劉 輝

（安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽合肥，230031）

一、引言

黨的十九大指出，“要全面推進(jìn)依法治國建設(shè)，不斷完善國家治理體系，健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，保障國家各級權(quán)利機(jī)關(guān)能夠切實(shí)維護(hù)人民利益?！睂徲?jì)長劉家義指出，“完善的審計(jì)監(jiān)督法律是保障國家審計(jì)執(zhí)行的法律依據(jù)，是推動(dòng)依法治國使命的基石，是改善國家治理體系建設(shè)的前提條件，是各個(gè)權(quán)利中心公正執(zhí)法的重要規(guī)范?！弊鳛閲抑卫眢w系最為重要的組成部分之一，國家審計(jì)監(jiān)督法律是否完善直接影響著國家的治理能力。所以，為有效提升國家治理水平和治理能力，結(jié)合于我國行政管理需求健全國家審計(jì)監(jiān)督法律迫在眉睫。

二、完善的審計(jì)監(jiān)督法律在國家治理中的作用

（一）審計(jì)監(jiān)督法律是國家治理體系中的基礎(chǔ)性制度約束

國家審計(jì)監(jiān)督法律不僅是國家治理體系之中的關(guān)鍵性元素，還是約束權(quán)力實(shí)施與使用，維護(hù)人民合法權(quán)益的基礎(chǔ)性制度規(guī)范，是推動(dòng)我國治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。[1]第一，憲法對于國家審計(jì)進(jìn)行了明確的規(guī)定，奠定了國家審計(jì)監(jiān)督法律的地位。審計(jì)監(jiān)督法律為審查政府部門財(cái)務(wù)情況提出了法律依據(jù)，能夠在法律層面上約束政府等各級部門運(yùn)用公共財(cái)產(chǎn)的行為，嚴(yán)格按照法律規(guī)定查處違紀(jì)亂紀(jì)情況。第二，國家審計(jì)監(jiān)督法律能夠增強(qiáng)國家治理體系的免疫力，對于防范濫用職權(quán)等現(xiàn)象有著較強(qiáng)的約束作用。國家審計(jì)監(jiān)督法律是為提升國家治理能力服務(wù)的，對政府部門的公共權(quán)力使用以及公共資金的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并審查國家治理制度是否在實(shí)際中獲得成效，有效防止國家治理漏洞，推動(dòng)治理體系的不斷完善。第三，國家審計(jì)監(jiān)督法律能夠牽制和約束權(quán)力和全力之間的關(guān)系，使得國家治理體系保持在一個(gè)平衡的狀態(tài)之下。通過國家監(jiān)督法律，公共權(quán)力被合理的分配，保障了有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督的國家治理原則。綜上所述，國家審計(jì)監(jiān)督法律在完善我國治理體系的過程中扮演著重要的角色，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度約束，為國家機(jī)關(guān)的正常穩(wěn)步運(yùn)行奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

（二）審計(jì)監(jiān)督法律是國家治理現(xiàn)代化的重要保障

要想實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化就必須要推動(dòng)國家治理體系建設(shè)，提升治理能力，使得國家可以有效地識(shí)別和抵御各種不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)，維持一個(gè)良好的治理秩序。[2]審計(jì)監(jiān)督法律是國家治理現(xiàn)代化的重要保障，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，國家審計(jì)監(jiān)督法律能夠保障國家審計(jì)能夠順利執(zhí)行下去，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共權(quán)力使用過程中的問題，查找出存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患和制度漏洞，以便于維護(hù)好國家治理秩序。第二，完善的國家審計(jì)監(jiān)督法律能夠有效的識(shí)別和防控國家的治理風(fēng)險(xiǎn)。我國精神文明建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，增加了國家治理的難度和復(fù)雜性，也增加了國家治理的風(fēng)險(xiǎn)。國家治理的終極目標(biāo)便是有效地降低治理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，保障人民的合理權(quán)益，推動(dòng)國家建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展。國家審計(jì)監(jiān)督法律能夠督促審計(jì)行動(dòng)能夠站在大局的角度分析和解決問題，制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為國家建設(shè)造成不必要的損失。第三，國家審計(jì)監(jiān)督法律是增強(qiáng)國家治理效能的重要支撐，通過對公共財(cái)務(wù)預(yù)算、資金分配等情況的監(jiān)督和約束來增強(qiáng)資金的運(yùn)用效率，有助于提升國家機(jī)關(guān)的運(yùn)行績效，達(dá)到降本增效，提升國家治理效能的作用。

