劉松山

決議、決定是全國人大及其常委會行使職權的重要表現(xiàn)形式。但是，什么叫決議，什么叫決定，決議、決定所規(guī)范的事項分別是什么，與權力機關行使其他職權的載體有什么區(qū)別，兩者具有什么樣的法律效力，全國人大及其常委會在實踐中應當如何科學地運用決議、決定來行使職權，并為地方人大及其常委會行使職權提供參照和示范作用，等等，都是長期以來沒有引起足夠重視和充分討論的問題。從語義上考察兩個用語的具體含義，梳理和總結全國人大及其常委會建國以來運用決議、決定的具體實踐，并對其中的諸多問題展開研究，對于完善國家權力機關行使職權的方式方法，提高人民當家作主的質(zhì)量，具有重要意義。

一、決議、決定：兩個含義不甚清晰的用語

憲法對全國人大及其常委會的規(guī)定，主要是它們的組織和職權，但對各項職權行使的結果應當體現(xiàn)為何種法定形式，卻沒有直接或者從正面作出規(guī)定。這種情況不僅在憲法中存在，在全國人大組織法、立法法、監(jiān)督法等法律中也較多地存在。這就使得全國人大及其常委會作出了很多決議、決定，但這些決議、決定應當對應于全國人大及其常委會的哪些具體職權，在何種情況下適用，則很不清晰。除了憲法文本規(guī)定的不清晰外，還有以下問題值得注意。

（一）有關工具書和公文處理規(guī)范中的問題

20 世紀90 年代，由夏征農(nóng)主編的《辭海》是迄今為止很權威的工具書。按照《辭海》的解釋，決議至少有兩層含義：（1）裁決議論；（2）指會議所通過并用書面形式表示會議共同意見，要求貫徹執(zhí)行的結論，這種結論也稱為“議決案”。按照第一種意義的解釋，決議應當是對有不同意見的議論進行裁決的結果，即對不同意見進行裁決時，一般用決議。這個解釋的含義是明確的，容易理解。按照第二種意義的解釋，由會議通過的共同意見，稱為決議，這也容易理解?！掇o?！方忉屃藳Q議，隨后又對決定做了兩種含義的解釋：（1）就某一或者某些問題作出處理意見。國家機關通過會議作出的決定，與“決議”同義。（2）起主導作用?！?〕參見夏征農(nóng)主編：《辭?！罚虾＾o書出版社1989 年版，第415 頁。這里將對某一事物起主導作用解釋為決定，也比較易于理解。但是，將國家機關通過會議作出的決定也理解為與決議同義，則說明就某一或者某些問題，會議既可以作出決議，也可以作出決定，進而出現(xiàn)了對兩個用語做同義循環(huán)解釋的問題。這樣，將《辭海》中對決議的第二種含義的解釋，與對決定的第一種含義的解釋聯(lián)系起來，就可以認為，國家機關通過會議表示共同意見要求貫徹執(zhí)行的結論，既可以稱為決議，也可以稱為決定，即兩者是可以互換和通用的。這種解釋是否科學，能否適用于國家機關，特別是人大及其常委會行使職權中的各種情況，值得研究。

再看權威的《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋。這本工具書對決定做了三種含義的界定：（1）對如何行動做出主張；（2）決定的事項；（3）事物成為另一事物主導的先決條件，起主導作用?！?〕參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室主編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務印書館2013 年版，第708 頁。與此同時，它對決議的解釋是：通過一定會議討論通過的決定?！?〕同上注，第709 頁。這樣，也出現(xiàn)了前述《辭?！分械膯栴}，將決議與決定做了同義循環(huán)解釋，即決議就是一種決定。而且，按照這一循環(huán)解釋，對前面列舉三類事項所作出的決定，也都可以冠以決議的名稱。這就更讓人難以對決議、決定進行區(qū)分了。

當然，工具書的解釋主要還是普遍意義上的、學理上的，與不同情況的具體運用未必能對接起來。實踐中，決議、決定不僅是人大及其常委會的一種重要公文形式，也是黨的機關、行政機關以及其他國家機關的常用公文形式。對這兩個用語，中央辦公廳、國務院辦公廳自20 世紀80 年代以來，前后幾次發(fā)布的相關公文規(guī)范中都有明確的規(guī)定。第一次是1987 年國務院辦公廳發(fā)布的《國家行政機關公文處理辦法》。根據(jù)這個辦法的規(guī)定，決議、決定是兩個不同的公文種類。其中，經(jīng)會議討論通過并要求貫徹執(zhí)行的事項，用“決議”；對重要事項或重大行動做出安排的，用“決定”。從這個規(guī)定可以看出，行政機關對決議、決定兩種形式都可以使用，而且兩者有不同的適用條件和范圍。比如，經(jīng)會議通過的，應當叫決議，而對決定，就沒有明確要求由會議作出。但這個辦法對兩者適用的事項的規(guī)定，仍然存在不太容易區(qū)分的情況。比如，由決議通過的事項，與作出決定的“重要事項或重大行動”，究竟有什么區(qū)別，就不太好理解。再比如，決議是要求貫徹執(zhí)行，而決定對重要事項或重大行動做出安排，不也是要求執(zhí)行嗎？所以，兩者在效力上都要求貫徹執(zhí)行，實際是沒有區(qū)別的。

而2000 年國務院辦公廳發(fā)布的《國家行政機關公文處理辦法》在列舉公文的種類時，并沒有決議一項，只有決定，并規(guī)定，決定適用于對重要事項或重大行動做出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當?shù)臎Q定事項。為什么不把決議列入行政機關的公文形式？是否因為決議與決定在適用的范圍上有難以區(qū)分的原因？是否因為決議更多地適用于會議，而行政機關又實行首長負責制，因而應當由首長個人而非由會議決定重要事項？

而在黨的機關如何處理公文方面，1996 年，中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》，將決議、決定均定為黨的機關的公文種類。其中，決議用于經(jīng)會議討論通過的重要事項，決定用于對重要事項作出決策安排。這里，仍然強調(diào)決議適用于會議討論的事項。但是，對決定是不是要通過會議討論后作出安排，或者是由黨的機關負責人直接作出，條例沒有予以明確。從實際做法看，對重要事項的決策安排，不僅黨的機關負責人可以作出，黨內(nèi)的會議也顯然是可以經(jīng)過討論后作出的。所以，對于能否用由會議通過來區(qū)分決議、決定，仍然是模糊不清的。

到了2012 年，中辦、國辦印發(fā)了《黨政機關公文處理工作條例》。這個條例適用于黨的機關和行政機關。按照條例的規(guī)定，決議、決定均屬于黨的機關、行政機關的公文種類（這與前述2000 年《國家行政機關公文處理辦法》將決議排除在行政機關公文種類之外，又有不同）。其中，決議適用于會議討論通過的重大決策事項，決定適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當?shù)臎Q定事項。這樣，決議、決定的明顯區(qū)別還是，凡會議通過的叫決議，不宜叫決定。但從內(nèi)容上看，仍然難以區(qū)分哪些事項屬于只能由會議通過的“重大決策事項”，哪些屬于只能適用決定的，叫“對重要事項作出決策部署”。所以，從這個條例看，在黨的機關、行政機關那里，決議、決定似乎既有明顯的區(qū)別，但仍然有難以明確區(qū)別之處。該條例一直適用至今，所以問題也延續(xù)至今。

需要注意的是，這個條例只適用于黨的機關和行政機關，并不適用于人大及其常委會以及其他國家機關（但這個條例及前幾個條例的有關規(guī)定，對于對比認識人大及其常委會的決議、決定，具有重要的參考作用）。實際上，即使適用于人大及其常委會，也會遇到明顯的困境。比如，以是否由會議討論通過，作為區(qū)分決議、決定的標準，對人大及其常委會就不好適用。因為會議是人大及其常委會行使職權的唯一方式，無論是決議還是決定，都必須通過會議作出，而實踐中，各級人大及其常委會作出決議、決定的數(shù)量相當大，但迄今為止尚沒有相關權威機關對人大及其常委會如何使用決議、決定以及其他公文形式的問題進行規(guī)范。

研究人大制度的鼎盛時期是20 世紀八九十年代。這一時期（也是到目前為止）有兩本工具書對人大及其常委會決議、決定的解釋值得注意。一本是《人民代表大會制度辭典》（主編是原全國人大常委會辦公廳研究室主任劉政等負責同志，彭沖、王漢斌、曹志三位常委會領導人題詞，其權威性是不容置疑的）。這本詞典對決議的解釋是，“泛指國家機關、政黨、社會團體等經(jīng)一定會議討論通過、要求貫徹執(zhí)行、表示會議共同意見的文件”；對決定的解釋是，“泛指國家機關、政黨、社會團體、企事業(yè)組織等討論重大問題和行動并作出安排而形成的文件”?！?〕劉政、邊森嶺、程湘清主編：《人民代表大會制度辭典》，中國檢察出版社1992 年版，第56 頁。這個解釋當然適用于全國人大及其常委會作出的決議、決定。但仔細分析就會發(fā)現(xiàn)，決議與決定的明顯區(qū)別，還是以是否由會議通過為標準，至于決議中“表示會議共同意見”的內(nèi)容，與決定中“討論重大問題和行動并作出安排”的內(nèi)容，仍然是難以區(qū)分的。如前所述，人大及其常委會行使職權的形式就是舉行會議，無論作出決議還是決定，都要通過會議形成，那么，兩者又如何區(qū)別呢？而且，表示會議共同意見的過程，本身就可以說是討論重大問題和行動并作出安排的過程，所以，兩者的具體含義仍然是難以區(qū)分的。

另一本工具書是《人民代表大會工作辭典》（這本工具書由時任副委員長嚴濟慈題寫書名，無疑具有相當?shù)膰烂C性、權威性）。這本詞典對決議的解釋是，“泛指政黨、國家機關、社會團體等經(jīng)一定會議討論通過，要求貫徹執(zhí)行的具有指令性、法規(guī)性的文件”“其內(nèi)容一般包括作出決議的緣由和根據(jù)，所決議之事項及執(zhí)行中的要求”。對決定的解釋有兩種，其中與人大工作相關的一種是，“泛指政黨、國家機關、社會團體等為解決重要問題、布置重要行動而下達的，要求下級機關、部門或人員貫徹執(zhí)行的具有約束性的文件”?！?〕郝一主編：《人民代表大會工作辭典》，中國科學技術出版社1992 年版，第321 頁。這個解釋與前一部工具書的解釋，在表述上有所不同，但仍然難以對兩個用語做出明確區(qū)分。

從上述情況看，有關人大工作的工具書也未能解決決議、決定含義的區(qū)別問題。主要有兩個癥結：（1）作出決議、決定的形式難以區(qū)分。如果以是否以會議通過為標準，在其他黨政機關可以作區(qū)分，但在人大及其常委會就不好區(qū)分。因為無論是作出決議還是決定，都必須是通過開會的形式。（2）決議、決定分別應當規(guī)定什么內(nèi)容，不好區(qū)分。

（二）決議、決定的性質(zhì)不好把握

全國人大及其常委會表決通過的決議、決定，能否一概地說是法律，或者法律的一種特殊形式？前述《人民代表大會制度辭典》在解釋這兩個用語時，明確說：“國家權力機關和它的常設機關依法通過和發(fā)布的具有法律約束力的規(guī)范性決議，是法的淵源之一”“國家權力機關依法發(fā)布的具有規(guī)范性的決定，屬于法的淵源范圍”?！?〕同前注〔4〕，劉政、邊森嶺、程湘清主編書，第57 頁。而《人民代表大會工作詞典》對這兩個用語的解釋，也有類似的內(nèi)容：“國家機關通過的決議有規(guī)范性決議和非規(guī)范性決議之分，其根據(jù)憲法和法律所作出的決議是法的重要淵源之一”“國家機關根據(jù)憲法和法律發(fā)布的具有規(guī)范性的決定，屬于法律的淵源范圍”?！?〕同前注〔5〕，郝一主編書，第321 頁。

按照上面的解釋，決議、決定可以分為具有法律約束力或者規(guī)范性的決議、決定，以及不具有法律約束力或者非規(guī)范性的決議、決定兩類。其中，一個決議、決定，只有同時具備以下兩個條件，其性質(zhì)才是法，屬于法的淵源之一：（1）依法作出或者發(fā)布；（2）具有法律約束力或者規(guī)范性。據(jù)此，全國人大及其常委會通過的決議、決定，只要符合這兩個條件，雖然不是結構完整的法律，但也應視為法律的特殊形式，屬于法律的淵源。反過來說，如果不具備上述兩個條件的決議、決定，其性質(zhì)就不是法律了。但以上兩個條件在實踐中很難完全站得住。

先說第一個條件，全國人大及其常委會所作出的決議、決定，有的有憲法法律的依據(jù)，有的沒有憲法法律的依據(jù)。如果沒有憲法法律的依據(jù)，所作出的決議、決定卻具有明確的規(guī)范性和法律約束力，仍然應當說具有法律性質(zhì)，不能說就不是法，不屬于法的淵源了。

