改革開放以來機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)塑造、邏輯演進(jìn)及其展望

◎顏德如，李 過

東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽110169

四十多年的改革開放是近現(xiàn)代中國最深刻的社會變革之一，而機(jī)構(gòu)改革無疑是其最重要的組成部分。在整個(gè)改革開放的進(jìn)程中，機(jī)構(gòu)改革居于各項(xiàng)治理改革的中心位置，對各個(gè)改革變量起到重要的聯(lián)動作用，是中國政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的關(guān)鍵推動力。改革開放以來，我國已先后進(jìn)行了八次集中的機(jī)構(gòu)改革，周期性的機(jī)構(gòu)改革成為我國政治生活中頗具標(biāo)志性的事件，并逐步形成了具有中國特色的機(jī)構(gòu)改革模式。2018年機(jī)構(gòu)改革是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一新的時(shí)代背景下對黨和國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行的一次系統(tǒng)的、全方位的調(diào)整與完善。它重構(gòu)和強(qiáng)化了改革開放以來機(jī)構(gòu)改革的基本經(jīng)驗(yàn)與基本邏輯，在一定程度上重塑了機(jī)構(gòu)改革的“中國模式”，開辟了“中國之治”的新境界。

學(xué)界尤其是國內(nèi)學(xué)界對改革開放以來我國的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了持續(xù)研究，奠定了繼續(xù)深入研究的良好基礎(chǔ)，但相關(guān)研究也存在進(jìn)一步拓展的空間，如表現(xiàn)為平鋪直敘、就事論事、程式化表達(dá)和泛化點(diǎn)評等不足，機(jī)構(gòu)改革的深層機(jī)理有待深入分析，尤其是改革開放以來我國機(jī)構(gòu)改革的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)、邏輯演進(jìn)以及2018年機(jī)構(gòu)改革對整個(gè)機(jī)構(gòu)改革模式的重塑等有待進(jìn)一步研究。政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵組成部分，是把我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能、實(shí)現(xiàn)“中國之治”的核心機(jī)制和核心力量。在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的歷史征程中，及時(shí)總結(jié)、反思機(jī)構(gòu)改革的“中國模式”，提出未來我國機(jī)構(gòu)改革的展望，推動“中國之治”邁向更高水平，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、2018年機(jī)構(gòu)改革前的經(jīng)驗(yàn)塑造

在2018年機(jī)構(gòu)改革前，我國已分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革。在三十多年的改革探索中，塑造了諸多具有中國特色的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)主要聚焦于改革動力、改革背景、改革內(nèi)容、改革路徑和改革策略。

(一)改革動力：“強(qiáng)制—推動性”改革

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷?！罢T致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群(個(gè))人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入和實(shí)行”[1]。大致而言，誘致性制度變遷由社會力量發(fā)起，自下而上地展開；強(qiáng)制性制度變遷則由政府力量自上而下地推行。比較言之，西方先發(fā)資本主義國家政府改革的動力主要來自社會和民眾的參與，具有濃重的“社會中心”色彩。而我國改革開放以來的機(jī)構(gòu)改革整體上屬于強(qiáng)制性制度變遷，歷次機(jī)構(gòu)改革皆由黨和政府提出改革方案，憑借政治權(quán)威自上而下地推動實(shí)施，并要求各級政府在較短的時(shí)間內(nèi)完成改革任務(wù)，是典型的政府主導(dǎo)型改革。長期致力于中國政府改革研究的湯姆·斯滕森教授(Tom Christensen)認(rèn)為，中國的機(jī)構(gòu)改革總是自上而下、由一些中央領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)動[2]。在機(jī)構(gòu)改革過程中，政府是制度供給的主體，改革是政府出于自主意識的自覺行為。雖然也有部分自下而上的改革，但由于此類改革與我國單一制的國家結(jié)構(gòu)和“職責(zé)同構(gòu)”的政治系統(tǒng)不相適應(yīng)，且缺乏配套措施，其結(jié)果都不甚理想?！皬?qiáng)制—推動性”的機(jī)構(gòu)改革模式提供了我國機(jī)構(gòu)改革所需要的權(quán)威性力量，降低了制度變遷所需要的時(shí)間成本，滿足了后發(fā)現(xiàn)代化國家實(shí)行趕超戰(zhàn)略的需要，但也導(dǎo)致了我國的機(jī)構(gòu)改革一直是計(jì)劃性改革而非回應(yīng)性改革。同時(shí)，由于“政府改革”與“改革政府”主客同體，推進(jìn)改革需要的集權(quán)與市場化導(dǎo)向改革需要的分權(quán)之間存在抵牾，改革的成本和難度大大增加。

