土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

□ 張 瑾 張逸凡（廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541006）

天、地、人是萬(wàn)物之本。天生、地養(yǎng)、人成是人類社會(huì)不可或缺的三要素。農(nóng)，天下之大本也。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，土地資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要功能。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料來(lái)源于土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是土地要素。改革開(kāi)放前，我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式是由公社、鄉(xiāng)、村集體所有、集體行使、集體經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織施行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度。這一制度賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的自主權(quán)。土地的所有權(quán)歸組織所有，土地的使用權(quán)歸農(nóng)戶所有。農(nóng)民作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的地位不斷增強(qiáng)。進(jìn)入新時(shí)代后，隨著物質(zhì)生活條件的改善，大量農(nóng)村勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)技裝備水平大幅度提高，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流通周轉(zhuǎn)速度顯著加快，農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)安全保護(hù)的需求進(jìn)一步提升，《民法典》關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的規(guī)定體現(xiàn)了農(nóng)民的意志，使農(nóng)民在占有土地的情況下能夠通過(guò)促進(jìn)農(nóng)地積極流轉(zhuǎn)的方式切實(shí)得到紅利?！睹穹ǖ洹吩谕恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的功能，保障農(nóng)民享受耕地福利。為繼續(xù)充分發(fā)揮《民法典》的福利作用，目前仍有必要對(duì)該領(lǐng)域某些尚不明確的具體問(wèn)題進(jìn)一步作出確定。這些問(wèn)題主要包括了三個(gè)方面的內(nèi)容：首先，流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否再次流轉(zhuǎn)；其次，假使能夠再次流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否進(jìn)行無(wú)限次數(shù)的流轉(zhuǎn)；最后，再流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利。以下將針對(duì)這三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行逐一分析。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后能否再次流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要依靠勞動(dòng)者自身生產(chǎn)力滿足消費(fèi)需求，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，將農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)擺脫了自然法則對(duì)農(nóng)業(yè)的制約，其優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為：充分、合理地利用資源，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量最大化。推行集約經(jīng)營(yíng)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)是基礎(chǔ)工作。這項(xiàng)基本工作，就廣義而言，指依法引起土地物權(quán)變動(dòng)關(guān)系發(fā)生的行為。就狹義而言，指依法引起農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體變更的行為。《農(nóng)村土地承包法》專節(jié)規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的區(qū)別?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》專門(mén)規(guī)范了流轉(zhuǎn)行為，對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作了特別規(guī)定。由此可以看出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在釋放了土地這一生產(chǎn)要素的活力。一方面促進(jìn)具備經(jīng)營(yíng)資格的權(quán)利受讓人進(jìn)一步獨(dú)立發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提高土地利用效率。另一方面促進(jìn)具備流轉(zhuǎn)資格的權(quán)利出讓人突破以往限制條件間接行使權(quán)利，增加土地流轉(zhuǎn)收入。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后能否再流轉(zhuǎn)，《民法典》沒(méi)有給出明確的答案，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所依據(jù)的準(zhǔn)則、價(jià)款、方式，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一經(jīng)設(shè)定，在合同規(guī)定的期間，新權(quán)利人有權(quán)占有農(nóng)村土地，對(duì)集體土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以獲取收益。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人可以再次轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這種再流轉(zhuǎn)并不是無(wú)限制的，為保護(hù)原土地承包關(guān)系當(dāng)事人的合法權(quán)益，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)既要得到承包方的書(shū)面同意，又要向集體經(jīng)濟(jì)組織備案。為防范當(dāng)事人的道德風(fēng)險(xiǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的權(quán)利和義務(wù)不能超出原合同規(guī)定的權(quán)利范圍?？梢?jiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后具備再次流轉(zhuǎn)的能力，但是這種流轉(zhuǎn)需要滿足相關(guān)條件。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)次數(shù)是否有限制