再說第二個條件。針對一件決議、決定，籠統(tǒng)地說具有法律約束力或者規(guī)范性，比較容易。但是，如果將法律約束力或者規(guī)范性這些概念性、學理性的說法，在實踐中加以細化和分類，恐怕就不那么容易了。比如，全國人大會議每年要對“一府兩院”的工作報告進行審議，并對工作報告作出一個決議。而這個決議的內(nèi)容既可以詳細，也可以簡明；既可以分析形勢，闡明態(tài)度立場，強調(diào)工作重點，也可以總體評價，不針對問題，僅在政治上向各級國家機關和全國各族人民發(fā)出號召。那么，能否簡單地說這類決議就不是法律的特殊形式，不具有法律的約束力或者規(guī)范性，不屬于法律的重要淵源？而全國人大及其常委會作出的不少決定，也有這樣的情況，能否說它們就不屬于法律的淵源呢？恐怕也不能。由于決議、決定的內(nèi)容十分龐雜，表述的方式方法、風格特點具有很大的靈活性，所以，籠統(tǒng)地用是否具有法律約束力或者規(guī)范性來衡量并加以定性，是很難的。

而以上所述實際是有一個假設，即決議、決定至少有一類是屬于法律性質(zhì)的，具有法律約束力。而與法律性直接對應的一般是指政治性，那么，是不是全國人大及其常委會的決議、決定還有一種屬于政治性質(zhì)的？如果有，這種政治性質(zhì)的決議、決定，又有什么標準和特點？是否具有約束力或者規(guī)范性？與法律性的決議、決定又有什么區(qū)別？而除了這兩類性質(zhì)之外，還有沒有其他性質(zhì)的決議、決定，或者說是既不能歸于法律性質(zhì)，也不能歸于政治性質(zhì)的決議、決定？這些問題都需要慎重研究。

（三）決議、決定的法律效力不明確

決議、決定，一般被認為與法律具有同等效力，但仔細分析下來，有幾個問題值得注意。

1.前述兩本人大工作詞典中的相關解釋。其中，《人民代表大會制度詞典》強調(diào)，決議、決定都“必須以憲法、法律為依據(jù)，不能與之相抵觸”，地方人大及其常委會通過和發(fā)布的決議、決定，還不能與地方性法規(guī)相抵觸?！?〕同前注〔4〕，劉政、邊森嶺、程湘清主編書，第56 頁。按照這個解釋，人大及其常委會決議、決定的法律效力，顯然比憲法、法律以及同級地方人大及其常委會的地方性法規(guī)低。全國人大及其常委會作出的決議、決定，不僅要有憲法法律的依據(jù)，且不能與憲法法律相抵觸。而如前所述，《人民代表大會工作辭典》則強調(diào)，國家機關“根據(jù)憲法和法律所作出的決議”“根據(jù)憲法和法律發(fā)布的具有規(guī)范性的決定”，才屬于法律的淵源?！?〕同前注〔5〕，郝一主編書，第321 頁。既然以憲法法律為根據(jù)，決議、決定的法律效力當然就不僅在憲法之下，而且在法律之下了。所以，根據(jù)這兩本權威工具書的解釋，可以得出的清晰結論是，全國人大及其常委會所作出的決議、決定，法律效力是低于憲法法律的。當然，這兩本工具書都是近30 年前的，但問題是，從那時至今，并沒有法律規(guī)定或者其他相關權威的表述來對這一解釋做改變或者矯正。

2.憲法法律的相關規(guī)定。憲法和立法法、監(jiān)督法、地方組織法等法律，在對法的位階和立法監(jiān)督等問題作出規(guī)定時，都有一個明確的內(nèi)容，即行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸，設區(qū)的市的地方性法規(guī)不得與本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。但憲法和法律均沒有規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得與全國人大及其常委會的決議、決定相抵觸，也沒有規(guī)定，設區(qū)的市的地方性法規(guī)不得與本省、自治區(qū)人大及其常委會的決議、決定相抵觸。這至少說明，全國人大及其常委會的決議、決定（除非這個決議、決定本身就是法律），不是審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)的上位法依據(jù)，也可以進一步說明，它們的法律效力是不能一概地與法律同等視之的。

對這個問題的認識，從地方組織法制定和修改的一段歷史中也可以找到線索。1979 年全國人大制定的地方組織法曾經(jīng)規(guī)定，省級人大及其常委會“在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下”，可以制定地方性法規(guī)。按照這一規(guī)定，地方性法規(guī)不得抵觸的上位法，不僅包括憲法、法律，還包括政策、法令、政令等，而什么叫政策、法令、政令，實際很難界定。全國人大及其常委會的決議、決定，當然可以是政策、法令、政令的表現(xiàn)形式（這個問題下文還將述及），所以，其位階和法律效力高于地方性法規(guī)，應當沒有疑問。

但是，1986 年修改地方組織法時，刪除了上述“政策、法令、政令”的表述，僅規(guī)定地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，較大市的法規(guī)同時還不得與本省、自治區(qū)的法規(guī)相抵觸。為什么要做這樣的修改？王漢斌在1995 年修改選舉法和地方組織法座談會上解釋說，目的是為了簡化較大市法規(guī)的批準程序，加快審批進度，“省里只考慮是否與憲法、法律、法規(guī)相抵觸”“內(nèi)容好不好，對不對，應該由較大的市自己負責”。這雖然是程序問題，但實質(zhì)上是放權，是賦予地方更大的立法權限。聯(lián)系到這種向地方的放權，王漢斌還進一步舉例說到了對國務院的放權：對國務院特區(qū)辦起草的廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例，全國人大常委會也是“就批準，一個字也沒改”，文字內(nèi)容由他們負責?！?0〕參見王漢斌：《社會主義民主法制文集》（下），中國民主法制出版社2012 年版，第483 頁。將地方組織法的這一修改與王漢斌的解釋結合起來，就可以有這樣的認識：由于全國人大及其常委會決議、決定所涉及的內(nèi)容非常寬泛，其與政策、法令、政令很難做明確的區(qū)分。如果要求行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得與決議、決定相抵觸，那么，就不可避免地要對法規(guī)的內(nèi)容進行過度審查，這就容易干預國務院和地方制定法規(guī)的內(nèi)容，拖慢立法審批的進度，是不符合處理全國人大與國務院關系以及向地方放權的宗旨的。所以，地方組織法就只規(guī)定地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)以及省級法規(guī)相抵觸，這樣，全國人大及其常委會所作出的決議、決定，就顯然不能一概地視為法律，并與法律具有同等效力了。

3.決議、決定本身的復雜性。全國人大及其常委會作出的決議、決定，既包括全國人大的決議、決定，也包括它的常委會的決議、決定，那么，是否要明確全國人大的決議、決定，效力一律高于常委會作出的決議、決定或者制定的法律？而如前所述，決議、決定所包含的內(nèi)容又十分寬泛，同一主體作出的不同內(nèi)容的決議、決定，其法律效力有無高下之分？同樣，一個涉及宏觀、全局、長遠的政治內(nèi)容的決議、決定，其效力是否高于一個單純的法律問題的決議、決定？比如，一個單純的法律問題的決議、決定，與其他重大問題的決議、決定，其效力有無高下之分？再比如，一件法律問題的決定，其法律效力與一部完整的法律有無區(qū)別？而在決議和決定之間，其法律效力有沒有區(qū)別？這些問題都是需要研究回答的。

二、1982 年《憲法》實施前的決議、決定適用情況

1982 年《憲法》之前，全國人大及其常委會對決議、決定的使用，可以分為兩個階段。第一個階段是1949 年《共同綱領》至1954 年《憲法》之前的情況，第二個階段是1954 年《憲法》之后的情況。對這兩個階段做適當?shù)膭澐?，是必要的?/p>

（一）從《共同綱領》到1954 年《憲法》之前

1949 年，中國人民政治協(xié)商會議制定了具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領》。從《共同綱領》開始實施到1954 年《憲法》之前，全國政協(xié)代行了全國人大的職權，在政協(xié)閉會期間，中央人民政府委員會又實際行使了應當由后來設立的全國人大常委會行使的職權。至于全國政協(xié)和中央人民政府委員會行使職權的表現(xiàn)形式有哪些，《共同綱領》規(guī)定得并不詳細，更沒有對決議、決定兩種形式作出具體規(guī)定。對決議、決定作出較多明確規(guī)定的是《中央人民政府組織法》。根據(jù)這部法律的規(guī)定，中央人民政府實行的是委員會制，名稱就叫中央人民政府委員會。中央人民政府委員會通過會議形式行使職權，每兩個月舉行一次會議，而會議通過的結果就是決議。中央人民政府委員會的會議，須有過半數(shù)的委員出席始得開會，須有出席委員過半數(shù)的同意，始得通過。也就是說，中央人民政府委員會通過決議，實行合議制和過半數(shù)同意的表決原則。除了明確規(guī)定這一原則外，《中央人民政府組織法》還有一條針對政務院及其所屬機構作出決議的具體規(guī)定，即：政務院所屬各委、部、院、署、行、廳，可以由中央人民政府委員會決議增加、減少或者合并。也就是說，政務院下屬機構的調(diào)整，須由中央人民政府委員會以決議的方式作出。當然，這個決議也是由會議通過表決作出的。

值得注意的是，《中央人民政府組織法》在規(guī)定中央人民政府委員會作出決議的同時，還規(guī)定，政務院其所屬各委、部、會、院、署、行以及地方政府，均可在權限范圍內(nèi)頒發(fā)決議。為什么政務院等行政機關也有權發(fā)布決議呢？從建國初期政務院的組織領導體制上，似乎可以找到有說服力的線索。根據(jù)《中央人民政府組織法》和1949 年由中央人民政府委員會會議通過的《政務院所屬各機關組織通則》的規(guī)定，召開會議不僅是中央人民政府委員會，也是政務院及其所屬各機關行使職權的重要形式。其中，政務院的政務會議每周舉行一次，其決議和命令也須由出席會議的政務委員過半數(shù)同意始得通過，而政務院所屬各機關也一律實行委務會議、部務會議、會務會議、院務會議等會議制度。由此可見，在很大程度上可以說，與中央人民政府委員會一樣，政務院及其所屬機關實行的也是多數(shù)通過的會議制，與現(xiàn)在行政機關實行的首長負責制有很大區(qū)別，而與此相應，由會議通過的很多重要決策就被稱為決議。由這一線索進一步延伸即可發(fā)現(xiàn)，為什么前述幾類工具書在區(qū)分決議、決定時，都一概將由會議討論通過的決策稱為決議了。應當說，工具書的解釋是此前實踐做法的一類總結。

但是，《中央人民政府組織法》在規(guī)定決議以及法律、法令、命令、施政方針等公文形式時，卻沒有一處關于“決定”的表述。也就是說，與決議相比，決定不是法律規(guī)定的公文形式。

那么，實踐中的情況如何？檢索那一時期的文獻資料可以發(fā)現(xiàn)，從1949 年全國政協(xié)第一屆全體會議召開以及隨后的中央人民政府成立，到1954 年第一屆全國人大會議通過《憲法》前的近5 年中，全國政協(xié)及其常委會、中央人民政府以及政務院，通過和發(fā)布了不少決議，內(nèi)容涉及中央人民政府工作報告、政協(xié)常委會工作報告、抗美援朝工作、政府機構調(diào)整和省區(qū)建置、召開地方人大會議等?！?1〕參見尹中卿主編：《全國人民代表大會及其常務委員會大事記》（1954—2004），中國民主法制出版社2005 年版，第1-30 頁。由此可以合理推想，政務院下屬各機關以及地方政府發(fā)布的決議內(nèi)容更為龐雜。質(zhì)言之，通過或者發(fā)布決議是各級政權機關行使職權的最主要的形式。

鑒于掌握資料有限，筆者目前尚未發(fā)現(xiàn)那一時期全國政協(xié)就有關問題作出決定的史料，但是，中央人民政府委員會和政務院有使用決定的情況。比如，中央人民政府委員會于1949 年通過關于發(fā)行人民勝利折實公債的決定，1952 年通過關于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）機構與任務的決定，1954 年通過關于撤銷大區(qū)一級行政機構和合并若干省、市建置的決定，以及批準綏遠省劃歸內(nèi)蒙古自治區(qū)并撤銷綏遠省建置的決定?！?2〕參見全國人大常委會辦公廳編：《中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議、中央人民政府委員會、全國人大及其常委會制定或者批準的法律及部分文件》（1949—1956 年卷），中國法制出版社2004 年版，第31-126 頁。又比如，政務院于1952 年第125 次政務會議通過了關于地方民族民主聯(lián)合政府實施辦法的決定、關于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權利的決定?！?3〕同前注〔11〕，尹中卿主編書，第21-22 頁。這說明，決定雖然不是中央人民政府委員會和政務院行使職權的法定形式，但實踐中仍然偶有使用。而與此同時，又有一個問題需要提出：同樣是中央人民政府委員會會議或者是政務院政務會議通過的，為什么絕大多數(shù)的叫決議，少數(shù)的又叫決定？兩者的區(qū)別是什么？

（二）1954 年《憲法》及相關法律的規(guī)定

1954 年，一屆全國人大第一次會議一攬子通過了憲法、全國人大組織法、國務院組織法以及地方各級人大和人民委員會組織法等法律?！?4〕1954 年《憲法》后，全國人大還通過了1975 年《憲法》、1978 年《憲法》。這兩部憲法對全國人大及其常委會的決議、決定都沒有明確的規(guī)定，僅規(guī)定國務院可以發(fā)布決議，1978 年《憲法》還規(guī)定地方人大和革命委員會可以發(fā)布決議。這與1954 年《憲法》的規(guī)定相同。這兩部憲法的生命很短，可以不予關注。這部憲法和相關法律對有關國家機關通過或者作出決議、決定，也作了規(guī)定。

