王立峰 孫文飛

一、問題的提出

黨的十九大明確指出，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。[1]黨的全面領(lǐng)導(dǎo)首先體現(xiàn)為黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨請示報告制度是維護黨中央權(quán)威、保障全黨令行禁止的重要制度。習近平強調(diào)：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面?！盵2]黨中央明確要求全黨必須嚴格執(zhí)行請示報告制度，地方黨組織在研究涉及全局的重大事項或作出重大決定時應(yīng)當及時向黨中央請示報告，執(zhí)行黨中央的重大政策決定的情況要作專題報告。

在中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民和中華民族進行光榮奮斗的百年歷程中，請示報告制度發(fā)揮著保障黨中央權(quán)威、凸顯黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢等重大作用，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨最初創(chuàng)建請示報告制度是為了保證革命的勝利，新中國成立后，請示報告制度并未隨著革命任務(wù)的完成而消失，而是成為中國社會主義政治制度的一部分，并在社會主義建設(shè)和改革時期得到發(fā)展和完善。中國特色社會主義進入新時代之后，請示報告制度迎來新的發(fā)展階段，其在黨內(nèi)治理和國家治理中的作用明顯增強。2019年2月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，請示報告制度首次正式納入黨內(nèi)法規(guī)體系之中，意味著請示報告制度的制度化、規(guī)范化、科學化進程大大加快。在全面從嚴治黨的過程中，請示報告制度不僅促進了“四個意識”“兩個維護”的落實，而且對加強黨的政治建設(shè)、組織建設(shè)、紀律建設(shè)意義重大。請示報告制度在體制與實踐層面的改革與深化，引起了國內(nèi)學術(shù)界的研究興趣，相關(guān)研究成果也呈日漸增長的趨勢。一是從制度的發(fā)展史視角分析請示報告制度在黨的百年發(fā)展歷程中的階段性特征。楊龍認為，解放戰(zhàn)爭時期是中國共產(chǎn)黨請示報告制度正式建立的關(guān)鍵時期，這一時期國內(nèi)革命形勢發(fā)生了很大變化，黨中央如何及時了解各地革命形勢的變化成為亟須解決的問題。請示報告制度的正式確立對既要維護中央的權(quán)威地位，又要保障地方的積極性與戰(zhàn)斗力發(fā)揮了積極作用。[3]還有些學者回顧了建黨百年來請示報告制度的演進過程，將請示報告制度的變革劃分為萌芽期、建章立制期、全面實施期和深化發(fā)展期四個階段，并分析了這四個階段之間的繼承發(fā)展關(guān)系。二是從制度的作用視角分析請示報告制度的歷史與當代意義。盧毅指出，在解放戰(zhàn)爭的關(guān)鍵時期，一些連成片的解放區(qū)出現(xiàn)了無紀律無政府的現(xiàn)象，請示報告制度的正式確立為及時糾正這種錯誤傾向，維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為取得戰(zhàn)爭的最終勝利奠定了堅實的政治和組織基礎(chǔ)。[4]華玲則以“央地關(guān)系”的變化為考察對象，認為中國共產(chǎn)黨在取得革命勝利的過程中成功解決了地方權(quán)力過大而導(dǎo)致的分散主義、山頭主義，為新中國成立之初的中央與地方關(guān)系發(fā)展提供了有益經(jīng)驗。[5]還有些學者總結(jié)了黨的十八大以來請示報告制度完善，對強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的時代價值。[6]三是從制度的特定主體視角分析領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項請示報告制度的發(fā)展與演進。改革開放之后，領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項請示報告制度的建立是增強組織監(jiān)督的有力舉措，不但能夠預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗，促進黨風廉政建設(shè)，而且還能增進領(lǐng)導(dǎo)干部與黨員群眾的聯(lián)系。[7]何海鋒認為，20世紀80年代以來領(lǐng)導(dǎo)干部個人請示報告制度試點的成功，突破了之前請示報告制度僅限于組織工作層面的限制，豐富了請示報告制度的內(nèi)容。[8]事實上，從《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，黨不斷強化從制度建設(shè)層面管理和約束領(lǐng)導(dǎo)干部，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的正向引領(lǐng)作用。四是聚焦于某一特定領(lǐng)域內(nèi)請示報告制度的現(xiàn)實運行機制。段瑞群認為，政法工作具有的“黨規(guī)”與“國法”交叉領(lǐng)域的特征，在司法審判中請示報告制度存在誤用等問題，應(yīng)當區(qū)分請示報告制度的邊界，防止“干預(yù)”司法等現(xiàn)象的發(fā)生。[9]有的學者考察了人大常委會黨組的請示報告制度，將請示報告制度的作用歸結(jié)為協(xié)調(diào)人大各項工作、規(guī)范黨委和人大的關(guān)系以及反映代表和民眾的心聲。[10]

