中國共產(chǎn)黨的族際政治整合策略

周 平

一、問題的由來

中國自古就有遼闊的疆域，疆域的不同部分存在明顯甚至巨大的差異。在農(nóng)耕文明的條件下，生活于不同地域中的人們創(chuàng)造了不同的文化，多樣性的文化又將享有它們的人們凝聚成不同的群體。這些不同的群體在管理自己的社會生活中創(chuàng)造了各具特色的政治形式的同時，又在一個國家的框架中持續(xù)互動，并不斷地交往交流交融，其間也充滿競爭?！案偁幍膭倮?，走向了發(fā)展和強盛、文明；競爭的失敗者，走向了沒落直至消失?！盵1]

秦統(tǒng)一并建立中央集權(quán)的國家政權(quán)后，中國的早期國家進入了王朝國家時代。面對納入王朝統(tǒng)治范圍的多種歷史文化群體，王朝政權(quán)采取了因俗而治的策略，根據(jù)不同區(qū)域不同群體的特點采取了差異化統(tǒng)治的方式。這樣一種承認地方和族類群體差異性的統(tǒng)治方式，反過來又促進和強化了多樣性歷史文化群體的發(fā)展。

戊戌變法失敗后逃亡日本的梁啟超，將隨著民族國家影響的擴大而廣泛使用的“民族”引入了中國[2]后，中國歷史上長期存在的眾多歷史文化群體也以“民族”概念來指稱和描述。但“民族”并非一般的生活概念或?qū)W術(shù)概念，而是意識形態(tài)內(nèi)涵豐富的社會政治概念，蘊涵著極強的社會政治動員功能。當時的中國，現(xiàn)代國家即民族國家的議題正在形成[3]，并醞釀著中華現(xiàn)代國家的構(gòu)建。同時，一個由歷史上眾多民族交往交流交融而形成的龐大族體正呼之欲出，漢、滿、蒙、回、藏等具體的民族群體也日趨活躍?！懊褡濉备拍畹膫鞑ゼ捌鋭訂T功能的發(fā)揮，為新的歷史條件下萌動的族際關(guān)系注入了巨大的能量。辛亥革命推翻最后一個王朝后，中國的民族國家構(gòu)建隨之開啟，與現(xiàn)代國家構(gòu)建相結(jié)合的中華民族的構(gòu)建，以及以少數(shù)民族為主的國內(nèi)各民族的構(gòu)建也逐步形成并持續(xù)推進，從而形成一個二元性的民族構(gòu)建進程。[4]

在抗擊日本帝國主義入侵的斗爭中，伴隨著現(xiàn)代國家的構(gòu)建而逐步國民化的民眾加深了對中華民族的認同，以少數(shù)民族構(gòu)建為主要內(nèi)容的各民族的構(gòu)建也不斷深化?？谷諔?zhàn)爭進入戰(zhàn)略相持階段后，1939年發(fā)生的“中華民族是一個”的大討論，表明中華民族正在由自在走向自覺。同年，毛澤東在《中國革命與中國共產(chǎn)黨》一書中指出：中國的人口除了十分之九為漢人外，還有回人、蒙人、藏人、苗人、夷人、黎人等許多少數(shù)民族，并做出了“中國是一個由多數(shù)民族結(jié)合而成的擁有廣大人口的國家”[5]的重要判斷。1946年底在南京召開的制憲國民大會上，少數(shù)民族代表“主動接受并開始習慣以‘少數(shù)民族’自稱”，并“積極爭取自身的民族權(quán)力”[6]?！吧贁?shù)民族”概念由他稱到自稱的變化表明，各個非漢民族群體已經(jīng)實現(xiàn)了從自在到自為的轉(zhuǎn)變。制憲國民大會上通過的《中華民國憲法》，明確承認了國內(nèi)少數(shù)民族的民族地位，并在第五條中規(guī)定：“各民族一律平等”。

新中國成立前夕，歷史上多樣性的歷史文化群體經(jīng)過近代的民族構(gòu)建，已經(jīng)從“××人”演變成為“××族”，取得了民族的地位和正式的承認，“漢人”也成為“漢族”。在此條件下，各個民族的民族意識覺醒了，民族平等的觀念得到承認，多民族國家的認知日漸明晰。因此，在推翻舊的國家政權(quán)和制度并建立新的國家政權(quán)和制度的時候，通過相應(yīng)的制度安排和政策安排來協(xié)調(diào)統(tǒng)一國家內(nèi)各個民族的關(guān)系，妥善應(yīng)對多民族國家必然面臨的“一”與“多”的關(guān)系，就成為一個必須面對和回答的重大社會政治問題。這樣的問題，實質(zhì)上就是多民族國家的族際政治整合問題。

這項任務(wù)歷史地落到了取得執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨的身上。黨應(yīng)對這個問題的方式構(gòu)成了執(zhí)政方略的一個重要部分，所采取的具體方式就是族際政治整合的策略選擇。(1)相對于中國共產(chǎn)黨治國理政的總格局、總政策來說，為維護國家的統(tǒng)一而協(xié)調(diào)族際關(guān)系的方式，即為族際政治整合策略。但是，中國共產(chǎn)黨治國理政的這一策略在實踐的層面上，又需要通過具體的政策來實施。其實，“政策”“策略”都不過是用來指稱或描述解決問題的方案的概念，一種應(yīng)對方案因其所處層次不同，既可定位為“政策”，也可界定為“策略”?？偫ㄆ饋砜?，中國共產(chǎn)黨的族際政治整合策略可大致地概括為四個方面。

