劉洪玉

住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題，關(guān)系人民安居樂(lè)業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。我國(guó)把“讓全體人民住有所居”作為當(dāng)前住房政策目標(biāo)，主要賦予了其三個(gè)方面的內(nèi)涵：一是人人有房住，確保每個(gè)人住房權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不論是自有自住還是租住;二是住房量適當(dāng)，滿足有尊嚴(yán)居住的需要，不存在過(guò)度擁擠問(wèn)題，符合安全健康標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)和公共服務(wù)可及;三是經(jīng)濟(jì)可負(fù)擔(dān)，家庭住房支出占可支配收入的比重合理，不過(guò)度擠占其他基本生活消費(fèi)。

需要指出的是，隨著住房功能和住房政策的多維度擴(kuò)展，住有所居的內(nèi)涵中還逐漸融入了公平、包容、無(wú)歧視等。比如：為實(shí)現(xiàn)住房機(jī)會(huì)公平，要求每個(gè)人都能在現(xiàn)有的住房供應(yīng)和住房保障體系中，找到適合自己的獲取住房的渠道，而且這些渠道是可進(jìn)入、可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)的;為實(shí)現(xiàn)住房過(guò)程公平，要求住房服務(wù)不能存在性別、年齡、職業(yè)、財(cái)富占有狀況等方面的歧視;為提升住房政策的公平性和包容性，要優(yōu)先支持弱勢(shì)群體和特需群體解決住房問(wèn)題，支持棚戶區(qū)和老舊小區(qū)更新改造。

對(duì)美好居住的向往是最大的背景

住房政策首先要有一個(gè)政策目標(biāo)，然后圍繞這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，去設(shè)計(jì)各種支持的政策，并輔之以各種配套的計(jì)劃或措施?！鞍驳脧V廈千萬(wàn)間，大庇天下寒士俱歡顏”是許多人耳熟能詳?shù)脑?shī)句，從中我們可以感悟到古人在住房問(wèn)題上的情懷和理想?！熬诱哂衅湮荨北还沤裰型獾脑S多執(zhí)政者當(dāng)作其治國(guó)安民的重要國(guó)策。根據(jù)當(dāng)前和可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)我國(guó)住房問(wèn)題的特點(diǎn)，政府將我國(guó)住房政策的目標(biāo)確定為“住有所居”，把解決新市民和青年人住房問(wèn)題當(dāng)作重點(diǎn)，把增加保障性住房供應(yīng)尤其是保障性租賃住房供應(yīng)當(dāng)作主要措施。

實(shí)事求是地說(shuō)，采用“住有所居”這四個(gè)字來(lái)概括描述新時(shí)代住房政策目標(biāo)，主要是因?yàn)槠渫ㄋ滓锥?、朗朗上口，并與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他民生福祉要素共同構(gòu)成了被俗稱為“民生七有”的新時(shí)代國(guó)家民生發(fā)展目標(biāo)體系。此外，類似的表達(dá)方式比如“居者有其屋”，其中的“有”通常對(duì)應(yīng)“擁有（Homeownership）”，把“租”排除在外。比如新加坡的“組屋”和我國(guó)香港特別行政區(qū)的“居屋”都是在“居者有其屋”理念下提供的可負(fù)擔(dān)的產(chǎn)權(quán)住房（Affordable?Ownership?Housing）?！白∮兴印敝械摹坝小眲t被廣泛認(rèn)為更強(qiáng)調(diào)“占有（Occupancy）”，這樣就兼容了自住和租住兩種情景。

從前面的描述中可以看到，采用“住有所居”作為住房政策目標(biāo)，并沒(méi)有什么特殊背景。但用“住有所居”描述的目標(biāo)可以有階段性目標(biāo)場(chǎng)景，其內(nèi)涵的拓展空間廣闊而豐富，能伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，代表人民群眾不斷提升的美好居住生活愿望。這也就是住有所居目標(biāo)的最大背景。

