陳軍亞 肖 靜

中國(guó)是一個(gè)超大地域國(guó)家，不同地區(qū)之間差異巨大。如何將巨大差異的不同地域整合為具有內(nèi)在凝聚力的統(tǒng)一體，是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程必須面對(duì)的重要問題。行政建制的設(shè)置及其調(diào)整是其重要方式。建制是國(guó)家政權(quán)的組織體系及其行政機(jī)構(gòu)的空間安排，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一種資源集裝器，內(nèi)含國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同體制資源。行政建制調(diào)整的背后，是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源配置權(quán)和配置方式的改變，是國(guó)家整合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度差異的重要路徑。黨的十九屆五中全會(huì)描繪了“十四五”規(guī)劃的美好前景以及二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)，從新階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的高度，提出了優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的具體要求。本文對(duì)新中國(guó)成立以來我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整的歷程進(jìn)行回顧，并分析其背后的改革邏輯，以對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中優(yōu)化區(qū)劃設(shè)置、行政建制調(diào)整提供認(rèn)識(shí)依據(jù)。

一、資源集裝器：國(guó)家行政建制的資源內(nèi)涵

國(guó)家基于一定目的將其管轄區(qū)域劃分為不同的行政區(qū)劃單位，并在行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，建立國(guó)家政權(quán)的組織體系。從形式上看，國(guó)家建制是一種行政單位或轄區(qū)，服務(wù)于國(guó)家政權(quán)意志和治理國(guó)家的意圖，以及相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。從內(nèi)容上看則是一種資源集裝器，不同層級(jí)和類型的行政建制內(nèi)含能夠影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同權(quán)力、內(nèi)容等物質(zhì)或非物質(zhì)的要素資源。建制所內(nèi)含的要素資源，通過一定的政策工具對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不同影響。國(guó)家建制本質(zhì)上是國(guó)家影響或調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從而實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略意圖的資源集裝器和政策工具箱。

資源是人類獲得生存和發(fā)展的條件。資源的分布和集聚依托于一定的空間和制度，既是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然產(chǎn)物，也是人類有意識(shí)有目的加以配置的人為結(jié)果。自國(guó)家產(chǎn)生以來，這種有目的有意識(shí)的配置結(jié)果由國(guó)家行為實(shí)現(xiàn)。行政建制是實(shí)現(xiàn)這種有意識(shí)配置的重要方式。

一是公共權(quán)力資源。“國(guó)家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按地區(qū)來劃分它的國(guó)民?！诙€(gè)不同點(diǎn)，是公共權(quán)力的設(shè)立。”[1]自國(guó)家產(chǎn)生之后，地區(qū)不再是純粹的自然地理意義上的地域，而是歸屬于國(guó)家管理的行政區(qū)劃和行政建制?！罢紊鐣?huì)是按地域組織起來的，它通過地域關(guān)系來處理財(cái)產(chǎn)和處理個(gè)人的問題。其順序相承的階段如下：首先是鄉(xiāng)區(qū)或市區(qū)，這是這種組織的基本單位；然后是縣或省，這是鄉(xiāng)區(qū)或市區(qū)的集合體；最后是全國(guó)領(lǐng)土，這是縣或省的集合體?！盵2]而鄉(xiāng)區(qū)或市區(qū)、縣或省，并不是簡(jiǎn)單的行政建制單位，其中內(nèi)含著能夠影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同權(quán)力、機(jī)構(gòu)及人員配置等公共權(quán)力要素。不同的行政建制單位，其資源集裝器內(nèi)的資源數(shù)量和特性各有不同。吉登斯認(rèn)為，“城市是生產(chǎn)權(quán)威性資源的主要權(quán)力集裝器”。[3]在中國(guó)歷史上，長(zhǎng)期實(shí)行郡縣制，作為郡縣治所的城市集聚著主要的權(quán)力資源，公共權(quán)力資源在鄉(xiāng)村幾乎微乎其微。在當(dāng)下，公共權(quán)力的配置差異體現(xiàn)著國(guó)家行政建制內(nèi)所設(shè)置的組織機(jī)構(gòu)、人員及其職能的差異。

