中國食品安全監(jiān)督抽檢效率評價研究

李太平　薄慧敏　聶文靜

摘 要：科學評價食品安全監(jiān)督抽檢效率是提升政府監(jiān)管水平的重要前提，也是建設(shè)健康中國、實施食品安全戰(zhàn)略的根本保障。基于公共選擇理論，運用2017-2019年各省（區(qū)、市）30類加工食品監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)實證分析地方政府在政績考核壓力下的監(jiān)督抽檢批次分配行為，進而評價食品安全監(jiān)督抽檢效率。研究發(fā)現(xiàn)：地方政府為了完成“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項政績考核指標，把食品安全監(jiān)督抽檢批次有意識、有計劃地多分配給了上一年度監(jiān)督抽檢合格率較高、檢測成本較低的食品種類，導致地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率有所降低。因此，在進一步加大監(jiān)督抽檢力度的同時，應(yīng)切實調(diào)整食品安全工作政績考核指標，堅持問題導向原則，敦促地方政府合理分配監(jiān)督抽檢批次，為提高食品安全監(jiān)督抽檢效率創(chuàng)造有利條件。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督抽檢效率;抽檢批次分配;政績考核;食品安全

一、引言

食品安全是關(guān)乎社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展與人類健康的重大政治、經(jīng)濟和民生問題。食品安全問題產(chǎn)生的根本原因在于質(zhì)量信息不對稱（王建華等，2020;聶文靜等，2021），生產(chǎn)者受經(jīng)濟利益驅(qū)動極易產(chǎn)生“道德風險”和“逆向選擇”，無法單純借助市場機制實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，必須依靠政府監(jiān)管來約束生產(chǎn)者的行為（Jouanjean等，2015）。然而，政府在食品安全監(jiān)管過程中同樣面臨質(zhì)量信息不對稱，需要通過監(jiān)督抽檢手段發(fā)現(xiàn)問題食品，以便采取有力措施來規(guī)范生產(chǎn)者行為（Starbird，2000;范偉，2021）。所以，提高監(jiān)督抽檢效率即提高政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力，是食品安全監(jiān)管的核心和基礎(chǔ)。為此，《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》中明確提出“要持續(xù)增加監(jiān)督抽檢批次”、“到2020年，食品抽檢量達到4批次/千人”，試圖通過加大監(jiān)督抽檢批次提高違規(guī)企業(yè)被發(fā)現(xiàn)的概率，最終達到改善食品安全狀況的目的。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年我國食品安全監(jiān)督抽檢樣本數(shù)量已經(jīng)達到638.74萬批次，分別是2015年、2016年、2017年、2018年、2019年抽檢樣本數(shù)量的37.07倍、4.26倍、2.70倍、1.90倍和1.35倍，監(jiān)督抽檢強度已經(jīng)實現(xiàn)4.52批次/千人，遠遠超過美國每三年對高風險食品企業(yè)檢查1次的抽檢水平（李婷和劉武兵，2014）。然而，我國食品安全狀況并未隨之發(fā)生明顯改善。運用食品安全指數(shù)食品安全指數(shù)是在綜合考慮各類食品安全水平的前提下，運用木桶原理和黃金分割法則，采用五級標度法，以數(shù)字化形式綜合反映一定時期內(nèi)一個國家或地區(qū)食品質(zhì)量安全總體狀況的信息指數(shù)。食品安全指數(shù)區(qū)間為0～500，食品安全指數(shù)越大，表示食品安全狀況越好。測度食品安全總體狀況（李太平，2017），如圖1所示，近六年我國食品安全指數(shù)始終未能突破307，食品安全形勢依然嚴峻。此外，2020年“特醫(yī)奶粉亂象”、“燕窩造假事件”再次引發(fā)民眾熱議;2021年3·15晚會又見“瘦肉精”羊肉事件報道來源于央視網(wǎng)https：//www.cctv.com/。。顯然，在“史上最嚴”食品安全法順利實施的背景下2019年新修訂的《食品安全法》被稱為“史上最嚴”。中國人大網(wǎng)報道：食品安全法在修訂不到一年的時間內(nèi)就進行執(zhí)法檢查，檢查委員普遍認為執(zhí)法工作扎實。，我國食品安全狀況并沒有隨著監(jiān)督抽檢批次的顯著增加而發(fā)生明顯好轉(zhuǎn)。

