聶 勵

內(nèi)容提要： 援外政策形成于特定環(huán)境下援助國與受援國關(guān)系的互動，把握援助國在受援國選擇排序問題上的標(biāo)準(zhǔn)，有助于理解政策的內(nèi)容與趨勢。派遣醫(yī)療隊作為中國對外援助的一種重要形式，外部推力、內(nèi)部研判與結(jié)果反饋構(gòu)成了醫(yī)療隊受援國選擇機制的三大關(guān)鍵單元。其中，外部推力決定了援助政策的總體方向，內(nèi)部研判對派遣國家進(jìn)行了初次篩選，而受援國的正負(fù)反饋為政策的選擇與調(diào)整提供了依據(jù)。整體來看，中國醫(yī)療隊在受援國問題上經(jīng)歷了有限選擇、選擇調(diào)適和選擇優(yōu)化三個階段，形成了一套由繁入簡、由簡入繁的雙面演化過程。未來中國醫(yī)療隊派遣工作仍需處理好各類關(guān)系，助力中國援外信譽建設(shè)，打造人類衛(wèi)生健康共同體。

派遣中國援外醫(yī)療隊是新中國成立以來開展時間最長、涉及國家最多、成效最為顯著的衛(wèi)生援外項目。從1963年中國派遣第一支援外醫(yī)療隊赴阿爾及利亞至今，已有3 萬人次先后前往90 多個國家和地區(qū)進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作。①該數(shù)據(jù)是筆者基于《中國的對外援助（2011）》白皮書、《中國的對外援助（2014）》白皮書、中國國家國際發(fā)展合作署官網(wǎng)、2020年《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書以及其他文獻(xiàn)資料整理所得，詳見本文第四部分。他們?yōu)樵鲞M(jìn)中國與受援國人民情誼、加強中國與受援國友好合作、維護(hù)中國發(fā)展的良好國際環(huán)境發(fā)揮了不可替代的作用。派遣援外醫(yī)療隊不僅是國際公認(rèn)的人道主義行為，更是一個主權(quán)國家的外交行為，是公共衛(wèi)生和對外政策共同作用的產(chǎn)物。對于援外醫(yī)療隊的去向，即對受援者的選擇，牽涉援助者多方面的考量，是主權(quán)國家開展援助前不可回避的問題。明確受援國選擇的機制，有助于相關(guān)部門制定發(fā)展援助的國別方案，優(yōu)化對外援助效果，從而更好地維護(hù)國家利益。因此，從政治學(xué)視角出發(fā)，尋求中國援外醫(yī)療隊在選擇派駐國家問題上的規(guī)律和經(jīng)驗，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

對外援助作為主權(quán)國家的對外行為，從一開始就被賦予多重內(nèi)涵。首先，援助是一項人道主義行為，具有突出的道德屬性；其次，作為主權(quán)國家對外政策的一種手段，援助被賦予了國際政治內(nèi)涵；再次，對外援助伴隨物品、資金和人力資源的跨國流動，又為其平添經(jīng)濟(jì)價值。正如美國政治學(xué)家漢斯·摩根索（Hans Morgen than）所言：“現(xiàn)代外交政策實踐引入的那些看似真實的新現(xiàn)象里，沒有一個比對外援助現(xiàn)象更難理解，更難采取行動。”①Hans Morgenthau, “A Political Theory of Foreign Aid,” The American Political Science Review, Vol.56, No.2, 1962, p.301.在外援過程中，援助國的動機、政策目標(biāo)和利益的實現(xiàn)備受關(guān)注，而對這些問題的探討，最終都會回歸到“受援國選擇標(biāo)準(zhǔn)”和“援助如何排序”的問題上。

中國是負(fù)責(zé)任的大國，長期為國際社會特別是廣大發(fā)展中國家提供力所能及的援助，在全球減貧和改善民生事業(yè)上發(fā)揮了建設(shè)性作用。根據(jù)2014年《中國的對外援助》白皮書，中國對外援助的方式主要包括8 類，分別是：援建成套項目，提供一般物資，開展技術(shù)合作，開展人力資源開發(fā)合作，派遣援外醫(yī)療隊，派遣志愿者，提供緊急人道主義援助以及減免受援國債務(wù)。②《中國對外援助（2014）》白皮書，2014年7月10日，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)，http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2014/document/1375013/1375013.htm，訪問日期：2021年1月25日。在這些援外方式中，派遣援外醫(yī)療隊尤為特殊，表現(xiàn)為以下三點。第一，相較于項目開發(fā)和資金援助，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)很少對受援國經(jīng)濟(jì)和資源條件進(jìn)行評估，更易被受援國民眾感知與接觸，在強調(diào)解決人類共同面臨的貧富分化問題上，衛(wèi)生援助在國際社會引發(fā)的爭議最小。第二，與國際志愿者推行文化教育不同，派遣醫(yī)療隊能有效避免受援國政府對意識形態(tài)滲透的擔(dān)憂。醫(yī)療援助所具備的救死扶傷功能本無根本性的意識形態(tài)區(qū)分，背后代表的是一種可以跨越不同政治意識形態(tài)、社會文化價值的共同價值觀。③劉國柱：《和平隊與美國對第三世界外交的軟實力》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2008年第1 期，第39 頁。第三，派遣醫(yī)療隊是中國援外項目中歷時最長、覆蓋國家最多、成效最顯著的項目。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次肯定“醫(yī)療隊是中國在第三世界國家的各類活動中比較成功的一項”，評價醫(yī)療隊是一種“花錢少、影響大、收效快”的對外援助方式。①蔣華杰： 《中國援非醫(yī)療隊歷史的再考察（1963—1983）——兼議國際援助的效果與可持續(xù)性問題》，載《外交評論》，2015年第4 期，第61 頁。

中國于1963年派遣首支醫(yī)療隊赴非洲國家阿爾及利亞，此后陸續(xù)有不同國家和地區(qū)獲得中國醫(yī)療隊的救助。50 多年來，中國援外醫(yī)療隊的腳步從非洲大陸延伸到亞洲、大洋洲、歐洲和美洲，醫(yī)治任務(wù)從早期外科、婦產(chǎn)科擴(kuò)展到技術(shù)要求更高的腦科、慢性病治理和傳染病防控。從派遣數(shù)量和駐留時長看，中國醫(yī)療隊既出現(xiàn)過20 世紀(jì)70年代和2000年前后派遣數(shù)量的增長期，也經(jīng)歷了20 世紀(jì)80年代的平穩(wěn)期。2020年全球新冠肺炎疫情暴發(fā)，中國組織的抗疫醫(yī)療專家組赴全球近40 個國家提供專業(yè)技術(shù)支援，其中有不少國家是首次接收中國的醫(yī)療隊。此外，中國醫(yī)療隊在各國駐留的時間長短不一，有的國家與中國醫(yī)療隊維持了50 多年的合作。例如，中國自1964年開始向坦桑尼亞（最早是援助桑給巴爾）派遣醫(yī)療隊，至今累計派出近30 批超過600 名醫(yī)護(hù)人員。②《半個世紀(jì)的情誼與奉獻(xiàn)——記中國援坦桑尼亞醫(yī)療隊》，2018年8月18日，新華社，http://www.xinhuanet.com/2018-08/18/c_1123290357.htm，訪問日期：2021年1月31日。也有一些國家接受援助不足一年就草草結(jié)束。由此產(chǎn)生的問題是：為什么不同時期派遣國家的類別、數(shù)量和駐留時間存在較大差異？中國醫(yī)療隊援助國家選擇的依據(jù)是什么，其發(fā)生調(diào)整和改變的動機是什么？中國援外醫(yī)療隊的成就獲得官方的肯定，其問題和不足也引起學(xué)界的探討。多數(shù)研究并未重視中國援外醫(yī)療隊國家選擇機制的生成問題，而此問題對于探討中國援外項目的可持續(xù)性和效應(yīng)，進(jìn)而尋求有關(guān)中國對外援助的規(guī)律極為重要。因此，本文試圖回答以下問題：中國醫(yī)療隊派遣的國家類型和數(shù)量，為何在不同時期呈現(xiàn)較大差異？影響受援國選擇偏好的因素有哪些？它們?nèi)绾未俪闪酸t(yī)療隊受援國選擇機制的形成？