(二)改革背景：“被動—適應(yīng)性”改革

黨的十一屆三中全會之后，黨和國家的工作重心從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取代意識形態(tài)成為國家最重要的合法性源泉。經(jīng)濟(jì)體制改革處于改革序列的最前端，是機(jī)構(gòu)改革最重要的宏觀背景。如前所述，從政府主導(dǎo)型改革這個(gè)角度來看，我國的機(jī)構(gòu)改革表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)闹鲃有?。而從與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系來看，機(jī)構(gòu)改革則顯示出強(qiáng)烈的被動適應(yīng)特征。改革開放以來，我國的機(jī)構(gòu)改革一直圍繞著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而展開。從1982年確立“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”、1984年提出“公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”、1987年提出“計(jì)劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制”、1992年正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，到2002年的“完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，再到2013年提出“市場在資源配置中起決定作用”，經(jīng)濟(jì)體制改革一直制約、牽動著機(jī)構(gòu)改革的方向和內(nèi)容。機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)思路是突出經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對作為上層建筑的行政系統(tǒng)的決定作用，而相對忽視了行政系統(tǒng)本身的自主性和客觀運(yùn)行規(guī)律。尤其是在改革開放之初到20世紀(jì)90年代社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立的過渡時(shí)期，由于對市場與計(jì)劃認(rèn)識的波動起伏，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革幾經(jīng)反復(fù)。在這一時(shí)期，行政系統(tǒng)的角色在無形中被定位為社會經(jīng)濟(jì)的“消防員”和“穩(wěn)定器”，1982年、1988年、1993年等三次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革因此成為隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而消極被動進(jìn)行的零碎的、應(yīng)景式的調(diào)整[3]。“被動—適應(yīng)性”改革使得行政管理這一發(fā)展中國家的“最稀缺資源”能夠集中力量服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一中心任務(wù)，但由于不是基于行政管理本身的特點(diǎn)和規(guī)律，機(jī)構(gòu)改革缺乏自動力機(jī)制，容易受經(jīng)濟(jì)環(huán)境的左右，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

(三)改革內(nèi)容：“單邊—封閉性”改革

改革開放以來，我國的機(jī)構(gòu)改革基本局限于由中央到地方的行政系統(tǒng)，主要是政府機(jī)構(gòu)的精簡、職能的調(diào)整與運(yùn)行機(jī)制的完善。其中，政府機(jī)構(gòu)的精簡特別是人員的精簡又是機(jī)構(gòu)改革的核心，每次機(jī)構(gòu)改革皆特意突出對機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量精簡的重視和宣傳，因?yàn)椤皬某ＷR來看，人民總是認(rèn)為機(jī)構(gòu)越精簡越好，一旦機(jī)構(gòu)開始膨脹，人民對政府的不滿也就隨之而來”[4]。我國的機(jī)構(gòu)改革成為一個(gè)相對封閉、自為的過程，缺乏與其他公共機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同。在2018年機(jī)構(gòu)改革之前，1988年機(jī)構(gòu)改革首次跨越了單純的政府改革范疇，同時(shí)涉及黨和政府兩大系統(tǒng)的改革以及黨政關(guān)系的調(diào)整，但由于隨后政治形勢與國際局勢的變化，這一改革模式?jīng)]有延續(xù)下來。此后，1993年機(jī)構(gòu)改革和1998年機(jī)構(gòu)改革雖然提出了對黨的機(jī)構(gòu)的調(diào)整，但沒有具體展開，更沒有形成與政府機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同。雖然單邊的機(jī)構(gòu)改革有利于實(shí)現(xiàn)政府資源的集中配置和政治社會所需要的穩(wěn)定，相對降低了改革的難度，但“由于改革是在行政體系這一封閉體系內(nèi)進(jìn)行，每次機(jī)構(gòu)改革對政府自身造成的壓力非常大，改革的減量成效也容易被部門利益所抵消或化解，導(dǎo)致‘裁撤、合并、改名’等事件反反復(fù)復(fù)”[5]。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革通常由黨提出改革方案，經(jīng)由人大形成改革決定，再由政府具體執(zhí)行。從改革方案的出臺到最終實(shí)施，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的“內(nèi)輸入”特征，缺乏社會力量的參與，機(jī)構(gòu)改革往往成為政府的自說自話。另外，我國的歷次機(jī)構(gòu)改革主要集中于中央政府層面的改革，缺乏中央政府和地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和分類指導(dǎo)。

(四)改革路徑：“漸進(jìn)—階段性”改革

我國的機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)漸進(jìn)推進(jìn)和周期性調(diào)整的過程。所謂漸進(jìn)推進(jìn)，是指歷次機(jī)構(gòu)改革主要是因應(yīng)當(dāng)時(shí)的政治社會問題而進(jìn)行的循序漸進(jìn)的、局部性的組織革新，在對現(xiàn)有體制弊病進(jìn)行邊際調(diào)整的同時(shí)，不斷擴(kuò)張新體制的力量，由此形成“雙規(guī)體制”，以增量取代存量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。漸進(jìn)式改革可以相對降低人們的利益剝奪感，減少改革的阻力，通過以時(shí)間換空間降低在復(fù)雜環(huán)境中的改革不確定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但也導(dǎo)致一些體制性弊病長期得不到解決，逐漸積累下來，成為體制性毒瘤，并進(jìn)一步造成惡性的路徑依賴。而新舊元素在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的并立存在，則會增加體制各部分間的摩擦成本，加劇政府機(jī)構(gòu)和運(yùn)行的“碎片化”。所謂周期性調(diào)整，是指除了1982年機(jī)構(gòu)改革以外，歷次機(jī)構(gòu)改革與政府換屆保持高度同頻，即每五年一次的政府換屆就是新一輪機(jī)構(gòu)改革之時(shí)，機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為一種可預(yù)期的、穩(wěn)定的“改革符號”，有研究者據(jù)此概括我國的機(jī)構(gòu)改革具有“高調(diào)階段性”特征[6]。階段性的機(jī)構(gòu)改革可以周期性地對政府機(jī)構(gòu)中存在的問題進(jìn)行集中解決，有助于新一屆政府改革形象的樹立，但當(dāng)機(jī)構(gòu)改革成為一種符號，在某種程度上承擔(dān)起合法性的象征時(shí)，其本身的意義也會隨之弱化甚至消解。比如，過于頻繁的周期性改革往往導(dǎo)致上一輪改革尚未完成，新一輪改革又已展開，大大降低了改革績效。

