彝區(qū)鄉(xiāng)村治理研究
——以涼山X村為例

□邱 建

（云南民族大學政治與公共管理學院 云南 昆明 650504）

鄉(xiāng)村治理主要體現(xiàn)在性質不同的各種組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委、政府、村兩委、各種協(xié)會、村級組織等，還有民間團體及組織，它們通過一定的制度機制共同對鄉(xiāng)村的事務進行管理[1]。鄉(xiāng)村治理是指在鄉(xiāng)村基層權威對公共事務的管理、組織和協(xié)調(diào)的過程[2]。一般來說，鄉(xiāng)村治理主要由治理主體、治理客體和治理環(huán)境3 個部分構成。涼山彝族鄉(xiāng)村治理主體包括體制內(nèi)組織和體制外組織，具體包括基層自治組織、鄉(xiāng)村社會組織、家支組織等。其中家支組織是以父系血緣為紐帶的禁止內(nèi)婚的血緣群體。目前，在涼山彝區(qū)鄉(xiāng)村治理過程中，治理主體間分工不明確，影響了治理成效，不利于提升治理水平。同時，當前國內(nèi)學者多從不同視角研究鄉(xiāng)村治理問題，有助于真實了解我國不同區(qū)域、不同文化背景下的鄉(xiāng)村社會發(fā)展差異，但是相比之下，對少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理研究相對偏少?；谶@一實際，以X 村為考察對象，運用治理理論分析彝區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀及問題，優(yōu)化其治理路徑。

1 X 村治理現(xiàn)狀

1.1 X村基本概況

1.1.1 經(jīng)濟狀況

X 村位于四川省涼山彝族自治州西面，距州府西昌市25 km。北接西昌市，西臨鹽源縣，地處山區(qū)，四面環(huán)山，山間小盆地交錯相接。該村有1 家礦泉水公司，建有水電站1 座，養(yǎng)殖戶2 戶；有村民小組6 個，共200 戶，780 人；耕地面積93.8 hm2，人均耕地面積0.09 hm2，山地面積653.3 hm2，以種玉米和土豆為主，兼種紅薯、蘿卜、煙葉、青椒、核桃、魔芋等經(jīng)濟作物；有私營雜貨店1 所，村醫(yī)1 所，中型養(yǎng)雞廠1 家。目前，該村經(jīng)濟收入主要為青花椒和傳統(tǒng)的畜牧業(yè)。

1.1.2 組織體系

X 村的政治組織結構主要為村黨支部、村委會及家支組織?，F(xiàn)有村支部書記1 名、第一書記1 名、村主任1 名、村文書1 名、監(jiān)委會主任1 名、團委書記1 名、婦女主任1 名，共7 名。村黨支部由該村的黨員選舉產(chǎn)生，村委會主任由村民集中投票產(chǎn)生。其他4 位按票數(shù)順序來分配，選上后參加村里的會議，且協(xié)同共治農(nóng)村事務。

1.2 X村治理情況

1.2.1 建立規(guī)章，規(guī)范鄉(xiāng)村秩序

制度是一種秩序，也是一種權利，界定了國家權力與鄉(xiāng)村社會的界限，維護了村民的利益，促進了鄉(xiāng)村社會和諧，有效減緩了鄉(xiāng)村政治的動蕩[3]。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》，X 村推行按工作職能設立崗位，以崗位設定工作職責，以此規(guī)范基層權威秩序。

首先，根據(jù)村務管理條例，切實落實相關法律和規(guī)章制度，規(guī)范了彝區(qū)農(nóng)村的治理秩序，保證了村民政治參與的有序性。

其次，X 村通過網(wǎng)絡媒體、微信或定時開展民主生活會，組織干部收集民情民意，集中討論，及時回應民眾訴求，同時不定期組織村干部開展理論學習，不斷提高思想理論水平和實際工作能力。

再次，按職能各司其職，同時細化分工具體的村務，以生產(chǎn)隊為單位，每位村干部和黨員各分管1 個小組的事務，具體村務一般由村兩委相關成員內(nèi)部共同討論和決定，對超出范圍的召集村民集體討論。

