學(xué)科建設(shè)意義上，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的一大部門，我們應(yīng)當(dāng)加快理論建構(gòu)，發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)。如果說領(lǐng)導(dǎo)概念是領(lǐng)導(dǎo)學(xué)的邏輯起點(diǎn)，那么，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)概念就是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)的邏輯起點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)這一范疇反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)作為一種獨(dú)特的權(quán)力行為需要受到制度規(guī)范的基本立場(chǎng)，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)通過規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以更好保證黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基本追求，構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)區(qū)別于領(lǐng)導(dǎo)政治學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)的理論標(biāo)記。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)可以成為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)的基石范疇，(45)基石范疇是概念之網(wǎng)的總紐結(jié)，體現(xiàn)出一門學(xué)問的理論基石，是一種理論體系(學(xué)派)區(qū)別于其他理論體系(學(xué)派)的標(biāo)記。參見張文顯：《論法學(xué)的范疇意識(shí)、范疇體系與基石范疇》，載《法學(xué)研究》1991年第3期。也是黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的一個(gè)基本范疇。并且，憲法規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為進(jìn)行規(guī)范，調(diào)整國(guó)家政治生活中的重要關(guān)系，是憲法制度體系的重要組成部分，在法治體系中實(shí)際上起到了憲法相關(guān)法的作用。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也是當(dāng)代中國(guó)憲法理論的一個(gè)重要概念，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)應(yīng)是我國(guó)憲法知識(shí)體系的組成部分，并且具有部門憲法學(xué)的地位。這對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系，具有重要意義。