憲法沒有對全國人大及其常委會以決議的形式行使職權作出規(guī)定，但全國人大組織法中有相關規(guī)定，即全國人大舉行會議，必要時，可以由全國人大“決議”舉行秘密會議。這是這部法律中唯一關于全國人大會議作出決議的規(guī)定，可以理解為，代表大會必要時可以通過一項決議，舉行秘密會議。當然，沒有規(guī)定全國人大以作出決議的形式行使各類職權，并不意味著它不能作出決議。全國人大組織法還規(guī)定，“常務委員會的決議，由常務委員會全體委員的過半數(shù)通過”。這說明，決議是常委會行使職權的法定公文形式。

與沒有對決議形式作出規(guī)定相對照的是，1954 年《憲法》對全國人大及其常委會行使決定權的事項卻作了不少規(guī)定。比如，決定國務院以及國防委員會組成人員的人選，決定國民經(jīng)濟計劃以及勛章榮譽稱號等事項。行使決定權的結果，當然可以，而且一般也應當稱為關于某一事項的決定，但實踐中，全國人大及其常委會對這類事項的決定，最終多數(shù)是被稱為決議的。對此，下文將述及。

對于決定，全國人大組織法還有一處專門規(guī)定，即法案委員會根據(jù)全國人大及其常委會的決定，擬定法律和法令的草案。這說明，在立法方面，全國人大及其常委會的一些決定，是制定法律、法令的基礎和依據(jù)。但問題是，決議、決定與法律、法令的位階有無高低之分？既然決定是擬定法律、法令的根據(jù)，是否意味著其效力高于法律、法令？按照1954 年《憲法》的規(guī)定，全國人大是行使國家立法權的唯一機關，只有它才能制定法律，常委會不能制定法律，只能解釋法律，它所制定的法律性質(zhì)的規(guī)范，只能叫法令。所以，決定的效力不可能高于法律、法令，合理的解釋恐怕只能是：全國人大及其常委會的決定雖然可以作為擬定法律、法令的根據(jù)，但畢竟不能等同于法律、法令，它僅類似于擬定法律、法令的基礎材料和源頭，而不具有法律、法令的效力。如果再與前述兩本人大工具書中認為決議、決定都不得與憲法法律相抵觸的觀點聯(lián)系起來，就基本可以做出一個推論，即在那一時期，決議、決定雖然是全國人大及其常委會行使職權的一種法定形式，但它們的效力都被認為是低于憲法、法律甚至法令的。這種認識和觀點具有官方性質(zhì)，一直延續(xù)到20 世紀八九十年代。

與全國人大及其常委會的決議、決定相對比，這里有必要對1954 年《憲法》和地方組織法等法律對國務院和地方政權機關作出決議、決定的有關規(guī)定予以關注。根據(jù)1954 年《憲法》和地方組織法的規(guī)定，國務院以及地方各級人民代表大會和人民委員會（地方人民委員會既是行政機關，也行使人大常設機關的職權），甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民代表大會和人民委員會都有權發(fā)布決議（當然，政府部門，包括國務院部門負責人和地方人民委員會工作部門只能發(fā)布命令和指示，沒有發(fā)布決議的權力）。其中，1954 年《憲法》有11 處、地方組織法有14 處提到了決議，由此可見決議在國務院以下各級國家機關中的運用之頻繁，可以說其運用的數(shù)量和范圍是遠超全國人大及其常委會的。但是，梳理1954 年《憲法》和相關法律的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，除了決議之外，行政措施、命令、指示、政策等，都是國務院以下各級行政機關和人民委員會行使職權的法定形式，但決定不是。這是很值得注意的。為什么全國人大及其常委會可以作出決定，而國務院及其以下的行政機關、人民委員會不能呢？

（三）實踐中的做法及問題

梳理從1954 年《憲法》實施到1982 年底五屆全國人大四次會議頒布新的憲法之前全國人大及其常委會行使職權的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，兩機關在實踐中通過或者作出了439 件決議、決定。據(jù)筆者大致統(tǒng)計，其中的決議有341 件，決定有98 件，決議的數(shù)量差不多是決定的3.5 倍?！?5〕同前注〔11〕，尹中卿主編書，第99 頁以下。對這些史料加以分析，大概可以總結出以下特點。

1.從作出的主體看，既有全國人大的決議、決定，也有常委會的決議、決定。在341 件決議中，由全國人大作出的有75 件，由常委會作出的有266 件。由于全國人大召開會議不像常委會那樣頻繁，“文革”期間，又有多年不開會，所以，這樣的數(shù)量相對而言并不少。按照全國人大組織法的規(guī)定，全國人大雖然可以作出決定，但實踐中，決定主要還是由常委會作出的，僅有一例是由全國人大會議作出的，即1958 年一屆全國人大五次會議通過的關于調(diào)整國務院所屬組織機構的決定。這個情況很特殊。

2.無論全國人大還是它的常委會，所作出的決議，其內(nèi)容都相當寬泛。這方面，除了有關負責人在代表大會上所作的“一府兩院”工作報告、全國人大常委會工作報告以及決算和預算的報告，均由全國人大會議作出批準的決議以外，對于以下事項，全國人大也作出過決議：（1）關于省一級行政區(qū)域建置的事項。比如，1957 年、1958 年先后作出了關于成立廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)以及將直轄市天津市改為河北省省轄市的決議。（2）關于國務院機構改革的事項。比如，1959 年作出關于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議。（3）對內(nèi)對外發(fā)出政治聲明或者向全國發(fā)出號召的事項。比如，1959 年、1960年作出關于西藏問題的決議、關于為提前實現(xiàn)全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要而奮斗的決議。（4）關于修改憲法的事項。比如，1979 年、1980 年通過了關于修正憲法若干規(guī)定的決議、關于修改憲法第45 條的決議、關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議。（5）關于個別重大問題的事項，如1955 年通過關于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議。此外，關于立法中法律適用和法律解釋的事項，全國人大也作出過決議，這個問題下文將專門述及。

與全國人大相比，全國人大常委會作出的決議，內(nèi)容同樣相當寬泛，而且數(shù)量遠超全國人大。外事方面的事項，大多數(shù)由常委會作出決議，決議的范圍不僅包括批準條約協(xié)定，還包括對外發(fā)表宣言、聲明、呼吁和結束戰(zhàn)爭狀態(tài)等。立法方面，除了制定法令外，常委會還采用決議的方式修改法律，批準國務院的有關規(guī)定和民族自治地方的立法條例。凡是榮譽勛章的授予，也由常委會作出決議。而對國務院機構改革的事項，除了由全國人大作出決議、決定外，絕大多數(shù)均由常委會作出決議。另外，在人事任免、全國人大召開會議等議事規(guī)則方面，常委會也作出了不少決議。

3.常委會對法律問題和重要事項作出了不少決定。這些決定所涉及的主要是法律問題。其中，有的是帶有普遍立法性質(zhì)的，如1954 年通過的關于同外國締結條約的批準手續(xù)的決定。有的是針對單一法律問題進行補充、解釋、細化或者具體落實的，如1980 年、1981 年通過的關于縣級直接選舉工作問題的決定，關于死刑核準問題的決定等。有的是帶有法律詢問答復性質(zhì)的，如1955 年、1956 年通過的關于地方各級人民委員會的組成人員是否限于本級人民代表問題的決定，關于地方各級法院院長、檢察院檢察長可否兼任各級人民委員會的組成人員問題的決定，關于被剝奪政治權利的人可否充當辯護人的決定。還有的是針對各級人大舉行會議、選舉代表等工作方面事項的決定。

除了有關法律問題外，對其他一些重要事項，全國人大常委會也作出過決定，如1955 年、1957 年、1958 年、1959 年就先后通過關于處理違法的圖書雜志的決定、關于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員自留地的決定、關于適當提高高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社公積金比例的決定，以及關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定，1981 年還通過了關于授予宋慶齡同志中華人民共和國名譽主席榮譽稱號的決定。

總結全國人大常委會作出決定的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，與決議相比，作出決定比較靈活，涉及的事項比較具體，其中多數(shù)是專業(yè)性較強的法律問題。

4.對決議、決定的使用，與憲法規(guī)定不盡一致，缺乏嚴格、穩(wěn)定的區(qū)分標準，甚至存在一定程度的混亂。第一個問題是，憲法的規(guī)定并沒有得到嚴格遵守。這主要集中在前面所述憲法規(guī)定的決定權這方面。憲法在規(guī)定全國人大及其常委會各項決定權的同時，又明確規(guī)定國家主席根據(jù)全國人大及其常委會的決定，行使人事任免、授予榮譽勛章稱號、發(fā)布大赦特赦令、批準締結條約等職權。也就是說，全國人大及其常委會在行使上述諸多職權時，應當作出決定，但多數(shù)情況下，兩機關作出的是決議。比如在締結條約方面，作出了很多決議，這樣，國家主席最終是根據(jù)全國人大及其常委會的決議而非決定，予以批準廢除有關條約的。

第二個問題是，全國人大和它的常委會之間作出決議、決定的界限不清晰。有以下例子：

例1：同樣是批準成立或者改變省一級行政區(qū)域的建置，如前所述，廣西、寧夏兩個自治區(qū)由全國人大以決議批準，將天津直轄市改為河北省轄市也由全國人大以決議批準。但是，全國人大常委會卻于1955 年、1965 年分別作出關于成立新疆維吾爾自治區(qū)、撤銷新疆省建置的決議，以及關于成立西藏自治區(qū)的決議。這就導致省一級行政區(qū)域的建置，全國人大和它的常委會存在職權不分的情況。

例2：同樣是具體的法律問題，一般由常委會解釋或者作出決定、決議。但1956 年，一屆人大三次會議卻作出一個關于修改《地方各級人大和地方各級人民委員會組織法》第25 條第4 款第5 項規(guī)定的決議；1957 年，一屆全國人大四次會議又專門作出關于死刑案件由最高人民法院判決或者核準的決議。

例3：對于普遍性法律的效力或者解釋問題，1954 年、1955 年，一屆全國人大第一、二次會議先后作出關于現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議，關于法律解釋問題的決議。但1979 年、1981 年，常委會又通過關于中華人民共和國建國以來制定的法律、法令效力問題的決議，關于加強法律解釋工作的決議。這就使普遍性法律效力的確定和法律問題的解釋，出現(xiàn)了全國人大和常委會職權區(qū)分不清的情況。

例4：關于代表選舉方面的一些問題，一般均由常委會作出決定，但1957 年、1963 年，全國人大會議卻分別作出關于二屆全國人大代表選舉問題的決議，關于三屆全國人大代表名額和選舉問題的決議。

例5：在個別人事任免方面，全國人大和常委會也出現(xiàn)了職權不清的現(xiàn)象。如1958 年，一屆全國人大五次會議作出了關于罷免全國人大常委會民族委員會、法案委員會和國防委員會黃紹竑等10 人職務的決議、關于中國科學院副院長任免問題的決議。同樣是1958 年，關于撤銷右派分子章乃器、章伯鈞、羅隆基部長職務的決定，卻又是由常委會作出的。而到了1981 年，常委會又通過了關于接受彭真辭去法制委員會主任職務的請求和任命習仲勛兼任法制委員會主任的決定。

第三個問題是，全國人大常委會決議、決定的界限不甚清晰。有以下例子：

例1： 對于涉外條約的事項，常委會一般均作出決議，但1956 年常委會在批準幾個日內(nèi)瓦公約時，用的卻是決定。〔16〕同前注〔11〕，尹中卿主編書，第68 頁。此后，常委會在對外事項方面，又陸續(xù)作出了不少決定。這就容易混淆在處理對外事項方面決議和決定的區(qū)別。

例2： 對于刑事訴訟法的實施問題，常委會在1980 年2 月通過了關于刑事訴訟法實施問題的決定，4 月又通過了關于實施刑事訴訟法規(guī)劃問題的決議，而1980 年通過了關于成立最高人民檢察院特別檢察廳、最高人民法院特別法庭，審查林彪、江青反革命集團案主犯的決定，1981 年卻又通過了關于撤銷“兩高”特別檢察廳和特別法庭的決議。同樣是實施刑事訴訟法，同樣是針對“兩高”特別檢察廳、特別法庭，決議和決定的使用前后卻不一致。

例3：對于全國人大及其常委會會議的召開以及代表選舉方面的具體事項，常委會一般以作出決議的方式解決問題。但1958 年、1977 年、1980 年，常委會又作出關于二屆全國人大代表選舉時間和二屆全國人大一次會議召開時間的決定，關于召開五屆全國人大一次會議的決定，關于召開五屆全國人大三次會議的決定，以及關于五屆全國人大三次會議召開日期的決定。〔17〕關于召開全國人大會議的問題，自1979 年之后，所用的基本是決定而不是決議。在這些會議的細節(jié)性問題上，常委會決議和決定的使用，也缺乏確定的標準。

例4： 同樣是解決某個時間方面的法律問題，1989 年常委會作出將香港特別行政區(qū)基本法（草案）的征求意見時間延長至10 月底的決議，但同年又作出關于縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉時間的決定。

例5： 同樣是設立一個節(jié)日，常委會于1981 年通過了一個設立植樹節(jié)的決議，但1985 年設立教師節(jié)，用的又是決定。

例6： 同樣是外事的事項，常委會于1984 年對國務院提請審議的中英聯(lián)合聲明的議案，在審議后作出的是決議。但中英兩國政府正式簽署后，1985 年對這個聲明審議后作出的又是一個決定（決定批準中英聯(lián)合聲明），而不是決議。