統(tǒng)觀上述研究，國內(nèi)學者主要是從請示報告制度的發(fā)展歷程、作用價值、特定主體以及某一具體領(lǐng)域來展開，但是建黨百年來請示報告制度的運作方式、輻射范圍已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，而國內(nèi)學術(shù)界尚缺乏對請示報告制度進行整體性的學理闡釋。既有研究在以下幾個方面亟需突破。一是請示報告制度研究缺乏理論層面的深入分析，不能僅僅從工作機制的角度闡釋。事實上，請示報告制度的強化與完善是對馬克思主義權(quán)威理論、權(quán)力監(jiān)督理論等的繼承與發(fā)展。二是新時代請示報告制度的強化與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化的關(guān)系缺乏深入的分析。請示報告制度是黨中央能夠及時掌握各地情況，制定和調(diào)整相關(guān)政策的重要抓手，是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化運作的重要組成部分。三是請示報告制度實施中存在的現(xiàn)實問題缺乏系統(tǒng)性總結(jié)?，F(xiàn)有關(guān)于請示報告制度的規(guī)定更多的是從中央層面進行原則性的規(guī)定，而不同地區(qū)在執(zhí)行請示報告制度的過程中可能會面臨不同的困境，地方層級的請示報告制度實踐是這項制度實踐的主要領(lǐng)域，亟待理論予以重點關(guān)注。本文在分析請示報告制度對中國共產(chǎn)黨百年發(fā)展的獨特價值的基礎(chǔ)上， 揭示當下請示報告制度實踐面臨的現(xiàn)實困境，嘗試提出未來制度完善的路徑選擇，以期進一步提升中國共產(chǎn)黨請示報告制度的規(guī)范化和理論化水平。

二、中國共產(chǎn)黨請示報告制度的實踐價值

作為中國特色的政黨內(nèi)部制度，請示報告制度在維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面做出了巨大貢獻，是民主集中制的治黨原則的充分體現(xiàn)，有助于上下一體政治勢能的發(fā)揮。隨著請示報告制度逐漸走向科學化、規(guī)范化，其在黨的建設(shè)和全面從嚴治黨中將發(fā)揮更大的作用價值。

(一)請示報告制度是馬克思主義權(quán)威思想的重要體現(xiàn)

權(quán)威是一種自古就有的社會現(xiàn)象，其實質(zhì)是人類對實踐活動中客觀必然性的認同和服從。[11]中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立的請示報告制度是維護黨中央權(quán)威的重要制度設(shè)計，是對馬克思主義權(quán)威思想的繼承與發(fā)展。馬克思恩格斯的權(quán)威思想產(chǎn)生于早期無產(chǎn)階級革命運動之中，因而馬克思恩格斯十分注重權(quán)威的強制性一面。事實上，在無產(chǎn)階級尚未掌握國家政權(quán)的情況下，“革命權(quán)威”有助于增強無產(chǎn)階級革命的凝聚力和防止分散主義，是無產(chǎn)階級取得革命勝利的重要保障?！案锩鼰o疑是天下最權(quán)威的東西。革命就是一部分人用槍桿、刺刀、大炮，即用非常權(quán)威的手段強迫另一部分人接受自己的意志?！盵12]列寧在無產(chǎn)階級政黨建設(shè)中繼承和發(fā)展了馬克思和恩格斯的權(quán)威思想，他論述了無產(chǎn)階級掌握國家政權(quán)之后如何通過加強“政黨權(quán)威”建設(shè)來增進黨的“政治權(quán)威”?！包h的中央機關(guān)成為擁有廣泛的權(quán)力、得到黨員普遍信任的權(quán)威性機構(gòu)，只有這樣，黨才能履行自己的職責?！盵13]在列寧看來，黨中央權(quán)威的獲取不僅要依靠強制力，還包括廣大黨員內(nèi)心的普遍認同與服從。作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨成立之初就十分注重維護黨中央權(quán)威，下級黨組織向黨中央作請示報告成為黨的一項重要工作機制。1948年1月，《關(guān)于建立報告制度的指示》的頒布成為中國共產(chǎn)黨歷史上請示報告工作制度化的開端，這保障了黨中央在革命的關(guān)鍵時期對不同根據(jù)地的政治、經(jīng)濟、文化等方面運行情況的掌控和了解，為塑造黨中央的權(quán)威地位做出了巨大貢獻。新時代請示報告制度的逐步完善更是印證了馬克思主義關(guān)于權(quán)威和自治的辯證關(guān)系。恩格斯在分析權(quán)威與自治的關(guān)系時指出：“把權(quán)威原則說成是絕對壞的東西，而把自治原則說成是絕對好的東西，這是荒謬的。權(quán)威與自治是相對的東西，它們的應(yīng)用范圍是隨著社會發(fā)展階段的不同而改變的。”[14]黨的十八大通過的黨章明確規(guī)定：“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內(nèi)的問題。”[15]2019年2月，黨中央頒布的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》強調(diào)了“重大事項”的請示報告，也即是黨內(nèi)請示報告制度并非所有事項都進行請示報告，這既保障了上級組織能及時準確地了解地方信息，維護中央權(quán)威，又能有效避免事事報告，扼殺地方的自主權(quán)。