事實上，為了提高監(jiān)督抽檢效率、改善食品安全狀況，我國政府近年來對食品安全監(jiān)督抽檢制度進行了一系列改革。2009年出臺的《食品安全法》首次以法律形式確立分段監(jiān)管體制，由五個部門分別承擔不同環(huán)節(jié)的監(jiān)督抽檢職責。然而，這種“五龍治水”農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食藥監(jiān)管五個部門分別承擔了初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品流通、餐飲消費等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，也被稱為“五龍治水”的監(jiān)管模式。的監(jiān)管模式導致監(jiān)督抽檢重復性高、碎片化嚴重（張蓓等，2020）。于是2013年國務(wù)院重新組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，開始組織實施分類監(jiān)督抽檢制度，由總局統(tǒng)籌部署、地方政府負責本轄區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)督抽檢工作。所謂分類監(jiān)督抽檢制度，就是按照食品原料屬性和居民消費特征，把食品劃分為若干種類，地方政府根據(jù)上一年度的監(jiān)督抽檢結(jié)果，合理安排下一年度的監(jiān)督抽檢計劃，盡量多抽檢上一年度合格率較低的食品種類，而少抽檢上一年度合格率較高的食品種類，以便達到提高政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力的目的。而且，為了激勵地方政府履行食品安全監(jiān)督抽檢職責，2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《食品安全工作評議考核辦法》，明確提出將“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”作為各省（區(qū)、市）食品安全工作考核指標。此外，出于整合監(jiān)管資源的目的，2018年國務(wù)院機構(gòu)改革重組，將食藥監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局和工商局合并組建國家市場監(jiān)督管理總局（詹承豫，2019），并于2019年印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》，強調(diào)將食品安全監(jiān)督抽檢工作考核結(jié)果作為地方政府官員選拔任用的重要依據(jù)（施京京，2019）。

這一系列食品安全監(jiān)管體制的改革，特別是分類監(jiān)督抽檢制度的實施和政績考核制度的層層加碼，本意是激勵地方政府提高食品安全監(jiān)督抽檢效率。然而，在現(xiàn)實的監(jiān)管實踐中，中央政府在考核地方政府政績時，直接把“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”作為衡量地方政府食品安全工作的關(guān)鍵指標，納入到政績考核評價體系中，造成一些地方政府為了在短期內(nèi)提高監(jiān)督抽檢合格率、增加監(jiān)督抽檢批次，直接達到提高地方政府政績的目的，便有意識、有計劃地將本年度監(jiān)督抽檢批次較多地分配給了上一年度抽檢合格率較高、檢測成本較低的食品種類，使得上一年度抽檢合格率較低、檢測成本較高、質(zhì)量安全問題較多的食品種類反而被分配到的監(jiān)督抽檢批次較少，導致盡管我國食品安全監(jiān)督抽檢批次在年度間持續(xù)成倍增加，但通過監(jiān)督抽檢手段發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率反而會明顯降低（李太平，2020），致使我國食品安全狀況未能得到顯著改善。所以，食品安全監(jiān)督抽檢批次在抽檢合格率和檢測成本不同的食品種類之間的分配數(shù)量，直接決定了我國食品安全監(jiān)督抽檢效率的高低。因此，本文基于公共選擇理論，采用負二項模型實證分析地方政府監(jiān)督抽檢批次在不同食品種類之間分配，與監(jiān)督抽檢合格率和檢測成本之間的數(shù)量關(guān)系，進而評價我國食品安全監(jiān)督抽檢效率，試圖為提高地方政府監(jiān)管效能創(chuàng)造有利條件，同時也為完善監(jiān)督抽檢制度、化解政府監(jiān)管困局、夯實食品安全戰(zhàn)略提供政策依據(jù)。

二、文獻綜述

關(guān)于食品安全監(jiān)管效率的研究最早出現(xiàn)于英美等早期工業(yè)化國家，Antle（1996）提出政府在食品安全監(jiān)管過程中應(yīng)遵從成本收益原則，因此，Arrow（1996）采用成本收益法對食品安全監(jiān)管效率進行評價。隨后，該方法被引入國內(nèi)，并衍生出投入產(chǎn)出法、指標體系構(gòu)建法等用于評價食品安全監(jiān)管效率（Zhang等，2020）。值得注意的是，從政府監(jiān)管角度來看，食品安全監(jiān)管具體行為包含監(jiān)督抽檢和監(jiān)督處罰兩方面內(nèi)容（聶文靜等，2021）。盡管已有研究缺乏對食品安全監(jiān)督抽檢效率的考察，重點探究食品安全監(jiān)管效率，但是這些成果為本文研究奠定了良好的基礎(chǔ)。

針對我國食品安全監(jiān)管效率評價結(jié)果，學術(shù)界尚未達成共識。一種觀點認為，食品安全監(jiān)管效率正在逐步提升。劉鵬（2010）將中華人民共和國成立以來我國食品安全監(jiān)管體制劃分為：1949-1977年的指令型體制、1978-1992年的混合型體制、1993-2007年的監(jiān)管型體制，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管型體制下，食物中毒事件數(shù)、食物中毒人數(shù)及死亡人數(shù)均呈現(xiàn)下降趨勢，與此同時，食品衛(wèi)生抽檢合格率處于上升階段，表明食品安全監(jiān)管效率有所提高。另一種觀點則相反，認為政府監(jiān)管存在缺陷，導致食品安全監(jiān)管效率低下。李先國（2011）通過分析發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體系的特點以及在該領(lǐng)域的成功經(jīng)驗，指出我國食品安全監(jiān)管存在嚴重的缺位、錯位和越位現(xiàn)象，預(yù)警處罰機制不完善，因此食品安全監(jiān)管效率不高。周小梅（2010）和龔強等（2015）分別從消費者感知視角和政府規(guī)制俘獲視角出發(fā)，均認為食品安全監(jiān)管低效是導致我國食品安全事件頻發(fā)的重要原因。還有學者認為我國食品安全監(jiān)管效率存在區(qū)域異質(zhì)性，盡管2016-2017年我國食品安全監(jiān)管效率整體處于略微上升狀態(tài)，但食品安全監(jiān)管效率整體水平不高，規(guī)模報酬呈現(xiàn)遞增與遞減并存的狀態(tài)，具有“東高西低”的地區(qū)差異（張紅鳳和趙勝利，2020）。