三、基于國家治理背景下的審計(jì)監(jiān)督法律現(xiàn)狀及存在的問題

（一）審計(jì)監(jiān)督法律制度的現(xiàn)實(shí)狀況

1.《憲法》保障了審計(jì)監(jiān)督法律的地位

《憲法》是我國最高的法律代表，是所有法律立法的基礎(chǔ)。我國在1982年設(shè)立的憲法規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督國務(wù)院以及各級政府機(jī)構(gòu)的公共財(cái)產(chǎn)使用情況，擁有獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他機(jī)構(gòu)約束和干涉?！盵3]并于1983年成立了專門的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——審計(jì)署，直接由國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)全國的審計(jì)監(jiān)督?！稇椃ā繁Ｕ狭藝覍徲?jì)監(jiān)督法律的地位。

2.制定了專門的審計(jì)監(jiān)督法律

隨著時(shí)代的不斷完善和發(fā)展，國家的治理能力和治理范圍都得到了顯著地提升，這也為國家審計(jì)監(jiān)督法律提出了更高的要求。為適應(yīng)我國迅速發(fā)展的需求，持續(xù)推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督工作的落實(shí)，我國于2006制定了專門的審計(jì)監(jiān)督法律—《審計(jì)法》。[4]《審計(jì)法》的頒布實(shí)施象征著我國的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步完善，加速了我國治理能力提升的進(jìn)程，是現(xiàn)在監(jiān)督審核各級政府機(jī)關(guān)的主要法律依據(jù)。

3.《國家審計(jì)準(zhǔn)則》對審計(jì)監(jiān)督法律進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充

為更好的監(jiān)督政府部門使用公共資金的情況，落實(shí)《審計(jì)法》的監(jiān)管責(zé)任，我國于2010年重新修訂了《審計(jì)法實(shí)施條例》，進(jìn)一步完善了我國審計(jì)法律監(jiān)督體系。《審計(jì)法實(shí)施條例》就《審計(jì)法》中涉及到的監(jiān)督法律進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，幫助審計(jì)人員能夠嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行審計(jì)權(quán)限。針對審計(jì)監(jiān)督過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，為有效提升審計(jì)監(jiān)督免疫力，提升國家治理能力，我國于同年又出臺(tái)了《國家審計(jì)準(zhǔn)則》，對審計(jì)人員的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行了明確的規(guī)定，保障審計(jì)監(jiān)督工作高質(zhì)量穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）基于國家治理背景下的審計(jì)監(jiān)督法律存在的問題

1.現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督法律難以覆蓋到全部的領(lǐng)域

隨著我國治理能力的不斷提升，我國的審計(jì)監(jiān)督水平也實(shí)現(xiàn)了大范圍的增長，與之相比，審計(jì)法律改革的速度相對比較緩慢。我國現(xiàn)在執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督法律規(guī)定的審計(jì)監(jiān)督范圍只是局限在政府機(jī)關(guān)以及企事業(yè)金融單位對于公共資產(chǎn)的收支和使用情況，具有獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督權(quán)。但是歷史新時(shí)期的發(fā)展對于國家的治理體系提出了新的要求，這就需要進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督部門的監(jiān)督范圍，然而現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督法律難以滿足人們以及時(shí)代發(fā)展的訴求，為國家治理能力的提升以及廉潔政府的建設(shè)帶來的阻力。