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與土地流轉(zhuǎn)一直是政府關(guān)注的焦點(diǎn)，新時(shí)期土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)速度隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的上升而加快。根據(jù)流轉(zhuǎn)方式的不同，受讓人可以通過(guò)家庭承包獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者通過(guò)土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有利農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但是能否無(wú)限次流轉(zhuǎn)，以此推動(dòng)大規(guī)模社會(huì)化生產(chǎn)，答案是否定的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)限制轉(zhuǎn)讓次數(shù)的理由如下：首先，受讓人再次轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，土地承包合同的承包者難以準(zhǔn)確把握二級(jí)受讓人對(duì)土地的利用情況，其承包范圍內(nèi)的土地利用復(fù)雜程度受到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量的影響，而隨著土地流轉(zhuǎn)次數(shù)的增加，土地利用的復(fù)雜性增加，承包人的掌控難度越來(lái)越大。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后再次轉(zhuǎn)讓的，其轉(zhuǎn)讓價(jià)款往往超過(guò)轉(zhuǎn)讓前支付的價(jià)款，而加價(jià)的幅度和次數(shù)缺乏法律規(guī)范，容易引發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序問(wèn)題。在實(shí)踐中，一些企業(yè)以土地流轉(zhuǎn)的名義大量占用農(nóng)民土地，并非法改變土地用途，國(guó)家對(duì)種糧大戶給予扶持政策，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一些不法個(gè)人企圖騙取國(guó)家補(bǔ)貼。其次，根據(jù)其他方式的承包規(guī)定，承包人死亡后應(yīng)得的合同收益（如林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、未收割的作物、收獲的糧食等）均可按照繼承法的規(guī)定繼承，繼承人有權(quán)對(duì)承包土地進(jìn)行繼承或者繼續(xù)承包。以一般方式取得者與以繼承方式取得者在一定程度上對(duì)轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，前者通常比較側(cè)重經(jīng)營(yíng)的效率，后者與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間存在情理關(guān)系。以林地為例，受制于地理?xiàng)l件的影響，林地承包期和林木生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，需要投入更多的時(shí)間與精力，大多數(shù)農(nóng)戶都有較重的樹(shù)木情結(jié)，因此比較側(cè)重林地經(jīng)營(yíng)的質(zhì)量，而非流轉(zhuǎn)次數(shù)。綜上所述，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)次數(shù)的最大數(shù)值，杜絕對(duì)土地資源的不合理利用，防止流轉(zhuǎn)偏離立法目的，保證承包土地始終用于農(nóng)業(yè)規(guī)劃。由于不同地區(qū)土地利用程度、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平各不相同，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)頻次的要求也應(yīng)該有所不同，可以根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r選定部分地區(qū)試點(diǎn)先行，按照試點(diǎn)的實(shí)施情況，授權(quán)國(guó)務(wù)院先制定行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，一定期限屆滿前提出完善法律的意見(jiàn)?？偠灾瑸闇p少土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的投機(jī)行為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方在取得土地使用權(quán)后不能自行轉(zhuǎn)讓的次數(shù)，具體次數(shù)要結(jié)合實(shí)際情況綜合確定。