探究政府行為影響食品安全監(jiān)管效率的既有文獻主要基于以下三點：一是委托代理理論。作為委托人的消費者希望作為代理人的地方政府能夠提高食品安全監(jiān)管效率，但是地方政府以個人利益或部門利益最大化為目標，與消費者目標并不一致，加之消費者的需求偏好、個體特征等存在差異（Ofuani等，2015），這就產(chǎn)生了委托代理關(guān)系中的激勵不相容問題，嚴重削弱了監(jiān)管者切實履行向消費者匯報真實有效的食品安全信息的職責（全世文等，2015）。二是政企合謀視角。游海疆（2020）將政企合謀細分為交易型合謀、壓力型合謀和情理型合謀三種類型，而監(jiān)管機構(gòu)與食品企業(yè)之間的關(guān)系決定了食品安全監(jiān)管效率的高低（Meyer等，2017）。當食品企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營時，地方政府一方面考慮到食品企業(yè)承擔著區(qū)域發(fā)展、稅收、就業(yè)等政策性負擔（龔強等，2015），需要維護食品企業(yè)利益;另一方面為了增強政績的顯示度，往往采取“捂蓋子”方式庇護食品企業(yè)，導致監(jiān)管低效（倪國華等，2019）。三是結(jié)果考核制度。地方政府以“屬地”為基礎(chǔ)來劃定公共利益的受益范圍，使得地方政府以上級政府的政策意圖、本級政府的底線為目標（李夢俠，2020），特別是在食品安全監(jiān)管考核機制尚未建立健全的情況下，地方政府對食品安全監(jiān)管缺乏動力，嚴重制約監(jiān)管效率提高。因此，為了激勵地方政府加強監(jiān)管，食品安全工作已納入地方黨政領(lǐng)導干部政績考核內(nèi)容，并建立相應(yīng)的考核指標體系，考核評估結(jié)果與地方政府官員的工資待遇掛鉤（胡穎廉，2018）。作為食品安全監(jiān)管鏈條的最底端，地方政府承擔著巨大的“問責”壓力，片面的結(jié)果考核制給地方政府造成激勵扭曲，導致地方政府在食品安全監(jiān)管過程中產(chǎn)生強烈的隱瞞動機（全世文和曾寅初，2016），不敢發(fā)現(xiàn)問題、報告問題和處理問題，甚至出于政績粉飾監(jiān)管效果，造成監(jiān)管低效（周潔紅等，2018）。

盡管國內(nèi)外學者圍繞食品安全監(jiān)管效率開展了大量的先驅(qū)性研究，并考慮到地方政府與中央政府的區(qū)別，以及地方政府并非完全是消費者（或者全社會福利）的代言人，為本文提供了十分有價值的參考，但已有研究仍存在如下幾個方面的不足：第一，研究視角有待聚焦。既有研究將食品安全監(jiān)管中的監(jiān)督抽檢和監(jiān)督處罰視為整體，重點考察食品安全監(jiān)管效率，并未將研究視角聚焦于政績考核壓力下的地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，特別是通過分析監(jiān)督抽檢批次分配行為來評價食品安全監(jiān)督抽檢效率的文獻較少。第二，研究方法有待改進。已有研究側(cè)重于理論分析政府監(jiān)管行為，缺乏對地方政府監(jiān)督抽檢過程中具體行為變量的實證考察，特別是基于經(jīng)濟理論的定量分析較為匱乏。因此，本文在研究視角和研究方法上拓寬了已有文獻的局限，在實施分類監(jiān)督抽檢的條件下，通過分析地方政府為了完成“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項政績考核指標，如何分配不同食品種類監(jiān)督抽檢批次，進而評價我國食品安全監(jiān)督抽檢效率，具有較強的客觀性和真實性。