二、既有研究及不足

有關(guān)援外政策和理論的研究，學(xué)術(shù)界已有成果能夠提供多種可借鑒的視角。眾多學(xué)者在討論影響援助分配的選擇要素時，大體圍繞以下三個角度進(jìn)行分析。

第一，通過研究主權(quán)國家的援助動機或目標(biāo)，進(jìn)而分析其對受援國的選擇偏好。阿爾貝托·阿萊西納（Alberto Alesina）等學(xué)者基于對援助國項目分配模式的探討，認(rèn)為援助的方向不僅取決于受援國的經(jīng)濟(jì)資源稟賦和政治制度表現(xiàn)，還與援助國政治判斷和戰(zhàn)略考量相關(guān)。此外，援助對象的殖民歷史和是否屬于政治盟友關(guān)系也常常是西方大國的裁決指標(biāo)。①Alberto Alesina, David Dollar, “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?” Journal of Economic Growth, Vol.5, No.1, 2000, pp.33-63.大衛(wèi)·朗姆斯丹（D.Lamsdaine）認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家普遍從受援國殖民歷史、民主地位和人均收入水平進(jìn)行評估。②D Lumsadine, Moral Vision in International Politics: the Foreign Aid Regime, Princeton, Princeton University Press, 1993, p.3.中國學(xué)者李慎明指出，冷戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國家外援政策強調(diào)“民主政治”和“市場經(jīng)濟(jì)”制度等內(nèi)容，可細(xì)化為“良好治理”“可持續(xù)發(fā)展”“保障人權(quán)”等具體條款。③周弘：《對外援助與國際關(guān)系》，中國社會科學(xué)出版社2002年版，第3 頁。龐珣和王帥在整理對聯(lián)合國大會投票和中美外援?dāng)?shù)據(jù)后，得出結(jié)論：近十多年中國外援動機是服務(wù)于中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要，因此，中國對能源豐富和對華貿(mào)易活躍的國家給予了更多的援助，但較少評估受援國國內(nèi)政治情況，如政權(quán)意識形態(tài)、政體等。④龐珣、王帥：《中美對外援助的國際政治意義——以聯(lián)合國大會投票為例》，載《中國社會科學(xué)》，2017年第3 期，第202 頁?？傮w來看，上述研究均站在援助國立場，圍繞受援國情況特征進(jìn)行分析，具有簡化特點。然而，單向度的研究難免存在邏輯鏈條單一的缺陷，容易造成對援助國內(nèi)政與外交關(guān)系的割裂，因此，僅從受援國指標(biāo)探討援助選擇問題較為片面。

第二，基于援助國與受援國之間的互動關(guān)系，從個案推導(dǎo)援助國的選擇偏好。彼得·希瑞德（Peter Schraeder）等學(xué)者比較了瑞典、法國和日本在對外援助國家選擇的差異，瑞典看重受援國進(jìn)步思想和政權(quán)的發(fā)展情況，法國則與法語區(qū)國家互動較多，而日本要優(yōu)先評估與受援國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系及其商業(yè)價值。⑤Peter Schraeder, Steven Hook and Bruce Taylor, “Clarifying the Foreign Aid Puzzle: A Comparison of American, Japanese, French, and Swedish Aid Flows,” World Politics, Vol.50, No.2, 1998, pp.294-323.埃里克·紐莫爾（Eric Neumayer）在研究阿拉伯國家多邊援助體系時發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的撒哈拉以南的非洲伊斯蘭國家更容易獲得阿拉伯國家的援助，而是否與以色列建交、在聯(lián)合國大會上是否有投票權(quán)也是阿拉伯國家經(jīng)?？紤]的因素。⑥Eric Neumayer, “What Factors Determine the Allocation of Aid by Arab Countries and Multilateral Agencies?” The Journal of Development Studies, Vol.39, No.4, 2015, pp.134-147.阿克塞爾·德雷爾（Axel Dreher）結(jié)合定量分析，認(rèn)為受援國的自然資源稟賦和政治制度特征更易受中國官方援助的重視。⑦Axel Dreher, Andreas Fuchs, “Rogue Aid? An Empirical Analysis of China’s Aid Allocation,” The Canadian Journal of Economics, Vol.48, No.3, 2015, pp.988-1023.持相同觀點的還有雷切爾·維爾（Rachel Will）。他以中國體育場館援建為切入點，認(rèn)為中國援助標(biāo)準(zhǔn)取決于外交關(guān)系和受援國資源狀況。①Rachel Will, “China’s Stadium Diplomacy,” World Policy Journal, Vol.29, No.2, 2012, pp.36-43.以德雷爾和維爾等為代表的學(xué)者，反映了近些年西方學(xué)界對中國援助偏好的潛在認(rèn)知。通過對中國在亞非地區(qū)援助項目、資金的量化分析來推演中國援助對象的選擇有一定合理性，但過于強調(diào)資源出口和經(jīng)貿(mào)往來的突出作用，既忽視援助，特別是醫(yī)療衛(wèi)生援助本身的道義性關(guān)懷，也弱化了中國外援政策中非經(jīng)濟(jì)因素的影響，導(dǎo)致部分結(jié)論有失偏頗。

第三，從國內(nèi)政治與對外政策的關(guān)聯(lián)出發(fā)，探討該國援助行為的可能受制因素。張清敏分析了國際、國內(nèi)環(huán)境連同一國意識形態(tài)和總體外交政策對援外工作的影響，這在新中國成立以來不同時期援外工作的變化中得到印證。②張清敏：《援助外交》，載《國際論壇》，2007年第6 期，第19—21 頁；張清敏、楊黎澤：《中國外交轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新》，載《外交評論》，2017年第6 期，第27 頁。盧靜認(rèn)為，承擔(dān)國際責(zé)任是一國獲得國際合法性和實現(xiàn)自身發(fā)展的需要，新中國在歷史不同時期形成了不同的國際責(zé)任觀，中國外交由此分為三個階段。蔣華杰長期關(guān)注中國援非醫(yī)療隊，認(rèn)為1978年以前醫(yī)療隊的派遣深受國內(nèi)政治體制和意識形態(tài)的影響；改革開放以后，現(xiàn)代化發(fā)展與國家安全戰(zhàn)略成為左右對非援助乃至整體對外援助發(fā)展的根源。③蔣華杰：《冷戰(zhàn)時期中國對非洲國家的援助研究（1960—1978）》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年；蔣華杰：《中國援非醫(yī)療隊歷史的再考察（1963—1983）——兼議國際援助的效果與可持續(xù)性問題》，載《外交評論》，2015年第4 期，第79—80 頁；蔣華杰：《現(xiàn)代化、國家安全與對外援助——中國援非政策演變再思考（1970—1983）》，載《外交評論》，2019年第6 期，第153 頁。美國學(xué)者黛博拉·布羅蒂加姆(Deborah Brautigam)認(rèn)為，包括中國在內(nèi)的國家提供援助的動機涵蓋外交戰(zhàn)略、商業(yè)利益和社會主義意識形態(tài)，而政治領(lǐng)導(dǎo)人在國際、國家和社會三重壓力下對外援政策的框架進(jìn)行設(shè)定，并將其作為對外政策工具的一種。④[美]黛博拉·布羅蒂加姆：《龍的禮物——中國在非洲的真實故事》，沈曉雷等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第14—15 頁。從國內(nèi)政治影響外援政策的邏輯出發(fā)，有利于發(fā)現(xiàn)不同時期政策的階段性變化。不過，上述研究未能繼續(xù)探討不同國內(nèi)政治因素影響的大小，因此，涉及不同變量的相關(guān)性仍要得到進(jìn)一步闡釋。