(五)改革策略：“實(shí)踐—經(jīng)驗(yàn)性”改革

與同一時(shí)期西方國家進(jìn)行的行政改革，尤其是具有統(tǒng)一理論框架、嚴(yán)格遵循理論指導(dǎo)實(shí)踐的新西蘭行政改革不同，我國的機(jī)構(gòu)改革缺乏明確的理論指導(dǎo)和長遠(yuǎn)的目標(biāo)指引，更多的是通過不斷試錯(cuò)形成改革經(jīng)驗(yàn)，以此進(jìn)一步調(diào)整和完善改革。對于機(jī)構(gòu)改革的一系列基本問題，比如政府與社會及市場的關(guān)系、中央與地方的權(quán)力邊界、政府作用的方向和程度等缺乏清晰、一致的認(rèn)識，也就沒有對機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行超前的頂層設(shè)計(jì)和總體的制度安排，更沒有形成具有中國特色的、系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革理論。雖然改革開放以來，我國的機(jī)構(gòu)改革受到了西方行政改革理論的影響，但作為一個(gè)“理性的購物者”，我國的機(jī)構(gòu)改革從未照搬西方的改革理論，而是從西方的發(fā)展模式中挑選出最合適的改革元素，這些元素必須與我國的文化條件和結(jié)構(gòu)發(fā)展相適應(yīng)[7]。Tian和Christensen的研究也表明，盡管全球化的力量使得世界各地的改革模式趨同，但中國的行政改革主要取決于國內(nèi)環(huán)境[8]。簡言之，中國的機(jī)構(gòu)改革既缺乏本土行政改革理論的指導(dǎo)，也沒有完全接受西方國家的改革理論，長期處于一個(gè)理論的真空環(huán)境中。對此，竺乾威指出：“如果在一些重要的方向問題上無法提供一個(gè)比較清晰的圖景并同時(shí)進(jìn)行全方位的改革(機(jī)構(gòu)改革只是其中的一部分)，那么行動路線就難免落入‘有什么問題改什么’的窠臼，而且改革試圖解決的問題還會重新出現(xiàn)?！盵9]

二、改革開放以來機(jī)構(gòu)改革的邏輯演進(jìn)

改革開放以來，我國機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程從不同的角度和層面實(shí)現(xiàn)了多重邏輯演進(jìn)，其與上文所述的基本經(jīng)驗(yàn)共同構(gòu)成了機(jī)構(gòu)改革的“中國模式”。

(一)從“政治邏輯”到“行政邏輯”再到“政治邏輯”

改革開放之初，鄧小平就提出了我國政治體制改革的系統(tǒng)性構(gòu)想。1980年，《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》全面論述了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的原則、方針、內(nèi)容和路線等問題。1982年，《精簡機(jī)構(gòu)是一場革命》詳細(xì)闡述了黨政機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)的精簡問題，實(shí)際上是對政治體制改革的規(guī)劃。雖然1982年機(jī)構(gòu)改革僅僅是政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，但它是在政治體制改革的宏大背景下進(jìn)行的。此后，在80年代中期，鄧小平多次重提政治體制改革，“改革，應(yīng)該包括政治體制的改革，而且應(yīng)該把它作為改革向前推進(jìn)的一個(gè)標(biāo)志”[10]160“一九八〇年就提出政治體制改革，但沒有具體化，現(xiàn)在應(yīng)該提到日程上來”[10]160。1988年機(jī)構(gòu)改革就是作為政治體制改革的一部分進(jìn)行的，此次機(jī)構(gòu)改革提出黨政分開、權(quán)力下放、轉(zhuǎn)變職能、干部人事制度改革等諸多方面的內(nèi)容，是對政治結(jié)構(gòu)的調(diào)整而非僅僅對技術(shù)和流程方面的完善。總而言之，整個(gè)20世紀(jì)80年代的機(jī)構(gòu)改革是在政治體制改革大環(huán)境下進(jìn)行的，受到政治邏輯的支配，但在此之后，政治體制改革長期處于相對滯后狀態(tài)，行政邏輯成為機(jī)構(gòu)改革的支配邏輯。竺乾威從政府職能轉(zhuǎn)變的角度指出，以第二次機(jī)構(gòu)改革為起點(diǎn)，“政府職能轉(zhuǎn)變作為核心內(nèi)容的機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了一個(gè)從政治體制改革到行政體制改革的過程”[11]。黨的十八屆三中全會提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標(biāo)，重新將機(jī)構(gòu)改革納入政治體制改革的總體框架之中，機(jī)構(gòu)改革的邏輯開始實(shí)現(xiàn)第二次轉(zhuǎn)變，即從行政邏輯回歸政治邏輯。

(二)從“組織邏輯”到“職能邏輯”再到“體系邏輯”