(二)請示報告制度是貫徹民主集中制的重要內(nèi)容

民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，為正確制定和執(zhí)行黨的政治路線提供了強有力的制度保障。[16]民主集中制要求“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”相結(jié)合，這既能夠發(fā)揚黨內(nèi)民主，完善黨內(nèi)監(jiān)督，提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量，又能夠確保黨中央制定的方針政策得到貫徹落實，維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習近平在十八屆中央紀委三次全會上的講話指出，“請示報告制度是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面”[17]。具體而言，請示報告制度的執(zhí)行和完善在“民主”和“集中”兩個層面上都體現(xiàn)和貫徹了民主集中制。在“民主基礎(chǔ)上的集中”層面上，請示報告制度要求下級黨組織在進行重大事項請示報告時應(yīng)當發(fā)揚黨內(nèi)民主，采用集體研究或協(xié)商的方式來決定是否向上級黨組織請示報告?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項請示報告條例》第十八條明確規(guī)定，“重大事項請示報告一般應(yīng)當經(jīng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究或者傳批審定，由主要負責同志簽發(fā)或者作出”[18]。并且由下級逐級上報的程序性規(guī)定，也使得請示報告制度的執(zhí)行成為貫徹民主集中制的重要內(nèi)容。在“集中指導(dǎo)下的民主”層面上，請示報告制度要求下級黨組織在制定自己責任范圍內(nèi)的政策方針時，必須與黨中央的政策路線保持一致。作為黨的重要政治紀律、組織紀律，請示報告制度是落實“兩個維護”的重要方式，發(fā)揮著團結(jié)全黨、凝聚全黨的重要作用。“‘兩個維護’的內(nèi)涵是特定的、統(tǒng)一的，全黨看齊只能向黨中央看齊，不能在部門打著維護黨中央的旗號損害民主集中制?！盵19]上級黨組織對下級黨組織的請示報告事項的批示涵蓋著上級黨組織要傳達的指示精神，是集中指導(dǎo)下的民主運作的體現(xiàn)，有助于形成上下一體、全國一盤棋的政治優(yōu)勢，從而做到“兩個維護”。此外，請示報告制度在發(fā)揮組織監(jiān)督的過程中也促進了民主集中制的完善，即上級黨組織對下級黨組織的報告事項的監(jiān)督，能夠加強上下級黨組織之間的溝通交流，及時糾正下級黨組織制定與黨中央路線方針相悖的政策。

(三)請示報告制度是發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢的重要舉措

黨的十八大以來，面對黨內(nèi)存在的“個人主義”“圈子文化”等破壞黨內(nèi)團結(jié)統(tǒng)一和危害黨中央權(quán)威的不良現(xiàn)象，黨中央出臺了一系列強化請示報告工作的制度規(guī)定，將嚴格執(zhí)行請示報告制度提升到黨的建設(shè)偉大工程的新高度?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等黨內(nèi)法規(guī)的出臺，使請示報告制度的實施逐漸制度化、規(guī)范化，明確了請示報告制度維護黨中央權(quán)威的具體措施。黨內(nèi)請示報告制度的作用已經(jīng)逐漸擴展至黨的政治建設(shè)、紀律建設(shè)、組織建設(shè)等方面，是落實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體制的重要制度保障，有利于發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會明確要求：“必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。”[20]作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要組成部分，請示報告制度以嚴格落實“兩個維護”為基本要求，采用逐級上報的運行機制，有助于形成上下一體的政治優(yōu)勢。這種政治優(yōu)勢不僅局限于黨內(nèi)建設(shè)，而且能夠通過中國特色的黨政關(guān)系延伸至國家治理領(lǐng)域?！爸袊卫碜铌P(guān)鍵的鑰匙在于堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過中國特色黨政復(fù)合體制的整合、調(diào)適，形成了黨政一體的同心圓治理格局?！盵21]實際上，中國共產(chǎn)黨可以通過黨組織嵌入國家機構(gòu)的方式實現(xiàn)對國家機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，以確保黨的執(zhí)政地位。而請示報告制度是國家權(quán)力部門中黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體實現(xiàn)機制，即這些設(shè)置黨組(黨委)的國家權(quán)力部門在進行重大決策時需要向上級黨委請示報告。在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，穩(wěn)定的政治秩序和強有力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威起著重大作用。林尚立指出，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是主導(dǎo)國家建設(shè)、推進現(xiàn)代化的決定性因素。[22]請示報告制度要求地方黨委在制定重大政策時應(yīng)當向上級請示，并且事后進行相應(yīng)報告，這有助于避免地方政策與中央政策相悖的情景，減少政治不穩(wěn)定因素。當然，隨著國家治理現(xiàn)代化的深入推進，地方與基層治理中面臨很多具體、細小的事務(wù)，這需要給予地方一定的自主權(quán)。《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》突出了對“重大事項”的請示報告，這既能夠保障上級黨組織及時準確地了解下級地方的情況，又能有效避免所有事項都請示報告帶來的治理效能低下。此外，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國離不開黨中央的“統(tǒng)籌兼顧”和“頂層設(shè)計”， 而黨中央的路線方針政策又需要通過請示報告制度等方式逐級落實，保障社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的正確方向。