因時(shí)而變，因勢(shì)而變

回顧我國(guó)住房政策及其目標(biāo)的演變過(guò)程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，2000年以前的住房政策目標(biāo)，主要是通過(guò)城鎮(zhèn)住房制度改革，實(shí)現(xiàn)住房商品化和社會(huì)化，并以此來(lái)達(dá)到增加住房供應(yīng)、緩和住房緊張的目標(biāo);市場(chǎng)力量參與供應(yīng)的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)以后，又從2005年開(kāi)始出現(xiàn)了住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快、中低收入家庭住房矛盾突出的問(wèn)題，所以住房政策的重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向住房市場(chǎng)調(diào)控、保障性安居工程建設(shè)以及棚戶區(qū)改造。到2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到39.8平方米，農(nóng)村居民人均住房建筑面積達(dá)到48.9平方米，總體上解決了住房短缺問(wèn)題。與此同時(shí)，我國(guó)累計(jì)建設(shè)各類保障性住房和棚改安置住房8000多萬(wàn)套，幫助2億多困難群眾改善了住房條件，取得了舉世矚目的巨大成就。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，新市民和青年人住房困難問(wèn)題凸顯，為其解決住房問(wèn)題，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)社會(huì)發(fā)展的需要，是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的需要，也是落實(shí)住房政策目標(biāo)的需要。鑒于新市民和青年人的工作和居住呈現(xiàn)的較大流動(dòng)性特點(diǎn)，加之人口集中流入城市普遍存在住房?jī)r(jià)格比較高的現(xiàn)狀，所以需要更多地通過(guò)發(fā)展租賃住房市場(chǎng)來(lái)解決。因此，當(dāng)前我國(guó)住房政策的重點(diǎn)又轉(zhuǎn)移到“以發(fā)展保障性租賃住房為重點(diǎn)”“增加保障性住房的供給”的階段。

破題的鑰匙，從滿足美好居住生活的住房需求角度，我們?cè)诮鉀Q了數(shù)量問(wèn)題以后，目前還面臨著改善住房質(zhì)量、優(yōu)化住房結(jié)構(gòu)等任務(wù)。

關(guān)于住有所居，還可以從住房發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量目標(biāo)維度考察。我國(guó)改革開(kāi)放后城鎮(zhèn)住房發(fā)展的第一個(gè)目標(biāo)，是2000年進(jìn)入小康社會(huì)時(shí)的“小康居住目標(biāo)”，當(dāng)時(shí)該目標(biāo)的具體描述是：人均住房（居?。┟娣e8平方米，家庭成員分得開(kāi)、住得下，符合文明居住要求。后來(lái)有關(guān)部門(mén)又研究過(guò)2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)后的住房目標(biāo)，比如原建設(shè)部政策研究中心就提出了“戶均一套房、人均一間房、功能配套、設(shè)施齊全”的發(fā)展目標(biāo)。前述2000年目標(biāo)重在面積數(shù)量，后面的目標(biāo)兼顧了居住質(zhì)量，都著眼于滿足居民基本生活需要。

目前有關(guān)機(jī)構(gòu)正在研究未來(lái)一段時(shí)期，比如2035年、第二個(gè)100年（2049年）的住房發(fā)展目標(biāo)，就更多地關(guān)注居住質(zhì)量和居住環(huán)境，其中綠色健康、舒適宜居、智慧便捷成為關(guān)注重點(diǎn)。當(dāng)然在數(shù)量上也提出了更寬松的標(biāo)準(zhǔn)，比如從2020年的戶均一套、人均一間，希望到2035年實(shí)現(xiàn)每戶一套、每人一間。雖然只是一字之差，但要在15年內(nèi)實(shí)現(xiàn)，還需要做很多的努力。有關(guān)研究表明，考慮到閑置、季節(jié)性使用、交易或裝修等因素的影響，全國(guó)城鎮(zhèn)整體住房存量的套戶比（存量住房套數(shù)/家庭戶數(shù)）達(dá)到或超過(guò)1.15～1.17時(shí)，才有可能實(shí)現(xiàn)每戶一套;要想實(shí)現(xiàn)每人一間，大概率要實(shí)現(xiàn)每套住房的居室數(shù)比居住人口數(shù)多1。