改革開放之初，由于恢復(fù)老干部工作、知青回城以及國家現(xiàn)代化事業(yè)的重新開啟等原因，政府規(guī)模急劇膨脹。在此背景下，1982年機(jī)構(gòu)改革主要是針對政府機(jī)構(gòu)和人員的大幅精簡，既未觸動高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，也未涉及政府職能的轉(zhuǎn)變。1988年機(jī)構(gòu)改革首次將“轉(zhuǎn)變政府職能”作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，但由于經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)尚不明確，政府職能轉(zhuǎn)變的方向和路徑還比較模糊。因此，1982年機(jī)構(gòu)改革和1988年機(jī)構(gòu)改革主要是對政府組織的變革，組織邏輯占據(jù)改革的支配地位。1992年，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立為政府職能轉(zhuǎn)變明確了方向；1993年進(jìn)行的第三次機(jī)構(gòu)改革明確指出，“這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變職能的根本途徑是政企分開。要按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強(qiáng)化社會管理職能部門，減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開”[12]。此后，政府職能轉(zhuǎn)變一直是我國機(jī)構(gòu)改革的核心。2007年，黨的十七大報(bào)告首次提出“政府職責(zé)體系”的概念。由“政府職能”向“政府職責(zé)體系”的轉(zhuǎn)變，表明了機(jī)構(gòu)改革開始更加重視各組織要素的相互聯(lián)系和整合，反映了改革的系統(tǒng)性思維。2008年進(jìn)行的第六次機(jī)構(gòu)改革所采用的大部制是對這一“體系邏輯”的踐行。2012年黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”[13]7，在談及行政體制改革時(shí)指出，“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，健全部門職責(zé)體系”[13]22，機(jī)構(gòu)改革的“體系邏輯”更加凸顯。

(三)從“權(quán)力邏輯”到“效率邏輯”再到“民生邏輯”

改革開放之初，新中國成立以來形成的高度集權(quán)的全能主義體制并沒有立即結(jié)束，權(quán)力高度集中是這一時(shí)期黨政機(jī)構(gòu)的主要問題，但由于1982年機(jī)構(gòu)改革是在改革開放之初匆忙提出，其對當(dāng)時(shí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)觸動不大。到1988年，政治體制、經(jīng)濟(jì)體制與行政體制之間的“結(jié)構(gòu)墮距”凸顯[14]，當(dāng)時(shí)進(jìn)行的第二次機(jī)構(gòu)改革主要涉及政府內(nèi)部以及政府與外部權(quán)力邊界的調(diào)整，包括黨和政府的關(guān)系、黨政和法律的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系。20世紀(jì)80年代的兩次機(jī)構(gòu)改革主要是對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善，形成了改革開放后我國黨政結(jié)構(gòu)的基本格局。1992年，鄧小平視察南方談話確立了“發(fā)展就是硬道理”的政治共識，隨后的黨的十四大正式確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國開始真正步入發(fā)展型國家行列，效率優(yōu)先成為各項(xiàng)改革的指導(dǎo)思想。服務(wù)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是這一時(shí)期機(jī)構(gòu)改革的中心目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)，“市場社會”的一系列弊端催生了社會的“反向運(yùn)動”，2003年機(jī)構(gòu)改革確定政府職能轉(zhuǎn)變的方向是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”，機(jī)構(gòu)改革的民生邏輯開始凸顯，但此次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是建立宏觀監(jiān)管體系，社會管理和公共服務(wù)方面的改革涉及不多。2007年，黨的十七大提出建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)；2008年進(jìn)行的第六次機(jī)構(gòu)改革明確提出，“以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會管理和公共服務(wù)部門”[15]。2013年機(jī)構(gòu)改革延續(xù)了這一民生邏輯，其關(guān)鍵詞是“公共服務(wù)”[16]，并明確提出建立“人民滿意的服務(wù)型政府”。從建立“服務(wù)型政府”到建立“人民滿意的服務(wù)型政府”，不僅增加了一個(gè)限定詞，還意味著行政體制改革價(jià)值的迭代變化[17]。

(四)從“科層邏輯”到“市場邏輯”再到“網(wǎng)絡(luò)邏輯”

大致而言，自1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》，使行政從政治中獨(dú)立出來，西方國家的行政改革經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和后新公共管理等三個(gè)階段。傳統(tǒng)公共行政建立在政治行政二分原則、韋伯的科層制理論和泰勒的科學(xué)管理原理之上；新公共管理是市場主義和管理主義的結(jié)合，主張將市場競爭機(jī)制引入公共部門；后新公共管理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)合作治理，以跨組織為導(dǎo)向，尋求改善政府組織縱向和橫向的協(xié)調(diào)[18]。它們分別體現(xiàn)了行政改革的科層邏輯、市場邏輯和網(wǎng)絡(luò)邏輯。如果以西方行政改革的理論和實(shí)踐為視角，可以看出，我國的機(jī)構(gòu)改革與西方國家的行政改革經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段。在20世紀(jì)80年代，我國機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)是重建在“文化大革命”中遭到破壞的行政機(jī)器，建立政府的法制基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、工作人員的職業(yè)化和職能的分化。機(jī)構(gòu)改革的主要目的是克服政府的官僚主義，提升政府行政效能，實(shí)現(xiàn)韋伯的官僚制的理性與效率。這一時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革受到科層邏輯的支配。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立之后，我國的機(jī)構(gòu)改革主要受市場邏輯的支配，尤其是1998年機(jī)構(gòu)改革幾乎撤銷了所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，基本消除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的結(jié)構(gòu)性障礙，為市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。進(jìn)入21世紀(jì)，部門間的合作機(jī)制建設(shè)越來越成為機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，2008年機(jī)構(gòu)改革采取的大部制，旨在解決跨部門協(xié)同問題，被普遍認(rèn)為是典型的具有“后新公共管理”特征的組織變革形式。