2.國家審計(jì)的獨(dú)立性未能夠得到應(yīng)有的保障

國家審計(jì)監(jiān)督法律的實(shí)施具備獨(dú)立性，不受到其他機(jī)關(guān)的干涉和束縛。但是在實(shí)際執(zhí)行的過程中卻很難保持其獨(dú)立的特征，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性難以保障，我國《審計(jì)法》明確指出，國務(wù)院負(fù)責(zé)設(shè)立國家級審計(jì)機(jī)構(gòu)，地方縣級政府及其以上的機(jī)關(guān)設(shè)置同級的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)受到上級政府和審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理。這就意味著我國的各級審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)行審計(jì)的過程中容易受到政府部門的牽制，當(dāng)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位的問題時(shí)很容易受到政府的干擾，難以保障審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，對于我國治理體系的完善造成了阻力。二是審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性難以保障，審計(jì)經(jīng)費(fèi)需要經(jīng)過同級政府的審核和審批才能夠適用，但是按照《審計(jì)法》的要求審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要審計(jì)同級政府的財(cái)務(wù)使用情況，導(dǎo)致審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性很難保障，這也進(jìn)一步反應(yīng)了我國的治理機(jī)制不完善。三是審計(jì)人員的獨(dú)立性難以保障，《審計(jì)法》指出，地方政府的副審計(jì)長的任免權(quán)掌握在本級政府也就是被審計(jì)對象的手中，威脅了審計(jì)人員的獨(dú)立性。

3.審計(jì)監(jiān)督法律執(zhí)行不到位

在國家治理的背景下，為提升設(shè)計(jì)監(jiān)督法律的效能就必須要加強(qiáng)法律的執(zhí)行力度。但是在審計(jì)監(jiān)督法律執(zhí)行的過程中還存在如下問題：一是審計(jì)監(jiān)督缺乏專業(yè)性，互動(dòng)性存在缺失。具體體現(xiàn)在審計(jì)結(jié)果的公開性較差并存在一定的滯后性，難以協(xié)調(diào)政府各方的利益，不能夠達(dá)到良好的監(jiān)管治理效果?，F(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為民眾的審計(jì)監(jiān)督提供了良好的渠道，但是現(xiàn)在的審計(jì)監(jiān)督部門并沒有采取有效的方式調(diào)動(dòng)審計(jì)專家以及民眾參與到政府部門的審計(jì)監(jiān)督之中。較之于企業(yè)審計(jì)，國家審計(jì)存在自相矛盾的情況。審計(jì)監(jiān)督部門往往只是注重于所取得的“審計(jì)結(jié)果”，而不能夠有效的應(yīng)用審計(jì)結(jié)果，審計(jì)結(jié)果中存在的問題難以得到整改和落實(shí)。這主要是由于以下原因?qū)е碌?，一是我國的審?jì)監(jiān)督法律缺乏問責(zé)機(jī)制，尤其是各個(gè)政府機(jī)關(guān)的責(zé)權(quán)不明晰，體制不完善，導(dǎo)致難以追究其責(zé)任；二是審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏有效的糾正權(quán)限，許多的糾正意見不能夠被采納和接受；三是部門政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)法律意識(shí)淡薄，側(cè)重于追求短期利益，不認(rèn)真對待審計(jì)監(jiān)督問題的整改。以上原因?qū)е聦徲?jì)監(jiān)督問題整改困難，存在屢查屢犯的現(xiàn)象，使得審計(jì)監(jiān)督法律難以落實(shí)。