二、制度整合：通過國家制度進行整合

制度整合策略，是通過國家制度體系中的具體安排而進行的族際政治整合。具體來說，就是通過國家制度中的具體安排，將歷史上形成并延續(xù)下來的民族性地方政權(quán)納入統(tǒng)一的國家制度體系之中，維護和實現(xiàn)好少數(shù)民族的政治權(quán)利，使國家成為各個民族共同的政治屋頂，進而贏得少數(shù)民族對國家體制的認同和支持。

中華人民共和國的成立，標志著中華現(xiàn)代國家構(gòu)建的基本完成?，F(xiàn)代國家最基本的要求是，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的政權(quán)和制度，實現(xiàn)國家的統(tǒng)一和完整。為新中國政權(quán)的建立提供憲制依據(jù)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第十二條就規(guī)定：“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府。”人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、基層民主制度等全國性制度在少數(shù)民族聚居區(qū)的實施，是實現(xiàn)國家政權(quán)和制度統(tǒng)一的必要條件。

然而，新中國成立時，在少數(shù)民族聚居區(qū)尤其是邊疆多民族地區(qū)落實全國性的制度卻面臨著復(fù)雜的形勢。一方面，歷史上國家的疆域內(nèi)長期生活著多個民族群體，這些民族群體在維系和管理自己的社會生活中建立了形態(tài)各異的政治體系。王朝中央為實現(xiàn)對這些民族群體及其生活地域的統(tǒng)治，采取了羈縻制、土司制等承認各個民族群體特殊性的制度，將差異性特征突出的地方政權(quán)納入國家統(tǒng)治體系，實現(xiàn)了國家的統(tǒng)一和統(tǒng)治的完整。明、清兩代采取的改土設(shè)流、改土歸流等限制或取消地方性制度并將其納入全國統(tǒng)一政權(quán)體系的改革，并未根除這些民族性的地方政權(quán)。南京國民政府也未達成這樣的目標。歷史上的民族群體在近代的民族構(gòu)建中成為各個民族之后，歷史上形成的地方性政權(quán)便有了民族的內(nèi)涵，成為民族性地方政權(quán)。另一方面，少數(shù)民族在構(gòu)建中尤其是通過“民族平等”原則而獲得正當性以后，尊重它們的集體權(quán)利并將其體現(xiàn)于國家制度中，就成為新的制度構(gòu)建必須面對的重要問題，也是將統(tǒng)一的全國性制度在邊疆多民族地區(qū)實施的重要條件。

要達此目的，將統(tǒng)一的全國性的制度在少數(shù)民族聚居的區(qū)域尤其是邊疆多民族地區(qū)落地，就必須建立一套既能將民族性地方政權(quán)納入國家統(tǒng)一的制度體系，又能實現(xiàn)少數(shù)民族具有正當性的權(quán)利要求的制度，即專門針對民族性因素或少數(shù)民族的制度。

中國共產(chǎn)黨成立后就開始思考和探索民族問題的對應(yīng)之策。但是，黨成立的初期，在國內(nèi)民族關(guān)系和民族問題的應(yīng)對問題上基本上是移植了俄國革命后的理論和政策，因而主張以民族自決和聯(lián)邦制的方式來解決中國的民族問題。長征開始以后，隨著黨領(lǐng)導(dǎo)的革命隊伍活動范圍的擴大，尤其是深入到少數(shù)民族聚居的區(qū)域，黨對中國的民族關(guān)系和民族問題有了更加深入的了解。在延安有條件對這一問題進行深入思考的情況下，毛澤東強調(diào)了中國人口中漢族占絕對多數(shù)外，“還有回人、蒙人、藏人、苗人、夷人、黎人等許多少數(shù)民族”的事實，進而得出了“中國是一個由多數(shù)民族結(jié)合而成的擁有廣大人口的國家”的判斷。1947年5月，又通過推動內(nèi)蒙古自治政府的成立，表明了對民族區(qū)域自治的態(tài)度。于是，在新中國成立前夕進行新的國家制度設(shè)計的時候，最終選擇了民族區(qū)域自治[7]，并將其作為取代民族問題上曾經(jīng)的政策主張的新的和正式的方案。

在為籌建新國家而召開的中國人民政治協(xié)商會議上，民族區(qū)域自治被確定為新國家的政治制度，并載入為新的國家政權(quán)奠定憲法基礎(chǔ)的《共同綱領(lǐng)》。(2)1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》第九條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)”；第五十條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等”，“禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結(jié)的行為”；第五十一條明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)?！彪S后，這樣一項國家政權(quán)制度在實踐中得到了進一步的充實、豐富和完善。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法(簡稱“五四憲法”)，對該制度的明確規(guī)定具有十分重要的意義，尤其是“自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方”的規(guī)定，確定了一個三級自治的體系。(3)《共同綱領(lǐng)》將民族區(qū)域自治確立為國家制度后，民族區(qū)域自治的實踐隨之開始。不過，在“五四憲法”確立三級自治制度之前，全國建立的民族自治地方皆稱之為“自治區(qū)”，既有省級的自治區(qū)，也有地市級和縣級的自治區(qū)，還有鄉(xiāng)一級的自治區(qū)?！拔逅膽椃ā贝_立三級自治的體制后，凡是符合條件的自治區(qū)，皆按憲法的規(guī)定進行相應(yīng)的調(diào)整，分別調(diào)整為自治區(qū)、自治州、自治縣；不符合條件的自治區(qū)，則調(diào)整為一般的行政區(qū)域；鄉(xiāng)一級的自治區(qū)則改建為民族鄉(xiāng)。1957年7月20日，中央民族事務(wù)委員會和全國人大民族委員會在青島召開了被稱為“具有里程碑意義”的全國民族工作座談會，國務(wù)院總理周恩來在被譽為民族問題“綱領(lǐng)性文件”的重要講話中，對民族區(qū)域自治制度作出了明確的政策闡釋，確定了民族區(qū)域自治制度的基本內(nèi)涵，明確了民族區(qū)域自治是“民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合”“經(jīng)濟因素與政治因素的結(jié)合”的基本屬性[8]，同時闡明了黨和國家對民族區(qū)域自治的基本態(tài)度。這意味著這樣一項重要的國家制度已經(jīng)定型。