總體而言，既有研究借助相關(guān)理論對主權(quán)國家的援助目標(biāo)和動機，或?qū)υ峙涞倪^程和結(jié)果進(jìn)行了豐富的討論，但在援助選擇的偏好上未形成共識，加之醫(yī)療隊援外的特殊性與中國在不同時段援外選擇的差異性，都加深了此問題的復(fù)雜程度?；诖?，本文關(guān)注中國援外醫(yī)療隊這一項目，結(jié)合影響對外政策要素的多個層次，分析中國醫(yī)療隊受援國選擇的影響因素和作用機制。

三、中國醫(yī)療隊受援國選擇機制的生成

研究援外政策離不開對國際環(huán)境、國內(nèi)政治和受援國國情的分析，找到不同因素對援外政策的作用范圍和影響大小，是理解中國建立受援國選擇機制的前提。中國援外醫(yī)療隊項目的發(fā)展受醫(yī)學(xué)、政治和文化等要素的推動，不過從某種程度看，援外醫(yī)療隊首先是公共衛(wèi)生外交的一種工具，其實質(zhì)是一國對外政策的具體反映。因此，在討論醫(yī)療隊受援國選擇機制問題上，本文采用“政治過程”論證結(jié)構(gòu)，從外交決策行為的角度分析，通過“外部推力”“內(nèi)部研判”和“結(jié)果反饋”這一線索進(jìn)行論述（見圖1）。

圖1 中國醫(yī)療隊受援國選擇機制模式

作為醫(yī)療隊受援國選擇路徑的第一環(huán)節(jié)，外部推力主要源于國際格局變動對一國在世界體系中地位的影響。新現(xiàn)實主義理論認(rèn)為，國際體系的結(jié)構(gòu)決定了國際成員之間的政治關(guān)系。①[美]詹姆斯·多爾蒂、小羅伯特·普法爾茨格拉夫：《爭論中的國際關(guān)系理論》，閻學(xué)通等譯，世界知識出版社2003年版，第87 頁。一國在國際政治關(guān)系中的力量配置對本國國家戰(zhàn)略（特別是整體安全戰(zhàn)略）形成制約條件，同時對該國國家身份的建構(gòu)產(chǎn)生重要影響，國際格局的變動推動國家身份認(rèn)知演化。公共衛(wèi)生外交與國家身份之間的關(guān)聯(lián)取決于醫(yī)療衛(wèi)生在對外政策中扮演的特殊作用，這種特殊性體現(xiàn)在兩個方面：第一，衛(wèi)生外交涉及國家間關(guān)系的諸多領(lǐng)域，既有常規(guī)的外交議題，也可能牽扯國家衛(wèi)生商品貿(mào)易問題、醫(yī)藥技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)問題、醫(yī)療救助的宗教文化以及生態(tài)環(huán)境問題等；②張笑一：《加拿大女權(quán)主義國際政策：成因、行為與特點》，載《國際論壇》，2020年第4 期，第93—94 頁。第二，衛(wèi)生外交重視談判和溝通的作用，以人與人的關(guān)系作為改善國家間關(guān)系的切入點，彰顯了衛(wèi)生外交的和平屬性。①張清敏：《新冠肺炎疫情與全球衛(wèi)生外交》，載《當(dāng)代世界》，2020年第4 期，第39 頁。因此，基于國際格局制定的國家整體安全戰(zhàn)略和國家身份定位，決定了公共衛(wèi)生外交政策的走向，對中國醫(yī)療隊受援國的選擇產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

在第二環(huán)節(jié)，援助國從國家形象與國家能力兩個維度出發(fā)，對受援國的選擇進(jìn)行了初次研判。國家形象定位源于國家身份的認(rèn)知，決定了一國對自身承擔(dān)國際義務(wù)和責(zé)任的看法。從援助國國家形象建構(gòu)的角度出發(fā)，有別于部分學(xué)者對受援國政府意識形態(tài)、政體或經(jīng)貿(mào)潛力因素的強調(diào)，這是立足于醫(yī)療援助、特別是援外醫(yī)療隊項目的特殊性。與項目援建和金融扶持相比，醫(yī)療衛(wèi)生援助一般遠(yuǎn)離物質(zhì)利益和經(jīng)濟(jì)利益，其構(gòu)成的利益交錯與融合也不會帶來道德上的劣勢，加之醫(yī)療援助發(fā)生在醫(yī)生與患者之間，外交行為下沉的特征也更易于得到受援國民眾的感知與接觸。道義現(xiàn)實主義認(rèn)為，當(dāng)一國實力達(dá)到主導(dǎo)國或崛起國水平時，道義的有無與水平高低對國家戰(zhàn)略的效果（特別是建立國際規(guī)范的效果）具有重大影響。②閻學(xué)通：《道義現(xiàn)實主義的國際關(guān)系理論》，載《國際問題研究》，2014年第5 期，第102 頁。當(dāng)一國追求在國際上塑造道義身份形象時，就更愿意向外派遣醫(yī)療隊，通過醫(yī)療衛(wèi)生構(gòu)筑起人文形象，進(jìn)而形成積極的政治形象。在塑造國家形象的方式上，既可以從派遣援外醫(yī)療隊的行為中生成，也可能通過醫(yī)療隊使用的醫(yī)藥品種或醫(yī)療技術(shù)來實現(xiàn)。不過，如果單從一國國家身份認(rèn)知溯源受援國選擇機制，并不足以解決問題。國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)重視對國際公共產(chǎn)品的研究，對外援助作為一國向外提供公共產(chǎn)品的行為，其重要前提是該國具備一套“相對能力”，這種“相對能力”不僅包括經(jīng)濟(jì)實力，更需要醫(yī)療技術(shù)水平和醫(yī)護(hù)人才的規(guī)范化培養(yǎng)為支撐。如果違背這一規(guī)律，醫(yī)療援助效果就會適得其反。

國家形象與國家能力作為內(nèi)部研判的兩個維度，直接決定了醫(yī)療隊受援國選擇的類別和援助的數(shù)量。內(nèi)部研判是援助國國內(nèi)政治與對外政策相互影響的過程，決策機構(gòu)在形象塑造與能力輻射之間尋求利益平衡，進(jìn)而形成結(jié)果反饋。結(jié)果反饋包含兩個關(guān)鍵步驟。第一，輸入環(huán)節(jié)。當(dāng)援助資源及行動指向受援國，此時援助國的援助價值目標(biāo)最能靠近受援國需求。第二，輸出環(huán)節(jié)。受援國在接受援助行為后進(jìn)行利益考量，生成援助效果的評估，幫助援助國形成對援助效果的新認(rèn)知。這一環(huán)節(jié)可以解釋，援助國在施行援助后并非一定會促成與受援國關(guān)系的加深。當(dāng)受援國做出積極反饋時，援助國產(chǎn)生收益大于付出的認(rèn)知，由此會繼續(xù)為該國提供援助，并促成向更多國家提供援助的新意愿；當(dāng)受援國不滿于援助內(nèi)容或因自身問題做出了消極反饋，援助國就會考慮收縮或終止對該國的援助。因此，受援國結(jié)果反饋在一定程度上影響到一國進(jìn)行援助的二次分配和選擇，并對新一輪受援國的選擇具有借鑒和參考作用。