改革開放以來的機(jī)構(gòu)改革盡管呈現(xiàn)出上述邏輯的演進(jìn)，但有兩點(diǎn)是要清楚的：一是改革的邏輯演進(jìn)并非邏輯替代，只不過在機(jī)構(gòu)改革的不同階段，支配改革的主要邏輯不同；二是改革的邏輯演進(jìn)不同于邏輯轉(zhuǎn)換，其具有發(fā)展遞進(jìn)的特征。這是因?yàn)椋浩湟唬c西方國家的政治行政二分不同，在中國政治語境中，行政是政治的一部分，行政體制改革是政治體制改革的核心組成，政治邏輯包含行政邏輯；其二，組織與職能是一體兩面，而體系邏輯則是在更高層次上對組織邏輯與職能邏輯的優(yōu)化整合；其三，民生邏輯并不排斥效率邏輯與權(quán)力邏輯，實(shí)際上，效率與權(quán)力的堅(jiān)實(shí)支撐是機(jī)構(gòu)改革的民生邏輯得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)；其四，雖然新公共管理運(yùn)動試圖解構(gòu)傳統(tǒng)的科層制，但事實(shí)上，市場與科層結(jié)構(gòu)并非不能兼容，后新公共管理仍然是以科層制為組織基礎(chǔ)，并大量繼承了新公共管理的市場化改革。改革的多重邏輯演進(jìn)充分體現(xiàn)了我國機(jī)構(gòu)改革的復(fù)雜性、階段性和發(fā)展性等特征。

三、2018年機(jī)構(gòu)改革對“中國模式”的重塑

如前所述，在2018年機(jī)構(gòu)改革之前，我國的機(jī)構(gòu)改革已呈現(xiàn)出一系列頗具中國特色的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了多重邏輯演進(jìn)，它們共同構(gòu)成了機(jī)構(gòu)改革的“中國模式”。2018年機(jī)構(gòu)改革則從經(jīng)驗(yàn)的重構(gòu)和邏輯的強(qiáng)化兩個(gè)方面重塑了這一機(jī)構(gòu)改革的“中國模式”，推動“中國之治”進(jìn)入新階段。

(一)對改革經(jīng)驗(yàn)的重構(gòu)

1.強(qiáng)制與誘致相結(jié)合的改革。2018年機(jī)構(gòu)改革依然是由黨和政府發(fā)起，在中央統(tǒng)一部署下啟動中央、地方的機(jī)構(gòu)改革，通過法律和命令自上而下地推動實(shí)施，屬于“強(qiáng)制—推動性”改革。同時(shí)，本次機(jī)構(gòu)改革明確要求賦予省級以下政府更多的自主權(quán)，根據(jù)不同層級政府的職責(zé)特點(diǎn)作出不同的改革任務(wù)安排，允許地方因地制宜地設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。從改革結(jié)果來看，許多地方設(shè)置了一批頗具地方特色的政府機(jī)構(gòu)，一些地方出現(xiàn)了“一對多”(一個(gè)基層機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級機(jī)構(gòu)的任務(wù))和“多對一”(不同基層機(jī)構(gòu)向同一個(gè)上級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé))的情況。本次機(jī)構(gòu)改革將央地關(guān)系全面納入改革視野，在中央主導(dǎo)的前提下，鼓勵(lì)地方改革力量參與，表現(xiàn)出上下聯(lián)動的特點(diǎn)。

2.主動與適應(yīng)相結(jié)合的改革。黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定作用”的判斷，此后，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2018年機(jī)構(gòu)改革依然具有適應(yīng)和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革的特征和需要，黨的十九屆三中全會明確指出，“要堅(jiān)決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端”“圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置[19]8-9。同時(shí)，2018年機(jī)構(gòu)改革在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢與經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，也體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)闹鲃有院颓罢靶?。此次機(jī)構(gòu)改革不再僅僅是對政府機(jī)構(gòu)尤其是其中經(jīng)濟(jì)部門的調(diào)整，而是對黨政軍群幾乎所有的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模重組，通過組織變革為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)勁動力。

3.漸進(jìn)與激進(jìn)相結(jié)合的改革。2018年機(jī)構(gòu)改革是在改革開放以來七次機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是對既有機(jī)構(gòu)改革的延伸，其改革內(nèi)容和路徑既有創(chuàng)新也有繼承，體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革的漸進(jìn)性和延續(xù)性。同時(shí)，此次機(jī)構(gòu)改革又表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)募みM(jìn)性，不再是對行政系統(tǒng)的小修小補(bǔ)，而是對黨和國家機(jī)構(gòu)一次全方位的、系統(tǒng)的調(diào)整與完善，涉及黨政軍群幾乎所有公共機(jī)構(gòu)，其改革深度與廣度都超越了之前的歷次機(jī)構(gòu)改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡稱《決定》)指出，“堅(jiān)持蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)改革，條件成熟的加大力度突破，條件暫不具備的先行試點(diǎn)、漸次推進(jìn)”[20]269，清楚地表明此次機(jī)構(gòu)改革激進(jìn)與漸進(jìn)相結(jié)合的改革特色。

4.開放與協(xié)同相結(jié)合的改革。2018年機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)拈_放性，在改革過程中積極動員社會力量，爭取廣泛的社會支持。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府積極參與到機(jī)構(gòu)改革中來，充分調(diào)動地方政府參與改革的熱情?！稕Q定》指出，“科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”[20]265。此次機(jī)構(gòu)改革尤其強(qiáng)調(diào)改革的協(xié)同性，提出統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”[20]260。黨的十九屆三中全會明確指出，要“增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強(qiáng)黨政軍群各方面機(jī)構(gòu)改革配合，使各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、相得益彰，形成總體效應(yīng)”[19]11。