三、現(xiàn)階段中國共產(chǎn)黨請示報告制度面臨的實施困境

制度執(zhí)行是將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新時代以來，請示報告制度實施的廣度和深度都得到了巨大提升，其執(zhí)行落實情況也取得明顯進步。然而，請示報告制度在實施過程中仍面臨著一些困境，阻礙了請示報告制度優(yōu)勢的進一步釋放。

(一)請示報告制度的配套實施法規(guī)供給不足

新時代以來，中國共產(chǎn)黨的請示報告工作逐漸貫穿于黨的建設(shè)方方面面，這對請示報告制度的系統(tǒng)化提出了新要求。現(xiàn)階段，涉及請示報告制度的黨內(nèi)法規(guī)主要有《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》等，這些黨內(nèi)法規(guī)確定了請示報告制度的主體、內(nèi)容、程序、方式等基本框架，對黨內(nèi)請示報告工作的制度化起到了巨大作用。然而，這些宏觀層面的架構(gòu)和規(guī)定帶有原則性和抽象性的特征，請示報告制度在實施的過程中還面臨著相關(guān)配套法規(guī)供給不足的困境。首先，作為請示報告的主體之一，普通黨員向黨組織請示報告的內(nèi)容、程序等缺乏專門的法規(guī)制度支撐。雖然《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》明確規(guī)定了請示報告的主體包括各級黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員，但是與黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的請示報告法規(guī)相比，廣大黨員如何向黨組織請示報告工作還缺乏明確的專門法規(guī)規(guī)定。此外，我國不同地區(qū)之間在經(jīng)濟、社會等方面存在一定的發(fā)展差異，不同地方的黨組織在規(guī)定普通黨員是否需要請示和報告的個人事項時的標準可能不一致。其次，請示報告工作的抽查核實機制尚未健全。黨的十八大以來，請示報告制度在紀檢工作、黨內(nèi)監(jiān)督工作、巡視工作、組織建設(shè)工作和黨員干部管理等方面，具有很強的針對性和現(xiàn)實性，應(yīng)用領(lǐng)域也逐步擴展到黨的建設(shè)的方方面面。[23]隨著請示報告制度在黨的建設(shè)中的作用越來越大，請示報告工作的抽查核實就顯得十分有必要。然而，目前黨內(nèi)請示報告工作的抽查核實主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告工作領(lǐng)域，而對以黨組織的名義和普通黨員請示報告工作的抽查核實規(guī)定比較欠缺。如2017年4月頒布的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》規(guī)定了隨機抽查每年集中開展一次，按照10%的比例進行。雖然現(xiàn)有抽查核實規(guī)定抓住了領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，但是無論是在抽查頻率還是抽查廣度上都還相對不足，這會導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行請示報告制度時心存僥幸心理，削弱請示報告制度執(zhí)行的剛性規(guī)定。最后，請示報告制度法規(guī)與國家法律之間的銜接機制有待進一步完善。國家機關(guān)、企事業(yè)單位中的黨組織在進行重大事項請示報告時，除了遵從黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于請示報告制度的規(guī)定，還需要考慮具體國家法律規(guī)定，這意味著請示報告工作實踐中需要黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接。但是，當前黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的密集領(lǐng)域主要是反腐敗領(lǐng)域，請示報告制度領(lǐng)域內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的程度還比較有限。