5.在決議、決定以外，全國人大常委會還采用了其他一些行使職權的表現(xiàn)形式。比如，1955 年，常委會還發(fā)出了一封《全國人大常委會給全國人大代表的信》，請代表把自己在工作、生產(chǎn)、生活和社會活動中了解的情況，以及人民群眾向代表反映的問題和代表意見，隨時告知常委會。這封信可能是常委會歷史上獨一無二的公文形式。1955 年、1956 年、1957 年，常委會還先后發(fā)出了《關于全國人大代表視察工作問題的通知》《全國人大常委會、政協(xié)全國委員會關于1956 年上半年視察工作有關事項的通知》《關于1957 年上半年視察工作的通知》。而1957 年，常委會還通過《關于死刑案件由最高人民法院判決或者核準的決議如何執(zhí)行問題給最高人民法院的批復》。這幾個通知也是獨特的公文形式，但常委會在1957 年后再未運用，而批復實際類似于決定或者今天常委會法工委的法律詢問答復。到了1978 年，全國人大常委會還發(fā)出了著名的《告臺灣同胞書》，這個文件實際類似于一項政治方面的決議。1981 年，常委會又通過了《中國人民解放軍選舉全國人大和地方各級人大代表的辦法》《關于撤銷江禮銀的全國人大常委會委員職務的公告》，此后，“辦法”“公告”的形式被一直運用至今。此外，在立法中，全國人大常委會還用了不少“補充規(guī)定”和法律問題的解釋，這些形式也一直沿用至今。

三、1982 年后有關決議、決定的規(guī)定、實施情況與新問題

先說決議。對于全國人大及其常委會作出決議，憲法只規(guī)定了一種情況，即全國人大和它的常委會可以組織特定問題調(diào)查委員會，并根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應的決議。而根據(jù)全國人大及其常委會兩個議事規(guī)則的規(guī)定，對全國人大常委會和國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告，代表大會“可以作出相應的決議”。這個情況說明，兩個議事規(guī)則將全國人大作出決議的范圍，擴大到全國人大常委會和“一府兩院”的工作報告。〔18〕這里是“可以”，而非“必須”，1979 年五屆全國人大會議之前，就沒有對每次的這些工作報告都作出決議。而根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，對于預算草案和預算執(zhí)行情況的報告，各級人大常委會要重點審查本級人大批準預算的決議的執(zhí)行情況。這從一個側面說明，各級人大包括全國人大，對于有關預算的報告，要作出批準的決議。監(jiān)督法還規(guī)定，全國人大常委會聽取審議專項工作報告和審計工作報告后，認為必要時，可以作出決議。以上情況說明，全國人大及其常委會作出決議的范圍，除了憲法規(guī)定外，主要是由兩個議事規(guī)則和監(jiān)督法規(guī)定的，而且是在行使監(jiān)督權時所運用的一種法定形式。與1954 年《憲法》和相關法律相比，作出決議的針對性很明確，即針對的是其他國家機關和組織所作的報告，包括特定問題調(diào)查的報告、全國人大常委會和“一府兩院”的工作報告、計劃和預算報告、審計報告和專項工作報告，即決議是聽取報告后作出的。而根據(jù)憲法法律的規(guī)定，全國人大及其常委會作出決定的情況，大致有以下四類：

1.全國人大及其常委會行使決定權并由國家主席再行使職權的事項。這個情況與1954 年《憲法》的規(guī)定大致相同。比如，有關人事任免、戰(zhàn)爭和平、條約協(xié)定、勛章榮譽稱號等事項，全國人大及其常委會有決定權，作出決定后，再由國家主席行使任免、發(fā)布、宣布、接受、派遣召回或者批準廢除等職權。

2.全國人大及其常委會單獨行使決定權的事項。比如，憲法規(guī)定，全國人大決定特別行政區(qū)的設立及其制度。根據(jù)這一規(guī)定，香港、澳門兩個特別行政區(qū)就是由全國人大以作出決定的形式設立的。但行使決定權并不等于就要作出一個決定。比如，兩個特別行政區(qū)的制度就是由全國人大及其常委會制定香港、澳門基本法等法律而非作出決定予以規(guī)定的。

3.全國人大為舉行會議作出決定的事項。按照全國人大組織法和議事規(guī)則的規(guī)定，全國人大每次舉行預備會議，通過本次會議的議程和其他準備事項的決定。這說明，全國人大每年召開會議的議程和各類準備事項，應當由全國人大會議作出決定。

4.有關授權立法的事項。根據(jù)立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會有權作出決定，對國務院進行立法授權；全國人大也可以作出決定，授權常委會對有關法律案進一步審議并作出決定，或者提出修改方案并提請全國人大審議決定。

當然，實踐中全國人大及其常委會作出決定的情況已經(jīng)超過這四類了，下文將繼續(xù)分析。

值得注意的是，與1954 年《憲法》和那一時期的相關法律規(guī)定國務院以及地方行政機關有權發(fā)布決議不同，1982 年《憲法》和地方組織法均沒有規(guī)定國務院和地方各級政府有權發(fā)布決議，而是規(guī)定它們有權發(fā)布決定（國務院的部門只可以發(fā)布命令、指示、規(guī)章，既不能發(fā)布決定，也不能發(fā)布決議）。憲法規(guī)定，地方各級人大可以通過和發(fā)布決議，決定地方經(jīng)濟文化公共建設的計劃，常委會有權決定本行政區(qū)域的重大事項，全國人大常委會有權撤銷省級權力機關的決議，即地方人大及其常委會既可以作出決議，也可以作出決定?！?9〕但有一個問題：憲法規(guī)定，縣級以上人大有權改變撤銷本級人大常委會不適當?shù)臎Q定，而地方組織法的規(guī)定卻是，有權改變撤銷本級人大常委會的決議。那么，決定能否改變撤銷？這與憲法的規(guī)定明顯不一致。這樣，按照現(xiàn)行憲法法律的規(guī)定，各級權力機關既可以作出決議，也可以作出決定，但各級政府只能發(fā)布決定，而不能作出決議了?？疾爝@些細微的憲法法律規(guī)定，對于進一步區(qū)分全國人大及其常委會的決議、決定，以及人大及其常委會與政府行使職權的區(qū)別變化，會有所啟示。

1982 年《憲法》實施后，全國人大及其常委會行使職權的時間始于1983 年。據(jù)筆者大致統(tǒng)計，從1983 年至2019 年，兩機關通過的決議、決定共914 件。其中，決議286 件，決定628 件。在決議中，全國人大作出的229 件，常委會作出的57 件。在決定中，全國人大作出的52 件，常委會作出的576 件。這與此前相比，有了諸多重要的變化。最突出的是，全國人大及其常委會對決議的使用大幅減少，除了全國人大及其會議規(guī)律性地每年對幾個重要工作報告和計劃、預算的報告作出決議外，其他方面作出決議的情況大體屬于個別。凡憲法規(guī)定作出決定后再由國家主席行使職權的事項，作出的基本是決定，改變了1954 年《憲法》實施中經(jīng)常作出決議的情況。其中，凡屬人事任免、條約批準、修改法律的事項，一律作出決定，修改法律之外的法律問題以及其他重要事項，大多數(shù)也作出決定。實踐中，決議、決定的使用趨于規(guī)律。但是，仍然有幾個重要問題需要研究回答。

（一）決議、決定有什么區(qū)別

實踐中，全國人大及其常委會作出的決議、決定，仍然存在界限不清晰甚至混亂的地方。

一個問題是，在作出決議的過程中，本身就將決定與決議混同起來了。幾乎歷年全國人大會議對“一府兩院”和常委會工作報告所作的決議中，都有“會議決定”批準這個報告的表述。其他決議中也常有這樣的情況。如全國人大1988 年、1992 年作出的關于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決議和關于興建長江三峽工程的決議中，就表述為“決定設立”經(jīng)濟特區(qū)，“決定批準”三峽工程。而常委會在1981 年、1985 年、1991 年作出的關于加強法律解釋工作的決議，關于在公民中基本普及法律常識的決議，關于深入開展法制宣傳教育的決議中，對于要加強法律解釋、法制宣傳的事項，都表述為“決定如下”。這些都容易給人一種決議與決定含義相同的認識傾向。值得注意的是，全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編著的最新立法統(tǒng)計資料中，也把立法方面的決議明確歸入法律之外“有關法律問題的決定”中，這就在技術和認識導向上，也將決議與決定等同起來了。〔20〕參見全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編：《中華人民共和國立法統(tǒng)計》，中國民主法制出版社2018 年版，第3 頁以下。在這本書中，歷次常委會所作出的關于法制宣傳教育的決議，就直接被歸入法律問題的決定一類。

另一個問題是，對于同一類型的事項，作出決議和決定時，有明顯的矛盾。比如，同樣是開展法制宣傳教育，常委會自1985 年起先后作出7 個決議，但1987 年、1988 年又作出關于加強法制宣傳教育維護安定團結的決定、關于加強民主法制維護安定團結保障改革和建設順利進行的決定。比如，同樣是行政區(qū)域的事項，1988 年七屆全國人大一次會議在通過關于海南行政區(qū)建置的決定和關于設立海南省的決定的同時，又通過了前述關于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決議，海南經(jīng)濟特區(qū)當然不是一級行政區(qū)劃，但這里的決定和決議究竟又有什么區(qū)別？而關于海南經(jīng)濟特區(qū)的決議，主要內(nèi)容是授權海南省人大及其常委會特區(qū)立法權，但全國人大及其常委會于1989 年、1992 年、1994 年、1996 年，又是以作出決定的形式，對深圳、廈門、珠海、汕頭進行立法授權。再比如，同樣是重要問題或者重大事項，全國人大及其常委會要批準對外開放或者進行各類改革，一般是作出決定，但對前述三峽工程作出的又是決議。還有，同樣是憲法規(guī)定的批準事項，為什么批準有關經(jīng)濟社會發(fā)展和預算執(zhí)行情況的報告，用的是決議，而批準海南省、重慶市的行政區(qū)劃建置，卻要用決定？分析這些情況，再聯(lián)系前述有關工具書對決議、決定模糊不清的解釋，可以發(fā)現(xiàn)，決議、決定的使用確實還有不少混亂，需要加以區(qū)分。

筆者認為，從憲法法律的規(guī)定出發(fā)，總結實踐中的經(jīng)驗和慣例性做法，尊重漢語語言中對決議、決定含義的慣常區(qū)分，對哪些事項適宜采用決議，似可確立以下一些原則標準。

1.決議主要是針對報告或者匯報作出的，即有報告或者匯報才作出決議。這方面已經(jīng)形成規(guī)律性做法。此外，在常規(guī)性工作報告之外，凡對重大問題、重大事件聽取匯報或者報告，總結經(jīng)驗教訓、表明態(tài)度、部署工作、提出要求的，也以稱決議為宜。比如，1997 年，針對農(nóng)業(yè)法實施中存在農(nóng)民負擔過重等突出問題，八屆全國人大五次會議在聽取常委會所作的關于檢查農(nóng)業(yè)法實施情況的報告后，專門作出決議，要求采取堅決有力的措施，切實解決農(nóng)業(yè)法實施中存在的問題。這是針對重大問題的報告作出決議的典型。再比如，1987 年常委會作出的關于大興安嶺特大森林火災事故的決議，就是針對重大事件作出決議的典型。作出這個決議前，常委會聽取了國務院秘書長陳俊生的匯報，對國務院在撲火救災工作中采取的措施表示滿意，深刻總結了教訓，批準撤銷林業(yè)部部長職務，并對相關各方面的工作進一步提出要求。

2.凡憲法法律規(guī)定應當作出決議的事項，就應嚴格執(zhí)行憲法法律的規(guī)定；對于憲法法律規(guī)定應當行使決定權的事項，就應當以決定作為行使該項職權的結果或者載體，而不適宜作出決議，避免1982年《憲法》實施前大量使用決議形式作決定權行使載體的做法。如果缺乏憲法法律的規(guī)定，但實踐中已經(jīng)形成慣例的，就適用慣例。比如，憲法沒有規(guī)定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃須經(jīng)全國人大會議批準，監(jiān)督法從側面對此作出規(guī)定，但并沒有規(guī)定是以決議還是決定的方式批準，而實踐中，以決議方式批準是慣例，所以，應當延續(xù)這種慣例。

3.凡屬存在重大爭議和不同意見，經(jīng)全國人大及其常委會審議并形成多數(shù)共識的，應當用決議而非決定。所謂決議，常常是面對重大紛爭歧見而討論后形成的多數(shù)共識，議而后決。這方面，黨的十一屆六中全會形成的關于建國以來黨的若干歷史問題的決議，就是典型。當時，黨內(nèi)對毛澤東功過是非的評價，以及要不要堅持黨的領導和走社會主義道路，出現(xiàn)了疑惑和爭論，在經(jīng)過數(shù)千高級干部討論的基礎上，再由中央全會充分討論形成的共識，就是一項十分重要的決議，而不宜叫決定。而在全國人大及其常委會行使職權的過程中，也有這樣的情況。比如，對于要不要興建三峽工程，是存在重大認識分歧的，人大作出的就是決議而不是決定。而前述1987 年、1988 年兩個關于加強法制宣傳教育維護安定團結的決定，也以叫決議為好。因為當時社會上出現(xiàn)了思想潮流的重大分歧，以致引起動亂，所以，常委會討論后形成共識并針對性地作出的回應，應當叫決議而非決定。而1989 年常委會作出的關于制止動亂和平息反革命暴亂的決議，這份文件稱決議而非決定，就是恰當?shù)摹?/p>