5.頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的改革。2018年機(jī)構(gòu)改革特別注重改革的頂層設(shè)計(jì)，以習(xí)近平總書記任組長的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(2018年3月改為“中央全面深化改革委員會”)對機(jī)構(gòu)改革的原則、目標(biāo)、內(nèi)容、策略等進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃，以集中資源高效率地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)凡是重大改革都要進(jìn)行試點(diǎn)的傳統(tǒng)，本次機(jī)構(gòu)改革依然采用了試點(diǎn)先行的改革策略，是基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的一次改革。以國家監(jiān)察制度改革為例，2016—2017年，習(xí)近平總書記先后對推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革作出一系列的部署和指示，為深化國家監(jiān)察體制改革指明了方向，提供了根本遵循。此后，國家監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江等三個(gè)省份展開試點(diǎn)，形成了許多國家監(jiān)察體制改革的可復(fù)制的寶貴經(jīng)驗(yàn)，理論與實(shí)踐相結(jié)合促成了國家監(jiān)察制度的改革。

(二)對改革邏輯的強(qiáng)化

1.對政治邏輯的強(qiáng)化。此次機(jī)構(gòu)改革以強(qiáng)化政治建設(shè)、全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)?！稕Q定》指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。要優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”[20]258-259。為此，一是建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制；二是強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位；三是更好地發(fā)揮黨的職能部門的作用；四是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)；五是推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革[20]259-260。此次機(jī)構(gòu)改革是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中對政行關(guān)系的一次巨大調(diào)整，進(jìn)一步強(qiáng)化了以執(zhí)政黨為核心的政治力量和政治邏輯在機(jī)構(gòu)改革和國家治理中的地位，實(shí)現(xiàn)由行政優(yōu)先的機(jī)構(gòu)改革與國家治理模式向政行協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)改革與國家治理模式的轉(zhuǎn)變[21]。

2.對體系邏輯的強(qiáng)化。此次機(jī)構(gòu)改革以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，特別重視對黨和國家機(jī)構(gòu)職能的系統(tǒng)性整合?！稕Q定》明確指出，“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程”[20]268，其目標(biāo)是“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系”[20]257。其中，政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是構(gòu)建“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”[20]257。2018年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的一個(gè)關(guān)鍵詞就是“整合”，先后共出現(xiàn)17次。此次機(jī)構(gòu)改革重視黨政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌設(shè)置，以使黨政機(jī)構(gòu)成為一個(gè)有機(jī)的機(jī)構(gòu)職能體系，整合優(yōu)化黨政資源，發(fā)揮系統(tǒng)治理、整體治理的效能。黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置，包括“合署辦公”和“合并設(shè)立”(“兩塊牌子”“保留牌子”“加掛牌子”)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2018年機(jī)構(gòu)改革有多達(dá)45家的黨政機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合署辦公或合并設(shè)立[22]。

3.對網(wǎng)絡(luò)邏輯的強(qiáng)化。此次機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持機(jī)構(gòu)職能設(shè)置的優(yōu)化協(xié)同高效，包括黨中央機(jī)構(gòu)改革、全國人大機(jī)構(gòu)改革、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、全國政協(xié)機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、跨軍地改革、群團(tuán)組織改革、地方機(jī)構(gòu)改革等八個(gè)方面的內(nèi)容，是改革開放以來第一次針對我國黨政軍群所有公共機(jī)構(gòu)的一次系統(tǒng)的、全面的改革?！稕Q定》特別強(qiáng)調(diào)，通過統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)“各類機(jī)構(gòu)有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)”[20]263。此次機(jī)構(gòu)改革提出，“要深入推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，使更多事項(xiàng)在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場辦的也要力爭做到‘只進(jìn)一扇門’‘最多跑一次’。加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。大力推進(jìn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)機(jī)制改革，著力解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。加快政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，打通信息孤島”[20]319。這些都是具有“后新公共管理”特征、突出網(wǎng)絡(luò)合作特色的改革舉措。

4.對民生邏輯的強(qiáng)化。此次機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持以人民為中心，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)?！盵20]15這為此次機(jī)構(gòu)改革的民生邏輯定下了基調(diào)。此次機(jī)構(gòu)改革特別強(qiáng)調(diào)完善公共服務(wù)管理體制，健全公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出：“要在發(fā)展基礎(chǔ)上多辦利民實(shí)事、多解民生難事，兜牢民生底線，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。”[20]327

四、機(jī)構(gòu)改革的未來：從碎片政府到整體政府

通過改革開放以來的歷次機(jī)構(gòu)改革，我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置在不斷規(guī)范化、專業(yè)化的同時(shí)，也表現(xiàn)出機(jī)構(gòu)林立、部門壁壘、多頭領(lǐng)導(dǎo)等碎片化的特征。進(jìn)入21世紀(jì)的后新公共管理時(shí)代，我國機(jī)構(gòu)改革開始從多個(gè)角度實(shí)現(xiàn)改革邏輯的演進(jìn)，但不論是機(jī)構(gòu)改革的政治邏輯、體系邏輯、網(wǎng)絡(luò)邏輯還是民生邏輯，皆是致力于整體政府的建設(shè)。所謂整體政府，是指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間，政府與外部組織之間能夠有效合作、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)高度整合，為公眾提供無縫隙服務(wù)的政府[23]。未來我國機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該延續(xù)、完善、強(qiáng)化2018年機(jī)構(gòu)改革的模式，實(shí)現(xiàn)由碎片政府到整體政府的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、定型。