(二)部分領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行請示報告制度不力

“政治路線確立之后，干部就是決定的因素。”[24]“請示”與“報告”是重要的黨政公文形式，請示報告工作難免涉及很多具體事項，有些領(lǐng)導(dǎo)干部只是象征性地進行請示報告或者選擇性進行請示報告，還有些領(lǐng)導(dǎo)干部在報告中隱瞞事實，避重就輕，甚至不請示不報告。部分領(lǐng)導(dǎo)干部不嚴格執(zhí)行請示報告制度主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部對請示報告制度的理解不到位，缺乏組織意識、程序意識和制度意識。作為黨組織的主要負責同志，領(lǐng)導(dǎo)干部擁有黨賦予的一定權(quán)力和資源優(yōu)勢，他們理應(yīng)在請示報告工作中遵守相關(guān)程序，履行請示報告的責任，起到良好的帶頭作用。但是，部分領(lǐng)導(dǎo)干部誤將請示報告制度視為無足輕重的小事，政治紀律松弛，存在形式主義和官僚主義傾向，喜歡擅自處置自己分管的事務(wù)。“有的領(lǐng)導(dǎo)干部把自己凌駕于組織之上，把黨派他去主政的地方當成了自己的‘獨立王國’，用干部、作決策不按規(guī)定向中央報告?！盵25]二是部分領(lǐng)導(dǎo)干部通過歪曲“一事一文”的請示報告程序，有意欺瞞或者漏報重大事項，以達到謀取私利的目的。在黨組織請示報告的程序中，黨組織的主要領(lǐng)導(dǎo)干部起著關(guān)鍵作用，如《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》第四章“黨組織請示報告程序”中明確規(guī)定了黨組織的主要負責同志在簽發(fā)重大事項請示報告和對請示報告作出批示指示等方面的重要角色?！坝械淖冎▋喊岩患暾男枰獏R報的大事情分解成一件一件可以不匯報的小事項，讓組織程序空轉(zhuǎn)。”[26]領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨組織的主要負責人，他們是否嚴格執(zhí)行請示報告制度不僅體現(xiàn)其政治素質(zhì)、黨性修養(yǎng)，更是直接影響著黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的實現(xiàn)。因此，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在請示報告工作中出現(xiàn)欺瞞和漏報不是一件小事，它是政治意識松弛、組織紀律渙散的體現(xiàn)，并且很有可能是領(lǐng)導(dǎo)干部走向腐化墮落的隱性指標[27]。三是領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項公開機制不健全，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在報告?zhèn)€人有關(guān)事項時存在瞞報的現(xiàn)象。一方面，有些領(lǐng)導(dǎo)干部故意隱瞞個人財產(chǎn)情況，通過各種手段將自己的非正當收入轉(zhuǎn)移到朋友、親戚等人的名下，從而躲避向黨組織的申報。另一方面，有些領(lǐng)導(dǎo)干部認為自己的婚姻和配偶、子女移居國(境)外等屬于個人隱私，向黨組織報告時故意隱瞞這些事項的變化情況。“有的領(lǐng)導(dǎo)干部不知哪來的神通，辦了好幾個身份證，違規(guī)辦了因私護照甚至持有外國綠卡，有的有幾本港澳通行證，有的把老婆孩子都送到國外去了，根本沒給組織上說一聲，沒把組織當回事！”[28]