4.凡屬號召性、倡導性、加強性的事項，以稱決議為宜。比如，常委會于1981 年作出的關于開展全民義務植樹運動的決議，以及每隔5 年左右就作出的關于加強法制宣傳教育的決議，就是典型。而全國人大常委會于1996 年、2001 年、2006 年、2011 年、2016 年連續(xù)作出的五個關于法制宣傳教育的決議中，對于加強法制宣傳教育的具體事項，也將此前的“決定如下”一律改為“決議如下”，就是適宜的。再比如，2018年，常委會通過的關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議，也是適宜的；而1991 年常委會作出的關于加強社會治安綜合治理的決定，主要是號召性內(nèi)容，實際應當屬于決議而非決定。

5.凡屬政策性的事項，也應當稱決議。比如，2009 年，常委會在聽取了解振華關于應對氣候變化工作情況的報告后，就作出關于積極應對氣候變化的決議。2013 年，常委會在聽取李斌的說明后，通過了關于調(diào)整完善生育政策的決議。這兩個決議都是政策性的。

6.在批準條約協(xié)定之外，凡屬對外發(fā)表宣言、聲明、呼吁，以及表明國家立場、闡明外交原則等事項，應當稱決議而不宜稱決定。這方面，建國之初到1982 年《憲法》之前，全國人大常委會作出了不少決議，應當繼續(xù)沿用。比如，1983 年，全國人大常委會在聽取外交部部長吳學謙所作的關于當前國際形勢和一年多來的外交工作的報告后，就作出關于外交工作報告和譴責美國國會制造“兩個中國”嚴重事件的決議。

7.修改憲法方面的重大事項，必要時可以采用決議的方式。這方面，1980 年，常委會對修改憲法個別條文和成立憲法修改委員會，所采用的都是決議。1981 年，全國人大通過了關于推遲審議憲法修改草案期限的決議，1982 年又通過了關于國歌的決議。這些做法值得今后進一步參考。凡屬修改憲法的事項，如果不是采取修正案的形式，其他的均應當采取決議為宜，因為憲法是全體人民的共識，又具有很強的政治性，作出決議顯得更嚴肅莊重。

8.提案主體要求作出決議的，適宜作出決議。

在應當或者適宜作出決議的事項大體界定清楚后，適宜作出決定的范圍就相對清晰了?？傮w上看，下列事項一般以作出決定為宜：（1）凡憲法法律規(guī)定應當行使決定權的事項，均以作出決定為宜，對此前面已有述及。（2）與決議的政治性較強相對應，凡屬法律性較強的，一般以作出決定為宜。（3）凡屬解決具體問題的，即操作性、執(zhí)行性的事項，以作出決定為宜。這方面，從1954 年《憲法》開始，就形成了傳統(tǒng)，可以保持。但是，1981 年，常委會作出的關于法律解釋問題的決議，實際是對解釋法律所作的具體規(guī)定，就以作出決定而非決議為宜。（4）凡屬改革性、試驗性、探索性的事項，適宜叫決定。比如，這些年，全國人大及其常委會針對機構改革、公益訴訟和設置監(jiān)察委員會等事項，作出了一系列決定。這類事項在1982 年《憲法》之前更多是作出決議的，但從這些年的實踐看，叫決定已經(jīng)成為慣例。（5）凡屬制定法律或者作出重大決議條件不成熟，需要臨時性地解決問題的，應當作出決定。比如，在新冠肺炎暴發(fā)時，尚來不及修改野生動物保護法，不能按時召開全國人大會議，全國人大常委會就作出關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習，切實保障人民群眾生命健康安全的決定，和關于推遲召開十三屆全國人大三次會議的決定。（6）凡屬修改法律的事項，一律稱決定，這方面已形成慣例。此外，提案主體要求作出決定的，一般也以作出決定為宜。

當然，也應當承認，對決議和決定作絕對的區(qū)分，并不容易，也不完全必要，因為全國人大及其常委會應當有行使職權的靈活性，甚至也難免失誤和不科學。

（二）如何區(qū)分有關法律問題的決定和重大問題的決定

如何界定有關法律問題的決定、重大問題的決定的含義及彼此的區(qū)別，是一個難題。先說有關法律問題的決定。這是慣用提法，但是否準確、科學，值得研究。

1.憲法、立法法等法律除了規(guī)定全國人大及其常委會制定、修改法律，行使各類決定權，以及常委會進行憲法法律解釋外，并沒有關于作出有關法律問題的決定的規(guī)定，即“有關法律問題的決定”不是憲法法律規(guī)定的用語。

2.有關法律問題的決定，既有立法方面法律問題的決定，也有行政執(zhí)法方面法律問題的決定，還有監(jiān)察機關、司法機關執(zhí)行法律問題的決定，但各類國家機關行使職權的依據(jù)不就是憲法和這幾方面的法律嗎？即使國家主席、中央軍事委員會也要依據(jù)憲法法律行使職權，所以，所有針對國家機關職權行使作出的決定，都可以從不同的側面找到與法律的關聯(lián)點，都可以說是有關法律問題的決定。

3.全國人大及其常委會作出的所有決定，都是依據(jù)憲法法律行使職權的結果，不是直接執(zhí)行就是間接執(zhí)行憲法法律的決定，而無論直接還是間接執(zhí)行憲法法律的決定，不仍然都是有關憲法法律問題的決定嗎？一言以蔽之，不就是有關法律問題的決定嗎？

4.從形式上看，有關法律問題的決定，無法包括全國人大及其常委會對法律問題行使職權的所有結果。因為兩機關針對各類法律問題，所作出的并非都是決定。比如，1983 年，常委會就作出了關于縣級以下人大代表直接選舉的若干規(guī)定，以及關于刑事案件辦案期限的補充規(guī)定。而對于法制宣傳，常委會已經(jīng)形成作出決議而非決定的慣例。對于法律解釋，作出的就是針對某個法律條文的解釋，而不是決定。常委會通過的選舉某屆特別行政區(qū)全國人大代表的辦法、某屆全國人大代表名額的分配方案、少數(shù)民族代表名額的分配方案，以及臺灣省代表的協(xié)商選舉方案等，作出的也都不是決定。

5.實際工作中對有關法律問題的決定所進行的分類，是否科學，值得研究。比如，前述若干規(guī)定、補充規(guī)定、法律解釋、決議、辦法、方案等文件，均被法工委收入歷年的法律匯編中，成為法律的一部分。前述法工委編輯的立法統(tǒng)計一書，以及全國人大常委會辦公廳這些年編輯的《全國人民代表大會年鑒》，更是將這些文件直接歸入有關法律問題的決定中。但是，全國人大每年召開會議之前，都要先通過一個表決議案的辦法，這個辦法顯然也與全國人大組織法和議事規(guī)則相關，類似一個法律問題的決定，卻沒有收入法律匯編。

6.一般法律問題的決定，均由國家主席簽署。但實踐中，即使沒有國家主席簽署的，也可能被視為法律問題的決定。比如，常委會于1987 年通過的《關于對中華人民共和國締結或者參加的國際條約所規(guī)定的罪行行使刑事管轄權的決定》，1988 年通過的《關于批準中央軍事委員會〈關于授予軍隊離休干部中國人民解放軍功勛榮譽勛章的規(guī)定〉的決定》，沒有國家主席的簽署，也被法工委統(tǒng)計入法律的范圍。而有的決定一般不被認為是法律問題，但由國家主席簽署了，就被視為法律問題的決定。比如，常委會于1984 年通過的關于設立海事法院的決定，1993 年通過的關于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定，由國家主席簽署公布，就被法工委作為法律予以統(tǒng)計?！?1〕同前注〔20〕，全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編書，第2 頁。所以，僅從是否由國家主席簽署來區(qū)分是否屬于法律問題的決定，就有含混不清的地方。

以上情況說明，有關法律問題的決定，實際是很難定義，也很難分類的。

那么，什么叫“重大問題的決定”？這個說法與“重大事項的決定”一樣，都經(jīng)常被使用，但也沒有憲法法律的依據(jù)，細究起來，同樣難以界定其含義和范圍。因為重大問題的標準是什么，就不好界定。從法理上說，凡由全國人大及其常委會作出決定的，都可以說是重大問題。

而重大問題的決定與有關法律問題的決定的區(qū)別，也難以界定。既然重大問題的標準難以界定，那么，所有法律問題的決定，就都可以說是重大問題的決定。更重要的是，所有重大問題的決定，都可以從不同的側面找到與法律的關系或者聯(lián)系點。比如，全國人大批準設立省級行政建置，就是依據(jù)憲法規(guī)定行使的職權，設立海事法院等專門法院就是實施法院組織法的事項，即使對調(diào)整計劃生育政策作出的決議，所解決的也是與憲法和計劃生育法密切相關的法律問題。所以，所有重大問題的事項，實際都是有關法律問題的事項，對這些問題的決定，當然就是有關法律問題的決定。實際上，前述法工委編輯的立法統(tǒng)計資料，從2013 年起，就將原來“有關法律問題的決定”改為“有關法律問題和重大問題的決定”，〔22〕同上注，第230 頁以下。用編者的話說，是擴大了統(tǒng)計的范圍，將一些關于特定問題或者重大事項的決定納入統(tǒng)計范圍?！?3〕同上注，第3 頁。但在具體的統(tǒng)計中，這本統(tǒng)計資料并沒有標明哪些是有關法律問題的決定，哪些是有關特定問題或者重大事項的決定，即兩者的關系仍然是模糊不清的。

當然，如果一定要對兩者做一個大致的界定，也可以拿法律的一些基本特點做參照。比如，可以認為，有關法律問題的決定應當體現(xiàn)法律方面的權利義務和職權責任，具有創(chuàng)設法律規(guī)范的特點，并且可以反復適用，而對重大問題的決定，往往是一次性地解決一個問題，更多體現(xiàn)執(zhí)行憲法法律的特點?？梢耘e例子說明：關于設定紀念日、進行司法鑒定管理、加強網(wǎng)絡信息保護的決定，就是創(chuàng)設了很多規(guī)定，屬于法律問題的決定。但是，決定宣布進入戰(zhàn)爭狀態(tài)或者全國總動員或者局部動員，就是有了憲法的規(guī)定，常委會來執(zhí)行憲法；決定授榮譽勛章，就是有了法律，常委會來執(zhí)行法律；決定宣布進入緊急狀態(tài)，也是有了法律，常委會以執(zhí)行法律的方式?jīng)Q定宣布進入緊急狀態(tài)。

但是，以上這種對法律屬性的認識，主要是學理的認識，大體只能適用于具有立法性質(zhì)的決定，并不能囊括實踐中的所有情況。比如，全國人大及其常委會通過的對某屆全國人大代表名額分配的方案、選舉的方案，以及每屆全國人大第一次會議通過的選舉和決定任命的辦法及專門委員會組成人員人選的表決辦法等文件，實際就適用一次，不具有法律規(guī)范反復適用的特點，以學理上的認識為標準，就很難說它們是有關法律問題的決定。

所以，對有關法律問題的決定和重大問題的決定，有沒有必要區(qū)分，是很值得懷疑的。

（三）不同決議、決定的效力問題

1982 年《憲法》規(guī)定，全國人大常委會有權撤銷省級權力機關制定的同憲法、法律相抵觸的地方性法規(guī)和決議，而沒有規(guī)定有權撤銷與全國人大及其常委會決議、決定相抵觸的地方性法規(guī)與決議。這實際使決議、決定的效力處于模糊和易引起質(zhì)疑的狀態(tài)。

對這一問題的認識，需要與前述1954 年《憲法》和1979 年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的“法令”聯(lián)系起來。按照1954 年《憲法》的規(guī)定，只有全國人大才能制定法律，常委會只能制定法令。顯然，法律的效力高于法令。但什么叫法令？它與法律有什么區(qū)別？對這個問題，胡喬木在1982 年憲法修改委員會第二次全體會議上曾說：“問了很多法學家，對法律和法令怎樣區(qū)別，沒有解釋過?！彼O想要在憲法草案中做一個解釋，即：凡全國人大及其常委會通過的，在一定期限內(nèi)有效的命令、決議和其他文件，統(tǒng)稱法令。法令具有與法律同等的約束力。法律是長期的，法令則不具有長期的效力，“比方說，通過一九八二年度的計劃或者通過一九八二年的預算的決議，就是一種法令，它有法律效力，但是這種法律效力是有一定期限的?！薄?4〕參見《胡喬木文集》第二卷，人民出版社1993 年版，第511-512 頁。胡喬木設想，通過法律效力的期限長短，就可以把法律和法令區(qū)別開來。他接著說，如果這樣的話，全國人大及其常委會在通過決議時，就要考慮到這個決議就是法令，因此，“不作一般的、沒有法律意義的決定，如果作了決定，那么就是法令”?！耙驗檫^去沒有明確這一點，有時人大通過一些決議……它沒有特定的法律效力”，“它的含義往往是不清楚的”，“這個決議變得不能受到應有的重視，不能發(fā)揮應有的作用”?！?5〕同上注，第512 頁。