此后，民族區(qū)域自治制度在實踐的過程中，隨著整個國家發(fā)展的推進而有所變化，甚至還遭受挫折和破壞。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的憲法，對民族區(qū)域自治制度給予了新的肯定，并在“五四憲法”規(guī)定的基礎(chǔ)上作了一系列重要的修改和補充，進一步擴大了自治機關(guān)的自治權(quán)。1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了我國第一部民族區(qū)域自治的專門法律——民族區(qū)域自治法，以一部憲法性質(zhì)的基本法對民族區(qū)域自治的性質(zhì)、民族自治地方的建立、自治機關(guān)的組成、自治機關(guān)的自治權(quán)、民族自治地方的人民法院和人民檢察院與民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系，以及上級國家機關(guān)的職責等民族區(qū)域自治的基本問題進行了明確的規(guī)定，實現(xiàn)了民族區(qū)域自治的規(guī)范化、體系化、操作化的有機結(jié)合，標志著民族區(qū)域自治制度已經(jīng)趨于完善。

從族際政治整合的角度來看，國家制度中這樣一項專門的安排，在全國性統(tǒng)一制度與民族性地方之間，建立了一個能夠?qū)⑺鼈冦暯悠饋淼目蚣芑蚯溃苿恿巳珖越y(tǒng)一制度在邊疆多民族地區(qū)的落實，維護和保障了國家政權(quán)和制度的統(tǒng)一，并滿足了民族性地方對于政治權(quán)利的訴求。因此，一方面，將統(tǒng)一的全國性制度在少數(shù)民族聚居區(qū)落了地，實現(xiàn)了國家的政權(quán)和制度的統(tǒng)一；另一方面，通過對自治地方的照顧和支持，促進了民族性地方經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展。這種整合策略的核心，是將統(tǒng)一性與差異性或特殊性結(jié)合起來，在統(tǒng)一的制度體系中維持一定的差異性，同時將差異性作為實現(xiàn)統(tǒng)一性的手段。

從實踐的情況來看，制度設(shè)計的初衷已經(jīng)全面達成。尤其是在新中國成立初期全面建立統(tǒng)一的國家制度的階段。正是由于采取了這樣的制度整合策略，所以能夠在較短的時間內(nèi)和沒有引起社會政治震動的情況下，順利地將歷史上形成并長期存在的民族性地方政權(quán)納入統(tǒng)一的國家政權(quán)體制中，把國家統(tǒng)一與少數(shù)民族的訴求較好地結(jié)合起來，既維護了國家的統(tǒng)一，又促進了民族性地方的發(fā)展。所取得的歷史性的成就，堪比對資本主義生產(chǎn)資料所有制進行國有化改造中采取的贖買政策。

但是，這一整合策略在實踐中也出現(xiàn)對其功能產(chǎn)生影響的問題。一是，一些自治地方在實施該策略時，只強調(diào)自治的權(quán)利卻不重視自治地方承擔的義務(wù)，片面突出民族因素而忽略區(qū)域因素，甚至出現(xiàn)了將實行自治的民族和民族區(qū)域自治的特殊性和差異性加以固化的問題。二是，民族區(qū)域自治制度的各種機制的運行受到民族理論的深刻影響，于是少數(shù)民族中的個別代表人物利用在解釋民族理論方面的便利，將一些不恰當?shù)脑V求輸入其中，不僅片面強調(diào)擴大自治權(quán)，甚至要求實行突破現(xiàn)有制度規(guī)范的自治，使得制度整合策略的運行受到了干擾。

三、政策整合：通過政策體系進行整合

政策整合策略，是通過執(zhí)政黨所構(gòu)建的民族政策體系中的各種機制而進行的族際政治整合。這樣一個專門針對國內(nèi)民族關(guān)系的宏大的政策體系蘊涵著一系列的機制，充分發(fā)揮這些機制在協(xié)調(diào)族際關(guān)系中的作用，是中國共產(chǎn)黨推進當代中國族際政治整合的一大特色。

中國共產(chǎn)黨構(gòu)建這樣一個應(yīng)對國內(nèi)民族關(guān)系的內(nèi)容豐富的政策體系，并將其作為族際政治整合的重要策略，有著深刻且復(fù)雜的原因。首先，對于近代以來尤其是社會政治劇烈變化的20世紀以來的中國來說，在通過全面的社會政治革命對傳統(tǒng)社會進行改造并構(gòu)建新的社會和國家的進程中，隨著“民族”概念引進后自我意識快速覺醒的各個民族群體之間的關(guān)系，具有深刻而重大的影響。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命過程中，對國內(nèi)民族關(guān)系的意義具有深刻的認識，因而十分重視對這方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。其次，黨在民主革命時期便逐步建立了自己的民族政策及相應(yīng)的工作機制，并在實踐中不斷地完善，從而積累了豐富的經(jīng)驗。在取得執(zhí)政地位后，自然要把與自己的宗旨結(jié)合在一起的民族政策加以延續(xù)和發(fā)展，使其能夠發(fā)揮更大的作用。 最后，在全面執(zhí)掌國家政權(quán)的條件下，中國共產(chǎn)黨的民族政策得到了國家政權(quán)的支持并以政權(quán)的力量加以落實，從而能夠更加有效地發(fā)揮政策的功能。因此，民族政策成為能夠有針對性地解決問題并能收立竿見影之效的強大工具。