綜上所述，醫(yī)療隊受援國的選擇過程從外部推力起步，引導(dǎo)內(nèi)部研判的具體實操。內(nèi)部研判初步確立受援對象后，接收受援國對援助行為的結(jié)果反饋，正、負(fù)反饋激勵形成新的內(nèi)部研判，并進(jìn)一步檢視是否適應(yīng)外部推力下的國家對外政策目標(biāo)，機制循環(huán)旨在綜合做出最符合援助國國家利益的政策選擇。

四、中國醫(yī)療隊的受援國選擇歷程

中國向外派遣醫(yī)療隊近60年，其受援國選擇機制中的外部推力、內(nèi)部研判與結(jié)果反饋在不同時期都有確切的指向。從援外醫(yī)療隊的發(fā)展歷程看，中國在選擇受援國類別及數(shù)量上，不同時期存在差異和變動。根據(jù)這種變化，可將中國援外醫(yī)療隊發(fā)展歷程分為三個階段。

（一）有限選擇時期的中國醫(yī)療隊派遣（1963—1978年）

從1963年中國成立第一支援外醫(yī)療隊至1978年，是醫(yī)療隊向外派駐發(fā)展的第一階段。從外部推力看，20 世紀(jì)60年代冷戰(zhàn)國際體系發(fā)生重大調(diào)整。一方面，中國與蘇聯(lián)由盟友變成敵人，蘇聯(lián)對中國直接構(gòu)成威脅；而在中國臺灣問題上，美國多次制造事端?！胺吹鄯葱蕖背蔀楫?dāng)時外交口號。另一方面，亞非拉民族解放運動助推許多新的國家成立。第二波民主化浪潮的掀起，為中國拓展外交空間創(chuàng)造了條件。因此，如何擺脫在國際地位中的孤立局面成為中國對外戰(zhàn)略的重點。1963年9月28日，毛澤東在中共中央工作會議上提出：“我看中間地帶有兩個，一個是亞、非、拉，一個是歐洲……我們無論國內(nèi)、國外，主要靠人民，不靠大國領(lǐng)袖，人民靠得住。”①《建國以來毛澤東軍事文稿》（下卷），中央文獻(xiàn)出版社2010年版，第196—197 頁。1973年以后，中國重點推行“一條線”和“一大片”的國際反蘇統(tǒng)一戰(zhàn)線戰(zhàn)略，國家安全戰(zhàn)略發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。②牛軍：《冷戰(zhàn)時代的中國戰(zhàn)略決策》，世界知識出版社2019年版，第5 頁。1974年2月22日，毛澤東在會見贊比亞總統(tǒng)卡達(dá)翁時提出關(guān)于三個世界劃分的思想。毛澤東指出：“我看美國、蘇聯(lián)是第一世界。中間派，日本、歐洲、澳大利亞、加拿大，是第二世界。咱們是第三世界。”他號召“第三世界團(tuán)結(jié)起來”。①《毛澤東外交文選》，中央文獻(xiàn)出版社、世界知識出版社1994年版，第600 頁。與國家安全戰(zhàn)略調(diào)整相對應(yīng)的是中國國家身份認(rèn)知的強化。新中國成立后，我國推行“一邊倒”的外交政策，堅定地倒向社會主義國家陣營。即便此后中蘇交惡，中國仍然重視社會主義這一國家身份，并將自身與美、蘇進(jìn)行區(qū)分，以體現(xiàn)中國作為社會主義國家的精神面貌與道德風(fēng)尚。在第三世界國家爭取外交空間是貫穿“反帝反修”到“一條線”戰(zhàn)略的重要手段。中國希望加強與亞非國家聯(lián)系，宣傳中國的社會主義制度。因此，向第三世界國家提供援助被擺在一個重要的位置上。

“兩個中間地帶”理論的確立，為20 世紀(jì)60年代中國拓展新的國際戰(zhàn)略空間提供新的外交思路，而社會主義國家身份引導(dǎo)中國在國際社會樹立無產(chǎn)階級國際主義的形象。毛澤東認(rèn)為，中國有義務(wù)對第三世界國家進(jìn)行援助。他指出：“已經(jīng)獲得革命勝利的人民，應(yīng)該援助正在爭取解放的人民的斗爭，這是我們的國際主義的義務(wù)?！雹凇督▏詠砻珴蓶|文稿》（第10 冊），中央文獻(xiàn)出版社1996年版，第339—349 頁。中國援外醫(yī)療隊作為與第三世界國家開展外交下的人文交流項目，被較早視作中國承擔(dān)國際主義義務(wù)和責(zé)任的方式。阿爾及利亞在獨立之前屬于法國的殖民地。該國獨立后，國內(nèi)為數(shù)不多的法籍醫(yī)生撤走，中國隨即向阿爾及利亞伸出援手，于1963年4月派出援阿醫(yī)療隊。1964年，老撾內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，本著對周邊局勢的關(guān)注和對親美勢力的斗爭，云南省派出醫(yī)療隊赴老撾開展支援工作，老撾成為首個接收中國醫(yī)療隊的亞洲國家。從1963年12月至1964年2月，周恩來和陳毅率團(tuán)訪問了埃及、阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯等非洲國家，向當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人傳授中國發(fā)展與建設(shè)的經(jīng)驗，引導(dǎo)他們走中國的社會主義道路。“社會主義大國”身份認(rèn)知和“無產(chǎn)階級國際主義”國家形象的塑造，從根本上促進(jìn)了中國對反殖、反帝國家的援助，第三世界國家成為中國醫(yī)療援助的首選。

早期中國派遣的醫(yī)療隊隊員是各省市專業(yè)實力較強的醫(yī)護(hù)人員。例如，第一批赴阿爾及利亞的中國醫(yī)療隊隊員，大部分來自湖北、北京、天津和上海等醫(yī)療水平較高地區(qū)。③錢霜：《中國醫(yī)療援助外交——以湖北省援萊索托醫(yī)療隊為例》，外交學(xué)院碩士學(xué)位論文，2017年，第28 頁。中國醫(yī)療隊在治療過程中，鼓勵采用和傳授中醫(yī)技藝，許多中草藥可從受援國就地取材，并取得良好效果。針灸術(shù)是傳統(tǒng)中醫(yī)療法，中國醫(yī)生通過銀針技術(shù)醫(yī)治了阿爾及利亞國防部長的腿傷，令中國醫(yī)療隊名氣大增。①李安山：《中國援外醫(yī)療隊的歷史規(guī)模及其影響》，載《外交評論》，2009年第1 期，第33 頁。不過，在中國國內(nèi)醫(yī)療經(jīng)費十分緊缺和西醫(yī)技術(shù)發(fā)展緩慢的時期，大量向外派遣專業(yè)醫(yī)護(hù)隊并不具備可行性。為滿足亞非地區(qū)日益增長的醫(yī)療援助請求，1965年“六二六”衛(wèi)生工作指示下發(fā)后，具有時代符號象征的“赤腳醫(yī)生”一度成為援外醫(yī)療隊的主要人選。作為中國農(nóng)村地區(qū)初級衛(wèi)生保健人員，“赤腳醫(yī)生”填補了醫(yī)療隊數(shù)量的缺口，但在技能實操方面卻大打折扣，此階段的醫(yī)療隊通常只執(zhí)行規(guī)模小、成本低、周轉(zhuǎn)快的外科、婦產(chǎn)科的醫(yī)療任務(wù)。