三、再流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)建立的前提和基礎(chǔ)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而后通過(guò)正當(dāng)程序，經(jīng)過(guò)現(xiàn)行立法確認(rèn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是承包人和受讓人，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)用地行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)獲得實(shí)際收益，該權(quán)利不能既是物權(quán)又是債權(quán)。關(guān)于再流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利，目前在法律規(guī)定和理論研究上尚未形成共識(shí)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利的轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入具有相對(duì)性，出讓人應(yīng)當(dāng)在取得土地承包權(quán)的前提下，將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)渡給其他經(jīng)營(yíng)者?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定其余形式承包而來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格和期限由雙方協(xié)商確定。其他承包方式不涉及家庭承包的社會(huì)保障因素，其形式條件比家庭承包更加多樣化，更注重體現(xiàn)效率，是農(nóng)村集體土地在資源配置中發(fā)揮關(guān)鍵影響的重要手段。一般認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)類似于租賃期，其具有物權(quán)特征但并非物權(quán)，可參照適用租賃權(quán)物權(quán)化的相關(guān)法律規(guī)定。盡管按照物權(quán)法定原則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)目前還未被法定為物權(quán)。但是《民法典》規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓期限超過(guò)規(guī)定年限，有權(quán)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。就本條規(guī)定而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立方式的登記效力，與地役權(quán)的公示對(duì)抗是一致的，因?yàn)槠涫且酝恋氐恼加小⑹褂?、收益為?nèi)容，故應(yīng)理解為用益物權(quán)。用益物權(quán)自誕生于羅馬法以來(lái)，在漫長(zhǎng)的歷史演進(jìn)中逐漸被完善發(fā)展，其客體演變成能夠?qū)崿F(xiàn)商品交換價(jià)值的物直至權(quán)利。從物權(quán)法律邏輯以及外國(guó)立法來(lái)看，例如德國(guó)民法的次地上權(quán)之規(guī)定，地上權(quán)設(shè)定后也可再設(shè)次級(jí)地上權(quán)，兩者不存在權(quán)能行使沖突的問(wèn)題，用益物權(quán)能夠設(shè)定次用益物權(quán)。用益物權(quán)人可以經(jīng)已設(shè)定用益物權(quán)之人再次設(shè)定，用益物權(quán)的客體可以經(jīng)二次處分的方式繼續(xù)流轉(zhuǎn)，這符合物權(quán)最佳利用原則以及便利化中保護(hù)物的交易安全原則。由于我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期性，在法律規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立新型用益物權(quán)并不存在制度障礙，而且將其納入土地登記制度更有保障。就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，一旦受讓人在轉(zhuǎn)讓的承包地上登記了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其他人就不能再在同一土地上申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人本人。與債權(quán)相比，登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有同等的優(yōu)先權(quán)效力。這些都體現(xiàn)了物權(quán)的排他性和優(yōu)先權(quán)效應(yīng)。物權(quán)的穩(wěn)定性比債權(quán)的相對(duì)性，更容易激發(fā)受讓方投入自營(yíng)地生產(chǎn)成本?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”。土地經(jīng)營(yíng)者期望將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，以增強(qiáng)對(duì)土地的主導(dǎo)作用，使之真正作為生產(chǎn)要素發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)值。發(fā)包方與承包方不可隨意對(duì)土地進(jìn)行調(diào)換干擾與收回干擾，在土地所有權(quán)變更時(shí)，原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的效力優(yōu)先于其他權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)者依法獲得享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)掘土地生產(chǎn)力，對(duì)土地按自己的意愿進(jìn)行合理利用，單獨(dú)享有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)所得的收益。物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有依法登記后的全面流轉(zhuǎn)能力，通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一方可以依法單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或者設(shè)定為物權(quán)抵押，其融資功能遠(yuǎn)強(qiáng)于債權(quán)質(zhì)押。堅(jiān)持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性相較于債權(quán)屬性更具優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在《民法典》物權(quán)編的逐漸修正中獲得明確規(guī)定。

“法者，國(guó)之權(quán)衡，時(shí)之準(zhǔn)繩也。”綜合分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，針對(duì)以上三個(gè)問(wèn)題逐一進(jìn)行解答：其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，在滿足規(guī)定條件的情況下能夠再次流轉(zhuǎn)；其二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)次數(shù)應(yīng)當(dāng)有所限制；其三，土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上形成的一種新型次級(jí)用益物權(quán)。《民法典》促使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定與物權(quán)化得以實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了時(shí)代的要求。農(nóng)村土地改革成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為民法典的法律規(guī)范，有利于農(nóng)村土地改革的進(jìn)一步深入?，F(xiàn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度還有完善的空間，要繼續(xù)完善《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》中關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。物權(quán)登記制度是指國(guó)家對(duì)物權(quán)變動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和管理的制度，登記信息公開(kāi)，保護(hù)了權(quán)利人和相關(guān)利益人的經(jīng)濟(jì)利益，有利于穩(wěn)定交易秩序、維護(hù)交易安全，有利于國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行必要的監(jiān)督和管控。應(yīng)當(dāng)完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，當(dāng)事人一方希望獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障，可以申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)性質(zhì)。由于實(shí)踐中不同類型土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的需要不同，當(dāng)前法律不應(yīng)直接規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)，而應(yīng)通過(guò)土地登記制度強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，如果一方不希望獲得長(zhǎng)期土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方應(yīng)根據(jù)協(xié)議行使其權(quán)利和義務(wù)，未登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度作為一項(xiàng)選擇性權(quán)利。切實(shí)保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定、健康發(fā)展，保障國(guó)家糧食安全。