通過民族政策進行的族際政治整合，是要充分發(fā)揮民族政策的功能并輔之以相應(yīng)的工作機制，及時協(xié)調(diào)國內(nèi)眾多民族之間尤其是少數(shù)民族與漢族之間的矛盾，進而構(gòu)建平等團結(jié)的民族關(guān)系，把各個民族在黨的旗幟下團結(jié)起來，進而支持國家的統(tǒng)一和團結(jié)。

然而，不論是民族政策的制定還是通過民族政策而解決實踐中的問題，都必須基于對民族關(guān)系的具體而準確的把握。新中國成立時，國內(nèi)有自稱和他稱的民族單位數(shù)百個，它們之間又不乏重疊之處，這使得準確界定和把握國內(nèi)各個民族的狀況及民族關(guān)系成為難以完成的任務(wù)。為了應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)，新中國成立后黨和國家便組織了全國范圍的民族識別。第一次民族識別在1950年至1954年間進行，確定了38個少數(shù)民族；第二次民族識別在1954年至1978年間進行，確定了16個少數(shù)民族；最后一次民族識別是1979年，確定了最后一個少數(shù)民族——基諾族。于是，中國歷史上形成并延續(xù)下來的眾多民族群體，最終被確定為56個民族。每個被確定的民族在國家政治體系中都享有集體權(quán)利，民族政策對少數(shù)民族的照顧基本上都是落實到這些得到確認的體制性的民族身上。被識別或認定為一個民族是享有政策紅利的先決條件，一個族類群體一旦被認定為民族，就能享有由制度和政策所賦予或保障的集體權(quán)利，獲得相應(yīng)的政策照顧，所以爭取被認定為民族也就成為尚未被確定為民族的群體爭取自身權(quán)利的最重要的途徑。

經(jīng)過民族識別而確定了國內(nèi)的民族單位后，民族政策的制定和實施就有了基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，一個完整的民族政策體系便逐步地構(gòu)建起來：一是，在解決歷史進程中凸顯的具體問題時，有針對性地制定了政策并將這些政策逐步地體系化，從而形成一個包括民族平等團結(jié)政策、民族區(qū)域自治政策、民族干部政策、民族經(jīng)濟政策、民族文化教育政策、民族語言文字政策、民族風俗習慣政策、宗教信仰自由政策[9]在內(nèi)的政策體系；二是，建立推動民族政策落實的工作機制，尤其是建立了專門的工作機構(gòu)——民族事務(wù)委員會，以及專門的工作隊伍——民族工作隊，全面推動民族工作；三是，在中央層面建立了專門的工作機制，包括研究全局性工作的專門機制——中央民族工作會議，以及專題研究具有全局影響的區(qū)域問題的機制，如西藏工作座談會、新疆工作座談會。這樣一來，就形成了一個以民族政策為核心并輔之以相應(yīng)機構(gòu)和機制的完整體系，全面推動族際政治整合。

如此一個宏大的民族政策體系，對整個國家的民族關(guān)系產(chǎn)生了重大而深遠的影響。僅從將國內(nèi)各個民族整合于統(tǒng)一的國家框架和國家政治體系這一側(cè)面來看，這樣的政策整合演進的脈絡(luò)還是比較清晰的。首先，在新中國成立初期，邊疆多民族地區(qū)歷史上形成并長期存在的民族隔閡，成為建立統(tǒng)一的政權(quán)和制度的巨大障礙。黨的民族政策的落實，尤其是為此而派出的多種形式的民族工作隊，深入邊疆多民族地區(qū)開展民族工作，在地方各級政權(quán)的建立方面發(fā)揮了不可替代的作用，在民族政治整合中取得了卓著成效。其次，邊疆多民族地區(qū)的各級政權(quán)建立以后，尤其經(jīng)過“五四憲法”對地方政權(quán)的全面規(guī)范，以及民主改革對舊的經(jīng)濟制度和社會制度的全面改造以后，國家整合的任務(wù)基本完成。與此同時，隨著階級斗爭的擴大化，民族問題也被納入階級斗爭的框架中審視。尤其是“民族問題的實質(zhì)是階級問題”論斷[10]形成后，經(jīng)由民族政策進行的族際政治整合就放緩了。再次，“文化大革命”開始以后，族際政治整合中的政策機制就完全處于虛置狀態(tài)。最后，在“文革”結(jié)束后的撥亂反正中，整個民族政策體系得到全面恢復(fù)。1980年3月，中共中央在批轉(zhuǎn)《西藏工作座談會紀要》時，糾正了“民族問題的實質(zhì)是階級問題”錯誤判斷。[11]1981年黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，徹底批判了在民族政策上的錯誤，并表明了恢復(fù)黨的民族政策的鮮明態(tài)度。此后，黨的民族政策得到了恢復(fù)，并在實踐中一步步地豐富和完善起來。民族政策的整合機制被激活和重新賦能，并發(fā)揮了越來越突出的作用。