這一時期援外醫(yī)療隊派遣的國家往往具備以下特征：美蘇勢力還未完全滲透，中國剛實現(xiàn)國家獨立，需要極力爭取。大量的醫(yī)療隊向外派遣，一度成為形塑中國與第三世界國家關(guān)系的重要力量。從官方層面看，20 世紀(jì)60年代中國在非洲的援助，就是左右中非關(guān)系走向、確立中國在非洲影響力的關(guān)鍵因素。②蔣華杰：《現(xiàn)代化、國家安全與對外援助——中國援非政策演變再思考（1970—1983）》，載《外交評論》，2019年第6 期，第123 頁。從人民角度看，派往海外的中國醫(yī)生以勤奮好學(xué)、不畏艱苦的作風(fēng)，為當(dāng)?shù)孛癖妿ゲ煌凇拔鞣结t(yī)生”的“東方醫(yī)生”經(jīng)驗，贏得了當(dāng)?shù)蒯t(yī)務(wù)工作者的好感。派遣醫(yī)療隊在對外交往中地位如此之高，勢必激勵中國向更多國家提供醫(yī)療隊，并且全部采用官方的無償援助。不過，長期將援助視為與第三世界國家的外交方式的后果是，經(jīng)濟(jì)實力與援助規(guī)模嚴(yán)重不匹配，醫(yī)療隊伍難以保質(zhì)保量。赤腳醫(yī)生所占比例之高，直接導(dǎo)致技術(shù)水平的下降，加上設(shè)備差、藥品嚴(yán)重短缺等問題，醫(yī)療隊事故率曾一度上升，引起部分受援國的不滿。③蔣華杰：《中國援非醫(yī)療隊歷史的再考察（1963—1983）——兼議國際援助的效果與可持續(xù)性問題》，載《外交評論》，2015年第4 期，第64—65 頁。1976年安哥拉內(nèi)戰(zhàn)后，少數(shù)非洲國家將中國與“帝國主義”“種族主義”對等，中國與這類國家關(guān)系惡化，援助活動遭受重大挫折。這是對“無償援助是外交的有效方式”的一次打擊。

總體而言，1963年中國赴阿爾及利亞醫(yī)療隊成立以來，援外醫(yī)療隊派遣工作迅速迎來高潮。從1974年至1978年8月，超過20 個國家向中國申請派遣醫(yī)療隊，醫(yī)療隊派駐國家最多達(dá)到38 個（見表1）。這些國家全部是與中國建交、復(fù)交的“第三世界”國家（除了阿爾巴尼亞），均為亞洲和非洲國家。

表1 1963—1978年中國援外醫(yī)療隊派遣國家情況表①此表格由筆者整理得到，參考資料包括：李安山研究成果《中國援外醫(yī)療隊的歷史規(guī)模及其影響》，國家衛(wèi)健委（原衛(wèi)生部）和各省市衛(wèi)健委（原衛(wèi)生廳）網(wǎng)站公開的文件等。

（二）選擇調(diào)適時期的中國醫(yī)療隊派遣（1979—2002年）

20 世紀(jì)70年代后期，全球冷戰(zhàn)格局進(jìn)入到轉(zhuǎn)折階段。一方面，蘇聯(lián)推行實力政策與美國爭奪世界霸權(quán)，并積極在亞非地區(qū)進(jìn)行軍事干涉和擴(kuò)張，蘇聯(lián)在非洲地區(qū)的強勢進(jìn)攻使中國在非洲外交目標(biāo)受挫，援助效果甚微；另一方面，中美相互釋放和解信號，越來越多的西方國家與中國實現(xiàn)關(guān)系正?；??；谥?、美兩國由“對抗”轉(zhuǎn)為“緩和”的大背景，中國國家整體戰(zhàn)略也嘗試由“革命”向“發(fā)展”轉(zhuǎn)變。黨的十一屆三中全會明確了現(xiàn)代化是國家的發(fā)展目標(biāo)，這迅速成為黨內(nèi)共識。1979年3月，鄧小平在理論務(wù)虛會議上指出：“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是最大的政治?！雹佟多囆∑侥曜V（1975—1997年）》（上冊），中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第500 頁。國家整體戰(zhàn)略的調(diào)整決定了新的對外政策方向確立。20 世紀(jì)80年代，中國與美國拉開距離，與蘇聯(lián)改善關(guān)系，按照和平共處五項原則發(fā)展全方位外交。與“獨立自主，不結(jié)盟”對外政策對應(yīng)的是國家身份認(rèn)知的演化，即由“社會主義大國”身份轉(zhuǎn)為對“發(fā)展中國家”身份。這一國家身份認(rèn)知的前提是，承認(rèn)中國在現(xiàn)代化起步之初是一個窮國。

外交方向的調(diào)整與國家身份認(rèn)知的變化沖擊了原有的援外政策。在資源配置和政策排序問題上，現(xiàn)代化建設(shè)與大規(guī)模援外工作出現(xiàn)了相互排斥的現(xiàn)象。1979年6月，衛(wèi)生部、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部和外交部組織召開了各省市衛(wèi)生局和援外機構(gòu)的座談會，提出今后援外醫(yī)療隊工作整改意見，商討包括減少人員派駐、減少醫(yī)護(hù)人員工作量、醫(yī)療隊開銷費由誰支付等問題。②陳金龍：《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)援外醫(yī)療隊工作的幾點意見》，載《歷史教學(xué)問題》，2018年第2 期，第136—137 頁。同年10月，鄧小平提出：“等到人均（收入）達(dá)到1000 美元的時候，我們的日子可能就比較好過了，就能花多一點力量來援助第三世界的窮國。”③《鄧小平文選》（第2 卷），人民出版社2008年版，第194—195 頁。這表明，革命外交之下“援助換政治”的思路正有意被強調(diào)務(wù)實的對外政策所取代，中國嘗試向國際社會展現(xiàn)“新國際主義”的國家形象。“新國際主義”的中國國家形象包含以下兩層涵義。第一，中國仍強調(diào)承擔(dān)國際責(zé)任，援助第三世界國家首先是應(yīng)盡的國際主義義務(wù)。因此，對亞非國家的醫(yī)療隊派遣工作基本延續(xù)。第二，提倡援助要從自身的條件出發(fā)，從長計議，即結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，讓援助與中國國內(nèi)建設(shè)相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)。④羅建波： 《中國對外援助模式：理論、檢驗與世界意義》，載《國際論壇》，2020年第6 期，第43 頁?；谶@兩點，中國醫(yī)療隊工作出現(xiàn)相應(yīng)調(diào)整，最突出的變化是醫(yī)療隊規(guī)模的收縮，相繼減少或撤出了部分花銷大但援助效果不明顯的國家；在援助方式上，取消隊員工作中附加的政治任務(wù)，部分醫(yī)療費用由無償轉(zhuǎn)為與受援國共同分擔(dān)。經(jīng)濟(jì)合作和共同發(fā)展作為這一時期對外工作的重心，同樣輻射到援助領(lǐng)域。例如，衛(wèi)生部嘗試將經(jīng)濟(jì)政策是否良好列入援助分配的指標(biāo)，對一些國家的中國醫(yī)療點進(jìn)行了合并或改組。有的醫(yī)療隊利用援外醫(yī)療平臺，協(xié)助中國制藥公司將中國生產(chǎn)的藥品引入受援國市場，或者為中國醫(yī)藥器械企業(yè)與受援國合資建立的聯(lián)合醫(yī)療公司搭橋引線，帶動雙邊商貿(mào)。①王昱、劉培龍：《中國對外衛(wèi)生援助的歷程、挑戰(zhàn)和對策》，載《中國國際戰(zhàn)略評論》，2017年第1 期，第97 頁。這些做法為醫(yī)療隊援助在服務(wù)好現(xiàn)代化建設(shè)和維護(hù)國家安全之間尋找到一個較為合適的定位。