總之，從滿足美好居住生活的住房需求角度，我們?cè)诮鉀Q了數(shù)量問(wèn)題以后，目前還面臨著改善住房質(zhì)量、優(yōu)化住房結(jié)構(gòu)等任務(wù)，尤其是優(yōu)化住房的空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)或租買(mǎi)結(jié)構(gòu)，還要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中人口流動(dòng)、家庭小型化、住房可支付性等多重挑戰(zhàn)。以住有所居為目標(biāo)，顯然更有彈性、韌性和可拓展性。

踐行國(guó)際共識(shí)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為

當(dāng)然，國(guó)際住房政策的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)，也對(duì)我國(guó)選擇住有所居作為住房政策目標(biāo)產(chǎn)生了一定的影響。

聯(lián)合國(guó)2015年發(fā)布的“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”在“建設(shè)包容、安全、有韌性和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”愿景下，提出了“到2030年，確保人人獲得適當(dāng)、安全和負(fù)擔(dān)得起的住房和基本服務(wù)，并改善貧民區(qū)”的住房發(fā)展目標(biāo)。這是超越了政治制度、發(fā)展理念和發(fā)展階段等差異形成的全球共識(shí)，彌足珍貴。

2016年“人居III大會(huì)”提出來(lái)的城市愿景中，進(jìn)一步把全球住房發(fā)展目標(biāo)聚焦為，“改造現(xiàn)有住房和擴(kuò)大住房存量，減少在質(zhì)量和數(shù)量上存在的住房短缺;改善目前在非正規(guī)住區(qū)生活的8.81億城市人口的生活;確保到2030年新增的?11.8?億全球人口的住房機(jī)會(huì)”?。

國(guó)際住房政策的另外一個(gè)進(jìn)展，就是越來(lái)越關(guān)注住房政策執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)，將包容性、效率、可持續(xù)等要求都細(xì)分為具體的指標(biāo)，進(jìn)行定量的評(píng)價(jià)。比如日本每年都會(huì)對(duì)其“住生活基本計(jì)劃”執(zhí)行情況和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。我國(guó)也在著手研究住有所居目標(biāo)下的最低住房標(biāo)準(zhǔn)、改善住房標(biāo)準(zhǔn)和舒適住房標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上居民在三類住房標(biāo)準(zhǔn)上分布結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，以便通過(guò)考察各城市人口/家庭在不同住房標(biāo)準(zhǔn)上的數(shù)量分布，來(lái)跟蹤住有所居目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。另外一個(gè)重要的工作就是實(shí)現(xiàn)城市住房發(fā)展規(guī)劃管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，希望建立起統(tǒng)一的國(guó)家住房供應(yīng)體系框架，明確每一種住房供應(yīng)類型的政策含義，將城市現(xiàn)存的各類住房供應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范后都納入這個(gè)框架體系，用統(tǒng)一的口徑編制規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃，各城市用共同的語(yǔ)言說(shuō)同樣的事情，以實(shí)現(xiàn)對(duì)各地規(guī)劃落實(shí)情況、住有所居目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的科學(xué)評(píng)價(jià)，并基于評(píng)價(jià)結(jié)果的橫向與縱向比較，消除“應(yīng)保盡?！薄⒄咝院捅Ｕ闲院觳磺宓葐?wèn)題。

堅(jiān)持“房住不炒”，實(shí)現(xiàn)“住有所居”

人們常說(shuō)，安居才能樂(lè)業(yè)。很顯然，實(shí)現(xiàn)住有所居，而且是“讓全體人民住有所居”，對(duì)個(gè)人和家庭而言有著多么重要的意義。從國(guó)家的角度看，住有所居與共同富裕等許多長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)相輔相成，是國(guó)家富強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)繁榮、人民幸福、社會(huì)穩(wěn)定的重要基石。

住有所居很重要、很美好、萬(wàn)眾期待，但實(shí)現(xiàn)起來(lái)并不容易，因?yàn)樽》繂?wèn)題長(zhǎng)期而且復(fù)雜，不可能一蹴而就、一勞永逸。因此需要不斷完善住房制度，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定，建設(shè)可持續(xù)有韌性的住房保障體系。這就和“房住不炒”產(chǎn)生了關(guān)聯(lián)。