1.2.2 落實政策，共享發(fā)展成果

長期以來，涼山彝區(qū)村民對國家下達的惠農(nóng)政策知之甚少，即使知道也不知如何爭取，同時無法得到優(yōu)惠政策時，村民很少運用相關法律來維權。所以，作為鄉(xiāng)村治理主體之一的村兩委要把國家政策落實到位，切實保障村民的利益，維護村兩委的聲譽，激發(fā)村民的政治參與熱情。對此，X 村兩委根據(jù)實際采取了以下具體措施。

首先，對低保戶就近安排工作。隨著脫貧任務的相繼結束，以前的低保戶不再享受相關政策紅利，村兩委安排低保戶到附近的企業(yè)上班。

其次，提升村民的知識技能。開展的方式因具體的情況而有所不同，X 村按照市委、市政府要求，在舉辦招聘活動時，村兩委帶領貧困戶參加招聘會，盡力解決村民的就業(yè)問題。同時，提供農(nóng)業(yè)技術指導、脫盲教育等。

再次，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。村兩委根據(jù)本村的實際情況引進產(chǎn)業(yè)，通過辦企業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展，如鼓勵有資金、有能力的村民興辦養(yǎng)雞廠，就業(yè)崗位優(yōu)先提供給經(jīng)濟困難的村民；引進了礦泉水公司，給本村提供了12 個就業(yè)崗位。以上措施充分體現(xiàn)出惠農(nóng)政策對改善民生發(fā)揮的重要作用。

最后，文化建設。X 村的村民都是彝族，這里有富有民族特色的文藝素材和文藝表演題材。村兩委應扎根本土，挖掘本土文藝資源，振奮民心，提升村民素養(yǎng)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強大動力。

1.2.3 生態(tài)文明建設

涼山彝區(qū)踐行“青山綠水就是金山銀山”的理念，大量植樹造林，牢牢保護好作為長江上游的生態(tài)屏障，在村公路兩旁種植樹木，對荒山荒坡進行造林工程，同時保護原始森林，成立了護林防火小組，村主任擔任組長，各村民小組組長擔任副組長，以村民小組為單位，抽調(diào)1 名村民輪換守山。同時，專門組織巡邏隊對X 村居民房前屋后的衛(wèi)生環(huán)境進行監(jiān)督，對亂扔垃圾的村民進行教育，并督促村民將垃圾放到指定的垃圾站，對公路和重要河流的垃圾每天進行清理。定期召集村民或利用網(wǎng)絡媒體對村民進行生態(tài)環(huán)保知識、垃圾分類知識的講解和宣傳。

2 涼山彝區(qū)鄉(xiāng)村治理過程中面臨的困境

當前，涼山彝區(qū)農(nóng)村社會出現(xiàn)非均衡狀態(tài)，社會階層分化加速，人員流動頻繁，家支組織活躍，這形成了彝區(qū)獨特的道德治理形式和多元共治的格局。但治理主體間出現(xiàn)了一定的失衡現(xiàn)象，對彝區(qū)農(nóng)村治理帶來了挑戰(zhàn)。

2.1 村兩委職能分工不明確

村支書和村委會主任是兩個權力合法性來源、性質和職能、工作方式、制約機制不同的領導職務[4]。村支書起著政治領導的作用，村委會主任主要負責村里的具體事務，如果村支書過度關注村務，會抑制村委會主任的工作積極性，甚至容易發(fā)生沖突，需要兩者積極協(xié)調(diào)，理順關系。然而，由于具體鄉(xiāng)村治理體制和機制的原因，兩者難免出現(xiàn)重疊治理的過程。職能不明確導致村兩委之間出現(xiàn)利益博弈，決策權、決定權、財務權相爭等現(xiàn)象。

2.2 家支作用發(fā)揮受阻

農(nóng)民組織化作為一種經(jīng)濟和政治組織的過程，是一種為實現(xiàn)、維護和促進自身經(jīng)濟利益而采取的集體行動[5]。X 村作為單一的彝族聚居區(qū)，民間組織主要是以父系血緣關系為紐帶的家支組織，輔之以母系為血緣紐帶的小型組織。近些年，X 村在進行鄉(xiāng)村治理的過程中，忽視本村的傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)組織力量，沒有理性客觀地看待家支的存在，只看到家支的負面影響，忽略了傳統(tǒng)家支的當代價值。家支從奴隸社會歷經(jīng)不同的社會制度延續(xù)到今，是建立在血緣之上的一種社會關系網(wǎng)絡，成員對此有高度的認同感，家支組織和家支觀念難以在短時內(nèi)消失。在相關法律法規(guī)下，如何激發(fā)家支參與鄉(xiāng)村治理需要引起足夠的重視。

