李 蕊 王蘇姍

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 北京100088）

糧食安全保障作為一項(xiàng)全局性戰(zhàn)略，呈現(xiàn)出多學(xué)科共同發(fā)力、協(xié)同研究的特征。其中，法律制度的建立健全是糧食安全保障的“壓艙石”。近年來，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)的深度融合，數(shù)字化改革作為推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展的“牛鼻子”，已經(jīng)成為我國實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)數(shù)字中國的重要組成部分[1]?；诖?，以法治思維分析數(shù)字農(nóng)業(yè)對于糧食安全的法治紅利，分析其中所蘊(yùn)含的法治風(fēng)險(xiǎn)并提出相應(yīng)的法治保障對策，具有重要且深遠(yuǎn)的影響。

1 數(shù)字農(nóng)業(yè)之于糧食安全的法治紅利

作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的革命性轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的必然要求，數(shù)字農(nóng)業(yè)的逐步鋪開為我國涉及糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、應(yīng)急等領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)提供了強(qiáng)有力的技術(shù)性支撐。

在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用使得數(shù)字農(nóng)業(yè)技術(shù)已覆蓋至糧食生產(chǎn)的多個(gè)領(lǐng)域。一方面，應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以采集動(dòng)植物信息、實(shí)時(shí)掌握動(dòng)植物動(dòng)態(tài)，從而避免傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)式管理的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞；另一方面，農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)還可以進(jìn)行臨界條件的提示和提醒，種植者可以根據(jù)提醒及時(shí)采取相應(yīng)措施，保障作物處于適宜的生長環(huán)境。這些做法使得我國 《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》等立法中涉及的技術(shù)性措施得以最終落地[2]。

在糧食流通領(lǐng)域，標(biāo)簽技術(shù)的普及推動(dòng)了糧食物流倉儲(chǔ)和運(yùn)輸體系的建立，實(shí)現(xiàn)對流通過程的有效監(jiān)控。再者，基于農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)的推廣，市場定價(jià)機(jī)制得以完善與創(chuàng)新，其高速、實(shí)時(shí)的特征大大提高了統(tǒng)計(jì)頻率，克服了傳統(tǒng)價(jià)格研究的滯后性，實(shí)現(xiàn)了對價(jià)格的“現(xiàn)時(shí)預(yù)測”，有力保障了《價(jià)格法》《糧食流通管理?xiàng)l例》中所提及的政府價(jià)格干預(yù)的科學(xué)性。

在糧食消費(fèi)領(lǐng)域，農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)可對農(nóng)產(chǎn)品從田頭到餐桌、從生產(chǎn)到銷售全過程進(jìn)行智能監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)糧食質(zhì)量跟蹤、溯源和可視數(shù)字化管理，在促進(jìn)糧食數(shù)字化物流的同時(shí)也有力地保障了糧食質(zhì)量安全。簡言之，農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)的運(yùn)用為落實(shí)《食品安全法》中的食品追溯制度、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的證據(jù)支持。

在糧食應(yīng)急領(lǐng)域，依托各類傳感器和無線傳輸設(shè)備所建成的糧食數(shù)據(jù)收集機(jī)制能夠滿足糧食預(yù)警系統(tǒng)對數(shù)據(jù)、信息的要求，實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害實(shí)時(shí)監(jiān)測預(yù)警，達(dá)到區(qū)域內(nèi)部及地區(qū)之間高度的信息共享，有效落實(shí)了《突發(fā)事件應(yīng)對法》中所提及的突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建工作。

2 數(shù)字農(nóng)業(yè)之于糧食安全的法治風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)加速向各領(lǐng)域滲透發(fā)展，正在全球范圍內(nèi)開啟一次具有革命性的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其中，農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)作為數(shù)字農(nóng)業(yè)川流不息的“血脈”，依托數(shù)字農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體進(jìn)步，其理念、技術(shù)與方法在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域得以具體實(shí)踐[3-4]。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)亦是法律爭議與風(fēng)險(xiǎn)最為顯著的地帶，特別是在數(shù)據(jù)采集與數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域均缺乏完備的規(guī)范體系，嚴(yán)重弱化了數(shù)字農(nóng)業(yè)之于糧食安全的法治紅利。