(三)聯(lián)合請示報告的規(guī)范性須進一步強化

“歸口管理”是中國共產(chǎn)黨嵌入國家權(quán)力機構(gòu)體系的制度安排，對黨實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)意義重大。[29]在“歸口管理”機制下，多個黨組織需要向同一個上級黨組織請示與報告，這就意味著需要多主體進行聯(lián)合請示報告。但是，在既有的請示報告制度體系中，聯(lián)合請示報告的規(guī)定比較少，且系統(tǒng)性不足?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項請示報告條例》中有關(guān)聯(lián)合請示報告的規(guī)定比較簡略，主要體現(xiàn)在第十條、第十八條和第二十一條的一些原則性規(guī)定上，如聯(lián)合請示報告應(yīng)當明確牽頭黨組織，并且多個黨組織之間應(yīng)當協(xié)商一致后呈報，未取得一致意見的，應(yīng)當對有關(guān)情況作出說明。[30]也就是說，聯(lián)合請示報告實施的規(guī)范性不足，可以歸結(jié)為以下兩個方面。一是聯(lián)合請示報告的程序規(guī)定過于簡略，尤其是黨政機關(guān)進行的聯(lián)合請示報告。黨的十八大以來，黨政機關(guān)合署辦公的現(xiàn)象日益增多，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量與作用不斷加大。當黨政機關(guān)針對一些社會重大問題制定聯(lián)合發(fā)文時，必然涉及黨政機關(guān)聯(lián)合請示報告，然而既有的黨內(nèi)法規(guī)中涉及黨政機關(guān)聯(lián)合請示報告的制度供給明顯不足。盡管現(xiàn)有請示報告制度法規(guī)中規(guī)定了黨政機關(guān)聯(lián)合請示報告的，一般應(yīng)當將上級黨政機關(guān)同時列為請示報告對象，但是黨政機關(guān)聯(lián)合請示報告的內(nèi)容形式、得到上級黨政機關(guān)的審批時間、上級黨政機關(guān)之間如何協(xié)調(diào)決策都沒有明確的制度化規(guī)定。由于聯(lián)合請示報告的內(nèi)容涉及的范圍很廣，聯(lián)合請示報告需要按照更加細化的程序來協(xié)調(diào)不同黨組織之間的意見，從而提高決策的效率。二是聯(lián)合請示報告主體之間的權(quán)責界限存在界定不清晰之處。《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》第十條規(guī)定：“涉及跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨系統(tǒng)的重大事項，應(yīng)當由有關(guān)黨組織向共同上級黨組織聯(lián)合請示報告。聯(lián)合請示報告應(yīng)當明確牽頭黨組織?！盵31]可見，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》中并未明確規(guī)定聯(lián)合請示報告主體之間的具體權(quán)責界限，在請示報告工作越來越注重備案審查以及責任追究的情況下，明晰聯(lián)合請示報告主體之間的權(quán)責界限顯得十分有必要。

(四)請示報告制度的監(jiān)督機制尚未健全

新時代以來，中國共產(chǎn)黨請示報告工作的制度化程度、執(zhí)行力度都得到了巨大提升。然而，有些地方的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部仍然對請示報告制度視而不見，或者欺瞞上級黨組織，最終走向違法亂紀的不歸之路。“對不請示報告的干部，黨組織要格外注意，可能就是要出問題的前兆?！盵32]在全面從嚴治黨戰(zhàn)略背景下，防止黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部歪曲、欺瞞請示報告的監(jiān)督機制還存在一些問題。領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨內(nèi)監(jiān)督重點關(guān)注的“關(guān)鍵少數(shù)”，也是請示報告制度的重要執(zhí)行主體，領(lǐng)導(dǎo)干部本身是否按照程序、如實匯報將直接關(guān)乎請示報告制度的實施效果。雖然《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)對領(lǐng)導(dǎo)干部需要請示報告的個人事項進行了規(guī)定，但是還有部分領(lǐng)導(dǎo)干部通過各種手段逃避抽查，伙同其他利益相關(guān)者謀取非法收入。作為一個完整的制度實施過程，請示報告制度不僅強調(diào)下級黨組織對上級黨組織就重大事項作的請示或報告，還包括上級黨組織對下級黨組織的批復(fù)與監(jiān)督下級黨組織貫徹黨中央制定的方針、政策的執(zhí)行情況。在中國特色的黨政復(fù)合體制下，請示報告制度中存在一種特殊的類型，即那些接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位黨組織在就相關(guān)事項進行請示報告時，除了向負有主要領(lǐng)導(dǎo)職責的上級黨組織請示報告之外，一般還需要向另一個上級黨組織請示報告。在這種意義上，那些接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位黨組織在請示報告過程中，兩個上級黨組織之間如何對其進行有效監(jiān)督也成為未來需要解決的問題。此外，對于國有企業(yè)的黨組織而言，它們在討論和決定重大事項時，還應(yīng)當與公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等法律法規(guī)相一致，并與公司章程相銜接。對于這種類型的黨組織所作的請示報告會涉及黨外監(jiān)督的支撐，因而在請示報告領(lǐng)域里，如何推進黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合也值得進一步深化探索。

四、中國共產(chǎn)黨請示報告制度的完善進路

黨的十九屆四中全會明確要求：“完善推動黨中央重大決策落實機制，嚴格執(zhí)行向黨中央請示報告制度，確保令行禁止?！盵33]制度執(zhí)行力是衡量制度有效性的關(guān)鍵，請示報告制度執(zhí)行力的提升應(yīng)當從以下幾個方面著手。

(一)完善請示報告制度相關(guān)的配套實施法規(guī)