二是公共服務(wù)資源?，F(xiàn)代國(guó)家具有提供公共服務(wù)的能力。國(guó)家制度生成的重要?jiǎng)恿褪菄?guó)家向社會(huì)提供公共服務(wù)滿足普遍利益。[4]國(guó)家存在的必要性在于，只有建立在普遍意志而非個(gè)人意志基礎(chǔ)之上的國(guó)家，才能夠滿足普遍利益或公共福利。[5]根據(jù)邁克爾·曼的國(guó)家自主權(quán)分析，現(xiàn)代國(guó)家的最典型特征就是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的擴(kuò)張，國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力是國(guó)家滲透其意志的能力，是國(guó)家通過自身基礎(chǔ)設(shè)施滲透和集中協(xié)調(diào)市民社會(huì)活動(dòng)的權(quán)力。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的擴(kuò)張條件是后勤支持，即信息、通訊、交通、貨幣等后勤技術(shù)的發(fā)展及其在政治領(lǐng)域的滲透。[6]國(guó)家向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力擴(kuò)張的表現(xiàn)。在統(tǒng)治疆域內(nèi)，國(guó)家沿著行政建制層級(jí)體系向下提供公共服務(wù)。后勤技術(shù)水平限制公共服務(wù)滲透的層級(jí)和類型，塑造公共服務(wù)的布局、覆蓋范圍，影響建制區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的水平。

三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源。社會(huì)分工是人類進(jìn)步的動(dòng)力和標(biāo)志。馬克思、恩格斯指出：“物質(zhì)勞動(dòng)和精神勞動(dòng)的最大一次分工，就是城市和鄉(xiāng)村的分離。城鄉(xiāng)之間的對(duì)立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國(guó)家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著文明的全部歷史……。城市已經(jīng)表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享受和需求的集中這個(gè)事實(shí)；而在鄉(xiāng)村則是完全相反的情況：隔絕和分散?！盵7]由此可以看出，城市和鄉(xiāng)村作為兩個(gè)地域部分，擁有不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，其分布是不均衡的。國(guó)家出現(xiàn)之后，為便于管理對(duì)城市和鄉(xiāng)村實(shí)施不同的管理內(nèi)容和模式，從而通過建制設(shè)置將城市和鄉(xiāng)村的不均衡固定下來。國(guó)家根據(jù)其發(fā)展戰(zhàn)略意圖需要，對(duì)不同地域執(zhí)行不同的發(fā)展政策，政策輸入的背后是資源的輸入，被固定下來的建制單位又成為國(guó)家輸入資源的集裝器，進(jìn)一步發(fā)揮配置資源的功能。

二、從分制到合并：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的調(diào)整歷程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是國(guó)家行政建制的末梢，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理意圖的最基層建制單元。國(guó)家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制配置資源與基層社會(huì)建立聯(lián)結(jié)，塑造與基層社會(huì)的關(guān)系。新中國(guó)成立以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的屢次變動(dòng)，體現(xiàn)了不同發(fā)展階段國(guó)家意志的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立后確立了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)的體制，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制改革呈現(xiàn)從分設(shè)走向合并的趨勢(shì)。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制：新中國(guó)成立初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的確立

鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制是國(guó)家在農(nóng)業(yè)人口為主的農(nóng)村地區(qū)建立鄉(xiāng)建制，在以非農(nóng)業(yè)人口一定占比的聚集區(qū)建立鎮(zhèn)建制。通過將工商業(yè)發(fā)展程度較高的地區(qū)從鄉(xiāng)村區(qū)域中剝離出來的形式，實(shí)行切塊設(shè)鎮(zhèn)的模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)不同區(qū)域之間事實(shí)上的分離。鎮(zhèn)建制屬于城市型政區(qū)，鄉(xiāng)建制屬于農(nóng)村型政區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別建制，其實(shí)質(zhì)是實(shí)行城鄉(xiāng)分別治理。城鄉(xiāng)分治是我國(guó)工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略下基層行政建制的必然選擇。1952年黨中央提出過渡時(shí)期的總路線，要“實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化和對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造”。發(fā)展工業(yè)的原始資本需要從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村中汲取。農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和土地、勞動(dòng)的集體化制度確保了工業(yè)化原始資本積累的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家因此走上以農(nóng)支工的發(fā)展道路，形成城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)，[8]并由此塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制的建制模式。新中國(guó)成立之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制設(shè)置盡管有不同的人口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系并不明確。1955年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》?！蛾P(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》明確了鎮(zhèn)建制設(shè)置的人口標(biāo)準(zhǔn)，以及鄉(xiāng)建制與鎮(zhèn)建制的設(shè)置區(qū)域，確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制的基層建制設(shè)置制度。鎮(zhèn)以非農(nóng)業(yè)人口為主，以縣治所、工礦、集市地區(qū)為建制區(qū)域。鄉(xiāng)建制以農(nóng)業(yè)人口為主，所轄區(qū)域?yàn)槌擎?zhèn)建制區(qū)域外的地區(qū)。國(guó)家基層行政建制設(shè)置實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制，鎮(zhèn)以下不再設(shè)鄉(xiāng)。

新中國(guó)成立之初，區(qū)鄉(xiāng)(行政村)制是縣轄政區(qū)的兩級(jí)建制層級(jí)。鄉(xiāng)(行政村)為區(qū)下一級(jí)建制，是最基層的建制單元。1950年底國(guó)家出臺(tái)的《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》為其提供法律依據(jù)，明確鄉(xiāng)(行政村)建制的地位、功能等。有關(guān)鎮(zhèn)建制設(shè)置，國(guó)家并沒有出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定，但有一些地方性規(guī)定。1949年《河南省鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政權(quán)暫行組織條例(草案)》中規(guī)定：農(nóng)村為鄉(xiāng)，市集為鎮(zhèn)。人口稠密的農(nóng)村以2000至3000人為一鄉(xiāng)；地廣人稀的農(nóng)村以1000至2000人口為一鄉(xiāng)；人口在2000至8000人的集市設(shè)鎮(zhèn)。草案并沒有明確鎮(zhèn)建制的行政地位，以至于建制鎮(zhèn)層級(jí)具有多元化的特征。在縣轄政區(qū)中既有層級(jí)高于建制鄉(xiāng)的區(qū)級(jí)鎮(zhèn)，也有與鄉(xiāng)建制平級(jí)的鄉(xiāng)級(jí)鎮(zhèn)。1952年湖南衡陽的常寧縣轄政區(qū)有11區(qū)2鎮(zhèn)，鎮(zhèn)與區(qū)同級(jí)。[9]衡陽縣于1953年在第十四區(qū)下將三鄉(xiāng)合為一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)與鄉(xiāng)同級(jí)。[10]鎮(zhèn)建制層級(jí)的多元化與鎮(zhèn)的行政地位和法律地位都不明確，設(shè)置規(guī)模不一，鎮(zhèn)與區(qū)鄉(xiāng)關(guān)系不明確有關(guān)。[11]1954年憲法明確規(guī)定，鎮(zhèn)建制與鄉(xiāng)建制、民族鄉(xiāng)建制同為縣轄政區(qū)，鎮(zhèn)與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)建制在建制層級(jí)上處于同級(jí)地位。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的行政層級(jí)關(guān)系得以統(tǒng)一。