2.1 農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)管理體制尚未健全

農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)是將糧食原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有效資源的重要途徑。當(dāng)下，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作中的引入，使統(tǒng)計(jì)工作的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性得以大大提升。以法治思維審視當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)法律體系，以《統(tǒng)計(jì)法》為基礎(chǔ)、部門行政法規(guī)進(jìn)行細(xì)化、地方性政府規(guī)章作補(bǔ)充的規(guī)范體系雖已初步形成，但在實(shí)踐過程中仍然暴露出統(tǒng)計(jì)人員違規(guī)采集數(shù)據(jù)的問題及統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)行政管理體制的缺欠，滯礙了糧食安全的法治保障進(jìn)程。

一是農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作邊緣化，統(tǒng)計(jì)人員違法違規(guī)行為屢見不鮮。依據(jù)《統(tǒng)計(jì)法》第二十九條的規(guī)定，統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，如實(shí)搜集、報(bào)送統(tǒng)計(jì)資料，其責(zé)任條款是由本級人民政府、上級人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)或者本級人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“責(zé)令改正，依法給予處分”。在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作中，就外在因素而言，作為一項(xiàng)政策輔助工具，農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作常常處于被忽略的地位，政府部門的財(cái)政投入較少，這就導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)人員因缺乏利益激勵(lì)而頻繁流動(dòng)，難以保證統(tǒng)計(jì)工作的穩(wěn)定性與持續(xù)性。就內(nèi)在因素而言，統(tǒng)計(jì)人員的素質(zhì)呈現(xiàn)出地區(qū)間的極大不平衡。盡管先進(jìn)的統(tǒng)計(jì)技術(shù)已經(jīng)應(yīng)用到部分經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，但在國家層面，由于部分農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)計(jì)人員欠缺操作技能與責(zé)任意識，且往往承擔(dān)著繁重的工作任務(wù)，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)估算數(shù)值甚至“隨心所欲”匯報(bào)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，直接影響原始數(shù)據(jù)的整體填報(bào)質(zhì)量。

二是條塊管轄的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式降低行政效率。當(dāng)前，我國的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)體系呈現(xiàn)出“集中型”的特征，即統(tǒng)計(jì)職能被一元化地集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)而非由各個(gè)行政機(jī)構(gòu)分擔(dān)相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)職能，這在一定程度上有利于形成整合的統(tǒng)計(jì)體系、發(fā)揮統(tǒng)計(jì)學(xué)的專業(yè)性[5]。但是，由于我國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)體制呈現(xiàn)出“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”的條塊管轄模式，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)極易受到地方行政干預(yù)。具體而言，當(dāng)國家統(tǒng)計(jì)局在指標(biāo)設(shè)計(jì)、調(diào)查方法等方面與地方統(tǒng)計(jì)部門發(fā)生沖突時(shí)，地方行政機(jī)關(guān)更傾向于維護(hù)后者的利益。這一特殊的政治體制引致國家層面農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度增大，統(tǒng)計(jì)調(diào)查進(jìn)度及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量均難以得到保證。

2.2 農(nóng)村信息平臺建設(shè)亟待完善

農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)的共享與應(yīng)用是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“強(qiáng)心針”，也是科學(xué)、高效保障糧食安全的必然選擇。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)，通過有效整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息和數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)信息平臺。當(dāng)前，我國農(nóng)村信息平臺建設(shè)已經(jīng)初具成效，但法治層面的農(nóng)村信息平臺建設(shè)仍然有待完善。