(一)提升機(jī)構(gòu)改革的權(quán)威性

進(jìn)入新時(shí)代，我國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?，F(xiàn)代化和后現(xiàn)代化“兩化疊加”[24]，工業(yè)化、信息化和全球化“三化共時(shí)”，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的異質(zhì)性和復(fù)雜性，不斷多元化甚至彼此對立的利益群體給我國社會的穩(wěn)定帶來了巨大風(fēng)險(xiǎn)。在國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)歷程中，我國的機(jī)構(gòu)改革既獲得了更加強(qiáng)勁的動力，也面臨著更加艱巨的尤其是秩序整合的挑戰(zhàn)。今后的機(jī)構(gòu)改革需要適當(dāng)提升改革的權(quán)威性，以政治權(quán)威整合協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，凝聚改革共識，形成改革合力，破除機(jī)構(gòu)改革過程中的條塊分隔和地區(qū)封鎖，有效凝聚改革力量突破機(jī)構(gòu)改革的“門檻”，以整體性治理構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。在必要的時(shí)候，機(jī)構(gòu)改革需要通過政治強(qiáng)制力，以激進(jìn)的手段革除改革痼疾。相對于漸進(jìn)式改革而言，“激進(jìn)式的改革可能在一開始時(shí)出現(xiàn)較大的‘震蕩’從而造成較大的損失，但若能在較短時(shí)間內(nèi)完成過渡，損失會迅速減少”[25]。

(二)增強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的主動性

進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然是我國的中心任務(wù)。雖然我國的社會矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化，但初級階段的國情沒有變，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造更加豐富的物質(zhì)財(cái)富依然是儲蓄人民的“彌散支持”。應(yīng)以有效性累積合法性，維持政治社會秩序，實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往，增強(qiáng)我國綜合國力和國際競爭力，鞏固我國社會主義制度的基礎(chǔ)。鄧小平在20世紀(jì)90年代就明確指出：“基本路線要管一百年，動搖不得?！盵10]370-371黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”[20]15，機(jī)構(gòu)改革依然要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，我國的機(jī)構(gòu)改革要增強(qiáng)其自主性，根據(jù)政治發(fā)展和行政管理本身的規(guī)律主動推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，充分發(fā)揮作為上層建筑的行政系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的巨大反作用，適時(shí)打破機(jī)構(gòu)改革的惡性路徑依賴，“警惕被動改革可能導(dǎo)致的政治衰敗，超越漸進(jìn)性改革與激進(jìn)性改革兩難的偽命題，準(zhǔn)確把握時(shí)機(jī)，進(jìn)行主動的自我改革”[26]。

(三)優(yōu)化機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同性

習(xí)近平指出：“隨著改革開放不斷深入，改革開放的關(guān)聯(lián)性和互動性明顯增強(qiáng)，這就要求我們更加注重各項(xiàng)改革的相互促進(jìn)、良性互動?！盵27]對于我國的機(jī)構(gòu)改革而言，一是由中央到地方的強(qiáng)制推動與從地方到中央的誘致變遷相結(jié)合，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新，充分調(diào)動地方政府參與機(jī)構(gòu)改革的熱情。二是政府主導(dǎo)改革與社會推動改革相結(jié)合，正確處理機(jī)構(gòu)改革與社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，合理引導(dǎo)社會力量對機(jī)構(gòu)改革的參與，充分汲取民眾智慧。三是將政府機(jī)構(gòu)改革與政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同起來，尤其是要將機(jī)構(gòu)改革放在政治體制改革的總體框架之中，以政治體制改革的制度化安排統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)改革。四是著力解決跨部門間協(xié)調(diào)與合作問題，繼續(xù)推行大部制改革。由組織間的結(jié)構(gòu)性整合向功能性整合轉(zhuǎn)變，并從大部制改革深入到大司局、大處室改革，科學(xué)配置行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)。同時(shí)，積極推進(jìn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)改革，將之與常設(shè)機(jī)構(gòu)的改革切實(shí)配合起來。

(四)凸顯機(jī)構(gòu)改革的科學(xué)性

改革開放以來，我國的機(jī)構(gòu)改革一直是一個(gè)“摸著石頭過河”的過程。進(jìn)入新的歷史階段，科學(xué)的理論指導(dǎo)與目標(biāo)規(guī)劃在機(jī)構(gòu)改革中的意義愈加凸顯。黨的十八大以來，黨中央在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各個(gè)領(lǐng)域頻頻提出加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，習(xí)近平明確指出：“全面深化改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究?！盵28]對于未來我國的機(jī)構(gòu)改革而言，一是要制定改革的長期規(guī)劃和短期計(jì)劃，分階段、有步驟地予以推進(jìn)，強(qiáng)化改革方案的法制化程度，克服政府換屆對機(jī)構(gòu)改革造成的波動影響。機(jī)構(gòu)改革與政府換屆不必一定保持同頻，并可以適當(dāng)拉長改革周期。二是要構(gòu)建“基于中國場景”、融合本土理論與西方理論、兼顧民族性和世界性、具備預(yù)測力和解釋力、原創(chuàng)的機(jī)構(gòu)改革理論。要在機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)性的、重大的理論問題上下功夫，“多搞‘集成’和‘總裝’，多搞‘自主創(chuàng)新’和‘綜合創(chuàng)新’”[29]。為建設(shè)具有中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的哲學(xué)社會科學(xué)體系，豐富和發(fā)展當(dāng)代中國馬克思主義，更加科學(xué)地指導(dǎo)我國的機(jī)構(gòu)改革作出貢獻(xiàn)，也向世界貢獻(xiàn)中國智慧。