從建制規(guī)模上看，新中國(guó)成立初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模呈現(xiàn)擴(kuò)鄉(xiāng)減鎮(zhèn)趨勢(shì)。擴(kuò)鄉(xiāng)表現(xiàn)為從土改到撤區(qū)并鄉(xiāng)，建制數(shù)量在減少，但建制規(guī)模逐漸擴(kuò)張。為完成土改、穩(wěn)定政權(quán)，鄉(xiāng)(行政村)建制規(guī)模在新中國(guó)成立之初經(jīng)歷了短暫的縮小階段。例如，1949年河南省各級(jí)政府編制表的說明中規(guī)定，平原鄉(xiāng)以3000—5000人為一鄉(xiāng)，山地以2000—3000人為一鄉(xiāng)。1950年中南軍政委出臺(tái)《關(guān)于鄉(xiāng)級(jí)組織建設(shè)的初步?jīng)Q定》規(guī)定，實(shí)行小鄉(xiāng)制度，平原區(qū)1500—3000人為一鄉(xiāng)，山區(qū)以800—1500人為一鄉(xiāng)。在平原區(qū)和山區(qū)，鄉(xiāng)建制設(shè)置的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)比1949年都有所降低。1954年撤區(qū)并鄉(xiāng)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模得以擴(kuò)大。1955年信陽專區(qū)在鄉(xiāng)建制規(guī)模調(diào)整后，每鄉(xiāng)平均人口為4155人，而在此之前每鄉(xiāng)平均人口為2330人。從建制鄉(xiāng)的總量上看，“到1956年底，全國(guó)建制鄉(xiāng)由218835個(gè)減少到123814個(gè)，平均三個(gè)鄉(xiāng)并為一個(gè)鄉(xiāng) ”。[12]減鎮(zhèn)表現(xiàn)為新中國(guó)成立初期建制鎮(zhèn)總量的縮減。1953年全國(guó)第一次人口普查時(shí)，全國(guó)共有建制鎮(zhèn)5400個(gè)。[13]1955年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)后，各地撤銷一些達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)的總量從1954年的5400個(gè)減少到1956年的3672個(gè)。[14]受三年困難時(shí)期以及同期工業(yè)發(fā)展危機(jī)的影響，從農(nóng)村中汲取的農(nóng)業(yè)剩余無力承擔(dān)增長(zhǎng)過快的城鎮(zhèn)人口，國(guó)家在1963年提高建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，“將聚居人口提升到3000人以上，非農(nóng)業(yè)人口占比提高到70%以上，或者聚居人口在2500人以上不足3000人，其中非農(nóng)業(yè)人口占85%以上，確有必要由縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的地方，可以設(shè)置鎮(zhèn)的建制。在少數(shù)民族地區(qū)的工商業(yè)和手工業(yè)集中地，聚居人口雖然不足3000人，或者非農(nóng)業(yè)人口不足70%，但是確有必要由縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的，也可以設(shè)置鎮(zhèn)的建制”。[15]建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)提高后，凡是不符合標(biāo)準(zhǔn)的建制鎮(zhèn)都被撤銷。到1965年，全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量縮減到3146個(gè)，比1954年減少了2254個(gè)。在1966—1978年間，大量的城鎮(zhèn)人口流向農(nóng)村，建制鎮(zhèn)總量進(jìn)一步縮減。到1978年，全國(guó)僅有建制鎮(zhèn)2176個(gè)。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并：改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的調(diào)整趨勢(shì)

人民公社體制廢除后，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制得以恢復(fù)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并轉(zhuǎn)變。1983年中央出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》指出，要建立鄉(xiāng)政府，同時(shí)在具有一定條件的集鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)政府。隨著國(guó)家發(fā)展重心和核心任務(wù)轉(zhuǎn)到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，城市化是現(xiàn)代化在空間上的主要表現(xiàn)，從基層建制角度看，城市化進(jìn)程也伴隨著鄉(xiāng)建制向鎮(zhèn)建制的調(diào)整。1984年民政部出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，降低建制鎮(zhèn)設(shè)置的人口標(biāo)準(zhǔn)，“……總?cè)丝谠?萬以下的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過2000人的，可以建鎮(zhèn)；總?cè)丝谠?萬以上的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口占全鄉(xiāng)人口10%以上的，也可以建鎮(zhèn)。凡具備建鎮(zhèn)條件的鄉(xiāng)，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后，實(shí)行鎮(zhèn)管村的體制”。[16]國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》的通知中指出：“為了適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適當(dāng)放寬建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，……現(xiàn)在對(duì)已具備建鎮(zhèn)條件的地方，地方政府要積極做好建鎮(zhèn)工作，成熟一個(gè)，建一個(gè)，不要一哄而起?！盵17]自此，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，實(shí)行鎮(zhèn)管村的制度轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制由分制向合并的發(fā)展。