新中國成立以來的70多年，在國家建設(shè)與發(fā)展的不同階段族際關(guān)系有不同的特點，國家治理的思維和取向也有很大的不同，導(dǎo)致了民族政策進程中的不同階段存在明顯的差異性。但是，在不同歷史條件下，民族政策體系在應(yīng)對族際關(guān)系、國家統(tǒng)一面臨的挑戰(zhàn)性因素方面，一直發(fā)揮著十分重要的作用。尤其是其中的一些重要機制，如中央民族工作會議、西藏工作座談會和新疆工作座談會等，通過對政策的適時調(diào)整和引導(dǎo)，使政策的整合功能保持了針對性和靈活性。另外，盡管民族政策在演變中表現(xiàn)出一定的變動性，但其基本的價值取向是穩(wěn)定的，即都是對少數(shù)民族權(quán)益給予保障和照顧。

從實踐的情況看，通過民族政策體系進行的族際政治整合，民族政策所蘊涵的功能得到了有效發(fā)揮，在協(xié)調(diào)國內(nèi)民族關(guān)系中發(fā)揮了十分重要的作用，促進了民族之間的團結(jié)，推動了國家整合，有效維護了國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。

但是，這樣的政策整合機制經(jīng)過長期實踐以后，也凸顯了一些值得深思的問題：一是，這樣的政策整合策略所依托的民族政策，基本的價值取向是對少數(shù)民族的照顧，本質(zhì)是一種利益給予的取向。由于其間蘊涵著通過受益者的回報實現(xiàn)政策目標的邏輯，政策的長期實施又推高了政策對象更高的期待，進而導(dǎo)致民族政策邊際效用的降低。二是，這樣的政策的長期實踐難以避免民族差異被強化的問題，甚至為人為制造民族差異提供了可能，反過來又影響到政策整合的效果。此外，目前的政策整合機制，總體上指向民族關(guān)系的具體問題，并未觸及國家整合或族際政治整合的底層問題，從而出現(xiàn)長期效果不如短期效果明顯的問題。

四、法制整合：通過民族法制進行整合

法制整合策略，是運用貫徹、落實黨的民族政策尤其是民族區(qū)域自治實踐中所形成的一套專門維護少數(shù)民族權(quán)益的法律制度體系而進行的整合。這樣一套被稱為民族法制體系的制度機制，是中國特色法制體系的重要組成部分，在當代中國的族際關(guān)系中具有重要影響。運用其所蘊涵的功能來協(xié)調(diào)族際關(guān)系，是中國共產(chǎn)黨推進族際政治整合的一個重要方面。

實施民族區(qū)域自治制度，落實內(nèi)容豐富的民族政策，以及維護少數(shù)民族的權(quán)益，需要運用國家法律、黨和政府的政策以外的法制化的手段，即行政法規(guī)和地方性法規(guī)。這樣一種既非國家法律又非行政政策的法制方式，是國家治理的一種特殊和有效的方式，在不斷發(fā)展中成為一個中國特色的民族法制體系?！豆餐V領(lǐng)》將民族區(qū)域自治確定為國家制度后，為了落實這一制度安排，1952年8月9日中央人民政府頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了民族區(qū)域自治實施的具體方式，從而拉開了民族法制體系構(gòu)建的序幕。1981年黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出“必須堅持實行民族區(qū)域自治，加強民族區(qū)域自治的法制建設(shè)，保障各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地區(qū)實際情況貫徹黨和國家政策的自主權(quán)”的要求，為民族法制體系的構(gòu)建提供了根本的依據(jù)。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》和1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，都明確賦予了民族自治地方人民代表大會“制定自治條例和單行條例”的憲制性權(quán)利，從而為民族自治地方制定地方性法規(guī)提供了憲法依據(jù)。(4)《憲法》第一百一十六條、《民族區(qū)域自治法》第十九條都規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！痹诂F(xiàn)行的國家法律體系中，《民族區(qū)域自治法》也是憲法性或憲制性法律。這樣憲法授權(quán)，是民族法制形成的根本依據(jù)。此后，中央政府層面一系列為落實民族區(qū)域自治法的行政法規(guī)陸續(xù)出臺，民族自治地方的人民代表大會更是制定并出臺了數(shù)量眾多的自治條例、單行條例。目前，五個自治區(qū)雖然尚未出臺自己的自治條例，但它們也曾為制定和出臺區(qū)一級的自治條例而努力過，甚至將這作為自己民族法制建設(shè)努力的方向。

如此一來，一個內(nèi)容豐富的民族法制體系便逐漸地凸顯了出來。這樣一個富有特色的民族法制體系，大致包括兩個方面：一是中央政府層面關(guān)于加強民族區(qū)域自治和保障少數(shù)民族權(quán)益的一系列行政法規(guī)和政府規(guī)章，尤其是國務(wù)院的行政法規(guī)；二是自治地方制定的地方性法規(guī)，包括自治條例、單行條例，尤以單行條例的數(shù)量為多。

這樣的民族法制體系，是在國家的民族區(qū)域自治制度、中國共產(chǎn)黨的民族政策的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是民族區(qū)域自治制度和黨的民族政策的延伸和拓展，其所內(nèi)含的價值取向和實施方式與前者是完全一致的。但是，這樣的民族法制的形成，尤其是形成了一個完整的體系以后，便具有不同于國家制度和黨的政策本身的價值和功能，成為族際政治整合的一種有效方式。特別是它在族際政治整合方面的功能和發(fā)揮作用的方式等，都與制度整合、政策整合有明顯的區(qū)別，因而構(gòu)成了族際政治整合的單獨的一個部分。