醫(yī)療援助改革的嘗試是保障中國醫(yī)療隊順利運作的有益探索。與無償援助相比，將醫(yī)療費用與受援國共同分擔(dān)，使得器械藥品質(zhì)量和醫(yī)護(hù)人員職業(yè)水平更有保證，反而增加了許多受援國政府的信任，甚至成為中國與部分未建交國家關(guān)系向好的契機。例如，1981年1月，中方向阿拉伯聯(lián)合酋長國派遣首支醫(yī)療隊；同年11月，兩國建立正式外交關(guān)系。醫(yī)療隊成為跨越兩國國界和意識形態(tài)障礙的外交載體。而另一個重要的變化是，中國醫(yī)療隊開始出現(xiàn)從受援國撤回的現(xiàn)象，主要原因是：中國與受援國外交關(guān)系中斷，或受援國國內(nèi)發(fā)生戰(zhàn)亂等。

整體來看，1978年以后中國減少了醫(yī)療隊派駐國家數(shù)量規(guī)模和批次，但也對不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府支付能力進(jìn)行區(qū)分，避免“一刀切”。從1978年12月派出的援乍得中國醫(yī)療隊起到2002年，中國援外醫(yī)療隊派駐國家增加了24個，援助速度和規(guī)模較上一時期有所放緩，受援國除了傳統(tǒng)亞非地區(qū)國家外，還首次增加了南美洲國家和大洋洲國家（見表2）。

表2 1978年12月—2002年中國援外醫(yī)療隊派遣國家情況表②此表格由筆者整理得到。參考資料包括：李安山研究成果《中國援外醫(yī)療隊的歷史規(guī)模及其影響》，國家衛(wèi)健委（原衛(wèi)生部）和各省市衛(wèi)健委（原衛(wèi)生廳）網(wǎng)站公開的文件等。

（待續(xù)）

（續(xù)表）

（三）選擇優(yōu)化時期的中國醫(yī)療隊派遣（2003年至今）

“后冷戰(zhàn)”時代傳統(tǒng)安全問題還未褪去，但次生災(zāi)害和非傳統(tǒng)安全問題引發(fā)了國際社會的關(guān)注，全球難民問題、傳染病大流行等突發(fā)性公共衛(wèi)生問題對中國國家安全構(gòu)成了新的威脅。非傳統(tǒng)安全問題難以靠單個國家控制，既需要調(diào)動相關(guān)國家和國際組織參與的積極性，又要制定相應(yīng)的國際規(guī)范，并進(jìn)行權(quán)責(zé)分工，以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題的全球性蔓延。由此帶來的變化是，中國主動參與建立和維護(hù)國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，并將應(yīng)對全球治理問題納入對外政策具體工作中來。2000年以后，中國開始專注于作為一個崛起的大國身份，這反映在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對國際關(guān)系問題的闡釋上：江澤民將中國處理國際關(guān)系的價值觀歸結(jié)為“誠信”；胡錦濤向世界各國提出中國致力于建設(shè)“和諧世界”的主張；黨的十八大提出“人類命運共同體”理念，并歡迎各國搭乘中國發(fā)展的“快車”。對外援助成為中國作為崛起大國身份認(rèn)知的重要行為。

和平發(fā)展的時代主題與崛起大國的身份認(rèn)知，決定了中國以更強烈的國際責(zé)任感和更大擔(dān)當(dāng)意識，謀求樹立“負(fù)責(zé)任大國”的形象。作為樹立國家形象的重要載體，援助行為也發(fā)生相應(yīng)變化。第一，中國參與國際或區(qū)域組織的勢頭增強，2000年中非合作論壇成立，2001年上海合作組織成立，2002年中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)成立，高密度的區(qū)域間合作組織成立使中國對相關(guān)國家的援助更聚焦、更規(guī)范。以中國與非洲國家的合作為例，中非合作論壇成立后，健康衛(wèi)生擺在了中非合作框架中的重要位置，這對非洲國家向中國申請醫(yī)療隊援助，以及中國的醫(yī)療隊管理運作提供規(guī)范化指引。第二，在合作應(yīng)對國際公共危機成為主流的時代背景下，醫(yī)療援外工作不再局限于日常疾病的救治，而向受災(zāi)嚴(yán)重、缺乏衛(wèi)生應(yīng)對能力的國家派遣醫(yī)療隊，成為21 世紀(jì)以來最突出的變化。2003年非典疫情是中國醫(yī)療隊派遣工作的一次轉(zhuǎn)折。一方面，中國在抗擊非典的關(guān)鍵時期獲得了國際社會的資金與技術(shù)援助，特別是與美國、日本醫(yī)療專家組開展了合作；①《國際社會對中國抗擊非典給予理解、同情和援助》，2003年5月14日，中新網(wǎng)，http://www.chinanews.com/n/2003-05-14/26/303107.html，訪問日期：2021年1月29日。另一方面，中國與東盟國家召開衛(wèi)生部長會議和曼谷緊急峰會，牽頭出資1000 萬元設(shè)立非典防治專項基金，贏得了東盟國家的認(rèn)可和擁護(hù)。②Yanzhong Huang, “Pursuing Health as Foreign Policy: The Case of China,” Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol.17, No.1, 2010, pp.119-120.這一階段的許多醫(yī)療援外發(fā)生在突發(fā)災(zāi)害的緊急救援中，突破了過去醫(yī)療隊長期、連續(xù)工作狀態(tài)的固定模式，為受援國民眾帶來了更及時的幫助。從這點來看，中國在醫(yī)療援助選擇中明顯從援助國主觀意愿向受援國客觀需求轉(zhuǎn)變；第三，將醫(yī)療隊派遣工作延伸至未建交國家，政治關(guān)系在援助標(biāo)準(zhǔn)中的地位不斷弱化。2010年，海地發(fā)生7.0 級大地震，中國迅速向聯(lián)合國維和部隊派遣醫(yī)療分隊。③《中國醫(yī)療隊在海地積極開展醫(yī)療救助受到高度評價》，2010年2月4日，中國政府網(wǎng)， http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/04/content_1528073.htm，訪問日期：2021年1月30日。在未建交國家海地進(jìn)行傷病救治和傳染病防控工作，展現(xiàn)新時期中國醫(yī)療隊更強烈的國際責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)意識。