國(guó)家放寬建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在規(guī)模上的發(fā)展變化表現(xiàn)為擴(kuò)鎮(zhèn)減鄉(xiāng)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的數(shù)量變化上看，1984年建制鎮(zhèn)為7186個(gè)，是1978年的3.3倍；建制鄉(xiāng)的數(shù)量為85290個(gè)，是1983年的2.1倍。在1984—2000年間，建制鄉(xiāng)總量在大幅度縮減，建制鎮(zhèn)總量在快速上升。2001年建制鎮(zhèn)的總量首次超過建制鄉(xiāng)，之后這種總量差距持續(xù)增加。建制鎮(zhèn)的規(guī)模也逐漸擴(kuò)張。1984年以后，全國(guó)建制鎮(zhèn)中人口規(guī)模較小的鎮(zhèn)的數(shù)量和人口所占比重上升，而規(guī)模較大的建制鎮(zhèn)的數(shù)量和人口所占比重則下降。[18]

從功能上看，合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)體現(xiàn)了鎮(zhèn)建制由城市型建制向地域型建制的轉(zhuǎn)變。鎮(zhèn)建制不再只管理工商業(yè)的集中區(qū)域，還要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)工商業(yè)區(qū)域和周邊的鄉(xiāng)村區(qū)域。鎮(zhèn)建制向地域型發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)代化從城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)合治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的結(jié)果。在城鄉(xiāng)合治原則下鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整表現(xiàn)為撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)入鎮(zhèn)、合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等，其結(jié)果將鄉(xiāng)從農(nóng)村型建制轉(zhuǎn)變?yōu)殒?zhèn)的城市型建制，從而擴(kuò)大城市型建制的空間布局，以城帶鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)后，鎮(zhèn)要管村，要服務(wù)帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)，從而使鎮(zhèn)這種城市型建制具有地域型建制的特征。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，一些人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大鎮(zhèn)已經(jīng)演變?yōu)橐粋€(gè)中心聚落的市政設(shè)施較好的大鄉(xiāng)。[19]合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)還表現(xiàn)為鎮(zhèn)改街道，將區(qū)轄鎮(zhèn)或縣轄鎮(zhèn)整體改為街道或者拆分為多個(gè)街道。1983年全國(guó)建制鄉(xiāng)為35514個(gè)，建制鎮(zhèn)2968個(gè)，街道辦事處5304個(gè)。街道辦的數(shù)量呈穩(wěn)步增長(zhǎng)之勢(shì)，到2019年，全國(guó)街道辦共有8519個(gè)，比1983年增加了5866個(gè)，平均每年增加89個(gè)左右。[20]建制鎮(zhèn)改為街道辦是將一級(jí)實(shí)體建制轉(zhuǎn)變?yōu)樘摂M建制，具有強(qiáng)化城市型管理的功能。

三、從分離到一體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整的資源配置邏輯

國(guó)家建制本質(zhì)上是國(guó)家影響或調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從而實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略意圖的資源集裝器和政策工具箱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的不同設(shè)置模式體現(xiàn)了國(guó)家資源的配置邏輯。新中國(guó)成立初期，實(shí)行的是切塊設(shè)鎮(zhèn)的模式，鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)相對(duì)單一，主要以工商業(yè)為主，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村區(qū)域較少。鄉(xiāng)則以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)為主，工商業(yè)地區(qū)較少。在資源配置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別獲得工業(yè)和農(nóng)業(yè)不同的資源配置。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)家確立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的融合發(fā)展，并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，實(shí)現(xiàn)在同一建制區(qū)域內(nèi)，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的一體化資源配置。

(一)分離配置：新中國(guó)成立初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制的資源邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制體制下，國(guó)家對(duì)工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的資源配置呈現(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制分離的機(jī)制，屬于城市型建制的鎮(zhèn)獲得國(guó)家發(fā)展工商業(yè)的資源配置，屬于農(nóng)村型建制的鄉(xiāng)獲得國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持資源。[21]資源傾斜型配置服務(wù)于新中國(guó)成立初期工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是國(guó)家集中資源提高工商業(yè)和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。