一是農(nóng)民個(gè)人信息保護(hù)缺失，數(shù)據(jù)泄露問題嚴(yán)重。在數(shù)據(jù)資源價(jià)值日益凸顯的利益驅(qū)使下，信息收集技術(shù)逐漸隱形化，個(gè)人已經(jīng)完全無法控制與自身相關(guān)信息的采集與傳播。在農(nóng)村信息平臺建設(shè)的進(jìn)程中，農(nóng)民作為弱勢群體，對其個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)是不可回避的重要課題。當(dāng)下，部分農(nóng)村信息平臺在建設(shè)中引入了市場化的第三方機(jī)構(gòu)，信息處理主體的多元化及信息傳播方式的層層嵌套使得農(nóng)民個(gè)人信息被暴露的可能性增大。再者，部分信息收集者抓住農(nóng)民“貪小便宜”的心理，利用小額激勵(lì)手段換取農(nóng)民個(gè)人信息，形成信息流轉(zhuǎn)、交易的鏈條，使得個(gè)人對信息的控制權(quán)被進(jìn)一步架空。

二是信息平臺所發(fā)布的信息質(zhì)量有待改進(jìn)與完善。首先，由于在國家層面缺乏農(nóng)村信息平臺建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與頂層設(shè)計(jì)，地方層面各自為政、重復(fù)建設(shè)的問題較為突出，不但造成資金投入與信息資源的巨大浪費(fèi)，而且弱化了信息平臺的資源集成優(yōu)勢、導(dǎo)致信息內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，無法滿足農(nóng)民糧食生產(chǎn)日益多樣化的需求。其次，部分農(nóng)村信息平臺提供的多是未經(jīng)加工處理的“初級”農(nóng)業(yè)信息，針對性與可用性不強(qiáng)，不能真正幫助農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)事分析和決策，農(nóng)業(yè)信息的服務(wù)性和指導(dǎo)性功能大大下降。最后，部分農(nóng)村信息平臺的更新頻率較低、內(nèi)容簡單重復(fù)、核心信息缺失，信息的使用價(jià)值幾乎為零。

3 數(shù)字農(nóng)業(yè)背景下糧食安全法治保障的構(gòu)建理路

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略與發(fā)展方向。著眼于數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中糧食安全保障所面臨的法治風(fēng)險(xiǎn)，建立健全農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)管理體制、推進(jìn)農(nóng)村信息平臺法治建設(shè)是糧食安全法治保障妥適的構(gòu)建理路。

3.1 建立健全農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)管理體制

一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)技術(shù)化管理水平，使科技發(fā)展真正服務(wù)于人民。農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作成效的一個(gè)重要評判標(biāo)準(zhǔn)就是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量，這將直接關(guān)系到政府部門和各類經(jīng)濟(jì)主體對經(jīng)濟(jì)形勢的判斷和決策。為此，從源頭提高統(tǒng)計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)是數(shù)據(jù)真實(shí)性與全面性的重要保障。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對基層統(tǒng)計(jì)人員的專業(yè)培訓(xùn)，教會(huì)其利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)調(diào)查手段的現(xiàn)代化和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的電子化。與此同時(shí)，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)技術(shù)開發(fā)的過程中，也應(yīng)充分考慮到用戶的友好性，盡量設(shè)計(jì)簡潔易懂的操作程序與界面，以匹配基層農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)人員的文化素養(yǎng)。此外，各級政府及統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)互聯(lián)互通，以避免因統(tǒng)計(jì)軟件分散和重復(fù)填報(bào)而給基層統(tǒng)計(jì)人員帶來不必要的工作負(fù)擔(dān)。

二是建立健全農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)以明確行政機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分。以美國、日本為代表的“分散型”農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)由各行政機(jī)關(guān)分擔(dān)相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)職能，其優(yōu)越性表現(xiàn)為能對實(shí)際需求做出準(zhǔn)確、迅速的回應(yīng)，亦能將所管領(lǐng)域的知識和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用貫穿到統(tǒng)計(jì)調(diào)查中。反觀我國，集中型統(tǒng)計(jì)體系的弊端是統(tǒng)計(jì)局對某些專業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)調(diào)查會(huì)受到具體領(lǐng)域（例如農(nóng)業(yè)）專業(yè)性不足的限制。此外，應(yīng)當(dāng)在參照國家統(tǒng)計(jì)法的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院盡快頒布實(shí)施《農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)法》，在立法層面明晰部門統(tǒng)計(jì)之間、部門統(tǒng)計(jì)與綜合統(tǒng)計(jì)部門之間、中央統(tǒng)計(jì)與地方統(tǒng)計(jì)之間的權(quán)、責(zé)、利，做到有法可依。