民族法制體系形成后，又在實踐中不斷地豐富和發(fā)展，其內(nèi)容、功能和作用方式都更加豐富。促成這樣的發(fā)展的動力源自于兩個方面：一方面是黨的民族政策的推動。黨的民族政策也是不斷發(fā)展的。“文化大革命”結(jié)束后黨的民族政策得到全面恢復(fù)，尤其是在改革開放不斷深入的過程中，黨的民族政策保持了持續(xù)發(fā)展，內(nèi)容越來越豐富，執(zhí)行的力度也穩(wěn)步提升，這為民族法制的發(fā)展提供了強大的政策推動力。另一方面，受到黨的民族政策的影響，以及在改革開放推動的現(xiàn)代化快速推進的過程中，少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)民族也一直在持續(xù)發(fā)展。其中，少數(shù)民族權(quán)益意識的不斷增強，尤其是在此基礎(chǔ)上形成的利益要求被其精英綜合為政策選擇后，將自身的利益訴求通過民族法制來實現(xiàn)的自覺性進一步提高，進而積極推動通過一定的立法程序而將自己的利益訴求轉(zhuǎn)化為民族法制的具體內(nèi)容，從而為民族法制體系的發(fā)展提供直接的動力。

民族法制的構(gòu)成主體或主要部分，是依據(jù)民族自治地方立法機關(guān)根據(jù)憲法和法律賦予的特殊權(quán)限而制定的自治條例和單行條例。民族自治地方的立法機關(guān)擁有的以制定自治條例和單行條例為主的一系列特殊權(quán)利，“體現(xiàn)了民族自治地方自主管理地方經(jīng)濟文化教育事業(yè)的權(quán)利，體現(xiàn)了自治地方各少數(shù)民族人民自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。”[12]這樣的表述表明，以民族自治地方的地方法規(guī)為主的民族法制，其制度安排的意義主要是兩個方面：一是實現(xiàn)少數(shù)民族在自治地方自主管理地方的經(jīng)濟文化教育事業(yè)，促進民族自治地方的經(jīng)濟社會發(fā)展；二是少數(shù)民族在自治地方內(nèi)自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)，實現(xiàn)少數(shù)民族的政治權(quán)利。由此可見，民族法制作為一種族際政治整合的策略，主要是通過推動自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展和實現(xiàn)少數(shù)民族的政治權(quán)利兩個方面，來達成族際政治整合的目標。

隨著民族法制體系的逐漸建立和完善，尤其是民族自治地方的立法機關(guān)制定的自治條例和單行條例的增多和體系化，少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利得到充分實現(xiàn)，各種切合民族自治地方實際和有針對性的地方性法規(guī)，在民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，促進了自治地方的經(jīng)濟社會發(fā)展，并使少數(shù)民族的政治權(quán)利訴求得到實現(xiàn)，少數(shù)民族的利益得到了有效保障，從而從一個特定方面實現(xiàn)了黨的族際政治整合目標。

但是，民族法制在發(fā)揮族際政治整合功能的同時，也出現(xiàn)了一些需要引起注意的問題：一是，個別自治地方在制定地方性法規(guī)時片面地理解和運用自治權(quán)，將一些不利于族際關(guān)系協(xié)調(diào)的利益訴求經(jīng)由立法程序而轉(zhuǎn)化為法規(guī)，導(dǎo)致民族差異性的擴大。二是，一些自治地方制定地方性法規(guī)時存在重視提升自治地方或自治民族的待遇，卻不重視促進自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的傾向。三是，一些地方對區(qū)域內(nèi)非自治民族的利益照顧不夠，影響到區(qū)域內(nèi)民族關(guān)系的協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)了逆向歧視的問題。這些問題的存在，對民族法制的整合策略造成了消極的影響。

五、國族整合：通過國族機制進行整合

國族整合策略，是運用國族意義的中華民族或中華民族共同體所蘊涵的社會政治機制和歷史文化資源來規(guī)范和調(diào)整國內(nèi)各個民族之間的關(guān)系，促進各個民族在中華民族大家庭中的團結(jié)和凝聚，以此來促進族際政治整合。

黨的十八大后，習近平帶領(lǐng)中央政治局常委參觀《復(fù)興之路》展覽時提出了中華民族偉大復(fù)興的中國夢，以“中華民族偉大復(fù)興”這個充滿文化和道義內(nèi)涵的論斷來表述國家發(fā)展的目標。而這樣一種將中華民族與國家發(fā)展有機結(jié)合的表述，充分凸顯了中華民族的國家意蘊。習近平在2014年中央民族工作會議上的講話，對民族工作指導(dǎo)方針的論述，不再從各個民族尤其是少數(shù)民族的角度展開，而是從中華民族共同體的角度展開，進一步突出了中華民族對于國家發(fā)展的意義，在中國的民族理論中增添了中華民族的完整論述。2017年，習近平在十九大報告中更是將中華民族偉大復(fù)興作為主線，以中華民族和中華民族偉大復(fù)興來論述黨和國家的發(fā)展過程和發(fā)展目標(5)此前論述黨和國家的重大問題，基本上是從黨、國家、人民三個維度進行。黨的十九大報告把中華民族納入了這樣的論述框架，從而使此前的三個維度的論證變成了黨、國家、人民、民族四個維度。，并做出了“鑄牢中華民族共同體意識”的重大戰(zhàn)略部署。于是，中華民族或中華民族共同體就成為言說或論述中國民族問題的總體框架，“鑄牢中華民族共同體意識”成為協(xié)調(diào)和調(diào)整民族關(guān)系的基本遵循。因此，國族意義的中華民族成為族際政治整合的總體框架。