新中國(guó)成立初期國(guó)家出臺(tái)有關(guān)鄉(xiāng)建制的一系列制度，從1950年的《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》到1954年的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定鄉(xiāng)建制中政權(quán)組織的地位、構(gòu)成、人員等。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)組織的部門化、專業(yè)化、復(fù)雜化程度逐步提高。1954年的地方政府組織法規(guī)定，鄉(xiāng)政府組織的人民委員會(huì)設(shè)立民政、治安、武裝、生產(chǎn)合作、財(cái)糧、文化教育、調(diào)解等7類工作委員會(huì)。鄉(xiāng)政府組織被賦予行政權(quán)力資源促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。國(guó)家向鄉(xiāng)建制配置各種發(fā)展農(nóng)業(yè)的財(cái)政資源，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。1950年實(shí)行新稅制后，農(nóng)業(yè)的全國(guó)平均稅率從1949年的17%減少到1950年的13%。[22]從1953年到1957年國(guó)家向農(nóng)村減征農(nóng)業(yè)稅，除1957年外，其余四年的農(nóng)業(yè)稅(正稅)的實(shí)際征收數(shù)都低于1952年的352億斤的實(shí)際征收數(shù)。1957年，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)林建設(shè)投資共達(dá)40.9億元，國(guó)家銀行五年內(nèi)共發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款76億元。[23]1961年和1962年國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)林水利方面的支出，共達(dá)106.48億元，占兩年國(guó)家預(yù)算支出總數(shù)的15.8%。人民銀行發(fā)放了短期農(nóng)業(yè)貸款18億元，長(zhǎng)期無息貸款6億元。[24]為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，國(guó)家提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格。1962年同1957年相比，農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格全國(guó)平均提高32.3%。[25]

鎮(zhèn)建制獲得國(guó)家向工商業(yè)的資源配置。在公共權(quán)力資源上，建制鎮(zhèn)的政權(quán)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置服務(wù)于促進(jìn)工商業(yè)的發(fā)展。大鎮(zhèn)和工商業(yè)的強(qiáng)鎮(zhèn)，政權(quán)組織比鄉(xiāng)建制要復(fù)雜些。1954年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第三十五條規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制單元的人民委員會(huì)設(shè)立民政、治安、武裝、生產(chǎn)合作、財(cái)糧、文化教育、調(diào)解等7類工作委員會(huì)；人口和工商業(yè)較多的鎮(zhèn)的人民委員會(huì)，在縣人民委員會(huì)的批準(zhǔn)下，可以參照市轄區(qū)人民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置”。[26]用于工商業(yè)發(fā)展的各種財(cái)稅資源沿著鎮(zhèn)建制向下延伸。1955年財(cái)政部出臺(tái)的《手工業(yè)合作組織繳納工商稅暫行辦法》規(guī)定了減免稅收的對(duì)象和條件。由于稅收上的優(yōu)待，從1955年到1957年的三年內(nèi)，手工業(yè)合作組織得到的減免照顧有2億元左右，相當(dāng)于它們1955年全部股金的4.4倍。[27]為支持鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展，鎮(zhèn)也屬于國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)銷的范圍，鎮(zhèn)建制的非農(nóng)業(yè)人口可以獲得國(guó)家提供的低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品。在公共服務(wù)上，鎮(zhèn)建制內(nèi)的交通設(shè)施、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的公共服務(wù)資源比鄉(xiāng)建制更有優(yōu)勢(shì)。由于20世紀(jì)60年代以后應(yīng)對(duì)工業(yè)發(fā)展危機(jī)、城鎮(zhèn)人口增速過快、農(nóng)產(chǎn)品供給不足帶來的壓力，國(guó)家調(diào)整鎮(zhèn)建制規(guī)模，1963年提高了鎮(zhèn)建制的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，清理了一些不達(dá)標(biāo)的鎮(zhèn)，將不達(dá)標(biāo)的鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村人口。所以從1963年以來，鎮(zhèn)建制處于停滯、萎縮的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，到1978年，全國(guó)有鎮(zhèn)2176個(gè)，比1955年減少了2305個(gè)。[28]