三、理論分析與研究假說

中央政府對食品安全問題高度重視，但由于食品安全問題的公共產(chǎn)品屬性和中央-地方食品生產(chǎn)經(jīng)營信息存在不對稱性的問題，以及2015年新修訂的《食品安全法》明確規(guī)定，“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責”詳見2015年新修訂的《食品安全法》第6條：縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責，統(tǒng)一領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制。，因此食品安全監(jiān)督抽檢工作的主要負責人和具體執(zhí)行者仍是地方政府。由公共選擇理論可知，中央政府和地方政府的目標函數(shù)與約束條件存在結(jié)構(gòu)性差異，地方政府不僅面臨公共利益，而且面臨地方部門利益、地方官員利益等多元化經(jīng)濟目標（Wedeman，2001）。地方政府的行為決策其實反映的是地方政府官員的行為決策，作為理性的“經(jīng)濟人”，地方政府通常會在既定制度的約束條件下，結(jié)合實際情況，選擇使自身利益最大化的經(jīng)濟決策（Buchanan，2003;儲德銀和費冒盛，2021）。為了約束地方政府行為，促使上下級之間目標一致，中央政府采取政績考核方式激勵地方政府履行監(jiān)督抽檢職責（袁文藝和胡凱，2014）。然而，在食品安全監(jiān)督抽檢過程中，一旦考核指標缺乏科學性和合理性，極易造成地方政府在政績考核壓力下通過非正當手段完成監(jiān)督抽檢工作（焦貝貝和鄭風田，2017），最終影響監(jiān)督抽檢效率。事實上，在實施分類監(jiān)督抽檢的條件下，中央政府采取政績考核方式激勵地方政府推進食品安全監(jiān)督抽檢工作，本意是敦促地方政府提高監(jiān)督抽檢效率，多抽檢上一年度監(jiān)督抽檢合格率較低的食品種類，而少抽檢上一年度監(jiān)督抽檢合格率較高的食品種類，以便發(fā)現(xiàn)更多問題食品。然而，中央政府采用“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項可量化的指標，考核地方政府食品安全監(jiān)督抽檢工作，導致地方政府迫于政績考核壓力，為了在短期內(nèi)提升“顯性”政績，會通過調(diào)整食品安全監(jiān)督抽檢批次分配來盡快提高監(jiān)督抽檢合格率、增加監(jiān)督抽檢批次，最終影響食品安全監(jiān)督抽檢效率。具體過程表現(xiàn)如下（圖2）：

第一，以“監(jiān)督抽檢合格率”為政績考核指標，會影響地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，導致監(jiān)督抽檢效率降低。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，國家市場監(jiān)督管理總局于每年年初制定并發(fā)布本年度食品安全監(jiān)督抽檢計劃，統(tǒng)籌安排監(jiān)督抽檢總批次，具體到各類食品監(jiān)督抽檢批次由地方政府視當?shù)厥称钒踩珷顩r而定。在實施分類監(jiān)督抽檢制度的條件下，如果地方政府監(jiān)督抽檢工作以發(fā)現(xiàn)問題為導向，多抽檢合格率較低的食品種類，少抽檢合格率較高的食品種類，那么短期內(nèi)當?shù)氐氖称繁O(jiān)督抽檢合格率就會明顯降低，此時食品安全監(jiān)督抽檢效率大大提高，但是會影響地方政府的政績考核結(jié)果;如果監(jiān)督抽檢工作以提高地方政府政績?yōu)閷?，保證監(jiān)督抽檢合格率穩(wěn)步上升，那么就必須有意識、有計劃地多抽檢合格率較高的食品種類，少抽檢合格率較低的食品種類，那么地方政府的政績顯示度就會提高，但是發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率會有所下降。由于地方政府官員有任期限制，當面臨以“監(jiān)督抽檢合格率”為政績考核指標的壓力時，地方政府在跨期決策中表現(xiàn)出嚴重的短視特征（周黎安，2004）。因此，在監(jiān)督抽檢過程中，地方政府為了在短期內(nèi)提高“監(jiān)督抽檢合格率”，會有意識、有計劃地將監(jiān)督抽檢批次更多地分配給上一年度抽檢合格率較高的食品種類，使得上一年度抽檢合格率較低的食品種類被抽檢的概率降低，問題食品難以被發(fā)現(xiàn)，導致地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力下降，即食品安全監(jiān)督抽檢效率下降?；谏鲜龇治?，本文提出如下假說：

假說一：上一年度監(jiān)督抽檢合格率越高的食品種類，地方政府分配的監(jiān)督抽檢批次越多，表明食品安全監(jiān)督抽檢效率越低。

第二，以“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標，會影響地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，導致監(jiān)督抽檢效率降低。在實踐中，判別食品質(zhì)量是否合格，需要根據(jù)食品所屬類別，按照《國家食品安全監(jiān)督抽檢實施細則》的要求，遵循國家或行業(yè)標準，檢測幾個、十幾個甚至幾十個質(zhì)量安全指標。顯然，食品種類不同，其安全標準不同，所需檢測的項目內(nèi)容和項目種類各有側(cè)重，因此，具體的檢測方法和難易程度存在差異，導致各類食品質(zhì)量安全檢測成本相差懸殊。如果監(jiān)督抽檢工作以發(fā)現(xiàn)問題為導向，那么地方政府在分配監(jiān)督抽檢批次時，理應(yīng)與食品檢測成本無關(guān)。然而，與數(shù)量眾多的食品生產(chǎn)企業(yè)相比，地方政府監(jiān)管資源在人力和財力方面均捉襟見肘（謝康等，2016）。當面臨以“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標的壓力時，地方政府在財政資金預(yù)算約束一定的情況下，為了增加監(jiān)督抽檢批次，會有意識、有計劃地將監(jiān)督抽檢批次更多地分配給檢測成本較低的食品種類，使得檢測成本較低的食品種類被抽檢的概率增加，而檢測成本較高的食品種類被抽檢的概率降低，那么生產(chǎn)檢測成本較高的食品種類的企業(yè)，違規(guī)成本降低，當違規(guī)成本小于或等于違規(guī)收益時，企業(yè)作為理性的經(jīng)濟人，顯然會出現(xiàn)違規(guī)生產(chǎn)行為，但是地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力下降，即食品安全監(jiān)督抽檢效率下降?；谏鲜龇治?，本文提出如下假說：