促使醫(yī)療隊朝向更大范圍拓展的動力，還有中國參與全球治理能力增強的因素。2014年埃博拉病毒和2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中國向有關(guān)國家派遣了大規(guī)模醫(yī)療隊援助，并率先開辟多條技術(shù)路線進(jìn)行疫苗研發(fā)，腳步走在世界前列。特別是新冠病毒全球大流行之下，傳統(tǒng)中醫(yī)在合作抗疫中扮演了重要角色，對各國疫情的控制發(fā)揮關(guān)鍵性作用，提升了中國援助的價值。2020年5月18日，國家主席習(xí)近平在第73 屆世界衛(wèi)生大會開幕式上承諾：“中國新冠疫苗研發(fā)完成并投入使用后，將作為全球公共產(chǎn)品，為實現(xiàn)疫苗在發(fā)展中國家的可及性和可擔(dān)負(fù)性作出中國貢獻(xiàn)。”①《習(xí)近平在第73 屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式上的致辭（全文）》，2020年5月18日，國務(wù)院官網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/18/content_5512708.htm，訪問日期：2021年1月30日。

治理能力的提升還表現(xiàn)為國內(nèi)社會力量的動員和參與，一定程度上形塑了中國醫(yī)療隊的分配方式和表現(xiàn)形式。一方面，中國加強海外領(lǐng)事保護(hù)工作，努力搭建華僑和旅居海外中國人的生命健康保障網(wǎng)。作為領(lǐng)保體系中的重要一環(huán)，中國醫(yī)療隊的派遣加速向海外中國公民和中資機構(gòu)集中的國家或地區(qū)傾斜。2017年中國派遣的首支援助巴基斯坦醫(yī)療隊，不僅為當(dāng)?shù)孛癖婇_展疾病防控，也為參與瓜達(dá)爾港建設(shè)的中國工人提供醫(yī)療服務(wù)。②《中國首個援巴醫(yī)療隊入駐巴基斯坦瓜達(dá)爾港》，2017年9月23日，新華社，http://m.xinhuanet.com/mil/2017-09/23/c_129710954.htm，訪問日期，2021年2月1日。2020年新冠肺炎疫情期間，中國向海外派出醫(yī)療專家組，一項重要工作就是為當(dāng)?shù)厝A僑和中資機構(gòu)人員提供防疫指導(dǎo)及救治。例如，中國首支赴英國聯(lián)合工作專家組為在英的中國留學(xué)生、華僑華人、中資機構(gòu)舉辦醫(yī)學(xué)防護(hù)及心理健康專題講座，并發(fā)放配套防控物資。③《劉曉明大使為圓滿完成任務(wù)的山東省聯(lián)合工作組送行》，2020年4月3日，中華人民共和國駐大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國大使館網(wǎng)站， http://www.chinese-embassy.org.uk/chn/dsxx/dshd/t1765491.htm，訪問日期：2021年2月1日。另一方面，醫(yī)療隊隊員構(gòu)成日益多樣，也將醫(yī)療隊派遣到更多的國家。早期醫(yī)療隊均為官方派遣，中國政府接到受援國申請后，由醫(yī)療隊歸口管理部門統(tǒng)一分配至各省區(qū)市，少部分由地方軍區(qū)調(diào)派。2007年，中國援外青年志愿者塞舌爾項目在廣東招募了5 名醫(yī)護(hù)人員組成赴塞舌爾醫(yī)療隊，標(biāo)志著中國援外醫(yī)療隊成員構(gòu)成主體的擴(kuò)充。④林潔、黃紅英：《10 名青年志愿者遠(yuǎn)征塞舌爾》，載《中國青年報》，2007年1月26日第1 版。2017年，中國紅十字基金會開設(shè)“絲路博愛基金”，用以資助“一帶一路”沿線23 個國家和地區(qū)民眾的疾病治療，其資助組建的中國紅十字援外醫(yī)療隊先后開展了中巴急救走廊項目、“一帶一路”大病患兒人道救助計劃阿富汗行動、“一帶一路”人道救助計劃敘利亞、伊拉克行動等。⑤《中國紅十字援外醫(yī)療隊再赴阿富汗開展“一帶一路”大病患兒人道救助行動》，2018年4月18日，新華社，http://www.xinhuanet.com/gongyi/2018-04/18/c_129852753.htm，訪問日期：2021年1月29日。包括中國援外青年志愿者和中國紅十字基金會在內(nèi)的社會力量參與醫(yī)療援助，既能對政府各部門間援助人力缺口進(jìn)行有益補充，也有利于淡化官方援助行為下的政治動員與宣傳色彩，更為醫(yī)療隊受援國選擇拓展了新的方向。

綜合來看，中國醫(yī)療外援政策的第二次重大調(diào)整出現(xiàn)在2003年全球非典疫情之后，最顯著的特征是：中國開始向突發(fā)性傳染病國家和災(zāi)區(qū)派遣緊急醫(yī)療隊。例如，2004年12月印度洋海嘯爆發(fā)，中國醫(yī)療隊赴泰國、印度尼西亞和斯里蘭卡等國開展救援；①《中國醫(yī)療隊和救援隊深入印度洋海嘯災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援》，2005年1月3日，中新網(wǎng)，http://www.chinanews.com/news/2004/2005-01-03/26/523913.shtml，訪問日期：2021年2月3日。2008年，緬甸遭受熱帶風(fēng)暴襲擊，中國援緬醫(yī)療隊接診近3000 名災(zāi)民；②《中國援助緬甸醫(yī)療隊出色完成任務(wù)凱旋回國》，2008年5月31日，中新網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/news/2008/05-31/1268383.shtml，訪問日期：2021年2月2日。2013年，菲律賓遭受超級臺風(fēng)“海燕”襲擊，中國政府應(yīng)急醫(yī)療隊和中國紅十字會抵達(dá)重災(zāi)區(qū)，對災(zāi)民展開醫(yī)療救助；③《中國醫(yī)療隊開始在菲律賓重災(zāi)區(qū)進(jìn)行醫(yī)療救助》，2013年11月24日，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/24/content_2533624.htm，訪問日期：2021年2月2日。2014年，埃博拉病毒在非洲大肆暴發(fā)，中國大規(guī)模派出醫(yī)療隊執(zhí)行抗埃任務(wù)。④《中國赴利比里亞醫(yī)療隊打贏西非的“埃博拉阻擊戰(zhàn)”》， 2019年9月20日，中新網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2019/09-20/8960641.shtml，訪問日期：2021年2月2日。2020年，新冠肺炎疫情是中國援外史上援助時間最集中、涉及范圍最廣的緊急人道主義行為。⑤《對外抗疫援助是新中國成立以來涉及范圍最廣的緊急人道主義行動》，2020年3月26日，中新網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2020/03-26/9138239.shtml，訪問日期：2021年2月2日。截至2020年11月9日，中國已向38 個國家派出醫(yī)療專家組或政府聯(lián)合工作組, 指導(dǎo)長期派駐在50 多個國家的援外醫(yī)療隊開展疫情防控工作。⑥數(shù)據(jù)來源于《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書和中華人民共和國駐各國使領(lǐng)館官方資料。疫情之下，中國醫(yī)療隊的派遣呈現(xiàn)許多新的變化，如烏茲別克斯坦、塞爾維亞、委內(nèi)瑞拉等十多個國家是首次接收中國醫(yī)療隊援助，醫(yī)療隊的派駐國家不僅包括發(fā)展中國家，更有意大利、俄羅斯、英國等發(fā)達(dá)國家，援助單位也由過去各省市調(diào)配延伸到各軍區(qū)、企業(yè)和群團(tuán)組織共同參與（見表3），由此產(chǎn)生的效果將對受援國高層乃至民眾的對華認(rèn)知產(chǎn)生重要改變。