胡喬木關于法律、法令、決議、決定相互關系的論述很罕見，也很有價值。他的設想是，全國人大及其常委會的決議、決定都應當歸入法令的范圍，并具有法律效力，而法令與法律具有同等約束力，它們的區(qū)別就在于法律效力的期限長短，法令的效力有一定的期限，法律的效力是長期的。值得注意的是，胡喬木雖然認為法令與法律具有同等約束力，但他并沒有回答這個問題：一旦法令與法律發(fā)生抵觸，有沒有效力的高低之分。實際情況是，1982 年《憲法》最終還是沒有寫上法令這一用語，也沒有將決議、決定歸入法令，沒有對決議、決定的效力與位階作出規(guī)定。〔26〕1979 年地方組織法規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得與國家的法令相抵觸，1982 年全國人大通過憲法的同時，也對這部法律作了修改，但沒有改變這一規(guī)定。這樣，地方組織法的規(guī)定與憲法實際是不一致的。到1986 年地方組織法修改時，法令才被刪去。為什么？恐怕還是源于問題的復雜性，至少有以下三個：

1.能否要求決議、決定一概地具有法律效力？所謂法律效力，主要還是一個理論認識上的用語，要將它與實踐中各種法的形式及其具體內(nèi)容一一對應起來，并非易事。一般而言，法律效力要求法的規(guī)定是具體的、可執(zhí)行的，并得到具體執(zhí)行才會有效力；相反，如果沒有具體的執(zhí)行內(nèi)容和法律責任，也得不到執(zhí)行，就不會有效力。但是，全國人大及其常委會作出的決議、決定，內(nèi)容十分龐雜，有的有具體規(guī)定，有的沒有具體規(guī)定；有的針對特定、具體的問題，有的就是號召性、宣示性、表態(tài)性、方向性的要求；有的規(guī)定了法律責任，有的沒有規(guī)定法律責任，所以，很難要求決議、決定都具有法律效力。

2.能否以有效期長短來衡量決議、決定與法律的區(qū)別？恐怕也難以一概而論。一般來說，一件法律應當長期有效，但也不能絕對化，在特定情形下，生效時間不長的法律也可能被廢止，法律的修改則是隨時可以進行的。而決議、決定的有效期同樣具有很大的不確定性，不能說就比法律短。比如，1981 年全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議，至今已40 年了，仍然在生效，而1993 年常委會制定的國家安全法，于2014 年即廢止，被反間諜法所取代，有期效也就21 年。又比如，每年全國人大會議對計劃、預算報告作出的決議，有效期大體為一年，可以說是有一定的有效期，但全國人大及其常委會為召開代表大會而通過的一些選舉任命和代表名額方面的辦法、方案，往往都是一次性的。如果這些都可以歸入決議、決定一類的話，那么，如何看待這種一次性的有效期？

3.能否認為決議、決定的效力就低于法律？這也難以一概而論。前述兩本人大制度的工具書關于決議、決定不得與憲法法律相抵觸的觀點，如果按照1954 年《憲法》的規(guī)定，有一定道理，因為那時全國人大是唯一行使國家立法權的機關，它制定的叫法律，決議、決定，包括常委會的法令，都不叫法律，當然不能與法律相抵觸。但實踐中很難對一些具體問題做出一一對應的理解。比如，1954 年《憲法》規(guī)定，常委會有權解釋法律，1955 年，常委會專門作出關于解釋法律問題的決議，規(guī)定凡屬于法律條文需要進一步明確界限或者作補充規(guī)定的，由常委會進行解釋。這樣，解釋法律是憲法賦予常委會的重要職權，它所作出的解釋法律的決議或者決定，本身就是法律的內(nèi)容，很難說與法律的規(guī)定在效力上有高下之分。再比如，全國人大于1955 年對自己制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》第25 條關于地方人民委員會組成人員人數(shù)的規(guī)定，作出修改的決議，這個決議本身取代了法律的原有規(guī)定，成為法律的新內(nèi)容，又怎么能說其效力低于地方組織法呢？

離現(xiàn)實更近的例子是，2020 年，全國人大通過了關于建立香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定，這個決定雖然是根據(jù)香港基本法的有關規(guī)定作出的，但是，能說它的法律效力就比基本法低嗎？恐怕不能。而根據(jù)這個決定，常委會很快就通過了香港特別行政區(qū)維護國家安全法，也就是說，根據(jù)全國人大的決定，常委會制定了一部法律，決定成了法律制定的根據(jù)。在這種情況下，就更難說決議、決定與法律的效力有高下之分了，也不能用前面所說的有效期間長短來衡量決議、決定與法律的區(qū)別了。

也是在2020 年，全國人大常委會通過了關于香港特別行政區(qū)立法會議員資格問題的決定。按照這個決定的表述，該決定制定的根據(jù)不僅包括憲法，還包括香港基本法、全國人大關于建立香港特別行政區(qū)國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定、常委會制定的香港特別行政區(qū)維護國家安全法的有關規(guī)定，以及常委會關于《香港特別行政區(qū)基本法》第104 條的解釋和關于香港特別行政區(qū)第六屆立法會繼續(xù)履行職責的決定?！?7〕需要強調(diào)的是，任何對常委會關于立法會議員資格這一決定的內(nèi)容所提出的質(zhì)疑，都是完全錯誤的。因為要求代議機關組成人員效忠憲法、維護國家主權和統(tǒng)一，是各國的通行做法。全國人大常委會當然有權作出決定，終止搞“港獨”、危害國家主權和統(tǒng)一的立法會議員資格。當然，本文這里所討論的僅是運用決議、決定的立法技術問題。

除憲法外，香港基本法、全國人大的決定、香港維護國家安全法雖然都是制定這個決定的根據(jù)，但肯定不能說這個決定的法律效力就比基本法等法律低，也不能說比全國人大的決定低。而更值得注意的是，常委會關于《香港特別行政區(qū)基本法》第104 條的解釋，以及關于特別行政區(qū)第六屆立法會繼續(xù)履行職責的決定，也成為這個決定制定的根據(jù)。也就是說，常委會的法律解釋和關于一屆立法會議員履行職責的決定，也是這個決定的制定根據(jù)。這就出現(xiàn)常委會的法律解釋或者決定成為作出其他決定根據(jù)的問題，那么，推而廣之，如何看待法律解釋和決定之間法律效力的高低？如何看待常委會的兩個或者多個決定之間法律效力的高低？而且在這個案例中，前一個決定只適用于第六屆立法會的履職，即發(fā)生法律效力的時間較短，后一個決定卻是“今后參選或者出任立法會議員的，如遇有上述情形，均適用本決定”。這就出現(xiàn)一個問題：一個法律效力時間較短的決定，卻成為另一個法律效力時間很長的決定的制定根據(jù)，那么，如何看待兩者法律效力之間的關系？

在決議、決定與法律的效力高低方面，還有一個很不容易被理解的案例：2018 年，全國人大常委會通過了關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定。這個決定主要是因為制定法律的條件不成熟，為解決問題而臨時作出的（下文還會述及）。而2020 年，中央軍事委員會在提請全國人大常委會會議審議的《海警法（草案）》的說明中，介紹這部法律草案的主要內(nèi)容時，卻出現(xiàn)了“依據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》”規(guī)定海警機構職責，“根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》”規(guī)定海警機構執(zhí)法基本程序的表述。〔28〕參見《〈中華人民共和國海警法（草案）〉的說明》，https://www.pkulaw.com/protocol/6856d925b375f0d41ba5cb096f66a477bd fb.html， 2020 年12 月8 日訪問。如果較起真來，這樣的表述就容易讓人理解為海警法這部法律是根據(jù)常委會的上述決定制定的，并進一步認為，常委會決定的效力可能是高于其制定的法律的。

鑒于以上情況，是否可以淡化對一些決議、決定法律效力的認識？因為不少決議、決定，或者介于法律和其他文件（比如政策、號召、指導意見）之間，或者是為解決個別問題、臨時性問題，具有一事一議的特點，其規(guī)定性、明確性、長期性、穩(wěn)定性以及適用的普遍性和反復性等方面，都沒有法律的要求高，所以，它的法律效力也不能絕對化。決議、決定對于法律而言，所起的往往是拾遺補闕、錦上添花、修修補補的作用，所以，不必像法律一樣過于突出它的法律效力。而且，決議、決定的內(nèi)容和形式可以不拘一格，有幾條寫幾條，不需要體系結構之類的嚴謹，可明確、可模糊，沒有法律的要求嚴格，所以也不必過于強調(diào)法律效力。

對于決議、決定的效力，似乎可以大致分為政治效力、法律效力和政策效力。決議、決定的效力是由其內(nèi)容決定的，而它們的內(nèi)容有政治性的、法律性的，也有政策性的，因而應當有相對應的三種效力。以決議為例：每年全國人大會議對“一府兩院”和常委會工作報告所作的決議，主要是政治性質(zhì)的評價、態(tài)度和要求，不具一般法律規(guī)范的特點，所以，應當強調(diào)它的政治效力。但是，根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，常委會在必要時，可以對專項工作報告作出決議，“一府兩院”應當在決議規(guī)定的期限內(nèi)，向常委會報告執(zhí)行決議的情況。這樣，決議就具有了要求執(zhí)行的內(nèi)容和期限，是法律規(guī)范性質(zhì)的，因而具有法律效力。

而前述常委會關于調(diào)整生育政策的決議，其內(nèi)容是政策性的，因而具有政策性效力，不能簡單地認為這就是一件法律性質(zhì)的決議，具有多強的法律效力。從內(nèi)容特點上看，政策與法律還有很大的區(qū)別，這個問題尚缺乏貼近實踐的深入研究。而從權力機關行使職權這一角度看，長期以來，我們過于強調(diào)人大及其常委會的立法活動及其行為的法律性，而忽視了其制定政策的功能。應當說，全國人大及其常委會除了制定法律外，也是可以制定政策的。它們作出的一些決議、決定，有不少是政策性質(zhì)的，不宜簡單地從法律的角度去理解。

當然，決議、決定與法律之間，在不少情況下，彼此的效力高低也是明確的，可以區(qū)分的，這主要是由我國政治體制的結構和法律本身的特點決定的。比如，全國人大的決議、決定的效力，高于常委會的決議、決定，因為憲法規(guī)定，全國人大有權改變或者撤銷常委會不適當?shù)臎Q定。但是，兩者之間，同一機關作出的決議、決定，在效力上一般不宜有高下之分。比如，關于修改法律的決定，已成為被修改法律的一部分，因而與該法律具有同等效力。再比如，由于沒有相關法律而單獨作出的立法性質(zhì)的決議、決定，應當與法律具有同等效力，實際就是一種不完整的法律。這方面的問題需要進一步研究。

4.如何看待決議、決定與法律相比的正當性和權威性？這可能是比較復雜的問題。前面說決議、決定與正式的法律相比，很難以有效期的長短和法律效力的高低來做一概的區(qū)分，但仍然有一些問題值得注意，這里有幾個例子：

例1：2003 年，全國人大常委會通過的關于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責的決定，明確說，在作出這個授權決定后，由國務院抓緊提出修改銀行法和商業(yè)銀行法以及其他有關法律的議案，提請常委會審議。這說明，調(diào)整職權的這一類決定，還是以修改法律的辦法來解決比較合適，以單獨作出決定的方式來解決，僅是權宜之計。

例2：如前述，2018 年，全國人大常委會通過的關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定，規(guī)定海警局行使法律規(guī)定的公安機關和其他行政機關的相應執(zhí)法權，即對公安機關等行政機關的法定職權做了調(diào)整。同時，決定又說，條件成熟時，有關方面應當及時提出制定、修改有關法律的議案，依照法定程序提請審議。這個表述實際也從側面說明，對于海警局行使其他國家機關法定職權的事項，也是由常委會制定或者修改法律更好，單獨作出決定并不適宜。

例3：2019 年，全國人大常委會作出關于授權國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定，賦予國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法制定監(jiān)察法規(guī)的職權。沈春耀在作出這個決定（草案）的說明中明確提到：“對監(jiān)察法規(guī)作出明確規(guī)定，較為理想的解決方式是修改立法法……但通過修改立法法來明確國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的職權，時間上恐難以適應國家監(jiān)察委員會的實際工作需要”，〔29〕沈春耀：《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）〉的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2あd6c12df47a58f5dc3658d9c0329.shtml， 2020 年10 月27 日訪問。所以，就由常委會以作出決定的方式賦予國家監(jiān)察委員會這一職權。這個案例也說明，以修改法律的方式來解決監(jiān)察法規(guī)制定權的問題，比單獨作出決定更為合適。

對以上三個案例，后文還將從另外的角度述及。這里要指出的是，決議、決定與法律的效力有無高下之分，雖然存在模糊地帶，但是，就一些特殊的立法事項來說，以常委會單獨作出決定的方式來解決問題，與修改法律或者制定法律相比，其正當性和權威性可能的確還是有存疑的一面，至少可以說，正當性是相對不足，權威性是相對較低的。但為了盡快解決問題，滿足實際工作的需要，常委會也只能以作出決定的方式，進行權宜式立法了。所以，在強調(diào)決議、決定的地位作用的同時，對其可能產(chǎn)生的弊端進行研究，也是必要的。