假說二：檢測成本越低的食品種類，地方政府分配的監(jiān)督抽檢批次越多，表明食品安全監(jiān)督抽檢效率越低。

四、研究設(shè)計

（一）模型構(gòu)建

從現(xiàn)實來看，食品安全監(jiān)督抽檢批次數(shù)量是非負整數(shù)，其中部分食品種類監(jiān)督抽檢批次為零，因此，采用泊松模型進行估計較為合適。具體而言，一個地區(qū)第i類食品監(jiān)督抽檢批次numbi的概率密度函數(shù)可表示為式（1）：

其中，numbi=0，1，2，…，N;λi為泊松到達率，且λi>0。假設(shè)lnλi與解釋變量xi之間存在線性關(guān)系，即：

其中，α′是一組待估參數(shù)，βi表示影響監(jiān)督抽檢批次分配數(shù)量的不可觀測變量。因此，本文在回歸模型中引入省份虛擬變量以期控制這些不可觀測的影響因素。

泊松回歸成立的一個重要假設(shè)是因變量的期望和方差都等于泊松到達率，即Enumbixi=Varnumbixi=λi，然而這個假設(shè)和監(jiān)督抽檢批次的實際數(shù)據(jù)并不相符。監(jiān)督抽檢批次numbi受諸多因素影響，波動較大，會出現(xiàn)方差明顯大于期望的情況，即存在“過度分散”問題。因此，借鑒Cameron和Trivedi（2005）的研究，在泊松模型的基礎(chǔ)上引入一個服從Gamma（1/θ，θ）分布的參數(shù)vi，令λi=exp （α′xi）·exp （βi）≡uivi。此時，監(jiān)督抽檢批次numbi的概率密度函數(shù)轉(zhuǎn)化為式（3），即服從負二項分布的概率密度：

Prob（numbi）=∫結(jié)合以上分析，本文構(gòu)建如下計量模型，并利用負二項模型來估計以“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標，如何影響地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，進而評價食品安全監(jiān)督抽檢效率：

其中，numbit表示第i類食品第t年分配到的監(jiān)督抽檢批次，rateit-1表示第i類食品第t-1年的監(jiān)督抽檢合格率，costit表示第i類食品第t年的檢測成本，α1、α2、αj為待估系數(shù);Zit代表控制變量，μit為擾動項。

（二）數(shù)據(jù)來源

食品按照生產(chǎn)方式和食用特點可劃分為加工食品、餐飲食品和食用農(nóng)產(chǎn)品。鑒于加工食品監(jiān)督抽檢批次數(shù)量已超過食品監(jiān)督抽檢總批次半數(shù)以上，且該數(shù)據(jù)可以直接從市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站獲取，因此本文選取2017-2019年各?。▍^(qū)、市）30類加工食品為研究對象。其中，監(jiān)督抽檢批次、檢測成本、加工食品企業(yè)數(shù)量均來源于市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站，該數(shù)據(jù)源具有以下優(yōu)勢：第一，監(jiān)督抽檢信息權(quán)威可靠。各地區(qū)市場監(jiān)督管理局依據(jù)每期抽檢情況，將加工食品監(jiān)督抽檢信息按照食品種類進行統(tǒng)計，最終以食品抽檢結(jié)果公示報告的形式發(fā)布在官網(wǎng)上，手工匯總整理為年度抽檢數(shù)據(jù);第二，監(jiān)督抽檢信息更新及時。各地區(qū)市場監(jiān)督管理局會根據(jù)年初制定的抽檢計劃，按照一定的時間頻率對各類加工食品進行抽檢，并且及時將抽檢批次數(shù)據(jù)公布在網(wǎng)站上，保證了數(shù)據(jù)的時效性。其他控制變量數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國食品工業(yè)年鑒》。

（三）變量說明

1.因變量。監(jiān)督抽檢批次。本文從各地區(qū)市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站上通過檢索“抽檢信息公告”，并按照抽檢信息公告編號，收集了2017-2019年省級層面各類加工食品監(jiān)督抽檢批次數(shù)據(jù)。由于西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失，故最終數(shù)據(jù)包括30個?。▍^(qū)、市）、30類加工食品監(jiān)督抽檢批次。