表3 2020年中國向海外派遣的抗疫醫(yī)療專家組情況表⑦此表格由筆者整理得到。參考資料包括國家衛(wèi)健委和各省市衛(wèi)健委網(wǎng)站、中華人民共和國駐各國使領(lǐng)館網(wǎng)站等。

（待續(xù)）

（續(xù)表）

五、結(jié)語與啟示

從以國家戰(zhàn)略制定和身份認(rèn)知的推力出發(fā)，經(jīng)由國家形象建構(gòu)與能力基礎(chǔ)相調(diào)適后形成內(nèi)部研判，再通過受援國的正負(fù)結(jié)果反饋調(diào)整順序，中國在不同時期對醫(yī)療隊受援國總體選擇標(biāo)準(zhǔn)展開了戰(zhàn)略性排序，形成了一套完備的選擇機制。從中國醫(yī)療隊向外派遣的三個階段看，醫(yī)療隊受援國選擇機制的演化實際經(jīng)歷了一個由繁入簡、由簡入繁的雙面過程。由繁入簡是指中國醫(yī)療隊派遣的標(biāo)準(zhǔn)和要素簡化，即由要求受援國特定意識形態(tài)價值觀向共同價值觀轉(zhuǎn)變，從援助者主觀意愿向與受援者客觀需求相契合轉(zhuǎn)變。由簡入繁則指的是中國醫(yī)療隊的援助功能逐步拓展、醫(yī)療隊構(gòu)成日益多樣、援助國家類型趨于多元。

在長期雙面發(fā)展的過程中，中國醫(yī)療隊派遣工作也形成了區(qū)別于其他援助項目的特點：第一，中國醫(yī)療隊在受援國選擇問題上超越了國際政治的傳統(tǒng)內(nèi)涵，雖然承載著外交使命，但從援助對象看，受援國并非全部與中國建立外交關(guān)系，加之中國援外醫(yī)療隊的派遣不附帶政治條件，可以說，中國醫(yī)療隊是最能體現(xiàn)道義式援助的行為；第二，中國醫(yī)療隊的派遣與受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件無關(guān)，選擇標(biāo)準(zhǔn)以相關(guān)國家自身的需求為前提，以全人類的健康利益為依據(jù)，因此，中國醫(yī)療隊為詮釋現(xiàn)代意義的全球衛(wèi)生治理作出表率；第三，中國醫(yī)療隊還是中國國家形象的塑造者，是中國文化的傳遞者，醫(yī)療隊不僅向受援國民眾傳播中醫(yī)藥文化，推廣中醫(yī)技藝，更為海外中國公民提供必要領(lǐng)事保護(hù)。從這點上看，中國醫(yī)療隊成為展示國家軟實力的投射載體。當(dāng)然，援外醫(yī)療隊本質(zhì)上仍是一國外交政策與衛(wèi)生政策相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)物，在今后援外醫(yī)療隊的派遣中如何做到既維護(hù)中國國家利益，又符合國際慣例規(guī)范，需要我們在醫(yī)療援外問題上做進(jìn)一步反思，對受援國選擇機制不斷進(jìn)行調(diào)適和優(yōu)化。

優(yōu)化中國醫(yī)療隊受援國選擇機制，首先要處理好衛(wèi)生問題與對外政策之間的關(guān)系。盡管中國醫(yī)療隊在受援國選擇上早已超越意識形態(tài)和敵我界限的劃定，但在國家間政治關(guān)系親疏遠(yuǎn)近的現(xiàn)實問題上，仍需綜合長期效果，防止決策出現(xiàn)片面性和短視行為。人民是最終決定政府走向的基石，對于與中國建立友好關(guān)系的國家，中國要持續(xù)派遣醫(yī)療隊；對于暫時對華抱以偏見態(tài)度的政權(quán)，中國更需要讓醫(yī)療援助走在前列，促進(jìn)民心相通。這不僅有助于受援國自下而上形成對華政策的激勵，更能在“親誠惠容”的外交理念中樹立中國援外信譽。

其次，要進(jìn)一步明晰中國援外醫(yī)療隊的管理機構(gòu)，完善運行制度。1963年至今，中國援外醫(yī)療隊先后經(jīng)由國家對外文化聯(lián)絡(luò)委員會、外交部、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部、衛(wèi)生部①衛(wèi)生部于2013年改組為國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，于2018年改組為國家衛(wèi)生健康委員會。歸口管理。從當(dāng)今援外醫(yī)療隊的管理機構(gòu)看，處于核心地位的是國家衛(wèi)健委，外交部和財政部則參與主要決策，有關(guān)省、區(qū)、市是組派醫(yī)療隊的主體。②劉培龍、王昱：《中國對外衛(wèi)生援助決策和管理機制的演變》，載《國際政治研究》，2015年第2 期，第65—67 頁。值得注意的是，即使援外醫(yī)療隊由國家衛(wèi)健委管理，但其他形式的衛(wèi)生援助仍由商務(wù)部負(fù)責(zé)。2018年4月，中華人民共和國國家國際發(fā)展合作署成立，商務(wù)部在機構(gòu)成立中扮演了核心角色。由此引發(fā)的問題是，商務(wù)部關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益和維護(hù)中資企業(yè)的特性，會在多大程度上影響中國外援的選擇與管理。③Denghua Zhang, “China’s Foreign Aid and Trilateral Cooperation: Interest Calculations, International Engagement and Domestic Institutions,” China’s Growing Trilateral Aid Cooperation, Canberra, Australian National University Press, 2020, p.89.如果今后能明確中國醫(yī)療隊的管理機構(gòu)和法律規(guī)范框架，將更有利于醫(yī)療隊運作的合法性與可持續(xù)性。

最后，要處理好保證援助效果與尊重受援國自主發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)今，中國醫(yī)療隊對外援助始終是以受援國自身的意愿為前提，醫(yī)療任務(wù)的設(shè)計多以受援國主動提出的訴求為基礎(chǔ)，兼顧提高受援國自身的治理能力。但在實際運行過程中，國外民眾對中國醫(yī)療隊“污名化”的情況偶有發(fā)生。例如，2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，少數(shù)西方媒體在無視科學(xué)規(guī)律的前提下指責(zé)中國“先生產(chǎn)病毒侵害歐洲，再冠冕堂皇派送醫(yī)療資源”的“救贖式支援”，以及意大利某地區(qū)提出“迫切希望中國醫(yī)療隊集中接管ICU”的錯誤呼聲。④唐夢琳：《意大利倫巴第大區(qū)：迫切希望中國醫(yī)療隊接管ICU 病區(qū)》，2020年3月21日，鳳凰網(wǎng)， https://news.ifeng.com/c/7v1Y15QlYRi，訪問日期：2021年2月4日。這就要求中國政府做好派遣前的評估工作，與受援國政府一道制定派遣方案，合作應(yīng)對公關(guān)危機。

作為中國對外援助中歷時最長、效果最好的項目之一，中國援外醫(yī)療隊贏得了世界各國政府和人民的高度贊揚。良好效果的取得離不開醫(yī)療隊精湛的醫(yī)術(shù)和高尚的醫(yī)德，更與中國政府在受援國選擇排序上合理周密的機制設(shè)置有關(guān)。面對世界百年未有之大變局，中國需要探索符合人類衛(wèi)生健康共同體和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合的醫(yī)療援助選擇機制。如何進(jìn)一步讓援助服務(wù)于人類健康福祉，如何更好地確保援助方案和計劃符合國家發(fā)展目標(biāo)和利益，需要中國相關(guān)人員進(jìn)行持續(xù)性研究。