新時代以來，請示報告制度逐漸貫穿于黨的建設(shè)方方面面，對推進制度治黨和全面從嚴治黨作出了積極貢獻。作為一種動態(tài)工作機制，請示報告制度的順利實施離不開各個環(huán)節(jié)配套法規(guī)的支撐。一是逐步健全普通黨員請示報告的法規(guī)制度。請示報告工作中突出“領(lǐng)導(dǎo)干部”和“重大事項”是當前請示報告制度的重要特征，這一特征符合黨的十八大以來進行的一系列重大事項改革的任務(wù)要求。全面從嚴治黨的核心是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在全面從嚴治黨成為黨的建設(shè)常態(tài)情境下，請示報告工作的主體、事項和程序應(yīng)當逐步細化，以促進黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。各地黨組織應(yīng)當加快制定具體的請示報告事項，增強黨組織對黨員情況的掌握。并且黨組織在制定黨員工作績效考核指標時，可以將黨員請示報告的次數(shù)、質(zhì)量等納入其中。二是堅持“關(guān)口前移”，健全重大事項的評估機制。不同地區(qū)之間在經(jīng)濟、社會發(fā)展方面存在巨大差異，這些地區(qū)對何謂重大事項的認知之間也存在一定差異。因而，在黨組織決定向上級黨組織請示報告重大事項之前，應(yīng)當依據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，讓黨組成員充分發(fā)表意見，發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，以期對重大事項做出科學判定。三是不斷促進請示報告制度領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的銜接。雖然《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)中對請示報告作出了相關(guān)規(guī)定，但是一些黨組織的請示報告工作也涉及國家法律。如國有企業(yè)的黨組織向黨委和上級黨組織請示報告重大事項時，不能與《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)相違背。因而，創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接機制是避免黨內(nèi)請示報告制度和國家法律相悖的可循路徑。

(二)增強領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識和制度執(zhí)行能力

制度執(zhí)行者的意愿和能力是影響制度執(zhí)行效果的直接因素，因而提升請示報告制度執(zhí)行能力應(yīng)當注重增強領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識和制度執(zhí)行能力。一是要通過制度化的方式，加大領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性教育力度，培養(yǎng)他們的制度意識和紀律意識?！敖M織紀律性是黨性修養(yǎng)的重要內(nèi)容。加強組織紀律性必須增強黨性。”[34]黨的十八大以來，我們黨不斷加大制度意識、規(guī)矩意識、紀律意識等方面的黨性教育，雖然很多領(lǐng)導(dǎo)干部在參加黨的教育學習活動時會感同身受，但是當他們在工作中遇到各種利益誘惑時，有些人還是會將個人利益置于集體利益之上，避重就輕地選擇性請示與報告。從根本來說，黨性教育要想取得長久的作用，還要靠制度來保障，形成穩(wěn)定的、常態(tài)的黨性教育制度機制，從而增強請示報告主體的制度意識、程序意識和紀律意識。二是要扭轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部對請示報告制度的錯誤認識，促使他們形成正確的思想觀念。有些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部認為自己有權(quán)力處置自己負責分管工作的事項，并將向黨委的請示報告視為黨政不分。在這種錯誤的認識下，這些領(lǐng)導(dǎo)干部難免會形成巨大“官威”，將下級對上級黨組織的服從變成了對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的依附關(guān)系，產(chǎn)生官僚主義作風。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部不能將請示報告視為無足輕重的小事?！白鳛楦刹刻貏e是領(lǐng)導(dǎo)干部，在涉及重大問題、重要事項時按規(guī)定向組織請示報告，這是必須遵守的規(guī)矩，也是檢驗一名干部合格不合格的試金石?！盵35]另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)摒棄“個人主義”“自由主義”等不顧集體利益的錯誤思想，對黨忠誠，如實上報領(lǐng)導(dǎo)干部個人應(yīng)當請示報告的事項，如財產(chǎn)、婚姻變動、女子出入境等。三是提升領(lǐng)導(dǎo)干部的制度執(zhí)行能力。在請示報告工作實踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部處理突發(fā)事項或者未遇見過的問題時十分考驗他們的政治素質(zhì)和工作能力。為此，在加強領(lǐng)導(dǎo)干部的理論學習能力同時，也要適當增加領(lǐng)導(dǎo)干部的一線工作鍛煉機會，讓領(lǐng)導(dǎo)干部在一線實踐中增強解決問題的本領(lǐng)，逐步形成制度化的領(lǐng)導(dǎo)干部鍛煉機制，為黨組織持續(xù)培養(yǎng)能力突出、政治過硬的領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍。