2.關(guān)鍵變量。（1）上一年度監(jiān)督抽檢合格率。本文從各?。▍^(qū)、市）歷年每期公布的食品抽檢結(jié)果公示報告中，匯總各類加工食品監(jiān)督抽檢合格批次及監(jiān)督抽檢總批次，計算得到2016-2018年各?。▍^(qū)、市）30類加工食品監(jiān)督抽檢合格率。具體計算公式為：第t年第i類加工食品監(jiān)督抽檢合格率=（第t年第i類加工食品第一期監(jiān)督抽檢合格批次+第二期監(jiān)督抽檢合格批次+…+第N期監(jiān)督抽檢合格批次）/第t年第i類加工食品監(jiān)督抽檢總批次。

（2）檢測成本。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局規(guī)定的《食品安全抽檢品種、項目表》，每一類加工食品可劃分為若干食品亞類，每一種食品亞類又可以細分為不同的食品品種。由于市場監(jiān)督管理局在食品安全監(jiān)管過程中，執(zhí)行“雙隨機、一公開”“雙隨機、一公開”是指隨機抽取檢查對象、隨機選取檢查人員、抽取情況及查處結(jié)果及時向社會公開。的抽查制度，因此隨機抽取的食品品種既可能屬于不同食品亞類的不同食品品種，也可能屬于同一食品亞類的不同食品品種。因此，本文首先根據(jù)《國家食品安全監(jiān)督抽檢實施細則》中規(guī)定的單個食品品種的檢測項目和檢測方法，參照《食品安全抽檢監(jiān)測委托檢驗費用價格表》中對應(yīng)的具體價格，計算出單個食品品種的檢測成本;然后將屬于同一食品亞類的食品品種檢測成本進行加總;最后將屬于同一食品種類的不同食品亞類檢測成本取中位數(shù)，代表該類加工食品檢測成本。

3.控制變量。根據(jù)前文分析并借鑒Sousa等（2019）、Tuholske等（2020）的研究，本文引入以下控制變量：監(jiān)督抽檢總批次，采用加工食品、餐飲食品和食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督抽檢總批次來度量;經(jīng)濟發(fā)展水平，采用各?。▍^(qū)、市）人均地區(qū)生產(chǎn)總值來度量;常住人口數(shù)量，采用各?。▍^(qū)、市）年末常住人口數(shù)量來度量;食品加工業(yè)產(chǎn)值占比，采用上一年度各省（區(qū)、市）食品工業(yè)產(chǎn)值占當?shù)毓I(yè)總產(chǎn)值比重來度量;規(guī)模食品企業(yè)數(shù)量占比，采用上一年度各?。▍^(qū)、市）規(guī)模食品企業(yè)數(shù)量占當?shù)厥称飞a(chǎn)企業(yè)總數(shù)比重來度量。

各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表1所示。從監(jiān)督抽檢批次來看，不同食品種類監(jiān)督抽檢批次相差懸殊，其標準差約為均值的1.5倍，顯然因變量的方差大于期望，存在“過度分散”問題，進一步確定應(yīng)采用負二項回歸進行實證檢驗。部分地區(qū)某些種類加工食品監(jiān)督抽檢批次為零次，表明地方政府針對不同食品種類分配監(jiān)督抽檢批次時，存在監(jiān)督抽檢批次分配有偏的現(xiàn)象。從上一年度監(jiān)督抽檢合格率來看，盡管平均合格率已高達97.599%，但是合格率最高為100%，最低僅為41.180%，說明不同食品種類的監(jiān)督合格率存在較大差異，如果只關(guān)注食品安全平均水平，很容易掩蓋合格率較低的食品種類存在的質(zhì)量安全風險。從檢測成本來看，不同食品種類的檢測成本差別較大，其中檢測成本最高約為3.4萬元，是最低檢測成本的近34倍。

五、實證分析

（一）基準回歸結(jié)果分析

本文采用Stata16.0對2017-2019年的數(shù)據(jù)建立面板數(shù)據(jù)模型，實證檢驗上一年度監(jiān)督抽檢合格率和檢測成本對不同食品種類監(jiān)督抽檢批次的影響，回歸結(jié)果列于表2。首先進行混合負二項回歸，并使用聚類穩(wěn)健標準誤，結(jié)果見第（1）列和第（2）列;其次，進行隨機效應(yīng)的面板負二項回歸，并使用自助標準誤，結(jié)果見第（3）列和第（4）列;再次，進行固定效應(yīng)的面板負二項回歸，并使用自助標準誤，結(jié)果見第（5）列和第（6）列。其中，第（2）、（4）、（6）列分別在第（1）、（3）、（5）列的基礎(chǔ)上增加了區(qū)域控制變量。根據(jù)Hausman檢驗結(jié)果顯示，在5%的置信水平下拒絕隨機效應(yīng)負二項回歸，支持固定效應(yīng)負二項回歸。因此，本文選擇第（6）列回歸結(jié)果進行分析，并將其視為本文的基準結(jié)果。