3.2 推進(jìn)農(nóng)村信息平臺法治建設(shè)

一是以《個(gè)人信息保護(hù)法》為契機(jī)，關(guān)注農(nóng)民信息權(quán)益。在數(shù)據(jù)加速流動(dòng)的時(shí)代，個(gè)人信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值愈發(fā)凸顯，可利用的信息數(shù)量日益龐大。于2020年10月頒布的《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》征求意見稿中首次明確了“信息自決權(quán)”，即個(gè)人對其個(gè)人信息的處理享有知情權(quán)、決定權(quán)，有權(quán)限制或者拒絕他人對其個(gè)人信息進(jìn)行處理，進(jìn)一步細(xì)化了《民法典》中的個(gè)人信息權(quán)益，并在隨后規(guī)定了個(gè)人信息處理者負(fù)有建立保障自然人行使個(gè)人信息權(quán)益程序機(jī)制的義務(wù)并且受該程序機(jī)制的約束，在拒絕個(gè)人行使權(quán)利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)說明理由。由此可見，立法層面的個(gè)人信息保護(hù)藍(lán)圖已日趨完善。但是，由于信息密集度較大、信息主體權(quán)利意識不強(qiáng)，農(nóng)村信息平臺仍然是個(gè)人信息遭受侵犯的重災(zāi)區(qū)。這一難題的破解之道在于，就監(jiān)管部門而言，仍需進(jìn)一步加大對侵犯公民個(gè)人信息違法犯罪活動(dòng)的打擊力度，持續(xù)形成高壓態(tài)勢；就信息平臺運(yùn)營商而言，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自身的社會(huì)責(zé)任意識，將社會(huì)利益置于企業(yè)商業(yè)利益之前；就農(nóng)民個(gè)人而言，應(yīng)當(dāng)充分意識到個(gè)人信息的重要性，保護(hù)好自身信息，同時(shí)積極配合相關(guān)部門正常合理的信息調(diào)取工作。

二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息資源整合。糧食安全保障涉及糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、應(yīng)急及消費(fèi)等多領(lǐng)域、全流程的信息支撐，對應(yīng)著當(dāng)前多種類型的農(nóng)村信息服務(wù)平臺，包括農(nóng)村公共信息管理平臺、農(nóng)村金融信息平臺、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息平臺及電子商務(wù)平臺等。進(jìn)一步深化信息服務(wù)平臺的應(yīng)用需要多方運(yùn)營主體的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。值得關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化有利于信息資源的共建共享，實(shí)現(xiàn)信息資源在中央與地方及地方之間的傳輸與交換。為此，應(yīng)當(dāng)在國家層面由國務(wù)院的相關(guān)部門牽頭，制定信息技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各級農(nóng)業(yè)信息處理平臺的互聯(lián)互通。

4 結(jié)論

糧食安全作為國家安全“壓艙石”，其保障必須納入法治化軌道，這也是落實(shí)依法治國方略的應(yīng)有之義。在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域及應(yīng)急領(lǐng)域，數(shù)字農(nóng)業(yè)的鋪開為相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。但是，在農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)采集與共享層面，農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)管理體制尚未健全，農(nóng)村信息平臺建設(shè)亟待完善，滯礙了糧食安全的法治保障進(jìn)程?；诖?，筆者建議應(yīng)當(dāng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)管理體制，同時(shí)以《個(gè)人信息保護(hù)法》的行將出臺為契機(jī)，推進(jìn)農(nóng)村信息平臺法治建設(shè)，在更大程度上轉(zhuǎn)化數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展成果，使其真正惠及于農(nóng)民。