鄉(xiāng)建制主要承擔(dān)發(fā)展農(nóng)業(yè)的功能，組織農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的分配，組織開展合作化運(yùn)動(dòng)，提供建制單元的公共服務(wù)和公共事業(yè)。鎮(zhèn)建制的主要職能是集中工商業(yè)貿(mào)易資源，促進(jìn)工商業(yè)發(fā)展，形成服務(wù)于農(nóng)業(yè)的手工業(yè)體系。國(guó)家在鄉(xiāng)建制統(tǒng)一配置公共權(quán)力資源、農(nóng)業(yè)發(fā)展資源和支農(nóng)型公共服務(wù)資源。為提高資源配置效率，鄉(xiāng)建制的調(diào)整必然呈現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大趨勢(shì)。國(guó)家在鎮(zhèn)建制單元內(nèi)配置經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源、公共權(quán)力和公共服務(wù)資源，使其更符合國(guó)家工業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略需要。由于中國(guó)工業(yè)發(fā)展的原始資本積累依賴外資和農(nóng)業(yè)農(nóng)村，外資撤離引發(fā)的工業(yè)危機(jī)與自然災(zāi)害和集體化效率下降引發(fā)的農(nóng)業(yè)危機(jī)的疊加，嚴(yán)重影響了中國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程，減緩了建制鎮(zhèn)的發(fā)展速度。

(二)一體化：改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的資源配置邏輯

改革開放后，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制逐漸出現(xiàn)撤(合)鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的調(diào)整趨勢(shì)，從資源配置來說，逐漸改變了切塊設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制模式下，資源在工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的分離配置，而轉(zhuǎn)向工農(nóng)城鄉(xiāng)一體配置模式。這一過程大體經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段是從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施到農(nóng)業(yè)稅的取消。該階段是以城市發(fā)展為核心的資源一體化配置：一方面國(guó)家仍然從鄉(xiāng)村汲取資源，另一方面在公共權(quán)力和市場(chǎng)作用下人口、市場(chǎng)等資源向城市集聚，城市半徑逐步擴(kuò)大。其結(jié)果是城鎮(zhèn)型建制快速擴(kuò)張和農(nóng)村型建制的快速縮減。以城市為核心的資源一體化配置拉大了城鄉(xiāng)差距。第二階段是農(nóng)業(yè)稅取消以后。該階段是以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為核心的資源一體化配置：國(guó)家不再從農(nóng)村汲取資源，而是通過一系列惠農(nóng)政策向鄉(xiāng)鎮(zhèn)密集輸入資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的一體化發(fā)展。

國(guó)家向鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制統(tǒng)一配置公共權(quán)力資源，不再以城市型建制和農(nóng)村型建制為界限進(jìn)行區(qū)別配置。在改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的建制調(diào)整實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)、基本職權(quán)是相同的。1982年憲法和地方政府組織法合并描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成以及政府職權(quán)，不再有涉及鎮(zhèn)建制的特別規(guī)定。在政府公共權(quán)力實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單基本相同。例如，從河北省紙房頭鄉(xiāng)與興濟(jì)鎮(zhèn)公布的權(quán)力清單看，政府的行政許可、行政給付、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰以及其他權(quán)力沒有差異。為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，2005年以后的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，擴(kuò)大了鎮(zhèn)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)。[29]2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步向“吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)力”。[30]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的稅收來源基本相同，其稅率以及稅收返還比例不同。2020年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅法》第四條規(guī)定，“納稅人所在地在縣城、鎮(zhèn)的，稅率為5%；納稅人所在地不在市區(qū)、縣城或鎮(zhèn)的，稅率為1%”。[31]撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)后，企業(yè)所應(yīng)繳納的城市維護(hù)建設(shè)稅會(huì)從1%提升到5%。這些稅收收入由鎮(zhèn)統(tǒng)一返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