由第（6）列可知，關(guān)鍵變量對監(jiān)督抽檢批次的影響均在1%的水平上顯著。具體而言，上一年度監(jiān)督抽檢合格率對監(jiān)督抽檢批次具有正向影響，表明上一年度監(jiān)督抽檢合格率越高的食品種類，在本年度抽檢時，地方政府分配給該類食品的監(jiān)督抽檢批次越多，盡管能在短期內(nèi)提高“監(jiān)督抽檢合格率”這一考核指標，但是上一年度監(jiān)督抽檢合格率越低的食品種類在本年度分配到的監(jiān)督抽檢批次越少，導致地方政府通過監(jiān)督抽檢方式發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率降低;檢測成本對監(jiān)督抽檢批次具有負向影響，表明在實施分類監(jiān)督抽檢的情況下，地方政府將更多的監(jiān)督抽檢批次分配給了檢測成本較低的食品種類，盡管在預(yù)算約束一定的條件下能在短期內(nèi)提高“監(jiān)督抽檢批次”這一考核指標，但是檢測成本較高的食品種類被抽檢的概率下降，導致地方政府發(fā)現(xiàn)其中問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率降低。實證研究結(jié)果證實了第三部分的理論判斷及研究假說，即以“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標，考核壓力越大，地方政府越傾向于將更多的監(jiān)督抽檢批次分配給上一年度監(jiān)督抽檢合格率較高、檢測成本較低的食品種類，違背了監(jiān)督抽檢的問題導向原則，導致地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力即監(jiān)督抽檢效率明顯降低。因此，在持續(xù)增加監(jiān)督抽檢批次數(shù)量的同時，更應(yīng)該重視地方政府監(jiān)督抽檢批次分配情況。

（二）穩(wěn)健性檢驗

為了檢驗實證結(jié)果的可靠性，本文從以下兩個維度進行穩(wěn)健性分析。

1.考慮到監(jiān)督抽檢合格率對地方政府監(jiān)督抽檢批次分配的影響可能存在更長的時滯效應(yīng)，因此將回歸模型中的“上一年度監(jiān)督抽檢合格率”替換為“滯后兩期的監(jiān)督抽檢合格率（ratenew）”，重新進行回歸分析。估計結(jié)果如表3所示，其中，第（1）、（2）列為混合負二項回歸結(jié)果，第（3）、（4）列為隨機效應(yīng)的面板負二項回歸結(jié)果，第（5）、（6）列為固定效應(yīng)的面板負二項回歸結(jié)果;第（2）、（4）、（6）列分別在第（1）、（3）、（5）列的基礎(chǔ)上增加了區(qū)域控制變量?；貧w結(jié)果表明，滯后兩期的監(jiān)督抽檢合格率對監(jiān)督抽檢批次具有顯著正向影響，而檢測成本對監(jiān)督抽檢批次具有顯著負向影響，再次驗證了假說一和假說二，即地方政府在食品安全監(jiān)督抽檢過程中，為了完成“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項政績考核指標，會有意識、有計劃地多抽檢合格率較高、檢測成本較低的食品種類，導致監(jiān)督抽檢效率降低。此外，與基準回歸結(jié)果相比，各關(guān)鍵變量和控制變量的顯著性水平及系數(shù)大小并未發(fā)生較大改變，表明估計結(jié)果較為穩(wěn)健。

2. 前文是通過計算同一食品種類的不同食品亞類檢測成本，再取其中位數(shù)，來代表該類加工食品的檢測成本?？紤]到同一食品種類的食品亞類檢測成本可能存在較大差異，因此本文借鑒陳仕華等（2015）的研究，采用放寬自變量條件法，將同一種類不同亞類食品檢測成本取均值，與該類食品檢測成本進行比較，若該類食品檢測成本小于均值，則取值為“0”，否則取值為“1”。將“檢測成本”由原來的數(shù)值型變量轉(zhuǎn)化為分類變量（costnew）。同樣采用混合負二項回歸、隨機效應(yīng)的面板負二項回歸和固定效應(yīng)的面板負二項回歸進行估計，結(jié)果如表4所示，各列含義與表3一致。與基準回歸結(jié)果相比，不論是關(guān)鍵變量還是控制變量，回歸系數(shù)的符號和顯著性水平基本一致，再次表明了本文估計結(jié)果的穩(wěn)健性。

六、結(jié)論與政策含義

食品安全事關(guān)國計民生，提高食品安全監(jiān)督抽檢效率是提升地方政府食品安全治理能力的重要基礎(chǔ)，也是確保我國貫徹實施食品安全戰(zhàn)略的根本保障。地方政府作為食品安全監(jiān)督抽檢工作的具體執(zhí)行者和首要責任人，在監(jiān)督抽檢批次成倍增加的背景下，如何科學評價并切實提高食品安全監(jiān)督抽檢效率，是當前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域亟待解決的關(guān)鍵問題。本文基于省級層面30類加工食品監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)，運用負二項模型實證分析以“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標，如何影響地方政府監(jiān)督抽檢批次分配行為，進而評價我國食品安全監(jiān)督抽檢效率。主要研究結(jié)論如下：第一，以“監(jiān)督抽檢合格率”為政績考核指標，會促使地方政府有意識、有計劃地將監(jiān)督抽檢批次更多地分配給上一年度抽檢合格率較高的食品種類，導致地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的能力下降，直接降低監(jiān)督抽檢效率。第二，以“監(jiān)督抽檢批次”為政績考核指標，會促使地方政府有意識、有計劃地將監(jiān)督抽檢批次更多地分配給檢測成本較低的食品種類，導致檢測成本較高的食品種類中一旦存在問題食品，難以被地方政府發(fā)現(xiàn)，食品安全監(jiān)督抽檢效率降低。本文的研究結(jié)論在滯后兩期監(jiān)督抽檢合格率、調(diào)整食品檢測成本時依然成立。