“房住不炒”是“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”這句話的口語(yǔ)化表達(dá)，是當(dāng)前我國(guó)住房政策中的住房角色基本定位，旨在強(qiáng)調(diào)雖然住房兼具居住消費(fèi)和資產(chǎn)投資的雙重屬性，但滿足人們居住需要的消費(fèi)品屬性是其本質(zhì)屬性，不能舍本求末。這就意味著住房政策設(shè)計(jì)，要充分發(fā)揮住房的使用功能，有效管控其投資功能，打擊住房投機(jī)行為，促進(jìn)住房居住屬性回歸。

“房住不炒”定位顯然可以加速住有所居目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高住有所居目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量。因?yàn)椤胺孔〔怀础倍ㄎ皇亲》恐贫群驼咴O(shè)計(jì)的重要指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，在該定位指導(dǎo)下設(shè)計(jì)實(shí)施的房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制方案，就有利于抑制住房市場(chǎng)價(jià)格上漲，改善住房市場(chǎng)上的可支付性。類似的，在該定位指導(dǎo)下編制實(shí)施的住房發(fā)展規(guī)劃與策略，則有利于凝聚多方共識(shí)，有效拓展土地空間等相關(guān)資源供給，增加住房供應(yīng)尤其是保障性住房供應(yīng)。

倒逼質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化

住有所居目標(biāo)對(duì)住房市場(chǎng)產(chǎn)生的影響，主要表現(xiàn)在帶動(dòng)住房質(zhì)量提升和促進(jìn)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個(gè)方面。

一是不斷提高的美好居住生活需要將促進(jìn)住房質(zhì)量不斷提升。綠色、健康、智慧、低碳、宜居，是人類住區(qū)和住宅建設(shè)發(fā)展的大趨勢(shì)。新建住宅要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，增加對(duì)室內(nèi)空氣、水、光、聲、熱濕等環(huán)境的管理和智慧化管理服務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)生活服務(wù)支持體系的建設(shè)，提高建筑結(jié)構(gòu)和材料的安全耐久性能，延長(zhǎng)建筑使用壽命，逐步增加零碳就緒建筑的占比等等。存量住宅也要通過(guò)更新改造普遍提高住房質(zhì)量。我國(guó)以拆建為主的棚戶區(qū)改造任務(wù)已基本完成，正在實(shí)施以留改為主的老舊小區(qū)改造，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)意義重大。這些新建和改造住房需求，以及不斷增長(zhǎng)的居住服務(wù)需求，為住宅產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新提供了動(dòng)力。

二是多元化的住房需求將促進(jìn)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，催生住房服務(wù)。這里的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，主要是住房供應(yīng)的市場(chǎng)、半市場(chǎng)和保障三個(gè)來(lái)源渠道的結(jié)構(gòu)關(guān)系，以及出租和出售的結(jié)構(gòu)關(guān)系。我國(guó)當(dāng)前住房供應(yīng)體系是市場(chǎng)加保障，商品住房完全由市場(chǎng)提供，保障性租賃住房在政策支持下由市場(chǎng)提供，公租房和共有產(chǎn)權(quán)住房由政府提供。政府提供和政策支持下市場(chǎng)提供都叫保障，實(shí)際上政策支持下的市場(chǎng)提供可以理解為半市場(chǎng)。目前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的主要注意力都在產(chǎn)權(quán)型商品住房供應(yīng)上，但從實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)的要求角度，需要提供大量的租賃住房尤其是保障性租賃住房。當(dāng)然，租賃住房供應(yīng)增加后，又衍生出住房投資、住房資產(chǎn)管理和住房租賃服務(wù)等行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)又會(huì)為增加住房消費(fèi)提供基礎(chǔ)支撐。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)，還包括對(duì)住房的可負(fù)擔(dān)性、社區(qū)的包容性、政策的公平性和市場(chǎng)無(wú)歧視等方面的要求。滿足這些要求，還需要完善住房政策，穩(wěn)定和規(guī)范住房市場(chǎng)。