四、區(qū)分兩機關作出決議、決定以及制定法律權限的幾個難點

從實踐中的情況看，有以下幾個具體問題。

（一）國務院機構改革中的三個問題

1.國務院的組織及其職權，是由法律作出比較穩(wěn)定詳細的規(guī)定為宜，還是以全國人大及其常委會作出決議、決定頻繁地調(diào)整改革為宜，不甚清楚。據(jù)筆者大致統(tǒng)計，從1955 年到2018 年，全國人大及其常委會通過的關于國務院機構調(diào)整改革的決議、決定有40 余件。其中，1955 年到1965 年，1979 年到1982 年的兩個時間段內(nèi)，全國人大及其常委會每年都會作出一個甚至多個關于國務院機構調(diào)整的決議或者決定。1983 年到1992 年的10 年間，除間或有一些設立、調(diào)整外，國務院的機構總體處于穩(wěn)定狀態(tài)。但從1993 年的八屆至2018 年的十三屆，每屆全國人大第一次會議，都會通過一個綜合的關于國務院機構改革方案的決定，對國務院的組成部門、直屬機構及其職能進行大規(guī)模的調(diào)整改革。這種情況容易讓人覺得，國務院組織法作為規(guī)范中央人民政府組織的重要基本法律，似乎并沒有發(fā)揮多少作用，真正起作用的倒是全國人大及其常委會不斷變化的決議、決定。

憲法規(guī)定，全國人大制定國家機構的基本法律；立法法規(guī)定，各級人民政府的組織，屬于只能制定法律的事項。顯然，這是在強調(diào)行政機關的組織及其職權，應當由法律特別是基本法律規(guī)定，并具有很強的穩(wěn)定性，所以，由全國人大及其常委會頻繁地作出決議、決定來推動國務院機構改革，是明顯不符合憲法法律規(guī)定的。經(jīng)過幾十年的探索和改革，有沒有可能以法律的形式，使國務院以及各級人民政府的組織相對穩(wěn)定下來，進而避免一屆人大、一個方案、一屆政府而導致各級行政機關不斷地進行大調(diào)整、大改變？

2.一攬子國務院機構改革的事項，應當由全國人大還是它的常委會作出決議、決定，缺乏標準。比如，1956 年、1958 年、1959 年，全國人大常委會曾作出關于調(diào)整國務院所屬組織機構的決議，關于批準國務院調(diào)整若干直屬機構的決議，關于批準國務院調(diào)整直屬機構的決議，這說明常委會可以對較大范圍的國務院組成部門和直屬機構進行調(diào)整。但1958 年，全國人大通過了關于調(diào)整國務院所屬組織機構的決定，撤銷國家建設委員會，并對9 個部門的職能做了調(diào)整，似乎這類國務院組織機構的調(diào)整又應當由全國人大決定。而1982 年，常委會又先后通過了關于國務院機構改革問題的決議，關于國務院部委機構改革實施方案的決議。其中，第一個決議的內(nèi)容，不僅批準國務院機構改革的總體方案以及幾個部門的合并、設立，還涉及國務委員的設置問題，而第二個決議則涉及國務院46 個部門的設立、調(diào)整。如此大規(guī)模、全局性的國務院機構改革，由常委會作出決議，與前述1958 年全國人大行使的決定權又顯然相矛盾。而從1988 年至2018 年，6 次綜合的國務院機構改革方案，都是由全國人大會議作出決定的，這又與1982 年的做法不一致，也似乎形成一個慣例：較大范圍的國務院機構改革方案，由全國人大作出決定。但慣例并不代表規(guī)則和標準，國務院的機構改革以及多大范圍的機構改革，究竟應當由全國人大還是它的常委會作出決議、決定，需要從憲法體制和法理上加以論證。

3.國務院部門的設置與撤銷，由誰作出決議、決定，不甚清楚。比如，1959 年全國人大作出關于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議，但同樣是1959 年，常委會又作出關于設立農(nóng)業(yè)機械部的決議，似乎常委會也可以決定設立個別部門。如果說由此可以覺得一個部門的設、撤、并可以由常委會決定，兩個以上部門就應當由全國人大決定的話，就又出現(xiàn)了問題：1963 年、1979 年，常委會又通過了關于設立第五機械工業(yè)部和第六機械工業(yè)部的決議，關于設立第八機械工業(yè)部、司法部、地質(zhì)部和任免名單的決定，涉及幾個部門的調(diào)整。再比如，國家安全部是1983 年由全國人大會議決定設立的，但1986 年，常委會又通過了設立監(jiān)察部的決定，同樣是國務院的部門，一個由代表大會設立，一個又由常委會設立，這種設立的權限和區(qū)別是什么呢？是不是有些特殊重要的部門只能由全國人大設立，而一般的部門可以由常委會設立？要不要根據(jù)部門的重要性及其與公民基本權利的關聯(lián)性來區(qū)別是由全國人大還是由常委會作出決議、決定更好？

以上說的是國務院，其他中央一級國家機構也有一個組織設置的問題。比如，全國人大設立專門委員會，它就有權力，常委會設立工作機構，它自己就可以作出一個決定。但人大及其常委會設立內(nèi)部機構，以及對國家監(jiān)察委員會、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的機構設置，都應當與國務院的機構設置一樣，需要有確定的標準和權限，建議有關方面對這類問題進行系統(tǒng)的研究并作出規(guī)范。

（二）國家機構職權調(diào)整方面的問題

從1982 年《憲法》實施之前的情況看，常委會以決議、決定調(diào)整職權的，主要集中于國務院的內(nèi)部組織。1982 年《憲法》實施后，常委會這方面的決定數(shù)量仍然不少，但內(nèi)容已由國務院擴大到軍事機關，有幾個例子：

例1：1983 年作出關于由對外經(jīng)濟貿(mào)易部行使原外國投資管理委員會的批準權的決定。這個決定根據(jù)常委會1982 年通過的關于國務院機構改革問題的決議，將進出口管理委員會、對外貿(mào)易部、對外經(jīng)濟聯(lián)絡部和外國投資管理委員會合并，設立對外經(jīng)濟貿(mào)易部，并明確，中外合資企業(yè)法及有關涉外經(jīng)濟法規(guī)規(guī)定由原來投資管理委員會行使的批準權，相應地由對外經(jīng)濟貿(mào)易部行使。也就是說，常委會通過決定的方式，將原來法律法規(guī)規(guī)定的有關批準權，從投資管理委員會調(diào)整給對外經(jīng)濟貿(mào)易部。

例2：1983 年、1993 年，先后作出關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和逮捕的職權的決定，關于中國人民解放軍保衛(wèi)部門對軍隊內(nèi)部發(fā)生的刑事案件行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定。對于行使調(diào)整后職權的兩個機關，第一個決定強調(diào)，國家安全部是六屆全國人大一次會議設立的，具有公安機關的性質(zhì)，第二個決定強調(diào)，軍隊保衛(wèi)部門所承擔的軍隊內(nèi)部刑事案件的偵查，與公安機關刑事案件偵查性質(zhì)是相同的。同時，這兩個決定都強調(diào)，國家安全機關、解放軍保衛(wèi)部門可以行使“憲法法律規(guī)定的”公安機關的偵查、拘留、預審和逮捕的職權（第一個決定還專門用附件列舉了憲法和刑事訴訟法規(guī)定的公安機關的各項職權），〔30〕參見全國人大常委會法工委編：《中華人民共和國法律匯編》（1979—1984），人民出版社1985 年版，第505 頁。即，常委會的決定所調(diào)整的職權是既有的法定職權，而不是新創(chuàng)的職權。

例3：2003 年作出關于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責的決定。這個決定說，銀監(jiān)會履行銀行監(jiān)督管理職責的根據(jù)，是全國人大批準的國務院機構改革方案；由國務院根據(jù)人民銀行法、商業(yè)銀行法和其他有關法律的規(guī)定，確定銀監(jiān)會行使原來由人民銀行行使的有關職權。

例4：2018 年，全國人大常委會作出關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定。決定說，按照黨中央批準的深化黨和國家機構改革方案和武警部隊改革實施方案，組建中國海警局，行使法律規(guī)定的公安機關相應執(zhí)法職權，以及有關行政機關相應執(zhí)法職權。

分析以上4 個案例，可以發(fā)現(xiàn)幾個特點：（1）常委會的決定所調(diào)整的都是國務院或者軍隊內(nèi)部組織的職權，屬于國務院或者軍隊職權的一個分支，而不是對國務院或者中央軍事委員會的職權調(diào)整。（2）決定所賦予職權的部門，要么是根據(jù)全國人大及其常委會關于國務院機構改革的決議設立的，〔31〕當然，1982 年全人大常委會關于國務院機構改革的決議，其性質(zhì)地位應當?shù)陀谌珖舜蟮臎Q議，但由于這個決議是在1982 年5 月（即12 月4 日憲法修改前）作出的，全國人大會議沒有撤銷或者改變，即意味著認可了常委會的決議，即常委會的這一決議可以視為全國人大的決議。要么是全國人大會議設立的，要么是實踐中長期存在并行使職權的（軍隊保衛(wèi)部門），而不是常委會為賦予新的職權而同時設立的新部門。（3）決定所要調(diào)整的職權，本身就是憲法法律或者相關法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的，而不是常委會新創(chuàng)設的一項職權，即常委會沒有為一個或者幾個部門創(chuàng)設新的職權。（4）決定的內(nèi)容是將一項法定的職權，從一個或者多個舊的部門調(diào)整給一個新的部門，或者本來就由該部門在行使，決定只是做了明確而已（軍隊保衛(wèi)部門），而不是由常委會對于個別部門進行新的授權。

但是，近幾年，全國人大常委會在國家機構職權調(diào)整方面，還采取了一些與前述幾個決定相比，具有重大改變的舉措。這也有幾個案例：

例1：2016 年，全國人大常委會作出決定，在北京、山西、浙江三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點。2017 年，常委會進一步作出決定，在全國推開監(jiān)察體制改革試點。在這兩個試點改革的決定中，常委會在原來的地方國家機關體系之外，設立了監(jiān)察委員會這一新的國家機關，改變了人民代表大會制度下“一府兩院”的國家機構的結構形式，新設了與“一府兩院”平行的監(jiān)察委員會，并將原來由政府下屬監(jiān)察部門及其行使的職權合并到監(jiān)察委員會，將檢察機關的部分職權也調(diào)整到監(jiān)察委員會。

與前述幾個決定相比，這兩個決定有幾個特點：（1）這兩個決定作出的依據(jù)，并不是全國人大的相關改革決議，而是黨中央關于監(jiān)察體制改革的重大決策部署；（2）監(jiān)察委員會這一新設的和被賦予職權的重要國家政權機關，也不是根據(jù)全國人大及其常委會的相關決議或者憲法法律產(chǎn)生的；（3）決定所賦予的監(jiān)察委員會的職權，也并非全部源于憲法法律的既有規(guī)定，而是常委會賦予監(jiān)察委員會的新的職權；（4）這兩個決定所調(diào)整的不僅是政府、法院、檢察院內(nèi)部的職權分支，而是橫向多個國家機關的重要職權，改變了人民代表大會制度下橫向國家機關體系的組成結構；（5）兩個決定所調(diào)整的雖然是地方國家機關的職權，但其試點措施對中央一級國家機關具有重大示范意義，是為中央國家機關的改革打基礎的。全國人大常委會的兩個決定是成功的，為監(jiān)察法的制定打下了基礎。

例2：2018 年，全國人大常委會作出關于國務院機構改革涉及法律規(guī)定的行政機關職責調(diào)整問題的決定。這個決定突破了以前對國務院個別部門調(diào)整職權的做法，其規(guī)定：根據(jù)國務院機構改革方案組建的行政機關或者劃入職責的行政機關，在有關法律尚未修改之前，調(diào)整適用有關法律規(guī)定，行使原來有關行政機關行使的法定職權。這個決定的特點是，調(diào)整了國務院新組建或者劃入職責的所有行政機關的職權，涉及面寬廣。

例3：2019 年，全國人大常委會作出關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定，明確規(guī)定，國家監(jiān)察委員會有權根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)。2018 年修改憲法，在國家機構一章中增設監(jiān)察委員會一節(jié)，規(guī)定監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，類似法院、檢察院行使審判權和檢察權。但憲法沒有像規(guī)定國務院有權根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)一樣，規(guī)定國家監(jiān)察委員會有權根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)。這樣，常委會的決定就涉及對憲法規(guī)定的國家監(jiān)察委員會的職權的重大調(diào)整，在行使具體的監(jiān)察權之外又賦予了其制定監(jiān)察法規(guī)的職權。作出這一決定時，沒有憲法法律的根據(jù)，也沒有全國人大的相關決議、決定以及黨中央的決策部署方面的依據(jù)。決定只強調(diào)了賦予國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)職權的必要性，即為貫徹實施憲法和監(jiān)察法，“保障國家監(jiān)察委員會履行最高監(jiān)察機關職責，根據(jù)工作實際需要。”沈春耀在決定（草案）的說明中還強調(diào)了時間上的必要性：“通過修改立法法來明確國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的職權，時間上恐難以適應國家監(jiān)察委員會的實際工作需要?！迸c此同時，沈春耀還特別提出，作出這個決定，是基于國家監(jiān)察委員會的要求，即“2019 年8 月，國家監(jiān)察委員會致函全國人大常委會辦公廳……建議全國人大常委會修改立法法或者作出相關決定，為國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)提供法律依據(jù)”?！?2〕同前注〔29〕。這給人的理解是，常委會是很大程度上根據(jù)國家監(jiān)察委員會的要求作出決定的。綜合看，常委會的這一決定無論形式還是內(nèi)容，都沒有憲法和立法法、監(jiān)察法等法律的依據(jù)，但對于貫徹實施憲法和監(jiān)察法，保障國家監(jiān)察委員會行使職權，有重要意義。