在城鄉(xiāng)一體發(fā)展下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的配置。1984年以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整以撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道等為主，建制鎮(zhèn)設(shè)置仍然是以非農(nóng)業(yè)人口的比重為標(biāo)準(zhǔn)，但與1963年相比非農(nóng)業(yè)人口的比重有所降低。1984年的建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)打破了城鄉(xiāng)分治的結(jié)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)合治，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后的鎮(zhèn)建制實(shí)行鎮(zhèn)管村體制。建制鎮(zhèn)承擔(dān)著帶動(dòng)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)物資交流的職責(zé)，其角色定位是農(nóng)村區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)文化中心。取消農(nóng)業(yè)稅以來，國(guó)家運(yùn)用多種財(cái)政政策工具推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、糧食收購的保護(hù)政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等一系列“三農(nóng)”政策的實(shí)施穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收。2012年中央財(cái)政“三農(nóng)”投入資金達(dá)到12388億元，比2002年提高了5.5倍。[32]黨的十八大以來國(guó)家對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)的支持和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，旨在引導(dǎo)資源進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，促進(jìn)三產(chǎn)融合和城鄉(xiāng)融合。

國(guó)家在公共服務(wù)資源一體化配置上，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)并軌，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)的均等化。2012年國(guó)家提出基本公共服務(wù)的均等化，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給納入城鄉(xiāng)資源一體化配置中。在2014年《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2014—2020)》出臺(tái)后，中央多部門聯(lián)合在全國(guó)選出90個(gè)試點(diǎn)建制鎮(zhèn)，每年可以獲得中央財(cái)政2000萬元轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，連續(xù)支持三年，推動(dòng)建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸。除中央財(cái)政補(bǔ)助外，地方也要給予財(cái)政補(bǔ)助。例如，山東省5個(gè)示范鎮(zhèn)建設(shè)中，2015—2017年中央財(cái)政共安排資金3億元；省以下財(cái)政共安排資金6.5億元；社會(huì)投資3.8億元，財(cái)政補(bǔ)貼主要用于建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。[33]2019年民政部出臺(tái)的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》中規(guī)定，“鎮(zhèn)、街道設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)充分考慮本省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、城鎮(zhèn)體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局、人口規(guī)模和資源環(huán)境等情況”[34]。2020年湖南省、河南省、江蘇省出臺(tái)的建制鎮(zhèn)和街道的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，明確了人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)。建制鎮(zhèn)和街道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的提高旨在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)資源的一體化配置。

綜上所述，國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制中一體化配置資源是改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整的支配性邏輯。首先，工商業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展資源的一體化配置打破了工商業(yè)與農(nóng)業(yè)分政區(qū)發(fā)展的格局，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制呈現(xiàn)趨同之勢(shì)。其次，公共權(quán)力、公共服務(wù)資源的一體化配置上的規(guī)?；?yīng)，一方面推動(dòng)鎮(zhèn)建制的擴(kuò)張?zhí)岣吖卜?wù)效率，另一方面促使鄉(xiāng)建制合并來應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村空心化、人口分散化的挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論

建制是國(guó)家影響或調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從而實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略意圖的資源集裝器和政策工具箱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是國(guó)家的基層行政建制，承擔(dān)著國(guó)家改造和構(gòu)建社會(huì)的具體政策功能。新中國(guó)成立初期，服務(wù)于國(guó)家的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制的建制模式。國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制中進(jìn)行資源分離型配置，將工商業(yè)資源向鎮(zhèn)傾斜，將農(nóng)業(yè)資源向鄉(xiāng)傾斜。以分離配置促進(jìn)國(guó)家資源分類集中，提高工商業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分制的建制模式不利于城市化發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并趨勢(shì)打破切塊設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)的格局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制中對(duì)公共權(quán)力、公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源進(jìn)行一體化配置。其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制逐步功能趨同化、規(guī)模擴(kuò)大化，以及鎮(zhèn)建制總量的擴(kuò)大和鄉(xiāng)建制總量的減少。在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整的不同階段，國(guó)家運(yùn)用不同的資源邏輯，實(shí)現(xiàn)不同階段國(guó)家整合工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建有利于現(xiàn)代化進(jìn)程的建制體系。

黨的十九屆五中全會(huì)提出了“十四五”規(guī)劃的美好前景以及二〇三五年的遠(yuǎn)景目標(biāo)，指出了新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略藍(lán)圖和重要舉措，并明確提出了“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”的具體要求。厘清我國(guó)行政區(qū)劃和建制調(diào)整的歷程及其背后的邏輯，才能為未來我國(guó)行政建制改革提供認(rèn)識(shí)依據(jù)。