由此提出的中華民族或中華民族共同體，既是國內(nèi)56個民族組成的共同體，又是與中華現(xiàn)代國家結(jié)合在一起、支撐著現(xiàn)代國家體制并承載著國家發(fā)展使命的共同體。如果說中華民族是一個大家庭的話，國內(nèi)的各個民族皆是家庭成員。要尊重各個民族歷史文化的差異性，但又不能擴大這樣的差異性，要擴大的是中華民族大家庭之成員的共同性，并在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的過程中維護各個民族的權(quán)益。以國族機制來將多民族國家內(nèi)的各個民族整合在一個統(tǒng)一的國家之中，是一個更具格局性、長遠性、戰(zhàn)略性的族際政治整合策略。

前述的制度整合、政策整合策略形成于新中國成立之時，甚至可追溯至黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命過程中的相關(guān)理論和政策。民族法制整合策略的形成要晚一些，但與民族區(qū)域自治的制度和政策的確立有著直接的聯(lián)系。在族際政治整合中，這些方式或策略實行多年后又提出國族整合的策略，既是對新中國成立以后族際政治整合策略進行總結(jié)和反思的結(jié)果，更是國家發(fā)展和治理的形勢的要求。

制度整合、政策整合、法制整合在實踐中都取得了顯著的成效，但是，這種整合策略或機制從總體上看，都是建立在各個民族的特殊性、差異性基礎(chǔ)上的，因此，隨著這樣的策略或機制的長期實施，各個民族的特殊性、差異性被強化就成為難以避免的問題。如果這樣的特殊性、差異性沒有一個更大的框架或格局來加以規(guī)制，其對共同性、整體性所構(gòu)成的挑戰(zhàn)就會突出起來。而且，它們的基本取向都是對少數(shù)民族利益的照顧即利益給予，這樣的價值取向在少數(shù)民族長期處于落后和不利地位的條件下是必須的，但如果只采取此種策略，或長期采取此種取向的策略，就會出現(xiàn)長期效果與短期效果之間存在明顯差距的問題，就會使“得到越多越不滿足”的“狄德羅效應(yīng)”(6)狄德羅效應(yīng)是18世紀法國哲學家丹尼斯·狄德羅發(fā)現(xiàn)的。其基本的涵義是，一個人在沒有得到某種東西時心里是很平穩(wěn)的，而一旦得到了卻又想要更多。此種現(xiàn)象十分常見也十分普遍。這樣一種“愈得愈不足效應(yīng)”，就被稱為“狄德羅效應(yīng)”。累積起來，導(dǎo)致這些整合策略的邊際效用遞減。而且，這些整合策略是針對具體問題而采取的，總體上停留于國家整合的表層邏輯[13]層面，并未著眼于從社會心理層面上解決問題，這也是出現(xiàn)整合策略效果衰減的一個重要因素。由于這些問題的存在，表征著事物發(fā)展過程中的功能鎖定、事物發(fā)展過程中的路徑依賴，以及內(nèi)蘊事物發(fā)展過程中的目標替代這三個內(nèi)卷化的特征[14]便逐步顯現(xiàn)出來，于是便出現(xiàn)已有問題或矛盾解決了，同樣性質(zhì)的問題和矛盾又以新的形式出現(xiàn)的問題，對多民族國家的國家整合的挑戰(zhàn)更加剛性化，使得族際政治整合仍然面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，需要形成更具適應(yīng)性、前瞻性、整體性、戰(zhàn)略性的整合策略。

與此同時，國家發(fā)展的形勢和國家治理的思維也發(fā)生了重要的變化。2010年我國的經(jīng)濟總量超越日本而居于全球第二位后，中國的崛起便浮出了水面，在具備逐漸走近世界舞臺中央的條件的同時，也出現(xiàn)了國家間競爭越來越剛性化的挑戰(zhàn)，從而面臨百年未有之大變局。在此條件下，國家決策層也形成了更具雄心、遠見和格局的國家治理思維和謀劃，從而把通過中華民族這個蘊涵著豐富的歷史文化內(nèi)涵和國家內(nèi)涵的整體來凝聚國民共識、加強國家團結(jié)，以此來提升國家的競爭力，并且以一個偉大的中華民族來為中國走近世界舞臺中央提供支持的問題也凸顯出來。國家決策層以中華民族的偉大復(fù)興來統(tǒng)籌國家的治理和發(fā)展，就是要充分發(fā)揮中華民族所蘊涵的歷史文化和政治資源的意義，促進國家的治理和發(fā)展。

這兩個方面結(jié)合在一起，就在多民族國家的族際政治整合這個重大命題上，將國族整合的策略凸顯出來。國族整合策略，既充分發(fā)揮了中華民族所蘊涵的歷史文化和政治資源，又增加了新的整合方式，同時也為其他整合策略提供了一個具有頂層設(shè)計意義的統(tǒng)攝、指導(dǎo)和規(guī)制，使其在一個更大的格局和視野中發(fā)揮積極作用，不僅可以減少其本來蘊涵著的和實踐中容易出現(xiàn)的問題，還能形成一個更加完整的族際政治整合機制體系，從而更加有效地進行族際政治整合。