(五)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)改革的回應(yīng)性

早在三百多年前，英國政治思想家洛克就指出：“政府的目的是為人民謀福利?！盵30]立黨為公，執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)是黨的生命所在，社會主義中國的機(jī)構(gòu)改革當(dāng)然以為人民謀福利為旨?xì)w，黨的十九大報(bào)告明確指出：“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的?！盵20]16進(jìn)入新時(shí)代，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”凸顯，機(jī)構(gòu)改革必須切實(shí)提升其回應(yīng)性，將人民客觀的、真實(shí)的訴求納入制度化的框架中，并及時(shí)地將這些訴求轉(zhuǎn)化為權(quán)威性的資源和價(jià)值分配。民生邏輯將是支配未來機(jī)構(gòu)改革的核心邏輯，但政府“不能替人民去發(fā)財(cái)致富，而讓人民坐享其成。政府也不能充當(dāng)人民的教師爺，對人民指手畫腳”[31]。以人民為中心的政府既是有為政府，也是有限政府。對于我國這樣的“依賴政府型社會”來說，給予人民獨(dú)立發(fā)展的空間，引導(dǎo)人民自主地表達(dá)、伸張?jiān)V求是回應(yīng)型政府的題中應(yīng)有之義。同時(shí)，政府的服務(wù)性與政府的管理性并不沖突，建設(shè)服務(wù)型政府并不意味著拋棄政府的管理職能，關(guān)鍵是如何寓管理于服務(wù)之中。

提升機(jī)構(gòu)改革的權(quán)威性是建設(shè)整體政府的力量保障，一個(gè)權(quán)威的政府才能破除改革的利益藩籬和政府運(yùn)行的“碎片化”困境，凝聚改革力量以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的整合。增強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的主動性是建設(shè)整體政府的路徑保證，只有根據(jù)行政管理本身的規(guī)律與特點(diǎn)主動進(jìn)行改革，才能打破碎片政府的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)由“行政發(fā)展”向“發(fā)展行政”的轉(zhuǎn)變。優(yōu)化機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同性是建設(shè)整體政府的核心任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各要素以及政府與外部力量之間有效合作、協(xié)調(diào)。凸顯機(jī)構(gòu)改革的科學(xué)性是建設(shè)整體政府的內(nèi)在要求，整體政府的建設(shè)需要科學(xué)的理論指導(dǎo)。強(qiáng)化機(jī)構(gòu)改革的回應(yīng)性是建設(shè)整體政府的價(jià)值旨?xì)w，整體政府的宗旨就是及時(shí)回應(yīng)民眾需求，為民眾提供無縫隙的公共服務(wù)。這五者之間互為支撐、互相促進(jìn)。

五、結(jié)語

19世紀(jì)中后期以來，從洋務(wù)運(yùn)動到改革開放，中國在現(xiàn)代化的歷程中經(jīng)歷了六次政治選擇[32]，而一以貫之的是對民族振興、國家富強(qiáng)和人民幸福的不懈追求。改革開放四十多年來，我國在政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步等方面取得了舉世矚目的成就，創(chuàng)造了令世人刮目相看的奇跡，形成了具有中國特色的治理體制，推動了我國的百年現(xiàn)代化走向縱深。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，政府轉(zhuǎn)型在國家轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型中扮演著核心角色。在改革開放中，我國政府需要持續(xù)處理兩種因素的有機(jī)結(jié)合：一是有效運(yùn)用政府權(quán)威資源和組織資源控制秩序，維持社會穩(wěn)定；二是通過市場化導(dǎo)向的改革釋放、調(diào)動社會活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)新制度主義的觀點(diǎn)，制度決定政治、經(jīng)濟(jì)與社會活動的績效。周期性的機(jī)構(gòu)改革成為連接上述兩種因素的強(qiáng)力紐帶，不斷完善有利于生產(chǎn)性活動的制度框架，進(jìn)而在相當(dāng)程度上承擔(dān)起我國現(xiàn)代國家建設(shè)的重任，理解我國的機(jī)構(gòu)改革成為理解“中國之治”的關(guān)鍵密碼。根據(jù)施萊弗的研究，政府轉(zhuǎn)軌包含兩個(gè)單獨(dú)的步驟：“第一，經(jīng)濟(jì)體需要去政治化，用市場的力量來替代政府的控制，剝奪政府賴以控制企業(yè)的工具和資源。第二，轉(zhuǎn)軌也要求政府承擔(dān)一些新的功能，比如，提供支撐市場經(jīng)濟(jì)的法律和管制。”[33]改革開放以來，我國政府的改革活動總體上同時(shí)在這兩個(gè)方面展開，逐步實(shí)現(xiàn)市場化改革中的政府轉(zhuǎn)軌。2018年機(jī)構(gòu)改革是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中對黨和國家機(jī)構(gòu)的一次系統(tǒng)、全面的調(diào)整與完善，在改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，從經(jīng)驗(yàn)重構(gòu)與邏輯強(qiáng)化兩個(gè)方面對機(jī)構(gòu)改革的“中國模式”進(jìn)行了重塑；是對機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)與邏輯的繼承與超越，成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的強(qiáng)力助推器，使“中國之治”進(jìn)入新階段?！拔覀儸F(xiàn)在所處的，是一個(gè)船到中流浪更急、人到半山路更陡的時(shí)候，是一個(gè)愈進(jìn)愈難、愈進(jìn)愈險(xiǎn)而又不進(jìn)則退，非進(jìn)不可的時(shí)候”[20]738-739。前路漫漫，未來我國的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該繼續(xù)完善和強(qiáng)化2018年機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)與成果，以機(jī)構(gòu)改革為杠桿，推動“中國之治”邁向更高水平。