2.3 村民缺乏政治主體性意識，缺乏政治參與的積極性

村民作為鄉(xiāng)村治理的受益者和重要的參與者，“生于斯，長于斯”的村民對鄉(xiāng)村社會的狀況和需求最清楚，也最有權利發(fā)表他們對于政策措施的看法[6]。鄉(xiāng)村治理是一項長期性、復雜性和系統(tǒng)性的工程，需要各治理主體齊心共治。通過在X 村的實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村村民大部分對農(nóng)村事務比較忽視，公共意識較差。一方面，X 村村民缺乏公共意識，認為“公家的事別人怎么干，自己也跟著干就是”，沒有積極主動參與的意識，同時認為村務與自己關系不大，村里通知開會時大部分都不去，認為“反正自己說的再對村干部也不會采納”。另一方面，X 村作為彝族聚居地，父系血緣觀念較強，以父系血緣為基礎的傳統(tǒng)家支在村兩委中影響力較大，村干部大多出自人口數(shù)量多的家支。村委會是村民議事的重要平臺，是實現(xiàn)村民安居樂業(yè)的舞臺，但由于X 村受傳統(tǒng)文化、倫理及傳統(tǒng)力量的影響，村民的民主意識大打折扣，認為凡事都是村干部說了算，不利于民主化的推進。

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定，在我國農(nóng)村實行基層民主制度即村民自治制度，村民委員會是村民以無記名方式直接選舉產(chǎn)生的實行自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我發(fā)展的基層性群眾自治組織[7]。但是，X 村每次換屆選舉時，家支與家支之間競爭激烈，經(jīng)常出現(xiàn)使用非正常手段拉票的情況，導致村民對參與投票失去信心。

2.4 “德古”人才流失，導致治理內(nèi)卷化

當今世界，國與國之間實力的強弱，歸根結底取決于人才資源，同理，鄉(xiāng)村治理水平的高低也取決于人才，尤其是精英人才。鄉(xiāng)村需要本土精英來推動發(fā)展，精英人才始終是最寶貴的資源和財產(chǎn)?！暗鹿拧弊鳛闆錾揭蛥^(qū)鄉(xiāng)村中的精英人才，以知識豐富、聰明、精通彝族傳統(tǒng)習慣等受到村民的高度認可。家支內(nèi)部的事務都是“德古”解決，比較有威望的“德古”還處理地區(qū)事務。

目前，涼山彝區(qū)農(nóng)村“德古”人才流失現(xiàn)象較普遍，導致彝區(qū)鄉(xiāng)村后備干部人才儲量不足，缺乏鄉(xiāng)村高水平發(fā)展的助推力。后備干部能保證鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定性，也是鄉(xiāng)村基層治理水平的體現(xiàn)[8]。在X 村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村精英人才流失嚴重，對X 村發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響，造成村干部后備干部人才層斷裂，以致在換屆選舉時認為大家的能力都差不多，導致出現(xiàn)“選誰都一樣，反正都不能帶來什么大的發(fā)展，都沒有能力帶領大家發(fā)家致富”的情況。目前，彝區(qū)鄉(xiāng)村缺乏有組織領導能力、懂經(jīng)濟管理和技術的人才，由此出現(xiàn)治理“內(nèi)卷”現(xiàn)象。

3 優(yōu)化彝區(qū)鄉(xiāng)村治理路徑

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要基礎部分，需要各治理主體協(xié)同參與，及時回應村民訴求，解決村民關切的問題。隨著國家提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，X 村傳統(tǒng)的治理方式已經(jīng)不能適應鄉(xiāng)村的快速發(fā)展，需要根據(jù)X 村的實際需求，村兩委及時更新知識，轉變治理方式和作風，助推X 村向內(nèi)涵式發(fā)展。