4.審計(jì)監(jiān)督法律規(guī)范性不足

如今，為適應(yīng)我國治理能力的步伐，我國的審計(jì)監(jiān)督法律也在不斷的完善和健全之中，但是在規(guī)范性上還有著一些不足，主要體現(xiàn)在如下方面：一是法律條文闡述不清晰，比如《審計(jì)法》指出，“地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，這項(xiàng)條文是為了增強(qiáng)審計(jì)的客觀性而明確的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”基礎(chǔ)，有著非常重要的意義。然而，審計(jì)監(jiān)督法律中并沒有清晰的劃分雙重領(lǐng)導(dǎo)各自應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)權(quán)限，也沒有清晰的界定審計(jì)監(jiān)督業(yè)務(wù)的范圍，和法律條文嚴(yán)謹(jǐn)性的要求不相符；二是關(guān)鍵性法律用語不準(zhǔn)確，站在審計(jì)原則的立場上分析，應(yīng)該要強(qiáng)制性公布審計(jì)結(jié)果，然而，《審計(jì)法》第十四條的規(guī)定卻存在關(guān)鍵法律用語不準(zhǔn)確的情況，出現(xiàn)“審前公告”等表述，使得人誤解為被審計(jì)單位有選擇審計(jì)結(jié)果公告與不公告的權(quán)利；三是程序和標(biāo)準(zhǔn)缺失?！秶覍徲?jì)準(zhǔn)則》主要是為了明確審計(jì)監(jiān)督責(zé)任和流程來制定的，但是其側(cè)重點(diǎn)主要是站在國家層面上，對于地方審計(jì)監(jiān)督的執(zhí)行缺乏必要的闡述，影響了地方審計(jì)監(jiān)督的精確性。

四、基于國家治理背景下的審計(jì)監(jiān)督法律未來走向

（一）拓展審計(jì)監(jiān)督法律覆蓋范圍

完善國家治理體系建設(shè)就必須要拓展審計(jì)監(jiān)督法律的覆蓋范圍。第一，審計(jì)監(jiān)督法律要覆蓋所有的監(jiān)督對象，對所有的涉及公共財(cái)產(chǎn)收支活動(dòng)的單位和個(gè)人進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；第二，要覆蓋所有的監(jiān)督過程，全面全方位的跟蹤審計(jì)監(jiān)督過程，及時(shí)地識(shí)別審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，防止審計(jì)漏洞；第三，要推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督的多元化發(fā)展。及時(shí)地轉(zhuǎn)變時(shí)候監(jiān)督的審計(jì)理念，滲入事前決策預(yù)防的審計(jì)理念，將審計(jì)監(jiān)督由靜態(tài)轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)多層次的審計(jì)監(jiān)督。當(dāng)然，審計(jì)監(jiān)督法律的全覆蓋必須要嚴(yán)格的落實(shí)和執(zhí)行下去，不能夠流于形式，杜絕在實(shí)施的過程中只是為了應(yīng)付審計(jì)監(jiān)督法律規(guī)定只是象征性地對相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督，而應(yīng)該做到深度監(jiān)督，嚴(yán)格審查，確保能夠履行審計(jì)監(jiān)督法律責(zé)任，提升國家治理效率。

（二）提升國家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性

《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》指出審計(jì)監(jiān)督單位要接受政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，這也就不可避免地導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督行為和結(jié)果會(huì)受到政府部門的影響，影響了審計(jì)監(jiān)督部門的獨(dú)立性。分析西方發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)可知，在法律上保障審計(jì)監(jiān)督不受政府部門約束的國家，其審計(jì)監(jiān)督擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性。所以，我國的審計(jì)監(jiān)督法律可以充分借鑒這些國家的經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合于本國的實(shí)際情況，可將審計(jì)監(jiān)督部門不在接受同級政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，直接接受與立法機(jī)關(guān)的控制，保障審計(jì)監(jiān)督部門的獨(dú)立性。我國現(xiàn)在實(shí)施的是人民代表大會(huì)制度，人民大會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督國務(wù)院的執(zhí)政情況，因此，我國的審計(jì)監(jiān)督部門可以由人民代表大會(huì)監(jiān)督，上級政府部門僅對其業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這就擺脫了審計(jì)監(jiān)督部門受到被審計(jì)對象的制約，獨(dú)立權(quán)受到干擾的情況。在審計(jì)人員以及審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性上，國家審計(jì)長由國家主席提名，地方審計(jì)監(jiān)督部門的由同級的人民代表大會(huì)審議并進(jìn)行備案。審計(jì)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和使用由審計(jì)監(jiān)督部門將詳細(xì)情況逐級向上審批，并且審計(jì)監(jiān)督部門在自身監(jiān)督權(quán)限范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)，保持著獨(dú)立性，不受政府部門的控制。