目前正在推進的鑄牢中華民族共同體意識的政策議程，就是國族整合策略的具體實踐。從目前的情況來看，片面強調(diào)少數(shù)民族的差異性、權(quán)利要求、個性發(fā)展，或?qū)⑦@些訴求推向極端的觀念、理論和政策，以及由此形成的相應(yīng)的“政治正確”已經(jīng)在逐步地改變，將少數(shù)民族的差異性與中華民族的共同性結(jié)合起來的論述，以及有利于鑄牢中華民族共同體意識的歷史敘事體系、理論體系、話語體系、工作體系正在形成，相應(yīng)的政策調(diào)整和政策體系構(gòu)建也在推進之中，體現(xiàn)出族際政治整合機制和策略的深度調(diào)整。

這樣一來，整個民族關(guān)系的敘事都將發(fā)生根本的改變。如果說，此前的民族關(guān)系是從國內(nèi)各個民族尤其是少數(shù)民族的角度來看待、敘事和調(diào)整，那么，現(xiàn)在的民族關(guān)系將從中華民族整體的角度來看待、敘事和調(diào)整，各個民族的差異性與中華民族的共同性正在有機地結(jié)合起來。從這個意義上看，族際政治整合中的國族整合因著眼于國家治理中的底層邏輯，從而具有根本性、統(tǒng)攝性和規(guī)約性，制度整合、政策整合和法制整合策略，都將根據(jù)國族整合的要求進行調(diào)整和協(xié)調(diào)，從而形成一個更具整體性、戰(zhàn)略性的族際政治整合體系。

六、結(jié)論與討論

首先，在近代以來的民族構(gòu)建中，中國歷史上形成的眾多歷史文化群體一方面構(gòu)建為整體性的中華民族，另一方面則是構(gòu)建成為國內(nèi)眾多的民族。因此，當代中國不僅成為現(xiàn)代意義上的多民族國家，而且也自我宣稱為“統(tǒng)一的多民族國家”。既然是多民族國家，便不可避免地面臨將國內(nèi)眾多的民族整合為一個國家共同體的族際政治整合問題。對這個具有特殊內(nèi)涵的“一”與“多”關(guān)系的應(yīng)對，既構(gòu)成了國家治理的民族維度，也成為執(zhí)政黨治國理政必須面對的根本性問題。取得執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨，在應(yīng)對這個問題的過程中，形成了制度整合、政策整合、法制整合和國族整合四種基本的族際政治整合策略。

其次，這四種族際政治整合的策略，是基于對中國現(xiàn)實國情的把握而形成的，并在當代中國建設(shè)和發(fā)展的歷史進程中不斷地發(fā)展完善。一方面，族際政治整合的小邏輯服從于國家建設(shè)和發(fā)展的大邏輯，在演進中體現(xiàn)出逐步深化、遞進的特點，并在實踐中不斷地完善，具有明顯的階段性的特征；另一方面，它們也形成了一個完整的族際政治整合結(jié)構(gòu)。尤其是隨著國族整合策略的形成，族際政治整合策略發(fā)展成為一個兼顧國家整合的表層邏輯和底層邏輯的完整結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了族際政治整合策略的體系化。

最后，上述族際政治整合策略，既體現(xiàn)了執(zhí)政黨的價值追求，又結(jié)合了中國的歷史國情和社會主義革命和建設(shè)的現(xiàn)實國情，并運用國家政權(quán)的力量來加以推行，所以便發(fā)揮了巨大的整合功能，不僅在奪取政權(quán)后實現(xiàn)了國家制度的統(tǒng)一，而且有效地維護了國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。但是，族際政治整合的各種策略，既要不斷地總結(jié)實踐的經(jīng)驗和教訓，又要根據(jù)國家治理和發(fā)展的形勢進行調(diào)整，因此，各種整合策略既在實踐的基礎(chǔ)上形成和豐富，也通過不斷的調(diào)整而更具適應(yīng)性，并形成了更加強大的功能。

從中國共產(chǎn)黨族際政治整合策略的長期實踐來看，族際政治整合的前提是承認或肯定國內(nèi)眾多民族的客觀存在和在新的國家政治格局中的地位，進而按照國家統(tǒng)一的要求而采取適當?shù)姆绞絹韰f(xié)調(diào)族際關(guān)系，從而把眾多的民族維系在一個統(tǒng)一的國家框架或國家政治體系當中。因此，既要堅持國家統(tǒng)一的根本要求，又要維護好各個民族的利益；既要堅持統(tǒng)一性和共同性，又要承認和尊重多樣性和差異性。

在統(tǒng)一的國家政治體系建立和運行的過程中，必須照顧和維護好少數(shù)民族的權(quán)益，但是，這樣的政策取向如果缺乏一個整體性框架的規(guī)約，就難免會出現(xiàn)“狄德羅效應(yīng)”，導(dǎo)致政策的邊際效用遞減，同時還會形成一種一味強調(diào)特殊性和差異性的氛圍，形成所謂的“政治正確”，進而導(dǎo)致統(tǒng)一性、共同性的虛置，或者化之于無形，不僅出現(xiàn)影響或沖擊族際關(guān)系的各種矛盾和問題，更重要的是侵蝕國家的統(tǒng)一性。

多民族國家的族際政治整合，根本上是要解決多民族國家必然面臨的“一”與“多”的問題，其實質(zhì)就是要處理好共同性與差異性的關(guān)系問題。這樣的問題無法通過哲學式或思辨的討論來解決，而必須找到一種能夠?qū)⑦@樣的本質(zhì)性要求加以實現(xiàn)的具體形式。突出并加強國族意義上的中華民族建設(shè)，將中華民族作為一種具體的實現(xiàn)形式，也許就是最為恰當?shù)慕鉀Q問題的方式，也符合世界其他多民族國家對解決或應(yīng)對這一問題之道所作的有益探索。