但是，以上幾個決定，從憲法法律和法理上看，仍然有一些需要研究的問題。

1.全國人大常委會以決定的方式，對國家機構的職權進行調(diào)整，是否應當有依據(jù)？如果應當有，其依據(jù)又是什么？從前述1983 年開始到前幾年監(jiān)察委員會試點的決定，到海警局行使海上執(zhí)法職權的決定，再到授權制定監(jiān)察法規(guī)的決定，其依據(jù)都很不確定：有的是人大及其常委會的決議、決定，有的是黨中央的重大決策部署或者相關改革方案，有的并沒有這類依據(jù)，而是根據(jù)實際工作需要或者相關國家機關的建議要求作出決定的。需要引起注意的是，如果沒有依據(jù)或者依據(jù)的法理不充分，常委會的這類決定有沒有陷于隨意性的可能？

2.常委會能否通過作出決定的方式，對平行的“一府一委兩院”的整體性職權進行調(diào)整？由常委會作出決定，調(diào)整國務院內(nèi)部組織的職權，包括最高人民法院、最高人民檢察院職權的分支，從體制上看，大體是不存在問題的。但是，如果對國務院較多部門的職權，特別是國家監(jiān)察委員會、中央軍事委員會本身的職權進行調(diào)整，或者在審判權、檢察權之外再賦予“兩高”新的職權，就涉及人民代表大會制度體制和憲法規(guī)定的問題。因為“一府一委兩院”以及中央軍事委員會的組織和職權，都是由全國人民代表大會產(chǎn)生和賦予的，也是憲法明確規(guī)定的，如果由常委會進行調(diào)整，恐怕就應當十分慎重。

3.常委會能否離開憲法法律的規(guī)定，以改革試點的方式作出決定，對地方的部分或者全部國家機關的職權進行橫向的調(diào)整，也是需要研究的問題。因為這一試點決定是以最終改變政治制度的結構為目標的，所以，應當由全國人大還是常委會作出決定，需慎重研究。這又要回到前述兩本人大制度工具書中的問題：作出決議、決定應否有憲法法律根據(jù)？

4.常委會作出的決定，在多大程度和范圍內(nèi)，可以賦予國家機關新的職權？從前述事例可以看出，常委會于2003 年前的幾個決定，所調(diào)整的職權都是有憲法法律明確規(guī)定的，而且所涉及的主要是國務院下屬的內(nèi)部組織，但在有關監(jiān)察體制改革試點和制定監(jiān)察法規(guī)的決定中，常委會所調(diào)整的職權不僅沒有憲法法律的規(guī)定，而且所調(diào)整的是屬于監(jiān)察委員會、人民檢察院和政府監(jiān)察部門的、范圍相當大的職權。那么，這樣的職權是由常委會，還是由全國人大作出決定予以調(diào)整更為合適呢？這恐怕也是值得慎重研究的。

（三）以決議、決定方式進行立法授權的問題

1.如何看待授權決定的期限？按照立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會對國務院的立法授權應當有明確的授權期限。但是，此前對經(jīng)濟特區(qū)的授權決定并沒有規(guī)定期限，2019 年對國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的授權也沒有規(guī)定期限。這就出現(xiàn)一個問題：為什么對國務院的授權有期限，而有關特區(qū)法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)的授權決定就沒有期限？授權立法，似乎都應當是臨時性的，所以，授權立法的決議、決定嚴格說來都應當有時間限制，如果是長期、穩(wěn)定的立法權，即可能違背了授權立法的初衷。

2.全國人大和常委會的授權決定應否有界限？因為如果某一立法權應當屬于全國人大而非常委會，那么，就不宜由常委會作出授權決定。2019 年，常委會對國家監(jiān)察委員會的授權，如果從憲法和立法法的規(guī)定看，可能就有值得研究的地方。以國務院和中央軍事委員會做類比，可以發(fā)現(xiàn)，國務院制定行政法規(guī)的職權是由憲法規(guī)定的，中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律制定軍事法規(guī)的職權，是由立法法這一基本法律予以規(guī)定的，〔33〕1982 年《憲法》起草時，曾經(jīng)寫過中央軍事委員會可以制定軍事法規(guī)，后來被鄧小平同志刪去了。但2000 年制定《立法法》時，這一內(nèi)容被規(guī)定下來，軍事委員會根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)。嚴格說，這個內(nèi)容實際也應當由憲法規(guī)定。畢竟在《立法法》中規(guī)定了，雖然放在附則中，但只是作為軍事法規(guī)的特殊性而放在這里，而不是說對軍事法規(guī)不重視。所以，由常委會授權國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)，從憲法和立法法對立法權的配置看，似乎并不平衡。即使說這個授權是暫時性的，但從法理和憲法體制上看，恐怕也需要做謹慎的論證。

3.對經(jīng)濟特區(qū)的立法授權，應當由全國人大還是常委會決定？從以前對幾個經(jīng)濟特區(qū)的授權可以看出，1981 年對廣東、福建兩省為經(jīng)濟特區(qū)制定法規(guī)的授權決議，是由常委會作出的，但此后對廈門、珠海、汕頭幾個經(jīng)濟特區(qū)的授權決定，又是由全國人大直接作出的。而1992 年，常委會對深圳的立法授權，是源于1989 年全國人大會議的授權，從源頭上看，仍然是全國人大的授權。由全國人大對經(jīng)濟特區(qū)作出立法的授權決定，當然沒有問題，但是，常委會能否作出授權的決議、決定？如果可以，法理基礎又是什么？

4.能否對普通地方行政區(qū)域進行立法授權？現(xiàn)在，除了歷史上對經(jīng)濟特區(qū)的幾次授權外，設區(qū)的市已獲得立法權。但是，一些未獲得立法權的地方行政區(qū)域仍然有不少立法需求，而這方面，全國人大及其常委會尚無授權先例。需要研究的問題是，對一般行政區(qū)域，比如上海的浦東新區(qū)、福建的平潭綜合實驗區(qū)等特殊區(qū)域，可否進行適當立法授權？如果可以，是由全國人大還是它的常委會作出決定合適？憲法體制和法理基礎又是什么？

（四）設置特殊地方政權機關和批準特殊區(qū)域的問題

由全國人大常委會以決議、決定方式設置一些特殊的地方政權機關，實踐中時有發(fā)生，但有一個問題需要研究：以改革試點為宗旨，臨時設置全國性的地方政權機關，是由全國人大還是它的常委會作出決議、決定合適？這方面是有先例的。比如，1979 年，全國人大通過的地方組織法規(guī)定，要在縣以上地方人大設立常委會，將地方各級革命委員會改為人民政府，這部法律自1980 年1 月1 日起實施。但是，常委會又在1979 年作出決議，提出地方“如果能夠做好準備工作”，也可以在1979 年設立人大常委會，將革命委員會改為人民政府。這實際是以決議的形式，改變法律實施的時間，在地方普遍設立新的政權機關。這個做法并不違背地方組織法的精神，相反是有利于法律實施的，當然可行。

如前所述，2017 年，常委會決定在全國各地推行國家監(jiān)察體制改革試點工作，在縣以上各地方行政區(qū)域設立監(jiān)察委員會，行使相關職權。從試點性、臨時性的角度看，常委會作出普遍性設置地方政權機關的決定，并無不可，這個決定實質(zhì)上是對地方組織法的臨時修改。但它存在兩個可以討論的問題：（1）這種修改實際也是對憲法的臨時修改，因為憲法那時候沒有關于地方監(jiān)察委員會的設置，在地方人大之下只設立了“一府兩院”。那么，常委會能否在不直接修改憲法的情況下，以決定的方式對憲法進行臨時性的實際修改？（2）這種對地方組織法的修改，也有與憲法和立法法的規(guī)定相抵觸的嫌疑。地方組織法是全國人大制定的基本法律。憲法和立法法均規(guī)定，常委會可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得與該法律的基本原則相抵觸。而監(jiān)察委員會是地方組織法中沒有的國家機關，所行使的職權也與地方組織法的規(guī)定有很大沖突，所以，以是否與地方組織法相抵觸為標準，常委會的決定是有明顯瑕疵的。這樣的決定顯然是由全國人大作出更為妥當。

除了設置一些特殊的地方政權機關以外，全國人大及其常委會還有一個在憲法規(guī)定批準省級建置外，作出決議、決定設置其他特殊區(qū)域的做法。憲法規(guī)定，全國人大批準省一級行政區(qū)域的建置。據(jù)此，全國人大已先后作出決定，批準設立了海南省、重慶直轄市。但是，隨著改革開放的不斷深入，在省一級行政建置外，出現(xiàn)了不少新的經(jīng)濟貿(mào)易類的特殊區(qū)域。這些特殊區(qū)域有的已經(jīng)變成行政區(qū)域，有的雖然沒有變成行政區(qū)域，但已具有行政區(qū)域的特點、功能。比較典型的是已有的幾個經(jīng)濟特區(qū)和正在不斷批準設立的自由貿(mào)易試驗區(qū)。其中，對于經(jīng)濟特區(qū)，理論實踐中關注較多的是對它的授權立法問題，而對其批準設立的主體和方式，關注并不多。這方面有需要研究的問題。比如，深圳、珠海、廈門、汕頭等4 個經(jīng)濟特區(qū)是1979 年、1980 年由中共中央、國務院批準設立的，但海南島是1988年由全國人大會議以決議的方式批準設立的，而新疆的喀什經(jīng)濟特區(qū)則是2010 年中央新疆工作會議上由中共中央批準設立的。這就出現(xiàn)一個問題：設立經(jīng)濟特區(qū)有黨中央、全國人大和國務院三個主體，而全國人大作出決議設立的只有海南島一個經(jīng)濟特區(qū)。但憲法和地方組織法所規(guī)定的國務院和省級政府批準劃分行政區(qū)域的職權中，都沒有經(jīng)濟特區(qū)這一特殊的區(qū)域?，F(xiàn)在的問題是，深圳、廈門、珠海、汕頭等經(jīng)濟特區(qū)已經(jīng)演變?yōu)樵O置政權機關的行政區(qū)域，并享有超過省級行政區(qū)域的立法權，其地位的重要性不言而喻。但是，這樣的區(qū)域從憲法體制上看，究竟應當由哪一主體以什么方式設立？

這些年，在經(jīng)濟特區(qū)之后，國務院又批準了不少自由貿(mào)易試驗區(qū)，前不久，黨中央又決定在海南設立自由貿(mào)易港。這些特殊的自由貿(mào)易區(qū)域已經(jīng)具有類似經(jīng)濟特區(qū)這類行政區(qū)域的特點，不僅有配套的管委會等黨政機關，有的地方還設立了自貿(mào)區(qū)法院，有的地方正在積極研究其中的立法權限和立法內(nèi)容。現(xiàn)在的問題是，從憲法體制和法理基礎上看，這類特殊區(qū)域究竟應當由誰批準設立？全國人大及其常委會的決議、決定應當在其中扮演何種角色？

五、結語

由以上可見，全國人大及其常委會作出決議、決定是行使職權的重要公文形式，但這兩個公文形式背后反映的是最高權力機關及其常設機關的組織關系，以及兩者行使職權的邊界。在1954 年《憲法》特別是1982 年《憲法》以來的實踐中，決議、決定在使用中已經(jīng)形成了一些規(guī)律性、慣例性的做法和特點，但仍然有不少需要研究規(guī)范的問題。研究和規(guī)范全國人大及其常委會作出決議、決定的有關問題，對于兩機關嚴格依照憲法法律規(guī)定行使職權，科學理順決議、決定以及其他公文形式的邊界，示范地方人大及其常委會，具有十分重要的意義。建議有關方面組織力量對全國人大及其常委會決議、決定的實踐，決議、決定的區(qū)別與聯(lián)系以及應當適用的范圍做系統(tǒng)的梳理、總結和研究，出臺相關的規(guī)范性文件，用以指導實踐。

這方面，可以由全國人大常委會，也可以由委員長會議或者法制工作委員會，甚至秘書長辦公會議，作出一個專門的決議或者決定，對以下問題予以明確和規(guī)范：（1）全國人大及其常委會作出的決議、決定與黨中央、國務院以及其他中央國家機關的決議、決定如何區(qū)分；（2）決議、決定屬于什么性質(zhì)，能否對兩者的性質(zhì)予以分類明確；（3）與法律以及專門的法律解釋相比，決議、決定的法律效力在時間上有無長短之分，在位階上有無高下之分；（4）行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)一旦與全國人大及其常委會的決議、決定相抵觸，怎么辦；（5）一般的決議、決定與有關法律問題的決定或者重大問題的決定，有什么區(qū)別；（6）全國人大和它的常委會在什么樣的情況下可以作出決議、決定，它們作出決議的事項和作出決定的事項有什么區(qū)別；（7）常委會作出決議、決定應否有憲法法律依據(jù)；（8）常委會的一個或者多個決議、決定包括法律解釋，能否成為作出其他決議、決定的根據(jù)；（9）全國人大能否經(jīng)常性地以決議、決定的方式進行大規(guī)模的國家機構改革，其作出的有關國家機構改革的決定，與相關國家機構方面的組織法，在法律效力上是什么關系；（10）常委會以決議、決定的方式調(diào)整國家機構的職權或者作出其他的授權決定，與全國人大調(diào)整國家機構職權的決議、決定，在權限范圍上有什么區(qū)別；（11）除憲法、法律、決議、決定外，全國人大及其常委會行使職權的其他公文形式還包括哪些？等等。