本文的研究結(jié)論可以為地方政府及相關(guān)部門提高食品安全監(jiān)督抽檢效率提供信息參考和決策依據(jù)，同時也為完善食品安全監(jiān)督抽檢制度、全面實施食品安全戰(zhàn)略提供研究思路。第一，調(diào)整食品安全工作政績考核指標，科學評價地方政府食品安全治理成效。采用“監(jiān)督抽檢合格率”和“監(jiān)督抽檢批次”這兩項指標考核地方政府食品安全治理政績，會出現(xiàn)考核力度越大，監(jiān)督抽檢效率反而越低的現(xiàn)象。建議中央政府在考核地方政府食品安全治理政績時，綜合考察各類食品安全水平，確保監(jiān)督抽檢工作考核指標更具有科學性和合理性，如采用“食品安全指數(shù)”作為考核指標，為有效提高食品安全監(jiān)督抽檢效率創(chuàng)造良好的外部條件。第二，堅持食品安全監(jiān)督抽檢以發(fā)現(xiàn)問題為原則，合理分配監(jiān)督抽檢批次。地方政府在開展食品安全監(jiān)督抽檢工作時，應(yīng)始終堅持問題導向，只有發(fā)現(xiàn)更多的問題食品，才能依法對違規(guī)生產(chǎn)者進行嚴厲處罰。在實施分類抽檢的條件下，地方政府在增加監(jiān)督抽檢批次的同時，更要重視對監(jiān)督抽檢批次的合理分配，切實根據(jù)上一年度的監(jiān)督抽檢結(jié)果合理安排下一年度監(jiān)督抽檢計劃，為有效提高食品安全監(jiān)督抽檢效率營造良好的監(jiān)管氛圍。第三，完善監(jiān)督抽檢制度，激發(fā)地方政府食品安全監(jiān)督抽檢積極性。當前針對地方政府食品安全監(jiān)督抽檢工作的考核機制設(shè)計重責任輕獎勵，導致不少政府監(jiān)管部門始終堅持“不出事”的底線思維，難以激發(fā)其監(jiān)督抽檢的積極性。建議中央政府除了對地方政府食品安全監(jiān)督抽檢設(shè)立考核指標外，還應(yīng)建立地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品并依法懲處的獎勵機制，如根據(jù)地方政府發(fā)現(xiàn)問題食品的數(shù)量或比例，及最終解決食品安全問題的效果，給予一定的檢測經(jīng)費或資源配置獎勵，為有效提高食品安全監(jiān)督抽檢效率建立完善的激勵機制。

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A Study on the Evaluation of Supervision Sampling Efficiency of Food Safety in China

—Based on the Perspective of Sampling Batches Distribution under the Pressure of Government Performance Evaluation

Li Taiping1， Bo Huimin1 and Nie Wenjing2

（1.College of Economics and Management， Nanjing Agricultural University;

2.College of Humanities & Social Development， Nanjing Agricultural University）

Abstract：Scientific evaluation of the efficiency of food safety supervision and sampling by the government is not only the premise for improving the level of government supervision， but also the important foundation for building a healthy China and implementing the food safety strategy. Based on the public choice theory， this paper， by using the provincial level sampling inspection data of 30 categories of processed food from 2017 to 2019， empirically analyzes the impact of performance appraisal pressure on the batch allocation behavior of local government supervision and sampling inspections， followed by an evaluation of the efficiency of food safety supervision and sampling inspections. The study finds that in order to complete the two performance evaluation indicators of 'qualified rate of supervision sampling inspection' and 'sampling inspection batches'， the local governments consciously and systematically allocate more food safety supervision sampling batches to the food types with lower testing cost and higher qualified rate in the previous year， which leads to the decrease in the local governments'ability to find problem food， which means the decrease in the supervision sampling efficiency. Therefore， while further strengthening the supervision and sampling， it is necessary to adjust the performance evaluation index for food safety work， adhere to the principle of problem oriented， and urge the local governments to reasonably allocate the supervision and sampling batches， which can create favorable conditions for the local government to improve the supervision sampling efficiency.

Key Words：Supervision Sampling Efficiency; Sampling Batches Distribution; Government Performance Evaluation;Food Safety

責任編輯 鄧 悅

李太平，南京農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，電子郵箱：ltp@njau.edu.cn;薄慧敏，南京農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，電子郵箱：bohm1990@163.com;聶文靜，南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，電子郵箱：niewj@njau.edu.cn。本文受國家自然科學基金面上項目（71973066）、國家自然科學基金青年項目（72003094）、江蘇省社會科學基金青年項目（19EYC007）和江蘇省高校優(yōu)勢學科建設(shè)工程資助項目（PAPD）的資助。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責自負。