(三)明晰聯(lián)合請示報告的程序和請示報告主體間的權(quán)責界限

作為請示報告制度的重要組成部分，聯(lián)合請示報告在黨和國家機關(guān)工作中的重要性日益凸顯。隨著深化黨和國家機構(gòu)改革的推進，黨和國家的機構(gòu)整合力度不斷加大，不同領(lǐng)域、不同系統(tǒng)之間的聯(lián)合請示報告工作也越來越頻繁。為了提高聯(lián)合請示報告的工作效率，降低治理成本，未來聯(lián)合請示報告工作應(yīng)當著重從以下兩個方面進行完善。一是制定更加具體的聯(lián)合請示報告制度程序，減少程序不明造成的效率低下。如在聯(lián)合請示報告發(fā)起階段，應(yīng)當明確規(guī)定由同等級別的黨組織來發(fā)起，以防出現(xiàn)越級請示報告的情況。多個黨組織就請示事項協(xié)商時，也應(yīng)當有具體的協(xié)商規(guī)則與機制，從而保證協(xié)商的效率和公平公正。二是聯(lián)合請示報告應(yīng)當處理好請示報告主體間的權(quán)責界限，以便請示報告工作的順利開展和日后責任的歸屬。當多個黨組織聯(lián)合請示報告時，除了明確牽頭黨組織之外，還應(yīng)當明確不同黨組織所承擔的責任有何不同，這既有利于請示之后如何具體分工實施，也便于執(zhí)行之后的責任追究。對于黨政機關(guān)聯(lián)合請示報告來說，黨組制度是連接中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)之間的“橋梁”，未來應(yīng)當更加規(guī)范黨組工作機制。黨組制度是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對國家權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的制度和組織安排。[36]國家權(quán)力機關(guān)不能直接向黨組織請示報告，必須通過黨組的形式向上級黨組織請示報告。也就是說，黨政機關(guān)聯(lián)合請示報告的關(guān)鍵是規(guī)范黨組工作機制，發(fā)揮黨組“上傳下達”的重要作用。黨組(黨委)在討論重大事項時，應(yīng)當明確第一負責人的責權(quán)，并以書面簽字的形式記錄黨組成員的不同意見。此外，在現(xiàn)實生活中，不同系統(tǒng)的黨政機關(guān)在面對突發(fā)的重大社會事件時可能會進行越級請示報告，因此，未來應(yīng)進一步規(guī)范聯(lián)合請示報告越級請示報告的程序與方式。

(四)健全請示報告制度的監(jiān)督機制建設(shè)

習近平強調(diào)：“重大事項報告制度不能擺在那，要抽查，抽查以后有問題的就要追究處理，這樣這個制度才有用，而且才能如實報。”[37]請示報告制度并不意味著下級黨組織或者領(lǐng)導(dǎo)干部向上級黨組織的請示報告是一種單向的活動，如果不對下級黨組織或者領(lǐng)導(dǎo)干部請示報告的事項進行抽查與監(jiān)督，請示報告制度的硬性約束就無法保障。一是繼續(xù)加大領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告審查的力度，并且適當擴大領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告的主體范圍。現(xiàn)階段，領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告審查已經(jīng)從形式審查轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙嵸|(zhì)審查[38]，未來可以繼續(xù)擴大抽查的比例和頻次。針對近些年出現(xiàn)的“小官巨貪”的現(xiàn)象，一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級或者副科級主要負責人納入領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告之中的成功經(jīng)驗，值得全國其他有條件的地方借鑒，從而擴大審查請示報告主體的范圍。二是構(gòu)建黨委監(jiān)督下級黨組織請示報告的常態(tài)機制。按照既有的請示報告程序，上級黨委的批復(fù)與決策將直接影響下級黨組織請示報告事項的去向，并且對下級的請示報告的實施負有重要責任。上級黨委可以要求下級黨組織既要請示報告結(jié)果，更要請示報告過程，從而全面掌握下級黨組織的活動情況，防止出現(xiàn)瞞報重大事項或者將重大事項分化為一系列不用請示報告的微小事項。三是加強黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督對請示報告制度的監(jiān)督優(yōu)勢。雖然中國共產(chǎn)黨請示報告制度主要受黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的制約，但是領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告是黨內(nèi)請示報告制度的重要組成部分，而領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗問題又必然涉及國家法律等黨外監(jiān)督形式的懲罰與約束。因此，在黨和國家監(jiān)督體系的完成過程中，應(yīng)當加強對請示報告制度監(jiān)督的規(guī)定。

總之，建黨百年以來，無論是在革命時期，還是在建設(shè)和改革時期，中國共產(chǎn)黨請示報告制度都是維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度設(shè)計。在“兩個一百年”奮斗目標交匯的歷史關(guān)鍵節(jié)點上，請示報告制度的進一步完善對于促進黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化建設(shè)具有重大現(xiàn)實意義。由于當前請示報告制度研究尚處于探索階段，相關(guān)研究主題有待進一步拓展和深化。未來研究應(yīng)當從細化請示報告事項、優(yōu)化制度實施程序、總結(jié)地方性成功經(jīng)驗、完善審查督查機制等方面加強請示報告制度體系建設(shè)，探尋全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化的優(yōu)勢。