3.1 完善村兩委之間的關系

作為鄉(xiāng)村治理領頭者的村兩委，有不同的制度背景和職能，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布以來，如何協(xié)調(diào)兩者間的關系成為各界熱議的話題[9]。為了調(diào)和村兩委之間的矛盾，各地探索出適合本村的治理模式，如“一肩挑”等有一定效果的模式。村兩委之間最佳的協(xié)作方式是按各自的職能進行明確分工，各司其職，同時要有合作。村黨支部傳達國家下達的政策，以及進行政治領導，把握大方向，進行基層黨建工作等；村委會抓村里具體的事務，抓細節(jié)工作，如環(huán)保、計生、生態(tài)環(huán)境、民事糾紛等。兩委各自分工明確，能促使鄉(xiāng)村治理達到最優(yōu)狀態(tài)。分工的同時也要有協(xié)作，鄉(xiāng)村治理本質是多元主體協(xié)同共治，不是一方指揮另一方，而是在村黨支部的正確領導下，各治理主體一同來管理村莊的事務。農(nóng)村基層黨組織要在鄉(xiāng)村治理中有正確的治理理念，運用民主協(xié)商手段，廣泛聽取各方意見，積極采納合理的意見。

3.2 引導家支充分發(fā)揮作用

家支作為一種傳統(tǒng)的社會組織，在推動基層治理的進程中起著捍衛(wèi)社會價值、重塑社會資本等作用，在鄉(xiāng)村多元共治的格局下發(fā)揮出獨特的價值和功能[10]。目前X 村家支組織處在較低水平，要使社會組織良性發(fā)展，與自身的奮斗分不開，同時要創(chuàng)造良好的外部條件，包括經(jīng)濟和制度兩方面。在制度方面，主要是優(yōu)化家支的運行體制和機制，保證家支良性運轉，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更大作用；在經(jīng)濟制度方面，為鄉(xiāng)村社會基礎權威機構的長期有序發(fā)展注入相應的資金，保障市場秩序。要使家支組織充分發(fā)揮作用，如家支成員參與農(nóng)村事務、積極鼓勵家支中的“德古”或婦女等組織參與鄉(xiāng)村治理，加大資金的扶持力度，提供持續(xù)的發(fā)展動力[11-12]。

3.3 鼓勵鄉(xiāng)村“德古”回村參與治理

近年來，在黨和政府的政策扶持下，在地方治理主體的努力下，涼山彝族鄉(xiāng)村治理取得了重大進展。同時，許多年輕人外出務工，在外開闊了視野，學到先進的管理、技術知識，鄉(xiāng)村正是需要這樣的人才，如何使他們回村發(fā)展是一個關鍵的問題。通過對X 村的調(diào)研認為，村兩委要帶頭建立本村人才培養(yǎng)體系，重點培養(yǎng)優(yōu)秀黨員和村里的“德古”人才，動員在外務工的能人回村發(fā)展，這樣會使人才儲備充足，形成源源不斷的力量，不斷助推鄉(xiāng)村向內(nèi)涵式發(fā)展。要積極培養(yǎng)、推薦能力突出、有志于獻身鄉(xiāng)村建設的人才入黨。在進行鄉(xiāng)村公共事務的決策中，讓“德古”參與進來，積極聽取并采納“德古”合理的意見和建議，以激發(fā)其參與熱情。村兩委成員要積極投身鄉(xiāng)村治理中，創(chuàng)造美麗、干凈、整潔的村容村貌，良好的生存和生活環(huán)境會吸引更多精英人才返鄉(xiāng)參與到治理中。

4 結束語

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，給鄉(xiāng)村治理帶來機遇，對治理的推進給予經(jīng)濟保障，同時對鄉(xiāng)村治理能力提出更高要求。少數(shù)民族地區(qū)由于自然地理環(huán)境等因素，現(xiàn)代化水平相對較低。鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要組成部分，必須給予重視。因此，應提升村民的參政意識，規(guī)范和利用彝區(qū)豐富的傳統(tǒng)治理資源，通過不斷優(yōu)化治理路徑，消除涼山彝區(qū)農(nóng)村治理進程中存在的問題，筑牢中華民族共同體意識，促進彝區(qū)鄉(xiāng)村有序健康發(fā)展。