（三）完善審計(jì)監(jiān)督法律制度建設(shè)

法律的規(guī)范性對于審計(jì)監(jiān)督法律的執(zhí)行以及國家治理能力的提升有直接影響，也是法律的基本特征。在國家治理的背景下，必須要加大審計(jì)監(jiān)督法律的規(guī)范性建設(shè)，保障審計(jì)監(jiān)督部門能夠依法執(zhí)行審計(jì)任務(wù)。第一，要對審計(jì)監(jiān)督法律中闡述不清晰的部門進(jìn)行修訂，明確的界定相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，避免因?yàn)楸硎霾磺逦鷮?dǎo)致審計(jì)監(jiān)督難以統(tǒng)一，為不法分子提供可乘之機(jī)；第二，所有的審計(jì)監(jiān)督法律必須要準(zhǔn)確運(yùn)用法律用語，保障法律的嚴(yán)謹(jǐn)性，保障審計(jì)監(jiān)督部門按照審計(jì)法律規(guī)定實(shí)施審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，保障人們的利益；第三，健全和完善審計(jì)監(jiān)督法律標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化審計(jì)監(jiān)督流程，使得審計(jì)監(jiān)督在具體的執(zhí)行過程中能夠按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)嵤?，有法可依，進(jìn)一步推動(dòng)全面落實(shí)審計(jì)監(jiān)督法律機(jī)制，保障審計(jì)監(jiān)督能夠高質(zhì)量、高精度的完成，為國家治理體系建設(shè)創(chuàng)造良好的條件，達(dá)到服務(wù)于民的目的。

（四）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督法律效能

推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督法律的執(zhí)行與落實(shí)是在國家治理背景下維護(hù)人民利益的必要舉措，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督法律的效能。一是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的信息化建設(shè)，建立信息化審計(jì)監(jiān)督的模式，大幅度地提升審計(jì)監(jiān)督效率，除此之外，通過信息化渠道吸引審計(jì)專家以及人民群眾參與到審計(jì)監(jiān)督之中，增強(qiáng)國家治理體系的民主性的同時(shí)，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的公開性和透明性，贏得人民的信任和用戶。二是優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督流程，增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)人員的法律意識(shí)，通過細(xì)化審計(jì)監(jiān)督流程能夠?qū)崿F(xiàn)審計(jì)監(jiān)督工作的規(guī)范化建設(shè)，提升審計(jì)效率，防止審計(jì)漏洞；借助于提升政府機(jī)關(guān)人員的法律意識(shí)，使得他們能夠明確法律規(guī)定，加強(qiáng)自我約束，自覺遵守審計(jì)監(jiān)督法律，從根本上防止違法違紀(jì)的情況產(chǎn)生。三是要強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，增強(qiáng)對違法違規(guī)問題的整力度。第一，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督部門的處罰權(quán)，提升審計(jì)監(jiān)督部位的糾正能力，使得審計(jì)監(jiān)督工作能夠切實(shí)執(zhí)行到位；第二，要構(gòu)建事后問責(zé)機(jī)制，針對審計(jì)過程中出現(xiàn)的違規(guī)違法問題要給與一定的處罰，嚴(yán)厲打擊危害公共利益的事務(wù)，增強(qiáng)組織的協(xié)同性，規(guī)避審計(jì)過程中的屢查屢犯現(xiàn)象。

五、總結(jié)

完善的審計(jì)監(jiān)督法律是國家治理體系的重要保障，是提升國家治理水平的關(guān)鍵元素。在我國迅速發(fā)展和改革的重要時(shí)期，健全審計(jì)監(jiān)督法律勢在必行。本文分析了審計(jì)監(jiān)督法律存在的難以覆蓋到全部的領(lǐng)域，獨(dú)立性未能夠得到應(yīng)有的保障，執(zhí)行不到位，規(guī)范性不足等問題，在此基礎(chǔ)上提出對審計(jì)監(jiān)督法律改革方向的建議，希望能夠?yàn)榻∪珖抑卫眢w系獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。